Gemeinsame Erfassung von Wertstoffen und trockenen Restabfällen. - Rechtlicher Rahmen und Handlungsspielräume des Gesetzgebers

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1 Berlin Hartmut Gaßner Dr. Klaus-Martin Groth Wolfgang Siederer Katrin Jänicke Angela Zimmermann Caroline von Bechtolsheim Dr. Achim Willand Dr. Jochen Fischer Dr. Frank Wenzel Dr. Maren Wittzack Dr. Gerrit Aschmann Dr. Georg Buchholz Jens Kröcher Dr. Sebastian Schattenfroh Dr. Jörg Beckmann Dr. Joachim Wrase Isabelle-Konstanze Charlier, M.E.S. Dr. Markus Behnisch Wiebke Richmann Annette Sander Julia Biermann Alexandra Pyttlik Linus Viezens Augsburg Dr. Thomas Reif Berlin, Gemeinsame Erfassung von Wertstoffen und trockenen Restabfällen - Rechtlicher Rahmen und Handlungsspielräume des Gesetzgebers - im Auftrag der Arbeitsgemeinschaft Graue Wertstofftonne Rechtsanwalt Hartmut Gaßner Rechtsanwalt Wolfgang Siederer Anwaltsbüro Gaßner, Groth, Siederer & Coll. Tel berlin@ggsc.de Stralauer Platz Berlin Fax Web: \\S15SRV111\Daten\11projekt\B\ \ doc

2 Inhaltsverzeichnis I. Ausgangssituation und Fragestellung... 3 II. Derzeitiger Regelungsrahmen Die Regelung des 14 Abs. 1 KrWG Inhalt der 14 Abs. 1 KrWG zugrundeliegenden europarechtlichen Vorgaben Vergleich der Regelungen in 14 Abs. 1 KrWG und der AbfRRL... 6 III. Eröffnung von Handlungsspielräumen durch den Gesetzgeber Europarechtliche Handlungsspielräume Regelungsvorschläge... 8 \\S15SRV111\Daten\11projekt\B\ \ doc 2 von 10

3 I. Ausgangssituation und Fragestellung Die Arbeitsgemeinschaft Graue Wertstofftonne hat uns gebeten, die Einführung der Grauen Wertstofftonne rechtlich zu bewerten. Die Graue Wertstofftonne ist ein Projekt mit dem Ziel, Verpackungen, stoffgleiche Nichtverpackungen und trockene Restabfälle aus privaten Haushaltungen gemeinsam über eine Tonne, die Graue Wertstofftonne, zu erfassen und nach der anschließenden Sortierung einer hochwertigen stofflichen Verwertung zuzuführen. Hierdurch soll eine Alternative zur getrennten Wertstofferfassung über eine Wertstofftonne geschaffen werden. Ausgangspunkt des Projekts war die Erkenntnis, dass auch 20 Jahre nach Einführung der Verpackungsverordnung und der Getrenntsammlung von Verpackungsmaterial nach wie vor eine große Anzahl von Fehlwürfen in den Erfassungssystemen der Systembetreiber zu beobachten ist, während gleichzeitig große Mengen an Verpackungen über die Restabfallbehälter erfasst werden. Demgegenüber haben Untersuchungen gezeigt, dass aufgrund der verbesserten Sortiertechnik eine gemeinsame Sammlung mit nachfolgender Trennung in der Lage ist, das Wertstoffpotential in mindestens gleicher Weise zu erfassen und darüber hinaus ökonomisch und ökologisch effizienter sowie bürgerfreundlicher ist. Voraussetzung ist, dass eine getrennte und möglichst effektive Bioabfallerfassung stattfindet, um einen möglichst trockenen Inhalt der Restabfallbehälter zu gewährleisten. Auf Grundlage dieser Untersuchungen führten die Abfallentsorgung Kreis Kassel, der Abfallzweckverband Südniedersachsen und die B+T Umwelt GmbH einen Praxisversuch zur Wertstoffentfrachtung von Hausmüll durch. Hierzu wurde der Hausmüll aus den Entsorgungsgebieten der beiden öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger so aufbereitet, dass ein Wertstoffkonzentrat abgetrennt werden konnte. Dieses Konzentrat wurde sodann aufgetrennt und die enthaltenen Wertstoffe, insbesondere Kunststoff, wurden für eine weitere Verwertung aussortiert. Zusammenfassend hat der Praxisversuch zu dem Ergebnis geführt, dass mehr Kunststoffe und Metalle aus dem Abfall aussortiert werden konnten, als dieses nach den als Zielvorstellung für eine getrennte Wertstofferfassung genannten Mengenangaben des Bundesumweltministeriums von 4,9 kg/einwohner und Jahr der Fall ist. Für den Landkreis Kassel wurde ein Recyclinganteil von 6,3 kg/einwohner an recycelfähigen Kunstoffen und Metallen erreicht, für den Abfallzweckverband Südniedersachsen so- \\S15SRV111\Daten\11projekt\B\ \ doc 3 von 10

