Wie stark muss der Finanzausgleich im Jahr 2020 ausgleichen, damit (fast) alle Länder die Schuldenbremse einhalten können?

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1 Ingolf Deubel Wie stark muss der Finanzausgleich im Jahr 2020 ausgleichen, damit (fast) alle Länder die Schuldenbremse einhalten können? Reformoptionen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs Wissenschaftliche Tagung anlässlich des 20-jährigen Bestehens der ifo Niederlassung Dresden am 09. Oktober 2013

2 Überblick Verbindlichkeit der Schuldenbremse ab 2020 Steuerkraft und Steuereinnahmen der Länder einschließlich ihrer Gemeinden in 2020 bei unverändertem Finanzausgleich In 2012 in Anspruch genommene Finanzmasse der Länder und ihrer Gemeinden Insgesamt Ohne Zinsen und Versorgung sowie ohne AAÜG In 2020 bei linearer Konsolidierung verfügbare Finanzmasse Insgesamt Ohne Zinsen und Versorgung sowie ohne AAÜG Zur Einhaltung der Schuldenbremse notwendige Konsolidierungspfade der Länder und ihrer Gemeinden für die Finanzmasse nach Zinsen und Versorgung in den Jahren Notwendige Ausgleichsintensität des föderalen Finanzausgleichs Reformansätze für den bundesstaatlichen Finanzausgleich Deubel: Finanzausgleich in

3 Schuldenbremse Ab dem Jahr 2020 müssen die Länderhaushalte strukturell ausgeglichen sein Die Länder, die Konsolidierungshilfen erhalten (HB, SL, B, SH und ST), müssen ihre Ausgangsdefizite des Jahres 2010 bis 2020 in zehn gleichen Schritten auf Null reduzieren Die anderen Länder sollen ihre Haushalte so gestalten, dass sie im Jahr 2020 die Schuldenbremse einhalten Der Stabilitätsrat überwacht (beobachtet), ob alle Länder die Vorgaben erfüllen und ist für die Freigabe der Konsolidierungshilfen zuständig Die Kommunen sind formal nicht in die Schuldenbremse einbezogen, aber aufgrund der jeweiligen Gemeindeordnungen und der Vorgaben des Fiskalpakts ebenfalls gehalten, ihre Haushalte strukturell auszugleichen, wobei ein ausgeglichener doppischer Ergebnishaushalt aufgrund der zu erwirtschaftenden Abschreibungen eine sehr viel höhere Hürde darstellt als die Vermeidung eines strukturellen Finanzierungsdefizits Deubel: Finanzausgleich in

4 Annahmen für die Projektionen bis 2020 Unveränderte Regeln des föderalen Finanzausgleichs (Ausnahme: Annahme einer Absenkung der SoBEZ für strukturelle Arbeitslosigkeit von 777 Mio. Euro in 2014 auf 400 Mio. Euro in 2020) Fortschreibung der 12. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung durch Berücksichtigung der Zensusergebnisse und der Wanderungssalden der einzelnen Länder in 2012 Schätzwerte für die Gesamtsteuereinnahmen der Länder und der Gemeinden für das Jahr 2020 auf der Basis einer Fortschreibung der Schätzwerte für das Jahr 2017 aus der Steuerschätzung vom Mai 2013 mit jährlich 3% für die Länder und 3,5% für die Gemeinden Regionalisierung dieser Steuereinnahmen für das Jahr 2020 auf der Basis einer Trendextrapolation der Anteile der einzelnen Länder und ihrer Gemeinden der Jahre Linearer Abbau der negativen und positiven Finanzierungssalden der Kernhaushalte des Jahres 2012 der Länder und ihrer Kommunen bis zum Jahr 2020 (zur Projektion der Schuldenstände des Jahres 2020) Annahme eines durchschnittlichen Zinssatzes für die Schulden der Länder und ihrer Gemeinden in den Kernhaushalten von 3,5% im Jahr 2020 Versorgungslasten der einzelnen Länder und ihrer Gemeinden in 2020 in Anlehnung an die Projektionen von Raffelhüschen Sonstige Zuweisungen des Bundes in 2020 auf dem Niveau des Jahres 2012 bei ersatzlosem Fortfall der überproportionalen Leistungen für die neuen Länder aus dem Korb II Halbierung der geplanten überproportionalen EU-Förderung für die neuen Länder in der kommenden Förderperiode von 64% auf 32% der Leistungen der Förderperiode bei Beibehaltung der sonstigen laufenden und investiven Zuschüsse durch die EU Anmerkung: Zu den Projektionen bis zum Jahr 2020 vgl. auch bereits: PwC-Länderfinanzbenchmarking 2013, S und S Deubel: Finanzausgleich in

