STELLUNGNAHME DER REGIERUNG AN DEN LANDTAG DES FÜRSTENTUMS LIECHTENSTEIN BETREFFEND DIE ÜBERPRÜFUNG DER PETITION ZUR BETRIEBLICHEN

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1 STELLUNGNAHME DER REGIERUNG AN DEN LANDTAG DES FÜRSTENTUMS LIECHTENSTEIN BETREFFEND DIE ÜBERPRÜFUNG DER PETITION ZUR BETRIEBLICHEN PERSONALVORSORGE VOM 13. JULI 2010 (gemäss Art. 42 der Geschäftsordnung für den Landtag des Fürstentums Liechtenstein, LGBl Nr. 61) Behandlung im Landtag Datum Kenntnisnahme am: Nr. 17/2011

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3 3 INHALTSVERZEICHNIS Seite Zusammenfassung... 4 Zuständiges Ressort... 4 Betroffene Behörde... 4 I. STELLUNGNAHME DER REGIERUNG Ausgangslage Geltende Rechtslage gemäss BPVG Fragestellungen im Zusammenhang mit der obligatorischen Verischerungspflicht nach BPVG Ist eine Senkung der Eintrittsschwelle für die Versicherungspflicht zweckmässig? Wäre eine Koordinationspflicht bei mehreren Teilzeitarbeitsverhältnissen sachgerecht und in der Praxis durchführbar? Inwieweit ist eine Berücksichtigung der Rechtslage in der Schweiz im Bereich der betrieblichen Personalvorsorge bzw. eine Anlehnung an dieselbe notwendig? Schlussfolgerungen der Regierung II. ANTRAG DER REGIERUNG... 14

4 4 ZUSAMMENFASSUNG Der Landtag hat die Regierung im September 2010 aufgefordert, die Petition betreffend die betriebliche Personalvorsorge vom 13. Juli 2010, eingereicht von Herrn Sven Winkler, umfassend zu prüfen und Bericht darüber zu erstatten. Nach Ansicht des Petitionärs ist das Gesetz über die betriebliche Personalvorsorge (BPVG) lückenhaft, weil es den Fall, dass eine Arbeitnehmerin insgesamt zwar den Minimallohn für eine Versicherungspflicht erreicht, bei den einzelnen Arbeitgebern jedoch diese Voraussetzung nicht erfüllt, nicht regelt. Die Regierung ist der Überzeugung, dass keine Gesetzeslücke vorliegt, sondern vielmehr bewusst eine Eintrittsschwelle im BPVG vorgesehen wurde, nicht zuletzt, um Mehrbelastungen für Arbeitnehmer und Arbeitgeber zu vermeiden. ZUSTÄNDIGES RESSORT Ressort Wirtschaft BETROFFENE BEHÖRDE Finanzmarktaufsicht (FMA)

5 5 Vaduz, 22. Februar 2011 P Sehr geehrter Herr Landtagspräsident, Sehr geehrte Frauen und Herren Abgeordnete Die Regierung gestattet sich, dem Hohen Landtag nachstehende Stellungnahme betreffend die Überprüfung der Petition zur betrieblichen Personalvorsorge vom 13. Juli 2010 gemäss Art. 42 der Geschäftsordnung für den Landtag des Fürstentums Liechtenstein, LGBl Nr. 61, zu unterbreiten: I. STELLUNGNAHME DER REGIERUNG 1. AUSGANGSLAGE Herr Sven Winkler überreichte dem Hohen Landtag am 13. Juli 2010 eine Petition, in welcher er auf ein Schreiben der Batliner Wanger Batliner Rechtsanwälte AG vom 25. Mai 2010 Bezug nimmt. Herr Winkler weist in seiner Petition darauf hin, dass seine Frau bei mehreren Arbeitgebern als Reinigungsangestellte tätig sei, jedoch bei keinem ihrer Arbeitgeber den Minimallohn bzw. die Eintrittsschwelle für die obligatorische Versicherungspflicht nach dem Gesetz über die betriebliche Personalvorsorge (BPVG) erreiche. Das gesamthafte Einkommen seiner Frau liege über dem massgebenden Minimallohn für eine Versicherungspflicht (Art. 4 Abs. 1 BPVG). Dass in die

