MGEPA-Position zum Pflegeberufereformgesetz

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1 MGEPA-Position zum Pflegeberufereformgesetz Ziel des Gesetzes Mit dem Entwurf eines Gesetzes zur Reform der Pflegeberufe (Pflegeberufereformgesetz PflBRefG) sollen die bestehenden drei Pflegefachkraftausbildungen Gesundheits- und Krankenpflege, Gesundheits- und Kinderkrankenpflege und Altenpflege zu einem neuen einheitlichen Berufsbild zusammengeführt werden (Generalistik). Ergänzend zur fachberuflichen Ausbildung wird eine primärqualifizierende hochschulische Pflegeausbildung nach dem Vorbild der bisherigen Modellstudiengänge gesetzlich verankert. Die neue Pflegeausbildung soll bereits am starten. Grundsätzliche Position des MGEPA Das MGEPA ist nicht grundsätzlich gegen die Reform der Pflegeausbildungen. Im Gegenteil: Wir unterstützen die Zielsetzung, auf die sich demographiebedingt wandelnden Anforderungen an Pflegekräfte in der Alten- wie in der Krankenpflege durch eine stärkere Verbindung der Kompetenzen der bisher getrennten Pflegeberufe zu reagieren. Allerdings gilt es aus unserer Sicht zu berücksichtigen, dass auch die bisher getrennten Pflegeausbildungen eine angemessene Versorgung der in NRW lebenden Menschen gewährleistet haben. Wir begrüßen die Einführung einer bundesweit verbindlichen Umlagefinanzierung und den bundesweiten Verzicht auf Schulgeld, das es in einigen Ländern (nicht in NRW) noch immer gibt. Das ist ein richtiger Schritt, um das bisher bundesweit unterschiedliche Ausbildungsengagement anzugleichen. Eine Reform in der Dimension der Generalistik darf jedoch angesichts des bestehenden Fachkräftemangels in der Pflege keinesfalls umgesetzt werden, ohne dass die Auswirkungen vor dem Gesetzbeschluss transparent ermittelt und verantwortungsvoll gegeneinander abgewogen wurden. Das hat der Bund versäumt. Durch die geplante Umsetzung der Reform droht gerade in NRW ein erheblicher Verlust an Ausbildungsplätzen. Das wäre der Super-Gau im Hinblick auf den ohnehin drohenden Fachkräftemangel. Anders als in der NRW-Umlage sollen Ausbildungsbetriebe nach dem aktuellen Gesetzentwurf 1

2 keine 100%-Erstattung der von ihnen gezahlten Ausbildungsvergütung aus der Umlage bekommen. Vielmehr sollen die Betriebe auf durchschnittlich rund einem Drittel der Kosten sitzen bleiben und dieses Geld durch den Einsatz der Auszubildenden erwirtschaften. Das wird mindestens im ambulanten Bereich nicht möglich sein, so dass hier viele Ausbildungsbetriebe abspringen werden. Dieses Risiko wird noch dadurch verstärkt, dass die Bindung des Auszubildenden an den Betrieb durch mehrfach wechselnde Ausbildungsstationen geschwächt wird und viele kleinere Betriebe schon vor der Organisation dieser betriebsübergreifenden Ausbildung kapitulieren werden. Es bestehen erhebliche verfassungsrechtliche Zweifel an dem Gesetzentwurf. Die neue Pflegeausbildung braucht eine klare, gerechte und allem rechtssicher Finanzierungsstruktur. Bei der im Gesetzentwurf vorgesehen Finanzierung über Landesfonds würden sämtliche Unsicherheiten hinsichtlich der Finanzierungsregelungen zulasten der Bundesländer gehen. Der Zeitplan für die Einführung des neuen Pflegeberufs ist realitätsfern. Um den Start 2018 zu ermöglichen, müssten bereits bis Januar 2017 die neuen Finanzierungsstrukturen geschaffen werden. Dazu müsste die zuständige Landesfondsbehörde gesetzlich bestimmt, das Verwaltungs- und EDV-Verfahrens zu Abwicklung der Umlagen entwickelt und eine Schiedsstelle aufgebaut werden. Insbesondere vor dem Hintergrund, dass der Bund bislang die dazu erforderliche Umlageverordnung nicht vorgelegt hat und die konkreten Rahmenbedingungen damit nicht bekannt sind, wird das nicht möglich sein. Der Bund verursacht ein bürokratisches Finanzierungschaos! Die verschiedenen bundes- und landesrechtlicher Finanzierungsystematiken und Umlageverfahren für die Refinanzierung der Praxisausbildung und der Schulkosten in den Bereichen Alten- und Krankenpflegeausbildung beziehungsweise generalistischer Ausbildung sollen mehrere Jahre nebeneinander bestehen sollen. Aus Sicht des MGEPA ist aber nur ein einheitliche Weg und eine Umstellung der Finanzierung für alte und neue Ausbildung zum Start der neuen Ausbildung praktikabel. Wer ist von der Reform betroffen? Die Reform hat weitreichende Auswirkungen auf NRW als großes Flächenland: Aktuell werden allein in Nordrhein-Westfalen an rund 350 Pflegeschulen, ambulanten Diensten und Pflegeeinrichtungen sowie ca. 370 Krankenhäusern rund Schülerinnen und Schüler in den drei 2