5 SN ST MV TH SH RP NW SL NI BB afl HE BW BY B HB HH Geschätzte Steuerkraft und Steuereinnahmen der Länder und ihrer Gemeinden nach (unverändertem) Finanzausgleich in 2020 pro Einwohner in Relation zum Durchschnitt der alten Flächenländer 95,1% 95,9% 95,1% 93,6% 95,3% 93,5% 95,5% 94,1% 96,2% 94,7% 96,6% 95,5% 96,9% 99,4% 97,1% 97,5% 97,3% 97,0% 97,6% 94,8% 100,0% 100,0% 101,1% 100,2% 101,2% 99,9% 106,4% 105,3% 124,3% 128,5% 127,5% 131,4% 131,1% 90% 95% 100% 105% 110% 115% 120% 125% 130% 135% 140% 137,7% Steuerkraft Steuereinnahmen Deubel: Finanzausgleich in

6 Verfügbare und in Anspruch genommene Finanzmasse pro Einwohner in 2012 im Verhältnis zum Durchschnitt der alten Flächenländer RP SH SL NI NW afl BY HE BW BB SN TH ST MV HH HB B 95,0% 102,3% 96,1% 97,2% 97,5% 118,7% 98,4% 96,4% 99,5% 102,8% 100,0% 100,0% 101,0% 93,9% 101,4% 112,8% 103,2% 96,1% 112,3% 109,1% 113,6% 104,5% 114,2% 108,2% 116,5% 112,3% 118,4% 114,2% 141,4% 141,8% 141,3% 146,4% 149,3% 159,1% 90,0% 100,0% 110,0% 120,0% 130,0% 140,0% 150,0% 160,0% 2012 verfügbar gesamt 2012 in Anspruch genommen gesamt Deubel: Finanzausgleich in

7 Verfügbare und in Anspruch genommene Finanzmasse ohne Zinsen und Versorgung (und AAÜG) pro Einwohner in 2012 im Verhältnis zum Durchschnitt der alten Flächenländer SL 83,2% 109,2% SH RP NI NW HE afl BW 91,8% 93,3% 93,5% 102,5% 97,6% 95,2% 98,0% 102,0% 99,3% 100,0% 100,0% 105,2% 96,6% 113,2% BY 96,8% 105,5% BB 117,7% 121,8% TH ST HB SN MV HH B 114,4% 117,6% 117,0% 121,8% 122,9% 126,1% 128,4% 128,7% 123,4% 138,9% 137,7% 145,1% 147,5% 147,3% 80,0% 90,0% 100,0% 110,0% 120,0% 130,0% 140,0% 150,0% 2012 verfügbar nach Zinsen und Versorgung 2012 in Anspruch genommen ohne Zinsen und Versorgung Deubel: Finanzausgleich in

8 Zinsen und Versorgung (einschl. AAÜG) in 2020 in Euro pro Einwohner SN MV BB TH BY ST BW NI afl SH NW HE RP HH B SL HB Zinsen 2020 Versorgung Deubel: Finanzausgleich in

9 Zinsen und Versorgung (einschl. AAÜG) in 2020 als Anteil der verfügbaren Finanzmasse SN 7,1% MV BB TH BY ST 11,9% 12,6% 13,2% 14,5% 15,7% BW HH afl NI B 17,6% 18,9% 19,5% 19,8% 19,9% NW HE SH RP 21,6% 21,7% 22,2% 23,1% HB 29,7% SL 31,9% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0% Deubel: Finanzausgleich in

10 SL RP SH NW HE NI afl ST BW TH BB MV BY SN HB B HH Verfügbare Mittel in 2020 insgesamt und ohne Zinsen und Versorgung pro Einwohner im Verhältnis zum Durchschnitt der alten Flächenländer 81,0% 90,9% 92,6% 95,8% 95,3% 95,9% 96,8% 99,5% 97,4% 100,2% 97,6% 98,1% 96,9% 96,8% 101,7% 99,5% 98,6% 98,2% 100,0% 100,0% 99,7% 101,4% 104,3% 104,9% 106,9% 109,1% 111,4% 113,3% 115,7% 132,5% 131,0% 131,7% 139,4% 138,4% 80,0% 90,0% 100,0% 110,0% 120,0% 130,0% 140,0% 2020 verfügbar ohne Zinsen und Versorgung 2020 verfügbar gesamt Deubel: Finanzausgleich in