6 6 sem Fall keine Versicherungspflicht bestehe, stelle nach Meinung seiner Rechtsvertreter eine Gesetzeslücke dar. Das BPVG in seiner geltenden Fassung verletze daher den verfassungsmässigen Grundsatz der Gleichbehandlung. Der Petitionär verfolgt nach eigenen Angaben mit seiner Petition den Zweck, eine Gesetzesänderung zu initiieren. Der Landtag hat in seiner Sitzung vom 22. September 2010 die Regierung gemäss Art. 42 der Geschäftsordnung für den Landtag des Fürstentums Liechtenstein, LGBl Nr. 61, aufgefordert, die Petition bezüglich der sozialversicherungsrechtlichen Auswirkungen umfassend zu prüfen und Bericht darüber zu erstellen. Die Regierung hat in der Folge die der Petition zugrunde liegende Sach und Rechtslage erhoben und unterstützend eine Stellungnahme der Finanzmarktaufsicht (FMA), welche die Aufsicht im Bereich der betrieblichen Personalvorsorge sowie den Vollzug des BPVG innehat (Art. 5 Abs. 1 Bst. q FMAG), eingeholt. Festzuhalten ist, dass auch die AHV/IV/FAK Anstalten zur Abgabe einer Stellungnahme betreffend die Petition ersucht wurden. Mit Schreiben vom 20. Oktober 2010 führten diese im Wesentlichen sinngemäss aus, die zur Diskussion stehenden Änderungen im BPVG hätten keine direkten Auswirkungen auf den Leistungsbereich oder den Beitragsbereich der von den AHV/IV/FAK Anstalten betreuten Rechtsbereiche. 2. GELTENDE RECHTSLAGE GEMÄSS BPVG Die betriebliche Personalvorsorge soll als 2. Säule im Drei Säulen Konzept zusammen mit der staatlichen Alters und Hinterlassenenversicherung (1. Säule) und der privaten Vorsorge (3. Säule) für die Versicherten und deren Hinterblie

7 7 bene ein angemessenes Einkommen sicherstellen. Die Leistungen werden in der Regel als Renten ausgerichtet, allenfalls ist eine Kapitalabfindung möglich. Das Gesetz über die betriebliche Personalvorsorge vom 20. Oktober 1987 (BPVG), LGBl Nr. 12, ist auf den 1. Januar 1989 in Kraft getreten. Nach über 15 jährigem Bestehen des Gesetzes erfolgte auf den 1. Januar 2006, insbesondere aufgrund veränderter wirtschaftlicher Rahmenbedingungen, dessen Revision und in diesem Zuge unter anderem die Senkung der Eintrittsschwelle für die Versicherungspflicht, um damit den Kreis der Versicherten zu vergrössern und vor allem auch eine Besserversicherung von Teilzeitbeschäftigten zu erreichen. Das BPVG als Rahmengesetz regelt nur die Mindestbestimmungen für die obligatorische betriebliche Personalvorsorge. Den Vorsorgeeinrichtungen steht es frei, eine über die Mindestbestimmungen gemäss BPVG hinausgehende Versicherung reglementarisch vorzusehen, was in der Praxis auch häufig der Fall ist. Obligatorisch versichert sind gemäss BPVG alle AHV pflichtigen Arbeitnehmer, die bei einem Arbeitgeber ein jährliches Einkommen von mindestens drei Viertel der maximalen Altersrente der Alters und Hinterlassenenversicherung bzw. CHF 20'880 (Eintrittsschwelle 2011) erzielen. Zu versichern ist der AHV pflichtige Jahreslohn nach Abzug eines Freibetrages von derzeit CHF 13'920. Das Reglement der Vorsorgeeinrichtung kann den massgebenden Jahreslohn begrenzen, wobei diese Grenze nicht niedriger sein darf als CHF Versichert ist der Arbeitnehmer ab dem 1. Januar nach Vollendung des 17. Altersjahres hinsichtlich der Risiken Invalidität und Tod und ab dem 1. Januar nach Vollendung des 23. Altersjahres zusätzlich hinsichtlich der Altersleistungen, sofern das Arbeitsverhältnis unbefristet ist. Als unbefristete Arbeitsverhältnisse gelten auch Arbeitsverträge, die auf über 3 Monate befristet sind sowie Verlängerungen von Verträgen, die auf weniger als 3 Monate befristet waren.