3 Pflegefachkraftausbildungen Altenpflege, Gesundheits- und Krankenpflege, sowie Gesundheits- und Kinderkrankenpflege ausgebildet. Diese heutigen Ausbildungsstrukturen werden in ein neues (Finanzierungs-)System überführt. Der Erfolg der Altenpflegeumlage darf durch das handwerklich schlecht gemachte Gesetz nicht gefährdet werden. Die Zahl der landesgeförderten Altenpflegeschülerinnen und -schüler stieg durch die erfolgreiche Einführung des Umlageverfahren in den letzten vier Jahren um mehr als 75 Prozent von rd im Dezember 2011 auf rd im Dezember 2015 an. Beteiligt an der Finanzierung sind die Länder, die Kranken- und Pflegekassen, die Krankenhäuser sowie die ambulanten Dienste und stationären Pflegeeinrichtungen. Die gesamte Finanzierung der Ausbildungskosten (Schulkosten und Kosten der praktischen Ausbildung) der Pflegeschülerinnen und -schüler soll über Landesfonds erfolgen. Im Gegensatz zu den Patientinnen und Patienten der Krankenhäuser sollen die Pflegebedürftigen weiterhin mit Ausbildungskosten belastet werden. Die Pflegeheime und ambulanten Dienste sollen ihre Kosten nach wie vor auf sie abwälzen dürfen, ohne dass die Pflegeversicherung (anders als die Krankenversicherung im Krankenhaus) diese Kosten übernimmt. Warum ist das Gesetz nach dem von NRW eingeholten Rechtsgutachten verfassungswidrig? Fehlende Gesetzgebungskompetenz Dem Bund fehlt für die im Gesetz vorgesehene Finanzierung die Gesetzgebungskompetenz. Der Bund könnte seine Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Ausbildungsfinanzierung nur darauf stützen, dass er mit dem neuen Berufsgesetz die Wirtschaftseinheit bundesweit sicherstellen möchte, damit sich die Pflegeausbildung in den Bundesländern gleichmäßig entwickelt. Dazu passt aber nicht die bewusste Entscheidung für ein Finanzierungssystem, das genau das Gegenteil erreicht. Durch die Finanzierung über Länderfonds mit zahlreichen Stellschrauben (Budgetverhandlungen, 32 Umlageverfahren Krankenhaus/Pflegesektor) wird gerade keine bundeseinheitliche, sondern eine zwischen den Ländern sehr unterschiedliche Finanzierung erreicht. Ein solches Gesetz darf der Bund mangels Gesetzgebungskompetenz nicht erlassen. Verfassungsmäßig wäre nur ein Gesetz, dass die Finanzierung über einen einheitlichen Bundesfonds regelt. Finanzierungsverteilung der Zwangsumlage der Ausbildungskosten verstößt gegen Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Grundgesetz) 3

