Sonderpädagogisches Konzept für den Kanton Zürich: Vernehmlassung

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1 Schulsekretariat Volksschulamt des Kantons Zürich Vernehmlassung sonderpädagogisches Konzept Walchestrasse 21 Postfach 8090 Zürich Roger Herrmann, Leiter Direktwahl Gemeindehaus Bahnhofstrasse 10, Postfach 8810 Horgen Telefon Fax Sehr geehrte Damen und Herren Mit Schreiben vom 24. November 2009 haben Sie uns eingeladen, eine Vernehmlassungsantwort für das Sonderpädagogische Konzept des Kantons Zürich einzureichen. Für diese Möglichkeit danken wir Ihnen. Ausgangslage Seit diesem Schuljahr setzt die Schulpflege Horgen das Sonderpädagogische Konzept an ihren Schulen um. Neben einem kommunalen Gesamtkonzept haben alle Schuleinheiten eigene Feinkonzepte ausgearbeitet, welche ihren Bedürfnissen entsprechen. Die Lehrpersonen haben vor der Umsetzung Weiterbildungen besucht, welche zum Teil die Erwartungen der Schulgemeinde Horgen nicht erfüllten. Die Kritik, welche angebracht und bei der Pädagogischen Hochschule Zürich deponiert wurde, wurde von diesem Anbieter interessiert entgegengenommen. Die Bildungsdirektion hat nun ein erweitertes Sonderpädagogische Konzept für den Kanton Zürich in die Vernehmlassung geschickt. Dieses Konzept ist eine weitere Folge der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kanton (NFA). Die Invalidenversicherung hat sich aus der Finanzierung und Regelung der Sonderschulung im schulpflichtigen Alter zurückgezogen. Der Kanton nimmt zwar mit diesem Konzept eine gewisse Leitungsfunktion wahr, doch zieht er sich langsam aber sicher von der finanziellen Verantwortung zurück. Leider liegen zurzeit keine Erfahrungszahlen zur Sonderpädagogik vor. Die seit langem in Aussicht gestellte Sprachstandserhebung für den Unterricht Deutsch als Zweitsprache (DaZ) fehlt nach wie vor, obwohl die Schulgemeinden diesen Unterricht bereits anbieten müssen. Die Schulgemeinden können sich zwar zum Sonderpädagogischen Konzept für den Kanton Zürich vernehmen lassen. An der Informationsveranstaltung kam aber klar zum Ausdruck, dass eine Vernehmlassung zur Gesetzesvorlage nicht vorgesehen ist. Das Sonderpädagogische Konzept des Kantons Zürich zielt eindeutig auf Sparmassnahmen des Kantons hin. So werden beispielsweise ausserkantonale Institutionen nicht mehr subventioniert, Schülerinnen und Schüler aus Sonderschulen sollen in Regelklassen integ-

2 riert werden. Erschwerend kommt hinzu, dass beim Zuweisungsverfahren in Sonderschulen neuerdings ein zweigleisiges Verfahren angestrebt wird (Sonderschulen mit kantonalem Versorgungsauftrag und Sonderschulen für die ergänzende kommunale Versorgung). Dabei werden die besonderen Bedürfnisse dieser Schülerinnen und Schüler schon im Voraus differenziert klassifiziert. Bei einer Zuweisung in eine Sonderschule mit kantonalem Versorgungsauftrag wird die bisherige Autonomie der Schulgemeinden stark beschnitten. So darf in Zukunft eine Schulgemeinde nicht mehr abschliessend entscheiden, sondern muss ihren Beschluss der kantonalen Fachstelle zur Genehmigung unterbreiten. Auf der anderen Seite stellt der Kanton den Schulgemeinden zusätzliche Ressourcen zur Verfügung. Dieses Angebot erweist sich auf den ersten Blick als sehr vielversprechend. Bei genauerer Betrachtung entpuppt es sich als klare Verlagerung der Ausgaben vom Kanton zu den Schulgemeinden. Der Kanton beteiligt sich an diesen Ressourcen finanziell nicht. In der Versuchsphase (Integrative Schulung) sind die am Versuch beteiligten Schulgemeinden mit mehr Ressourcen