4 gar von 9 kg. Auch hinsichtlich der Materialeigenschaften der aussortierten Kunststoffarten waren keine signifikanten Qualitätsunterschiede zur getrennten Erfassung von LVP-Abfällen über die Erfassungssysteme der Systembetreiber zu beobachten. Aufgrund des Praxisversuchs kommt die Arbeitsgemeinschaft Graue Wertstofftonne zu der Einschätzung, dass die Einführung einer zusätzlichen Wertstofftonne gerade in solchen Gebieten, die eine funktionierende Bioabfalltrennung besitzen und ihre Restabfälle auch sonst sortieren, wie es häufig in ländlichen Gebieten der Fall ist, mit einem erheblichen logistischen Mehraufwand verbunden wäre. In diesen Fällen wäre die Graue Wertstofftonne nicht nur die ökologisch, sondern auch die ökonomisch sinnvollere Variante. Diese Ergebnisse verbindet die Arbeitsgemeinschaft Graue Wertstofftonne mit der Forderung, dass ein zukünftiges Wertstoffgesetz, die Möglichkeit einer gemeinsamen Erfassung von Restabfällen und trockenen Wertstoffen berücksichtigen müsse. Das Gesetz solle sich lediglich an Verwertungszielen orientieren, die Art und Weise von deren Erreichung aber den Kommunen überlassen. Aufgabe des vorliegenden Gutachtens ist es, diesen Sachverhalt im Hinblick auf die geltenden Regelungen im Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) und die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben in der Abfallrahmenrichtlinie (AbfRRL) 1 rechtlich zu würdigen (II.). Zu prüfen ist, ob und gegebenenfalls welche Handlungsspielräume für den Gesetzgeber vor dem Hintergrund der Vorgaben der europäischen Abfallrahmenrichtlinie bestehen, um Alternativen zur Getrenntsammlung zu ermöglichen (dazu unter III.). II. Derzeitiger Regelungsrahmen 1. Die Regelung des 14 Abs. 1 KrWG Um die Zulässigkeit der Einführung der Grauen Wertstofftonne beurteilen zu können, stellt sich die Frage nach Inhalt und Umfang der in 14 Abs. 1 KrWG normierten Getrenntsammlungspflicht. 14 Abs. 1 KrWG lautet: Zum Zweck des ordnungsgemäßen, schadlosen und hochwertigen Recyclings sind Papier-, Metall-, Kunststoff- und Glasabfälle spätes- 1 Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien, Abfallrahmenrichtlinie, AbfRRL, Amtsblatt EU-Nr. L 312, S. 3. \\S15SRV111\Daten\11projekt\B\ \ doc 4 von 10

