Erläuternder Bericht zur Totalrevision des Gesetzes über die Kantonale Pensionskasse Graubünden

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1 Erläuternder Bericht zur Totalrevision des Gesetzes über die Kantonale Pensionskasse Graubünden 1. Bundesrechtliche Vorgaben Am 17. Dezember 2010 hat das Eidgenössische Parlament im Rahmen einer Teilrevision des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG; SR ) die Bestimmungen zur Finanzierung der Vorsorgeeinrichtungen von öffentlich-rechtlichen Körperschaften verabschiedet. Die Neuregelungen haben zum Ziel, die finanzielle Sicherheit dieser Vorsorgeeinrichtungen zu gewährleisten. Neben dem System der vollen Kapitaldeckung der privaten Vorsorgeeinrichtungen, zu welchem in den letzten Jahren auch verschiedene Pensionskassen der öffentlichen Hand gewechselt haben, wurde ein neues System der Teilkapitalisierung (auch Mischfinanzierung oder Teilumlageverfahren genannt) für öffentlich-rechtliche Pensionskassen mit Staatsgarantie gesetzlich verankert. Dieses letztere Modell sieht vor, dass öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen innerhalb von 40 Jahren einen Deckungsgrad von mindestens 80 Prozent erreichen müssen. Die Wahl dieses Systems verlangt das Erfüllen strenger Voraussetzungen. So ist u. a. eine umfassende Staatsgarantie erforderlich, die beispielsweise auch bei einer Teilliquidation gegenüber dem austretenden wie dem verbleibenden Bestand bestehende Fehlbeträge garantiert. Neu kann der Gesetzgeber bei einer Vorsorgeeinrichtung der öffentlichen Hand nur noch entweder die Bestimmungen über die Leistungen oder jene über die Finanzierung erlassen, nicht jedoch beides. Bei den öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen gab es nach bisherigem Recht einen Vorbehalt bezüglich paritätischer Verwaltung. Erliess nämlich ein Gemeinwesen (beispielsweise ein Kanton oder eine Gemeinde) die reglementarischen Bestimmungen, war das paritätische Organ bloss anzuhören. Im revidierten Bundesrecht fällt das blosse Anhörungsrecht weg. Im Sinne einer echten Sozialpartnerschaft muss die Arbeitnehmerschaft über die Ausgestaltung der Vorsorge mitbestimmen können. Das Gemeinwesen muss sich künftig primär auf die Rolle des Arbeitgebers beschränken. 1

2 Die Teilrevision des Bundesrechts verfolgt ausserdem die rechtliche, organisatorische und finanzielle Unabhängigkeit bzw. Selbstständigkeit der öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen. Sie sind aus der Verwaltungsstruktur im engen Sinne herauszulösen. Die bundesrechtlichen Bestimmungen sind auf den 1. Januar 2012 in Kraft getreten. Die Vorsorgeeinrichtungen erhalten Frist bis Ende 2013, ihre rechtlichen und organisatorischen Grundlagen an die neuen Vorgaben anzupassen. 2. Revisionen des Kantonalen Pensionskassengesetzes der letzten Jahre Seit Beginn des neuen Jahrtausends sind die Erlasse der Kantonalen Pensionskasse Graubünden insgesamt vier Teil- und Totalrevisionen unterzogen worden. Schwerpunkte dieser Revisionen waren u. a. der Wechsel zum Beitragsprimat, die Schaffung eines Pensionskassengesetzes (früher Pensionskassenverordnung), die Ausfinanzierung der Kasse auf 100 Prozent (ohne Mitgabe einer Wertschwankungsreserve) sowie die Verselbstständigung der Kasse und deren Herauslösung aus der Zentralverwaltung des Kantons. Heute ist die Kantonale Pensionskasse Graubünden (Pensionskasse) eine selbstständige Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts. Mit diesen Revisionsschritten auf kantonaler Ebene sind massgebliche Aspekte des Bundesrechtes bereits vorab umgesetzt worden. Weitere Erfordernisse des revidierten Bundesrechts sind indessen noch nachzuvollziehen. Dies soll mit vorliegender Revisionsvorlage geschehen. 3. Neuerlicher Anpassungsbedarf Der neuerliche Anpassungsbedarf im kantonalen Recht ergibt sich vor allem aus der bundesrechtlichen Beschränkung der Aufgaben des Kantons auf Aufgaben als Arbeitgeber. Zudem werden im revidierten Bundesrecht dem paritätischen Organ (bei der Pensionskasse die Verwaltungskommission) in einer Aufzählung unübertragbare und unentziehbare Aufgaben zugewiesen. 2