ausgestattet worden, was zu einer positiven Grundhaltung der Versuchsgemeinden führte. Leider sind diese, wie bei anderen Versuchen, nach der definitiven Einführung reduziert worden. Umliegende Kantone wie St. Gallen und Schwyz, welche die Sonderpädagogik früher als der Kanton Zürich eingeführt haben, machen wieder eine Kehrtwendung. Schlechte Erfahrungen haben dazu geführt, dass für Kinder mit speziellen Bedürfnissen wieder besondere Klassen zur Verfügung gestellt werden. Die Entwicklung im sonderpädagogischen Bereich ist deshalb sehr aufmerksam zu verfolgen. Neben pädagogischen Werten und zeitlichen Ressourcen dürfen die Finanzen nicht ausser Acht gelassen werden. Pädagogische Ausrichtung (Grundhaltung) Wir befürworten grundsätzlich die Bestrebungen des Kantons, schulisch integrativ zu agieren. Wir favorisieren jedoch Formen, welche über den engen Rahmen des vom Kanton vorgeschlagenen Modells hinausgehen. Der Integrationsgedanke darf sich nicht nur darauf fokussieren, möglichst alle Schülerinnen und Schüler mit all ihren zum Teil spezifischen Bedürfnissen in ein und demselben Raum beziehungsweise im gleichen Lernverband zu unterrichten. Es soll vor allem das Wohl des Kindes im Mittelpunkt stehen. Es gilt, die Bedürfnisse und die damit verbundenen Hilfestellungen aller Beteiligten ernst zu nehmen. Besonderes Augenmerk ist dabei dem fortwährenden Funktionieren des Klassenverbandes und dem Wohlergehen des zu integrierenden Kindes zu schenken. Es ist sicherzustellen, dass die gewählte Form der integrativen Schulung machbar ist und zu einer wirklichen, situativen Integration führt. Systembedingte Ausgrenzungen müssen rasch erkannt und durch geeignete Fördermassnahmen, die der Kanton mitfinanziert, ersetzt werden. Integration stellt einen wichtigen menschlichen Wert dar. Wenn die Schule ein besonderes Gewicht darauf legen will, sind vom Kanton besondere finanzielle Mittel zu sprechen; es ist strikte davon abzusehen, diese humanistische Grundhaltung als Sparmassnahme zu missbrauchen. Seite 2 von 6

3 Pädagogische Angebote Die Sprachstandserhebung für das Angebot Deutsch als Zweitsprache (DaZ) ist unserer Meinung nach zwingend. Dieses Instrument muss den Schulgemeinden dringend zur Verfügung gestellt werden, damit der DaZ-Unterricht sinnvoll umgesetzt und der Entwicklungsstand der Kinder überprüft werden kann. Der Kanton hat den Bereich Beratung und Unterstützung mitzufinanzieren, damit die Schulgemeinden hier entlastet werden. Ausserdem hat er einfache Strukturen zu schaffen, welche von allen Gemeinden beansprucht werden können. Die Führung von Besonderen Klassen (Kleinklassen) wird von uns als sinnvoll erachtet. Allerdings muss das Zuweisungsverfahren geändert werden. Das in der Sonderpädagogischen Verordnung vorgesehene Verfahren verstösst gegen das Kindswohl und ist durch das frühere zu ersetzen. Den Einsatz von Assistenzen lehnen wir ab. Deren Einsatz ist in dieser Form nicht praktikabel, denn er führt so zur Separation. Der entsprechende Abschnitt im Konzept ist deshalb ersatzlos zu streichen. Dass das Angebot des Nachhilfeunterrichts wieder und in der vorgesehenen Form eingeführt werden soll, begrüssen wir sehr. Wir beurteilen die Schulsozialarbeit als wertvolles ergänzendes Angebot. Nach unserer Auffassung hat die Schulsozialarbeit nur am Rande mit der Schule zu tun geschweige denn mit der Sonderpädagogik. Das Angebot der Schulsozialarbeit gehört wie vorgesehen ins Jugendhilfegesetz. Der entsprechende Abschnitt ist aus dem Konzept zu streichen. Die Möglichkeit einer zwölfwöchigen