11 Nachhaltigkeitsindex = Verhältnis aus relativer Verfügbarkeit nach Zinsen und Versorgung in 2020 und relativer Inanspruchnahme nach Zinsen und Versorgung in 2012 SL 74,2% HB 78,4% HE ST 86,0% 86,3% MV RP 88,4% 88,8% BB TH 90,9% 91,2% NW B HH SN 95,0% 95,1% 96,1% 96,8% SH afl 99,3% 100,0% NI 102,5% BW 105,4% BY 115,1% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0% 110,0% 120,0% Deubel: Finanzausgleich in

12 Zulässige jährliche reale Steigerung der in Anspruch genommenen Finanzmasse nach Zinsen und Versorgung bei einer geschätzten Kostensteigerung für öffentliche Leistungen von 2% pro Jahr SL -3,7% ST -2,3% HB -2,3% MV -1,6% TH -1,5% HE -1,2% BB -0,9% RP -0,9% SN -0,3% NW -0,2% B 0,3% SH 0,5% afl 0,6% HH 0,7% NI 0,7% BW 1,5% -4,0% -3,0% -2,0% -1,0% 0,0% 1,0% 2,0% 3,0% BY 2,7% Deubel: Finanzausgleich in

13 Ausgleichsbeträge der Zahler- und Empfängerländer im Länderfinanzausgleich im Verhältnis zu den Überschüssen bzw. Defiziten bei Erfassung von 64% und 100% der Gemeindesteuerkraft mit den Projektionsdaten des Jahres 2020 HE -48,3% BW -49,0% BW -55,5% BY -56,9% BY -65,2% HE -27,4% HB 62,8% HB 69,3% HH 69,0% HH 64,1% B 61,3% B 69,7% SL 42,0% SL 52,6% MV 43,4% MV 61,8% BB 40,9% BB 52,5% TH 42,7% TH 58,1% SH 38,0% SH 50,8% ST 43,0% ST 60,1% RP 38,3% RP 48,7% SN 42,8% SN 57,9% NI 29,8% NI 44,6% NW 46,7% NW 48,5% -80,00% -60,00% -40,00% -20,00% 0,00% 20,00% 40,00% 60,00% 80,00% Ausgleichsquote bei 100% Gemeindesteuern Ausgleichsquote bei 64% Gemeindesteuer Deubel: Finanzausgleich in

14 Grenzabschöpfungsquote für den konsolidierten Anteil des Landes und der Gemeinden im föderalen Finanzausgleich (Umsatzsteuerausgleich + LFA + allg. BEZ) bei einem Zuwachs der Einkommensteuer im Land um 1 Mio. Euro (Basis: Abrechnung 2012) BY 34,3% HH BW 41,7% 42,1% HE 53,9% NW 80,3% RP NI SH SN SL ST B MV BB TH HB 87,0% 87,5% 88,3% 89,0% 89,0% 89,2% 89,2% 89,2% 89,2% 89,2% 89,4% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Deubel: Finanzausgleich in