8 8 Arbeitnehmende, welche bereits für eine hauptberufliche Erwerbstätigkeit obligatorisch versichert sind, unterliegen für eine Nebenbeschäftigung der Beitragspflicht nicht (Art. 3 Abs. 3 Bst. b BPVG). Diese Bestimmung soll verhindern, dass Arbeitnehmer im Dienste mehrerer Arbeitgeber jedes Mal dem obligatorischen System unterstellt sind. Der Arbeitnehmer, der bei seiner Haupttätigkeit die Eintrittsschwelle gemäss BPVG erreicht, muss von seinem Arbeitgeber bei einer Vorsorgeeinrichtung versichert werden. Wohingegen der Arbeitgeber, bei welchem der Arbeitnehmer nur ein geringes Einkommen unter der Eintrittsschwelle erzielt, keine Pflicht hat, den Arbeitnehmer gemäss BPVG zu versichern. Eine freiwillige Versicherung ist jedoch auch hier möglich, falls das Vorsorgereglement dies vorsieht. Alle nicht beitragspflichtigen Arbeitnehmer können sich jedoch auf eigenen Antrag der Vorsorgeeinrichtung ihres Arbeitgebers anschliessen. Dieser ist aber nicht verpflichtet, an die Kosten der Versicherung beizutragen (Art. 3 Abs. 4 BPVG). Somit kann gemäss BPVG ein Arbeitgeber nur dann verpflichtet werden, Beiträge für seinen teilzeitbeschäftigten Mitarbeiter an eine Vorsorgeeinrichtung abzuführen, wenn der bei diesem Arbeitgeber erzielte Lohn die Eintrittsschwelle erreicht und die übrigen Voraussetzungen für die Versicherungspflicht erfüllt sind. 3. FRAGESTELLUNGEN IM ZUSAMMENHANG MIT DER OBLIGATORISCHEN VERISCHERUNGSPFLICHT NACH BPVG 3.1 Ist eine Senkung der Eintrittsschwelle für die Versicherungspflicht zweckmässig? Der für die obligatorische Versicherungspflicht massgebliche Art. 4 Abs. 1 BPVG wurde letztmals im Jahr 2005 revidiert (LGBl Nr. 276). Gegenstand der par

9 9 lamentarischen Diskussion war damals unter anderem die Höhe der Eintrittsschwelle für die Versicherungspflicht. Wie in den Gesetzesmaterialien (Bericht und Antrag Nr. 44/2005; Stellungnahme Nr. 89/2005) zur Revision ausgeführt wurde, führt eine Senkung der Eintrittsschwelle für die Versicherungspflicht nur zu einer geringeren Besserstellung von Teilzeitbeschäftigten. Bereits bei einem Lohn in der Höhe der aktuellen Eintrittsschwelle (CHF 20'880) fällt eine sehr bescheidene Altersrente aus. Die Verwaltungskosten dagegen sind bei relativ geringen Einkommen verhältnismässig hoch. Zu berücksichtigen sind dabei insbesondere die höheren Lohnnebenkosten (Arbeitnehmer und Arbeitgeberbeiträge) sowie der administrative Mehraufwand (Verwaltungskosten) für Arbeitgeber und Vorsorgeeinrichtungen. Die Verwaltungskosten, welche auf die Versicherten überwälzt werden, können so die tiefen Sparbeiträge durchaus übersteigen, was im Ergebnis nicht zu einer Besserstellung der Teilzeitbeschäftigten führt. Ein administrativer Mehraufwand resultiert zudem aus der Tatsache, dass bei Teilzeitbeschäftigten mit niedrigem Einkommen proportional vermehrt Stellenwechsel zu verzeichnen sind (Verwaltungsaufwand bei Arbeitgebern und Vorsorgeeinrichtungen aufgrund von Mutationen). Die weitere Herabsetzung der Eintrittsschwelle würde zu einem erheblichen Leistungsausbau in der betrieblichen Personalvorsorge führen. Dieser Ausbau müsste sowohl von den Arbeitgebern als auch den versicherten Arbeitnehmern getragen werden und würde im Ergebnis nur zu einer geringen Besserstellung führen. Grundgedanke des Gesetzgebers bei der Schaffung des BPVG war die Festlegung einer minimalen Altersvorsorge mit bestehendem Freiraum für die Vorsorgeeinrichtungen, eine Besserversicherung reglementarisch vorsehen zu können. An diesem Prinzip sollte nach Ansicht der Regierung festgehalten werden.