Auszeit wird nicht nur sehr begrüsst, sondern ist auch zwingend erforderlich. Der 2. Absatz des entsprechenden Abschnittes ist ersatzlos zu streichen. Dieser Absatz birgt sonst die Gefahr, dass nur die jeweilige Schulgemeinde für die Finanzierung des (Einzel)-Unterrichts und die Erziehung verantwortlich zeichnet. Bis heute gibt es neben kommunalen Auszeitlösungen auch kantonale Brückenangebote. Diese werden von Kanton und Gemeinde finanziert. Wir werden den Eindruck nicht los, dass der Kanton auch in diesem Bereich sparen und alle Kosten den Schulgemeinden überwälzen will. Wir halten deshalb fest, dass eine Auszeit sinnvoll ist, deren Finanzierung aber nicht auf dem Buckel der Schulgemeinden erfolgen darf. Sonderpädagogische Angebote im Bereich der Volksschule Der letzte Satz im Abschnitt Ausrichtung und Überblick ist ersatzlos zu streichen. Der Ansatz ist falsch, wonach die vermehrte Förderung von heutigen Sonderschülerinnen und Sonderschülern im Rahmen der Regelklasse zum Abbau eines Teils der heutigen Sonderschulplätze führen soll. Es ist vielmehr das Ziel, dass die Kinder adäquat gefördert und geschult werden. Im Abschnitt Lernziele und Lehrplan ist der 2. Satz ersatzlos zu streichen. Der Ansatz, wonach der Zürcher Lehrplan grundsätzlich für alle Regelklassen, Besonderen Klassen und Sonderschulen gilt, ist falsch. Dieser Grundsatz ist zum Schutz des Kindes mit einem Förderbedarf nicht praktikabel. Schülerinnen und Schüler mit speziellem Förderbedarf sollen demnach eine individuelle Lernzielvereinbarung erhalten. Seite 3 von 6

4 Unter dem Abschnitt Angebote sind die Aufzählungen Schulsozialarbeit und Assistenz zu streichen. Eine Reduktion der Klassengrösse, um ein Kind integrativ fördern zu können, ist schlichtweg nicht umsetzbar. Mit dieser Massnahme werden andere Klassen dann mehr belastet. Für uns ist die Zuverfügungstellung von zusätzlichen Vollzeiteineinheiten für die Umsetzung eine zwingende Voraussetzung, damit solche Integrationsmassnahmen sinnvoll umgesetzt werden können. Im letzten Satz unter dem Abschnitt Sonderpädagogische Unterstützung der Klassen ist das Wort Assistenz zu streichen. Anstelle einer Förderplanung soll eine Zielvereinbarung formuliert werden (vergleiche Abschnitt Sonderpädagogische Unterstützung einzelner Schülerinnen und Schüler ). Wir begründen diese Massnahme damit, um den administrativen Aufwand in Grenzen zu halten. Der bisherige Zeitaufwand ist unverhältnismässig und sprengt die Ressourcen der Schulischen Heilpädagogen. Diese sollen ihre vorhandenen Ressourcen gezielt in den Förderunterricht einsetzen. Beim Abschnitt Ressourcen wird unter anderem festgehalten, dass Gemeinden im Rahmen der erweiterten sonderpädagogischen Ressourcen auch finanzielle Beiträge für Schulungen in Privatschulen leisten können. Wir beantragen, dass dieser Absatz ersatzlos zu streichen ist. Solche Finanzierungsmöglichkeiten erwecken für Eltern falsche Erwartungen und lösen schnell einen Rechtsstreit aus. Deshalb soll dieser Anspruch nicht im Sonderpädagogischen Konzept festgehalten werden. Die Finanzierung von zusätzlichen Ressourcen ohne kantonale Subventionen erfordert nach unserer Meinung eine schulpolitische Diskussion. Wir haben berechnet, dass sich die Besoldungskosten für die Schule Horgen verdoppeln würden (Fr. 2,2 Mio.), wenn diese Möglichkeit voll ausgeschöpft würde. Der Kanton beteiligt sich bei den Mehrkosten von Fr. 1,1 Mio. nicht. Der Staatsbeitrag für Horgen läge bei 20 %. Die Bildungsdirektion liess an der Informationsveranstaltung nicht durchblicken, wie