4 Wenn der Bund was NRW in der Sache sehr begrüßt die Finanzierung der Ausbildung künftig durch eine Ausbildungsumlage sicherstellen will, in die alle Krankenhäuser, Pflegeheime und ambulanten Dienste zwingende Beiträge einzahlen muss, kann er diese Beiträge nicht willkürlich festsetzen, sondern muss die Verteilung zwischen den einzelnen Einzahler*innen streng am Gleichheitsgrundsatz ausrichten. Jede Einrichtung muss nur soviel zahlen, wie es ihrem anteiligen Nutzen an der zu finanzierenden künftigen Ausbildung entspricht. Dabei muss dieser potentielle Nutzen sachgerecht geschätzt bzw. prognostiziert werden. Der Bund stützt seine Berechnungen zu den Kostenverteilungen aber auf ein veraltetes und lückenhaftes Forschungsgutachten aus dem Jahr Das Gutachten berücksichtigt gerade nicht die Auswirkungen des neuen Gesetzes, sondern berechnet die zukünftige Kosten alleine auf Grundlage der bisherigen Ausbildungsaktivitäten der Bereiche Krankenpflege und Altenpflege unter Geltung der alten Gesetze. Dieses Vorgehen ist nicht mehr mit einem Gestaltungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers zu rechtfertigen, weil die neue Ausbildung unter vollständig neuen Rahmenbedingungen erfolgen wird. Diese Vorgehen ist nicht geeignet, eine an Artikel 3 Absatz 1 Grundgesetz ausgerichtete sachgerechte Kostenverteilung zu erreichen. Eine andere Verteilung wäre auch leicht umsetzbar, wie das NRW- Umlagemodell zeigt: Wenn man die im Moment in den Bereichen Krankenhäuser, Pflegeheime und ambulante Dienste tätigen (fertig ausgebildeten) Fachkräfte ermitteln würde, könnte man aus dem Verhältnis der Fachkraftzahlen in den drei Sektoren auch deren Anteil am künftigen Fachkräftebedarf ermitteln und damit deren Interesse an der künftigen Ausbildung. Das der Bund keinen sachgerechten Verteilungsmaßstab wählt, verstoßen die Reglungen zur Finanzierung der Ausbildungsfonds gegen Art. 3 Grundgesetz. Rechtswidrige Kostenverteilung zwischen ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen Auch die Kostenverteilung zwischen den verschiedenen Einrichtungen im Bereich Altenpflege (Pflegeheime und ambulante Dienste) verstößt gegen Art. 3 Grundgesetz. Zwar legt der Gesetzentwurf zur Verteilung des Altenpflege-Anteils der Ausbildungsfond die aktuellen Fachkraftzahlen der Pflegeheime und ambulanten Dienste zugrunde, das pauschale Abstellen bei der Kostenverteilung im Pflegesektor auf diese Zahl der beschäftigten Pflegefachkräfte im ambulanten Pflegebereich lässt aber völlig außer Acht, dass im ambulanten Bereich von diesen Pflegefachkräften (anders als in den Pflegeheimen) neben Leistungen der Altenpflege nach dem SGB XI (Pflegeversicherung) auch Leistungen der Krankenpflege nach dem SGB V 4