3 Im geltenden Recht sind praktisch alle die Pensionskasse betreffenden Bestimmungen im Gesetz über die Kantonale Pensionskasse Graubünden (PKG; BR ) geregelt. Dazu gehören die organisatorischen Bereiche (Name, Rechtsform der Kasse, Aufgaben der Regierung und des Grossen Rates, Wahl und Zusammensetzung sowie Aufgaben der Verwaltungskommission etc.) aber auch alle vorsorgerelevanten Bestimmungen (Höhe der Beiträge und der Leistungen, Beginn und Ende der Leistungen und Leistungsvoraussetzungen, Kreis der Versicherten etc.). Wie vorstehend erwähnt, werden im Bundesrecht dem paritätischen Organ unentziehbare und nicht delegierbare Aufgaben zugewiesen. Diese explizit der Verwaltungskommission zugewiesenen Aufgaben wie beispielsweise die Genehmigung der Jahresrechnung oder die Wahl der Direktion sind im geltenden kantonalen Recht zum Teil beim Gesetzgeber, zum Teil bei der Regierung angesiedelt. Diese vom neuen Bundesrecht abweichende Regelung im kantonalen Recht erfordert eine Totalrevision des PKG. Es soll ein neues schlankes PKG erlassen werden, welches die wenigen organisatorischen Bestimmungen, die der Gesetzgeber auch künftig zu erlassen hat, enthält. Dazu zählen die Regelung des Sitzes und der Rechtsform, die Regelung der Leistungen oder jene über die Finanzierung sowie das Festlegen des versicherten Lohnes und Weiteres. Die Verwaltungskommission als oberstes paritätisches Organ erlässt ein Vorsorgereglement. Inhaltlich entsprechen der Gesetzesvorschlag und das im vorgesehenen Vorsorgereglement der Verwaltungskommission im Wesentlichen dem bisherigen kantonalen Recht. Für die Versicherten und die angeschlossenen Arbeitgeber hat die Totalrevision somit keine unmittelbaren Auswirkungen. 4. Vorfragen Aufgrund der Revision des BVG vom 17. Dezember 2010 stellen sich zwei wesentliche Fragen. 3