15 Grunddaten für die Beurteilung der Finanzsituation und der Konsolidierungsanforderungen der Länder mit Blick auf die Einführung der Schuldenbremse in 2020 Finanzkraft (mit 100% Gemeindesteuerkraft) nach Finanzausgleich Finanzmasse (= Steuern + LFA + Zahlungen vom Bund + Zahlungen der EU) Verfügbare Finanzmasse nach Zinsen und Versorgung In 2012 in Anspruch genommene Finanzmasse nach Zinsen und Versorgung Realer Konsolidierungspfad Ausgleichsquote im LFA mit 100% Gemeindesteuerkraft Realisierbarkeit des Konsolidierungspfades Relative Auskömmlichkeit der Finanzmasse nach Zinsen und Versorgung HH 131,1% 138,4% 139,4% 145,1% 0,7% 69,0% ja ja HB 127,5% 132,5% 115,7% 147,5% -2,3% 62,8% fast unmöglich fast unmöglich B 124,3% 131,7% 131,0% 147,3% 0,3% 61,3% ja ja BY 106,4% 104,9% 111,4% 96,8% 2,7% -56,9% völlig problemlos ja BW 101,2% 99,5% 101,7% 96,6% 1,5% -49,0% leicht ja HE 101,1% 100,2% 97,4% 113,2% -1,2% -27,4% sehr schwierig schwierig, aber möglich BB 97,6% 98,6% 106,9% 117,7% -0,9% 40,9% leistbar ja NI 97,3% 98,1% 97,6% 95,2% 0,7% 29,8% ja ja SL 97,1% 95,8% 81,0% 109,2% -3,7% 42,0% völlig ausgeschlossen völlig ausgeschlossen NW 96,9% 99,5% 96,8% 102,0% -0,2% 46,7% schwierig schwierig, aber möglich RP 96,6% 95,3% 90,9% 102,5% -0,9% 38,3% sehr schwierig sehr schwierig, aber noch möglich SH 96,2% 95,9% 92,6% 93,3% 0,5% 38,0% ja ja TH 95,5% 96,8% 104,3% 114,4% -1,5% 42,7% leistbar ja MV 95,3% 99,7% 109,1% 123,4% -1,6% 43,4% leistbar ja ST 95,1% 96,9% 101,4% 117,6% -2,3% 43,0% sehr schwierig ja SN 95,1% 98,2% 113,3% 117,0% -0,3% 42,8% problemlos ja Deubel: Finanzausgleich in

16 Zur tatsächlichen Höhe der Ausgleichsintensität Bei einer rechnerischer Berücksichtigung der vollen Steuerkraft der Kommunen (im LFA wird wie bisher nur eine Anrechnung von 64% unterstellt) liegen nach den Projektionsdaten für 2020 die tatsächlichen Abschöpfungsquoten im LFA für die drei Geberländer zwischen 27,4% in Hessen und 56,9% in Bayern Die in der Literatur zuweilen genannten Grenzabschöpfungsquoten von bis zu 108% (Umsatzsteuerausgleich + LFA + allg. BEZ) bei der Einkommensteuer (so z.b. Fuest/Thöne, 2009, Reform des Finanzföderalismus in Deutschland, S. 52) sind als reine Stimmungsmache anzusehen Fuest und Thöne weisen zwar darauf hin, dass die Einnahmen der Gemeinden bei ihrer Betrachtung unberücksichtigt bleiben insofern ist ihre Darstellung rein rechnerisch gesehen auch durchaus korrekt aber sie blenden damit das verbleibende Mehraufkommen der Gemeinden aus ihrem eigenen Anteil von 15% an der Einkommensteuer einfach aus In die Rechnung von Fuest/Thöne geht somit lediglich der über den Landeshaushalt erfolgende Ausgleich für diese Mehreinnahmen ein, die sich das Land im föderalen Finanzausgleich zu 64% als Finanzkraft anrechnen lassen muss Eine sinnvoll interpretierbare Ermittlung der Grenzabschöpfungsquoten für die Einkommensteuer kann deshalb nur auf der konsolidierten Ebene (Land und Gemeinden zusammen) erfolgen und führt im Jahr 2012 in den Nehmerländern zu Grenzabschöpfungsquoten zwischen 80,3% (NW) und 89,4% (HB) und in den Geberländern zwischen 34,3% (BY) und 53,9% (HH) Viele im Finanzausgleich weniger bewanderte Politiker und Journalisten und leider auch etliche renommierte Ökonomen haben sich durch die Berechnungen von Fuest/Thöne täuschen lassen. Es ist eben nicht allgemein bekannt, dass der Ausgleich für Unterschiede in der Gemeindesteuerkraft über die Landeshaushalte erfolgt und verfassungsrechtlich auch nur in dieser Form erfolgen kann Deubel: Finanzausgleich in