5 tens ab dem 1. Januar 2015 getrennt zu sammeln, soweit dies technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist. Die Getrenntsammlung ist nicht Selbstzweck, sondern soll zum Zweck des ordnungsgemäßen, schadlosen und hochwertigen Recyclings erfolgen. Nach der in 6 Abs. 1 KrWG normierten Abfallhierarchie steht das Recycling an dritter Stelle und geht damit der sonstigen Verwertung, insbesondere der energetischen Verwertung und Verfüllung sowie der Beseitigung vor. Recycling i. S. d. 3 Abs. 25 KrWG ist jedes Verwertungsverfahren, durch das aus Abfällen Erzeugnisse, Materialien oder Stoffe gewonnen werden, um sie entweder für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke aufzubereiten. Als Ausdruck des verfassungsrechtlich garantierten Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, steht die Getrenntsammlungspflicht nach 14 Abs. 1 KrWG ausdrücklich unter dem Vorbehalt der technischen Möglichkeit und der wirtschaftlichen Zumutbarkeit. Darüber hinausgehende Ausnahmen sind nach dem Wortlaut nicht vorgesehen. Die amtliche Begründung der Regelung in 14 Abs. 1 KrWG ist knapp und lautet: Abs. 1 führt zur Umsetzung von Art. 11 Abs. 1 UA 3 AbfRRL die generelle Pflicht zur getrennten Sammlung ( ) der Abfallfraktionen Papier, Metall, Kunststoff und Glas ein. Die Verpflichtung dient dem ordnungsgemäßen, schadlosen und hochwertigen Recycling und ist ab dem einzuhalten. Die Pflicht richtet sich an die Abfallerzeuger und -besitzer sowie die im Rahmen des 20 KrWG verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Die Verpflichtung ist aber nur einzuhalten, soweit dies technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist. 2 Rechtsprechung zu 14 KrWG liegt bislang nicht vor. Die bereits vorliegenden Kommentierungen zum KrWG enthalten zu 14 Abs. 1 KrWG ganz überwiegend 2 BT-Drs. 17/6052, S. 83 \\S15SRV111\Daten\11projekt\B\ \ doc 5 von 10

6 nur allgemeine Ausführungen, ohne sich vertieft mit der Auslegung der Vorschrift zu befassen. 2. Inhalt der 14 Abs. 1 KrWG zugrundeliegenden europarechtlichen Vorgaben Da die Regelung des 14 Abs. 1 KrWG ausweislich der Gesetzesbegründung der Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben der AbfRRL dient, ist sie vor diesem Hintergrund auszulegen. Art. 11 Abs. 1 UA 2 lautet: Die Mitgliedstaaten ergreifen Maßnahmen zur Förderung eines qualitativ hochwertigen Recyclings; hierzu führen sie die getrennten Sammlungen von Abfällen ein, soweit sie technisch, ökologisch und ökonomisch durchführbar und dazu geeignet ist, die für die jeweiligen Recyclingsektoren erforderlichen Qualitätsniveaus zu erreichen. Art. 11 Abs. 1 UA 3 AbfRRL bestimmt daran anknüpfend: Vorbehaltlich des Artikels 10 Absatz 2 wird bis 2015 die getrennte Sammlung zumindest folgender Materialien eingeführt: Papier, Metall, Kunststoffe und Glas. Die in Art. 11 Abs. 1 UA 3 AbfRRL in Bezug genommene Regelung in Art. 10 Abs. 2 der AbfRRL bestimmt: Falls dies zur Einhaltung von Absatz 1 und zur Erleichterung oder Verbesserung der Verwertung erforderlich ist, werden Abfälle getrennt gesammelt, falls dies technisch, ökologisch und wirtschaftlich durchführbar ist, und werden nicht mit anderen Abfällen oder anderen Materialien mit andersartigen Eigenschaften vermischt. 3. Vergleich der Regelungen in 14 Abs. 1 KrWG und der AbfRRL Der Vergleich zwischen 14 Abs. 1 KrWG und den Vorschriften der Abfallrahmenrichtlinie zeigt, dass das Gemeinschaftsrecht nicht im Wortlaut übernommen worden ist, sondern der nationale Gesetzgeber sich für eine Kombination \\S15SRV111\Daten\11projekt\B\ \ doc 6 von 10