4 - Soll der Grosse Rat als Gesetzgeber die Finanzierung oder die Leistungen regeln? Gemäss dem revidierten BVG steht dem Gesetzgeber nur noch das Eine oder das Andere zu. - Soll die KPG dem System der Vollkapitalisierung oder jenem der Teilkapitalisierung unterstellt werden? Wie im bisherigen Recht lässt das revidierte BVG zu, dass öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen ein System der Teilkapitalisierung wählen können. Allerdings haben sie in diesem Fall strenge Auflagen zu erfüllen. 4.1 Beiträge oder Leistungen? Bisher konnten der Bund, die Kantone oder die Gemeinden die reglementarischen Bestimmungen ihrer eigenen Vorsorgeeinrichtung erlassen. Darin regelten sie die Leistungen, die Organisation, die Verwaltung und die Finanzierung. Das BVG sah in Art. 51 Abs. 5 ausdrücklich vor, dass das oberste (paritätische) Organ vorgängig bloss anzuhören sei. Dieser Absatz ist im revidierten BVG ersatzlos gestrichen worden. Zudem wurde in Art. 50 Abs. 2 BVG neu festgelegt, dass die öffentliche Hand künftig in ihren Vorsorgeeinrichtungen nur noch entweder die Bestimmungen über die Leistungen oder jene über die Finanzierung erlassen können. Die weiteren reglementarischen Bestimmungen haben die Arbeitnehmer und die Arbeitgeber im Rahmen der finanziellen Möglichkeiten und gemeinschaftlich und sozialpartnerschaftlich festzulegen. Seit der Totalrevision der damaligen Verordnung über die Pensionkasse im Jahr 2000 gilt im Bereich der Altersleistungen das Beitragsprimat. An diesem Primat wird festgehalten. Im Beitragsprimat besteht bezüglich der Altersleistungen der wichtigste Entscheid in der Festlegung der Sparbeiträge. Deren Struktur (z. B. Altersstaffelung) und deren Höhe können so festgelegt werden, dass im Rahmen eines Modells ein Leistungsziel erreicht wird. Dieses kann zum Beispiel darin bestehen, dass Versicherte wenn die Lohnkarriere und die Verzinsung der Sparguthaben dem Modell entsprechen im Schlussalter ein Sparguthaben aufweisen, das berechnet mit dem versicherungstechnisch korrekten Umwandlungssatz zu einer Rente von 60 Prozent des letzten versicherten Lohnes führt. Der erwähnte Wechsel zum Beitragsprimat 4

5 basierte damals auf einem solchen Modell, bei welchem ein Rentenziel von 60 Prozent des letzten versicherten Lohnes definiert wurde, das mit den entsprechenden Beiträgen erreicht werden sollte. Es wäre offensichtlich nicht sinnvoll, die Festlegung des Leistungsziels, der versicherungstechnischen Parameter und der Einzelheiten der Versicherungsleistungen dem Grossen Rat zu übertragen, während die Verwaltungskommission die erforderlichen Beiträge bestimmen würde. Die politisch relevante Frage der Finanzierung soll der Gesetzgeber regeln. Zu den Leistungen sind dagegen Detailbestimmungen erforderlich, die zu einem grossen Teil technischen Charakter aufweisen und sinnvollerweise von den Sozialpartnern in der Verwaltungskommission festgelegt werden. Würde demgegenüber die Verwaltungskommission die Beiträge festlegen, würde die Finanzplanung und Budgetierung des Grossen Rates aber auch der angeschlossenen Gemeinden wesentlich erschwert werden, abgesehen davon dürfte hierfür die politische Akzeptanz kaum vorhanden sein. Es wird deshalb empfohlen, dass der Gesetzgeber die Bestimmungen über die Finanzierung festlegt. 4.2 Vollkapitalisierung oder Teilkapitalisierung? Das BVG schreibt in Art. 65 Abs. 1 vor, dass die Vorsorgeeinrichtungen jederzeit Sicherheit dafür bieten müssen, dass sie die übernommenen Verpflichtungen erfüllen können. Das heisst, dass ihr Vorsorgevermögen ausreichen muss, damit die laufenden Renten lebenslänglich ausbezahlt und die Freizügigkeitsansprüche der aktiven Versicherten jederzeit erfüllt werden können. Dieses Finanzierungssystem wird als Vollkapitalisierung bezeichnet. Diese ist erfüllt, wenn der Deckungsgrad mindestens 100 Prozent beträgt. Öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen konnten von dieser Vollkapitalisierung abweichen, wenn eine Staatsgarantie für die Leistungen bestand. Obwohl mit der BVG-Revision vom 17. Dezember 2010 der Grundsatz der Vollkapitalisierung gefestigt worden ist, lässt das revidierte BVG für öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen das System der Teilkapitalisierung nach wie vor zu. Der Deckungsgrad muss jedoch neu mindestens 80 Prozent betragen. Liegt er darunter, muss dieses Ziel innert längstens 40 Jahren erreicht werden. 5