17 Reduzierung der Ausgleichsintensität? Die beiden Geberländer Bayern und Baden-Württemberg dürften im Jahr 2020 keine größeren Haushaltsprobleme haben, während das weitere Geberland Hessen vor gewaltigen Konsolidierungsaufgaben steht. Die Probleme Hessens beruhen aber weniger auf dem Finanzausgleich, sondern vielmehr auf den im Vergleich zu allen anderen Flächenländern exorbitant hohen Ausgaben Eine Abschöpfungsquote von 27,4% für Hessen erscheint vor diesem Hintergrund recht maßvoll und ist deshalb vollauf vertretbar Die Nehmerländer erhalten im LFA eine Ausgleichsquote zwischen 29,8% in Niedersachsen und 69% in Hamburg Hinzu kommen weitere Aufstockungen von 77,5% der Differenz zu 99,5% der Ausgleichsmesszahl durch die allgemeinen BEZ Durch die Anrechnung von lediglich 64% der Gemeindesteuerkraft verbleiben im Ergebnis dennoch auch bei den Nehmerländern deutliche Unterschiede Aufgrund ihrer niedrigen Versorgungsausgaben verfügen die neuen Länder auch noch in 2020 nach Zinsen und Versorgung pro Einwohner im Vergleich zu den alten Flächenländern über eine weit überdurchschnittliche Finanzausstattung Damit lassen sich die Einnahmeausfälle aus den anhaltenden überdurchschnittlichen Einwohnerverlusten und die höheren sozialen Lasten ausgleichen Von den alten Nehmerländern dürften das Saarland und Bremen auch bei konsequenter Konsolidierung die Schuldenbremse nicht einhalten können Niedersachsen und Schleswig-Holstein sind jetzt schon so sparsam, dass sie sofern der Finanzausgleich im Wesentlichen unverändert fortgeführt wird die Ziele der Schuldenbremse erreichen können Nordrhein-Westfalen und vor allem Rheinland-Pfalz werden die Schuldenbremse nur bei einem rigiden Konsolidierungskurs einhalten können und würden Verschlechterungen im Finanzausgleich nicht verkraften Im Ergebnis erscheint eine Reduzierung der Gesamtausgleichsintensität weder notwendig noch möglich Deubel: Finanzausgleich in

18 Reformansätze im Finanzausgleich Verstärkte Beteiligung des Bundes an den kommunalen Soziallasten (Für die Eingliederungshilfe hat die Bundesregierung für diese Legislaturperiode ein entsprechendes Leistungsgesetz zugesagt. Da die Kosten pro stationärem Fall allerdings zwischen Euro in Sachsen und über Euro in Bremen streuen, dürfte eine rasche Umsetzung allerdings ziemlich unrealistisch sein. Sinnvoller wäre deshalb eine vollständige Übernahme der KdU nach dem SGB II durch den Bund) Symmetrische Lösung für den Umsatzsteuervorwegausgleich mit einer linearen Ausgleichsquote zwischen 40% und 60% (das bisherige System wirkt nämlich wie die Finanzierung von Sozialleistungen durch eine Kopfsteuer und benachteiligt somit insbesondere die dadurch zu Nehmerländern werdenden Länder HH, NW und RP, begünstigt dagegen die sehr steuerstarken Länder BY, BW und HE) Volle Berücksichtigung der Gemeindesteuerkraft (wegen der neuen Länder und des Wegfalls der SoBEZ für die Lasten aus der deutschen Teilung fast unausweichlich) Dafür Absenkung des Ausgleichtarifs im LFA auf 30% - 50%. Dadurch werden die in den Haushalten der Geberländer verbuchten Zahlungen deutlich reduziert Ergänzende BEZ zur weiteren Aufstockung für die Nehmerländer um 50% - 70% der verbleibenden Differenz zur Ausgleichsmesszahl Wegfall der restlichen SoBEZ Eine Steuerautonomie der Länder in Form von Zuschlagsrechten bei der Einkommensteuer wäre grundsätzlich wünschenswert, ist aber realistischerweise allenfalls dann umsetzbar, wenn es nicht zu einer gleichzeitigen Reduzierung des Finanzausgleichs kommt. Eine Steuerautonomie gibt nur dann wirklich Sinn, wenn vor allem die strukturschwächeren Länder in die Lage versetzt werden, ihre Steuersätze zu senken Leider herrscht bei den meisten Befürwortern einer stärkeren Steuerautonomie (Geberländer und Teile der Wissenschaft) die (merkwürdige) Vorstellung vor, dass im Gegenzug zugleich der Finanzausgleich zu reduzieren sei (evtl. großzügig abgefedert durch zeitlich befristete Bundeshilfen). Es ist beim besten Willen nicht vorstellbar, dass es für solche unpolitischen, ökonomisch kontraproduktiven und weltfremden Vorstellungen jemals eine Zustimmung im Bundesrat geben könnte Deubel: Finanzausgleich in

19 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Deubel: Finanzausgleich in