diese Mehrkosten zu finanzieren sind. Es gibt verschiedene Finanzierungsmöglichkeiten: Gebundene Ausgaben, Genehmigung einer Vorlage durch den Souverän, Finanzierung im Rahmen des Voranschlages (Fr. 2,2 Mio. entsprechen in Horgen 3,5 Steuerprozenten). Berechnungsbeispiel: IF - Minimalangebot x Erweiterungsfaktor 2,0 x Lohnkosten Fr (brutto) Zum Vergleich die Zahlen der Gemeinde Horgen: 7.78 VZE x 2 x Fr = Fr Das ergibt Mehrkosten von rund 1,1 Mio. Franken, die zu 100% von der Gemeinde zu tragen sind (knapp 2 Steuerprozente). Unsere Gemeinde Horgen ist Standortgemeinde einer Sonderschule. Wir spüren die Tendenz, dass Eltern mit behinderten Kindern nach Horgen zuziehen, was sich wiederum finanziell bemerkbar macht. Deshalb müssen Standortgemeinden unserer Meinung nach durch den Kanton mitfinanziert werden. Es ist für uns unabdingbar, dass kommunal erweiterte Ressourcen von der Schulpflege beschlossen und verwaltet werden. Eine Verwaltung durch die Schulleitung lehnen wir kategorisch ab. Seite 4 von 6

5 Der letzte Absatz unter dem Abschnitt Ressourcen (Seite 24) ist für uns überhaupt nicht nachvollziehbar. Die Aussage, wonach für die Gemeinde die Ausweitung der Sonderpädagogischen Angebote der Regelschule nicht zwingend zu Mehrkosten führt, kann so nicht stehen gelassen werden. Sie wird entweder als sarkastische Äusserung oder als Verschrieb gedeutet. Dass dem Kanton dadurch keine Mehrkosten entstehen, ist korrekt. Der gleiche Absatz enthält ausserdem Unterstellungen und Aussagen, welche nicht belegt werden können. Es stimmt uns nachdenklich, dass Aussagen im Konzept formuliert werden, welche nicht fundiert belegt werden können. Wir möchten deshalb festhalten, dass in Zukunft auf solche Formulierungen zu verzichten ist, wenn Schulgemeinden bei anderer Gelegenheit wieder zu einer Vernehmlassung eingeladen werden. Sonderpädagogische Angebote im Bereich der Volksschule Wir lehnen es entschieden ab, dass in Zukunft zwischen Sonderschulen mit kantonaler resp. ergänzender kommunaler Versorgung unterschieden wird. Der Kanton darf sich nicht aus der Verantwortung zurückziehen. Das zweigleisige Verfahren wird von uns abgelehnt. Kinder mit Defiziten benötigen beide Angebote. Es ist schwierig, dann zwischen den beiden Angeboten zu entscheiden. Das Zuweisungsverfahren zu einer Sonderschule mit kantonaler Versorgung ist in der vorgeschlagenen Form nicht durchführbar. Es ist für uns nicht nachvollziehbar, wie der Kanton eine Sonderschulung überprüfen will, wenn er nicht im Besitz des entsprechenden Dossiers ist und nur aufgrund des Beschlusses einer Schulpflege beurteilen kann. Auch in dieser Angelegenheit gilt es nämlich, die Bestimmungen des Datenschutzes einzuhalten. Dokumente dürfen nicht uneingeschränkt an Dritte ausgehändigt werden. Der Kanton äussert sich nicht, wie lange er Zeit benötigt für die Beurteilung einer Sonderschulung. Es kann dadurch leicht zu einem Konkurrenzkampf unter Schulgemeinden kommen, vor allem dann, wenn reservierte Plätze in Sonderschulen wegen der langen Behandlungszeit des Kantons nicht mehr freigehalten werden können. Es kann dann der Fall eintreten, dass solche Plätze anderen Schulgemeinden weitergegeben werden, deren Dossiers bereits durch den Kanton überprüft wurden. Das Zuweisungsverfahren ist aus unserer Sicht unausgereift. Der Kanton schweigt wohlweislich, inwiefern Schulgemeinden gegen einen Überprüfungsentscheid des Kantons rechtliche Mittel ergreifen können. Das Verfassen von Abklärungsberichten und weiteren Gutachten ist nach unserer Meinung in