5 (Krankenversicherung) erbracht werden. Auf die Entgelte für diese Krankenpflegeleistung dürfen die Einrichtungen aber gar keine Zuschläge erheben, so dass die Altenpflege-Kund*innen ambulanter Dienste praktisch doppelt (für die Krankenpflegekund*innen mit) bezahlen müssen Krankenhäuser, Pflegeeinrichtungen und Pflegebedürftige müssen Ausbildung auch für andere Bundesländer mit finanzieren Aufgrund des unterschiedlichen Ausbildungsengagements werden in einem Bundesland Fachkräfte ausbildet, die über den im eignen Land bestehenden Bedarf hinausgehen. Durch die landesbezogene Aufbringung der Finanzierung müssen Krankenhäuser und Pflegeeinrichtungen, die ihren Sitz in einem in diesem Sinne überobligatorisch ausbildenden Bundesland haben, Kosten übernehmen, die für die Ausbildung von Fachkräften für Arbeitgeber in anderen Bundesländern benötigt werden. Gerade wenn der Bundesgesetzgeber von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch macht, muss er diese Auswirkung abstellen, um ein verfassungskonformes Gesetz zu erlassen. Ungleiche Möglichkeit zur Weiterreichung der Umlagebeträge Patientinnen und Patienten eines Krankenhauses (volle Kostenübernahme Krankenversicherung) werden anders behandelt als Pflegebedürftige (eigene Kostentragung wegen begrenzter Leistungen der Pflegeversicherung). Während die Umlagebeträge und ihre Weiterleitung damit für Krankenhäuser wettbewerbsneutral sind, stellen sie für Pflegeeinrichtungen einen negativen Wettbewerbsfaktor dar. Auch hierin kann ein Verstoß gegen Art. 3 Grundgesetz liegen. Wertschöpfungsanteil für ambulante Dienste ist verfassungswidrig Zukünftig sollen ambulante Dienste nur einen Teil der Ausbildungsvergütung refinanziert bekommen. Der Einsatz von Auszubildenden bringt aber anders als ggfs. in Pflegeeinrichtungen und Krankenhäusern keinen entsprechenden Mehrwert für ambulante Pflegedienste, da sie Auszubildende grds. nicht alleine auf Tour schicken und abrechenbare Leistungen erbringen lassen dürfen. Eine sachliche Rechtfertigung für die (durch den geringeren Anrechnungsschlüssel nur unerheblich abgeschwächte) Gleichbehandlung der ambulanten Pflegeeinrichtungen mit den stationären Pflegeeinrichtungen und Krankenhäusern durch die Berücksichtigung eines Anrechnungsschlüssels ist nicht zu erkennen. Daher liegt auch hier ein Verstoß gegen Art. 3 Grundgesetz. Aufgrund dieser Verstöße gegen zwingende Regelungen des Gundgesetzes (Gesetzgebungskompetenz und Grundrechte) können alle zur Umlage 5

6 herangezogenen Betriebe gegen den Umlagebescheid mit großer Erfolgsaussicht klagen. Die Gerichte würden feststellen, dass eine verfassungsmäßige Grundlage für den Umlagebescheid fehlt und keine Zahlungspflicht besteht. Damit würde die Refinanzierung der Landesfonds größtenteils wegbrechen, während die Auszahlungsansprüche der ausbildenden Betriebe weiter bestehen bleiben (oder im Fall der ambulanten Dienste sogar noch durch entsprechende Klagen auf volle Kostenerstattung ausgeweitet werden könnten). Damit ergebe sich ein riesiges Finanzierungsrisiko für die Länder als Fondsverwalter. Dass derartige Klagen gegen eine Umlagefinanzierung zu erwarten sind, zeigen Erfahrungen aus vielen Umlageverfahren, die in einzelnen Bundesländern bereits eingeführt wurden. Gegen das aktuelle Umlageverfahren in NRW wurden alle Klagen rechtskräftig zurückgewiesen (es ist aber eben auch andere strukturiert als die jetzt geplante Umlage aus dem Gesetzentwurf). Dagegen wurden die Umlage in Sachsen von Gerichten schon als rechtswidrig verworfen. Was möchte NRW im weiteren Gesetzgebungsverfahren erreichen? Die Auswirkungen des Gesetzes müssen zunächst sorgfältig ermittelt werden. es darf keinen Blindflug für alle an der Ausbildung beteiligten geben. Die o.g. verfassungsrechtlichen Bedenken müssen zwingend entkräftet werden. Ein Beispiel für eine rechtskonforme Umlage bietet das NRW-Umlageverfahren. Der Finanzierung der Ausbildung über einen Bundesfonds statt der Länderfonds ist der Vorzug zu geben. Die Finanzierungsbeiträge der Länder, Kranken- und Pflegekassen, der Krankenhäuser sowie der ambulanten Pflegedienste und Pflegeeinrichtungen sind anhand von jeweils aktuell zu erhebenden Zahlen der in den einzelnen finanzierungsbeteiligten Sektoren (Krankenhäuser, ambulante und stationäre Pflegeeinrichtungen) eingesetzten und damit voraussichtlich auch künftig benötigten Fachkräfte zu errechnen. Die Ausbildung muss gleichmäßig und vollständig solidarisch über die Kranken- und Pflegeversicherung finanziert werden. Pflegebedürftige dürfen nicht mit Ausbildungskosten belastet werden. Auf den Abzug eines Wertschöpfungsanteils mindestens bei den ausbildenden ambulanten Pflegeeinrichtungen verzichtet werden. 6

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