7 der Art. 10 Abs. 2 und 11 Abs. 1 UA 3 AbfRRL entschieden hat. Es fällt auf, dass der nationale Gesetzgeber im Wortlaut des 14 Abs. 1 KrWG sowohl auf das ökologische Kriterium als auch auf einen ausdrücklichen Erforderlichkeitsvorbehalt verzichtet hat und sich auf die technische Möglichkeit und wirtschaftliche Zumutbarkeit als Ausnahmen beschränkt hat. III. Eröffnung von Handlungsspielräumen durch den Gesetzgeber 1. Europarechtliche Handlungsspielräume Die nationale Regelung in 14 Abs. 1 KrWG ist in mehrfacher Hinsicht enger als die europarechtlichen Vorgaben der AbfRRL. Zwar verpflichtet Art. 11 Abs. 1 UA 3 AbfRRL die Mitgliedsstaaten bis 2015 mindestens die getrennte Sammlung der Wertstofffraktionen Papier, Metall, Kunststoffe und Glas einzuführen. Diese Verpflichtung steht aber unter dem Vorbehalt des Art. 10 Abs. 2 AbfRRL. Dadurch werden einerseits der in Art. 10 Abs. 2 enthaltene Erforderlichkeitsvorbehalt und andererseits der Vorbehalt der ökologischen Durchführbarkeit in Bezug genommen. Beide Beschränkungen hat der nationale Gesetzgeber nicht übernommen. Rechtlich ist die Regelung in 14 Abs. 1 KrWG zur Umsetzung der Vorgaben der Abfallrahmenrichtlinie daher nicht zwingend. Der Bundesgesetzgeber könnte die in Art. 11 Abs. 1 i. V. m. Art. 10 Abs. 2 AbfRRL enthaltenen Einschränkungen der Getrenntsammlungsverpflichtung übernehmen. Bevor entsprechende Regelungsvorschläge vorgelegt werden, ist zunächst der Erforderlichkeitsvorbehalt der AbfRRL näher zu konkretisieren. Bezugspunkt des Erforderlichkeitsvorbehalts ist einerseits die Erleichterung oder Verbesserung der Verwertung und andererseits die Einhaltung der Anforderungen von Art. 10 Abs. 1 AbfRRL. Danach haben die Mitgliedsstaaten die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass Abfälleverwertungsverfahren im Einklang mit den Artikeln 4 und 13 durchlaufen. Art. 4 regelt die Abfallhierarchie und namentlich den Vorrang des Recyclings vor der sonstigen Verwertung. Art. 13 enthält die allgemeine Vorgabe, dass der Abfallbewirtschaftung ohne Gefährdung der menschlichen Gesundheit oder Schädigung der Umwelt zu erfolgen hat. \\S15SRV111\Daten\11projekt\B\ \ doc 7 von 10

8 Die Getrenntsammlung hat daher europarechtlich nur zu erfolgen, falls dies zur Erleichterung oder Verbesserung der Verwertung, zur Einhaltung der Abfallhierarchie und des Vorrangs des Recyclings nach Art. 4 und zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallbewirtschaftung nach Art. 13 erforderlich ist. Kann das Ziel eines umweltverträglichen und hochwertigen Recyclings ohne Getrenntsammlung ebenso gut erfüllt werden, wie durch eine Getrenntsammlung, wäre die Getrenntsammlung nicht zur Erleichterung oder Verbesserung der Verwertung erforderlich und könnte daher europarechtlich unterbleiben. Der Erforderlichkeitsvorbehalt nach Art. 10 Abs. 2 AbfRRL lässt mithin auch solche Erfassungssysteme ausdrücklich zu, die einer Getrenntsammlung im Hinblick auf das Recyclingsziel gleichwertig sind. 2. Regelungsvorschläge Eine Neufassung von 14 Abs. 1 KrWG, die sich nah an die Regelungen in der AbfRRL sowie das Regelungsmodell von 11 Abs. 1 KrWG anlehnt, könnte lauten: Soweit dies zur Erfüllung der Anforderungen nach 7 Abs. 2 4 und 8 Abs. 1 erforderlich ist, sind zum Zweck des ordnungsgemäßen, schadlosen und hochwertigen Recyclings Papier-, Metall-, Kunststoff- und Glasabfälle spätestens ab dem getrennt zu sammeln, soweit dies technisch möglich, ökologisch vertretbar und wirtschaftlich zumutbar ist. Alternativ könnte die derzeitige Formulierung in 14 Abs. 1 unverändert bleiben, aber durch folgenden Satz 2 ergänzt werden: An Stelle einer Getrenntsammlung nach Satz 1 können die Entsorgungspflichtigen nach 20 andere Sammel-, Sortier- und Behandlungssysteme einsetzen, wenn diese geeignet sind, den Zweck des \\S15SRV111\Daten\11projekt\B\ \ doc 8 von 10