10 Wäre eine Koordinationspflicht bei mehreren Teilzeitarbeitsverhältnissen sachgerecht und in der Praxis durchführbar? Die Versicherung von Teilzeitbeschäftigen mit mehreren Arbeitgebern und somit die Berücksichtigung sämtlicher Lohnbestandteile ist grundsätzlich möglich, wenn auch im BPVG derzeit nicht explizit vorgesehen. Die Durchführung einer solchen Versicherung ist jedoch administrativ aufwändig und mit entsprechenden Verwaltungskosten verbunden. In diesem Zusammenhang soll die Rechtslage in der Schweiz kurz aufgezeigt werden: Das schweizerische Bundesgesetz über die berufliche Alters, Hinterlassenenund Invalidenvorsorge (BVG) sieht in Art. 46 eine freiwillige Versicherung von Mehrfachbeschäftigten vor, soweit das erzielte Einkommen aus verschiedenen Teilzeitbeschäftigungen insgesamt die Eintrittsschwelle übersteigt. Die betroffene Person kann sich entweder der Vorsorgeeinrichtung einer ihrer Arbeitgeber anschliessen, sofern dies reglementarisch zulässig ist, oder sich bei der Stiftung Auffangeinrichtung BVG versichern. Diese Stiftung ist eine nationale Vorsorgeeinrichtung, welche gesetzlich verpflichtet ist, all jene Arbeitgeber anzuschliessen, welche ihrer Anschlusspflicht nicht nachgekommen sind (so genannte Zwangsanschlüsse) sowie die freiwillige Versicherung nach Art. 46 für Arbeitnehmer im Dienste mehrerer Arbeitgeber durchzuführen. Ist der Arbeitnehmer bereits obligatorisch für eine seiner Tätigkeiten bei einer Vorsorgeeinrichtung versichert, kann er sich für den Lohn, den er bei einem anderen Arbeitgeber verdient, bei dieser Vorsorgeeinrichtung versichern, falls diese Vorsorgeeinrichtung dies reglementarisch nicht ausschliesst. Der Arbeitgeber schuldet in diesen Fällen jeweils die Hälfte der Beiträge, die auf den bei ihm bezogenen Lohn entfallen.

11 11 Der Arbeitnehmer kann gemäss Art. 46 Abs. 4 BVG verlangen, dass die Vorsorgeeinrichtung das Beitragsinkasso gegenüber den Arbeitgebern durchführt. Gelingt es der Vorsorgeeinrichtung nicht, diese Beiträge einzufordern, muss der Arbeitnehmer die geschuldeten Beiträge selbst bezahlen (Art. 32 der Verordnung über die berufliche Alters, Hinterlassenen und Invalidenversicherung, BVV 2); er bleibt somit in diesen Fällen Beitragsschuldner und trägt das Inkassorisiko. Die Praxis in der Schweiz zeigt, dass die freiwillige Versicherung gemäss Art. 46 BVG fast ausschliesslich bei der Auffangeinrichtung erfolgt, die gesetzlich verpflichtet ist, diese Versicherung auf Antrag der Arbeitnehmer durchzuführen. Firmeneigene Vorsorgeeinrichtungen lassen die Versicherung fremder Lohnbestandteile, welche bei einem anderen Arbeitgeber erzielt werden, in der Regel nicht zu. Dies aufgrund des administrativen Mehraufwandes, welchen diese Fälle mit sich bringen. Die freiwillige Versicherung von Arbeitnehmern im Dienste mehrerer Arbeitgeber bringt in der Praxis verschiedene Durchführungsschwierigkeiten mit sich und Teilzeitbeschäftigte machen nur selten davon Gebrauch. Dies wohl auch, weil eine freiwillige Versicherung mit zusätzlichen Lohnnebenkosten (Arbeitnehmerbeiträge) verbunden ist. Das zeigen auch die Zahlen der Stiftung Auffangeinrichtung BVG : Aus dem Jahresbericht 2009 der Stiftung ist ersichtlich, dass per 31. Dezember Versicherte im Dienste mehrerer Arbeitgeber (Art. 46 BVG) bei der Auffangeinrichtung freiwillig versichert waren. Per 31. Dezember 2008 waren dies 74 Personen. Die Entwicklung ist somit tendenziell rückläufig ( 6.7%). Der Anteil freiwillig Versicherter am Gesamttotal der Versicherten bei der Stiftung per 31. Dezember 2009 (28'443 Personen) beträgt 0.3%. Die praktische Bedeutung dieser Möglichkeit zur freiwilligen Versicherung in der Schweiz ist somit gering.