dieser Form unter Berücksichtigung des Datenschutzes nicht möglich. Sonderpädagogische Angebote im Vor- und Nachschulbereich Die sonderpädagogischen Massnahmen im Vorschulbereich werden begrüsst. Die Finanzierung von Massnahmen im Nachschulbereich ist nicht geklärt. Im Konzept wird nicht abschliessend festgehalten, welche Instanzen nach Beendigung der Schulpflicht für die Finanzierung einer Sonderschulung zuständig sind. Diese Frage möchten wir von der Bildungsdirektion geklärt haben. Es ist für uns keine absolute Voraussetzung, dass als Abklärungsstellen nur die Dienstleistungen von kantonalen Stellen (Kinderspital Zürich und Kinderklinik Winterthur) in Anspruch genommen werden sollen. Alle kantonal anerkannten Fachstellen und Fachverbände (z.b. Pädaudiologie) sollten Abklärungen durchführen können. Seite 5 von 6

6 Unterstützende Dienste und Partner der Zusammenarbeit Der Kinder- und Jugendpsychiatrische Dienst soll dem Schulpsychologischen Dienst in Sachen Beratung und Empfehlung gleichgestellt werden. Im Konzept kommt diese Gleichstellung nicht klar zum Ausdruck. Kantonale Fachstelle Verstärkte Massnahmen Mit der Umsetzung des Sonderpädagogischen Konzepts wird der Kanton eine Fachstelle installieren. Der Kanton schweigt zu den wiederkehrenden Ausgaben (Anzahl Stellen, Besoldungs- und Weiterbildungskosten). Was für Aufgaben hat diese Fachstelle? Ist sie eine reine Kontrollstelle, welche die Aufgaben der Schulgemeinden überwacht und lediglich die Aufgabe hat, den Sparwillen des Kantons umzusetzen? Wir werden den Eindruck nicht los, dass hier Ressourcen eingesetzt werden, welche eigentlich den Schulgemeinden zugutekommen müssten. Wir empfehlen deshalb den Punkt 9 im Sonderpädagogischen Konzept für den Kanton Zürich zur Streichung. Aufsicht Im Konzept wird festgehalten, dass die Schulgemeinden eine gewisse Aufsichtspflicht über die Sonderschulen haben. Der Kanton unterscheidet hier zwischen der Aufsicht über die Sonderschuleinrichtungen und der Aufsicht über die Sonderschulung der einzelnen Schülerinnen und Schüler. Der Aufwand einer Schulgemeinde wird von uns als zu gross beurteilt. Wir schlagen deshalb vor, dass nur mit Sonderschuleinrichtungen zusammengearbeitet werden soll, welche durch die kantonale Fachstelle für Schulbeurteilung evaluiert werden. Die Schulgemeinden hätten so die Möglichkeit, auf den Evaluationsbericht der Sonderschule und auf die Dokumente für die Schullaufbahnentscheide ihrer Schülerinnen und Schüler zurückgreifen zu können. Umsetzung Es ist vorgesehen, dass sich die Schulgemeinden nicht zur Gesetzesänderung und zur revidierten Verordnung vernehmen lassen können. Wir sind mit diesem Vorgehen nicht einverstanden. Fazit Das Ziel für die schulische Förderung aller Kinder ist, sie zu selbständigen, eigenverantwortlichen und wirtschaftlich unabhängigen Erwachsenen heranzubilden. Mit der von Ihnen angestrebten Form der Integration besteht die Gefahr, dass Kinder, die eine spezielle Förderung brauchen, diese wichtige Selbständigkeit und Verantwortlichkeit nicht erlangen, da sie in Regelklassen nicht ihren Bedürfnissen entsprechend gefördert werden können. Deshalb sind wir überzeugt, dass Ihr Sparwille kurzsichtig ist und das Ziel verfehlt. Das Ergebnis dieser Sparbemühungen kann sich durchaus kontraproduktiv entwickeln und den Steuerzahler über Jahre hinweg stark belasten. Wir danken Ihnen für die Berücksichtung unserer Vernehmlassungsantwort. Freundliche Grüsse Schulpflege Horgen Irene Schneider Präsidentin Roger Herrmann Leiter Schulsekretariat Seite 6 von 6