6 Öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen, die am 1. Januar 2012 eine Unterdeckung aufweisen, haben somit die Wahl zwischen der Vollkapitalisierung oder der Teilkapitalisierung verbunden mit den Rahmenbedingungen gemäss revidiertem BVG. Wählt eine öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtung die Vollkapitalisierung ist sie wie eine privatrechtliche Vorsorgeeinrichtung im Falle einer Unterdeckung zu den im BVG vorgesehenen Sanierungsmassnahmen verpflichtet. Sie hat somit Massnahmen zu treffen, die modellmässig innert längstens 7 bis 10 Jahren den Deckungsgrad auf 100 Prozent ansteigen lassen. Diesem Prinzip folgt die Pensionskasse seit ihrer Ausfinanzierung im Jahr 2005 konsequent. Nicht mehr zulässig ist die bisher teilweise tolerierte Praxis, wonach mit Hinweis auf eine Staatsgarantie und auf den sicheren Fortbestand des Versichertenbestandes auf Sanierungsmassnahmen verzichtet wurde. Entscheidet sich der Gesetzgeber für eine Teilkapitalisierung, sind verschiedene Voraussetzungen zu berücksichtigen. Bis Ende 2013 müssten der Entscheid über die Wahl der Teilkapitalisierung getroffen und das Finanzierungssystem in den Grundzügen erarbeitet werden. Die Teilkapitalisierung erfordert eine ausdrückliche Staatsgarantie. Diese Garantie geht wesentlich weiter als die heute geltende. Gemäss geltendem Recht (PKG) gelangt die Garantie nur im sehr unwahrscheinlichen Fall einer Zahlungsunfähigkeit oder bei einer Fusion der Pensionskasse zur Anwendung. Die Staatsgarantie gemäss Art. 72c BVG dagegen müsste eine Umfassende sein. Der Kanton müsste im Falle einer Unterdeckung die Deckung für folgende Leistungen garantieren: - für Alters-, Risiko- und Austrittsleistungen; - für Austrittsleistungen gegenüber dem Versicherungsbestand im Fall einer Teilliquidation; - für versicherungstechnische Fehlbeträge, die als Folge einer Teilliquidation beim verbleibenden Versicherungsbestand entstehen. 6

7 Zudem müsste der Aufsichtsbehörde ein Finanzierungsplan unterbreitet werden, der aufzeigt, wie das finanzielle Gleichgewicht der Pensionskasse langfristig sichergestellt wird. Dieser Plan müsste gewährleisten, dass die Ausgangsdeckungsgrade nicht unterschritten und künftige Leistungserhöhungen entsprechend dem Kapitaldeckungsverfahren zu 100 Prozent ausfinanziert werden. Die Pensionskasse wurde in den Jahren 2000 bis 2005 auf 100 Prozent ausfinanziert. Die Staatsgarantie wurde damals auf eine reine Leistungsgarantie oder Ausfallgarantie beschränkt und auf 10 Jahre limitiert. Die Staatsgarantie würde nach geltendem Recht im 2015 ablaufen. Die Staatsgarantie soll nun nicht wieder ausgedehnt und im Sinne der bundesrechtlichen Vorgaben ausgestaltet werden. Dies wäre jedoch zwingende Voraussetzung bei der Wahl der Teilkapitalisierung. Dem System der Vollkapitalisierung wird deshalb der Vorzug gegeben. Gemäss geltendem PKG (Art. 24 lit. i) stellt die Verwaltungskommission der Pensionskasse der Regierung Anträge auf Revision des Gesetzes. Im Rahmen der Vorbesprechung vorliegender Vernehmlassungsunterlagen in der Kommission war unter anderem die Wahl des Kapitalisierungssystems (Teil- oder Vollkapitalisierung) ein intensiv besprochenes Thema. Die Kommission wollte sich noch nicht definitiv für das eine oder andere Kapitalisierungssystem entscheiden. Die Verwaltungskommission wird sich allenfalls im Rahmen der Vernehmlassung nochmals zum Kapitalisierungssystem äussern. April