9 ordnungsgemäßen, schadlosen und hochwertigen Recyclings mindestens gleichwertig zu erfüllen und die Anforderungen nach 7 Abs. 2 4 und 8 Abs. 1 erfüllt sind. Bei dieser Formulierung gilt als Grundsatz weiterhin die Pflicht zur Getrenntsammlung nach dem unveränderten Satz 1, dem öre wird aber die Möglichkeit eröffnet, gleichwertige Entsorgungssysteme einzusetzen. Die Beweislast für die Gleichwertigkeit liegt beim öre. Durch die Regelung wird der Erforderlichkeitsvorbehalt nach Art. 10 Abs. 2 AbfRRL im Einklang mit den europarechtlichen Vorgaben konkretisiert. Wenn die Gleichwertigkeit nachgewiesen ist, ist die Getrenntsammlung nicht erforderlich i. S. d. Art. 10 Abs. 2 AbfRRL. Weitergehend wäre eine Regelung, die auf eine Vorgabe der Getrenntsammlung vollständig verzichtet und lediglich das Ziel ordnungsgemäßes, schadloses und hochwertiges Recycling vorgibt, den öre aber die Wahl eines dafür geeignetes Entsorgungssystems überlässt. Eine entsprechende Formulierung, durch die die bisherige Regelung in 14 Abs. 1 KrWG ersetzt wird, könnte lauten: Die nach 7 Abs. 2 und nach 20 Entsorgungspflichtigen haben spätestens ab dem durch geeignete Erfassungs-, Behandlungs- und Verwertungsmaßnahmen sicherzustellen, dass die ihrer Entsorgungspflicht unterliegenden Papier-, Metall-, Kunststoff- und Glasabfälle einem ordnungsgemäßen, schadlosen und hochwertigen Recycling zugeführt werden, soweit dies technisch möglich, ökologisch vertretbar und wirtschaftlich zumutbar ist. Zu erwägen ist, ob diese Regelung durch eine Vorgabe konkreter Recyclingquoten, die mindestens einzuhalten sind, ergänzt wird. Eine entsprechende Formulierung könnte lauten: Die nach 7 Abs. 2 und nach 20 Entsorgungspflichtigen haben spätestens ab dem durch geeignete Erfassungs-, Behandlungs- und Verwertungsmaßnahmen sicherzustellen, dass die ihrer Entsorgungspflicht unterliegenden Papier-, Metall-, Kunststoff- und Glasabfälle einem ordnungsgemäßen, schadlosen und hochwertigen Recycling zugeführt werden, soweit dies technisch möglich, ökologisch vertretbar und wirtschaftlich zumutbar ist und mindestens \\S15SRV111\Daten\11projekt\B\ \ doc 9 von 10

10 die in Abs. xxx (oder: in einer Rechtsverordnung nach xxx) festgelegten Recyclingquoten einzuhalten. Eine solche Regelung sieht sich möglicherweise dem Einwand ausgesetzt, dass Art. 11 Abs. 1 UA 3 AbfRRL unzureichend umgesetzt sei, weil das Gesetz keine Getrenntsammlung der von Art. 11 Abs. 1 UA 3 AbfRRL erfassten Wertstofffraktionen vorsieht. Ein solcher Einwand ist jedoch nicht begründet. Europarechtlich ist die Getrenntsammlung gerade nur vorgeschrieben, wenn sie zur Erleichterung oder Verbesserung der Verwertung erforderlich ist. Werden die Entsorgungspflichtigen verpflichtet sicherzustellen, dass die ihrer Entsorgungspflicht unterfallenden Wertstoffe durch geeignete Entsorgungssysteme einem ordnungsgemäßen, schadlosen und hochwertigen Recycling zugeführt werden, werden die mit den europarechtlichen Regelungen verfolgten Ziele uneingeschränkt umgesetzt. Wenn die Recyclingvorgabe durch andere Erfassungssysteme als eine Getrenntsammlung erreicht werden kann, ist die Getrenntsammlung nicht erforderlich. Kann das Recyclingziel nur durch eine Getrenntsammlung erreicht werden, muss diese erfolgen. \\S15SRV111\Daten\11projekt\B\ \ doc 10 von 10