12 Inwieweit ist eine Berücksichtigung der Rechtslage in der Schweiz im Bereich der betrieblichen Personalvorsorge bzw. eine Anlehnung an dieselbe notwendig? Die Situation in der Schweiz zeigt, dass die freiwillige Versicherung durch Teilzeitbeschäftigte im Sinne von Art. 46 BVG nur eine sehr geringe Bedeutung hat. Es ist daher davon auszugehen, dass es sich in Liechtenstein nur um wenige Einzelfälle handeln würde, welche eine solche Versicherung auch tatsächlich in Anspruch nehmen würden. Eine Pflicht des Arbeitgebers, den Pensionskassen Arbeitgeberbeitrag für den bei ihm erzielten Lohn abzuführen, sofern dieser die Eintrittsschwelle im Rahmen dieser Anstellung nicht erreicht, besteht derzeit nicht und würde eine Änderung des BPVG notwendig machen. Dabei ist jedoch Folgendes zu berücksichtigen: Die Versicherung von Arbeitnehmern im Dienste mehrerer Arbeitgeber in der Schweiz erfolgt fast ausschliesslich bei der Stiftung Auffangeinrichtung BVG, welche gesetzlich zur Wahrnehmung dieser Aufgabe verpflichtet ist. Die Vorsorgeeinrichtungen sehen diese Möglichkeit im Reglement nämlich meist nicht vor bzw. schliessen diese explizit aus. Eine solche Auffangeinrichtung gibt es in Liechtenstein nicht. Die Schaffung einer eigenen Auffangeinrichtung in Liechtenstein ist aufgrund der geringen Grösse des Vorsorgemarktes nicht opportun. Die liechtensteinischen Vorsorgeeinrichtungen sind zudem wie auch jene in der Schweiz nicht verpflichtet, eine Versicherung durchzuführen. Ein Kontrahierungszwang für Vorsorgeeinrichtungen besteht somit nicht. Arbeitgeber, die in Liechtenstein ihre Arbeitnehmer nicht ordnungsgemäss versichern bzw. keinen Anschluss an eine Vorsorgeeinrichtung finden können (schlechte Risiken), werden durch die FMA mittels Zwangsanschluss nach einem definierten Verteilschlüssel einer Sammelstiftung in Liechtenstein zugewiesen. Im Jahr 2010 erfolgten seitens der FMA lediglich zwei solcher Zwangsanschlüsse; im Jahr 2009 waren es sechs

13 13 Zwangsanschlüsse. Auch diese Lösung bringt zahlreiche Durchführungsschwierigkeiten mit sich und wird derzeit zwischen der FMA und dem liechtensteinischen Pensionskassenverband diskutiert. Die schweizerische Lösung kann somit nicht unbesehen in das liechtensteinische BPVG übernommen werden. Dies muss bei der Einführung einer möglichen Lösung im liechtensteinischen BPVG jedenfalls berücksichtigt werden. 4. SCHLUSSFOLGERUNGEN DER REGIERUNG Die relevanten Bestimmungen im BPVG sind nach Ansicht der Regierung gegenwärtig nicht lückenhaft im Sinne der Ausführungen des Petitionärs. Eine Gesetzeslücke liegt nämlich dann vor, wenn der Gesetzgeber einen Fall nicht geregelt hat, den er erkennbar geregelt haben würde, wenn er die Regelungsbedürftigkeit erkannt hätte. Wie obige Ausführungen sowie insbesondere auch die im Jahr 2005 geführte Diskussion zur Frage der Höhe der Eintrittsschwelle für die obligatorische Versicherungspflicht zeigen, ist die derzeitige Rechtslage eine bewusst gestaltete und kann daher nicht als lückenhaft bezeichnet werden. Obschon aufgrund der zunehmenden Flexibilisierung des Arbeitsmarktes Teilzeitbeschäftigungen eine zunehmend wichtige Rolle spielen, ist nach Ansicht der Regierung auch aufgrund der oben erwähnten Zahlen in der Schweiz kein unmittelbarer Handlungsbedarf für eine Revision der Gesetzgebung im Bereich der betrieblichen Personalvorsorge gegeben. Eine freiwillige Versicherung nicht beitragspflichtiger Arbeitnehmer ist unter freiwilliger Mitwirkung des Arbeitgebers bereits heute im Rahmen des BPVG möglich. Die Regierung wird jedoch anlässlich der nächsten Revision des BPVG die Bestimmungen betreffend die Versicherungspflicht und die freiwillige Versicherung

14 14 erneut einer kritischen Betrachtung unter Berücksichtigung sämtlicher Bereiche des Sozialversicherungsrechts unterziehen. II. ANTRAG DER REGIERUNG Aufgrund der vorstehenden Ausführungen unterbreitet die Regierung dem Landtag den Antrag, der Hohe Landtag wolle diese Stellungnahme zur Kenntnis nehmen und die betreffende Petition nicht an die Regierung überweisen. Genehmigen Sie, sehr geehrter Herr Landtagspräsident, sehr geehrte Frauen und Herren Abgeordnete, den Ausdruck der vorzüglichen Hochachtung. REGIERUNG DES FÜRSTENTUMS LIECHTENSTEIN