Gesundheitsmanagement im öff. Dienst: Feigenblatt oder unverzichtbar?

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1 Gesundheitsmanagement im öff. Dienst: Feigenblatt oder unverzichtbar?

2 Übersicht I. BGM gestalten Ohne Mitbestimmung? II. Betriebliches Gesundheitsmanagement im öffentlichen Dienst umsetzen Handlungsfelder (Beispiele) 1. Verantwortung wahrnehmen und Organisationsstrukturen gestalten 2. Systematisches Vorgehen (Gefährdungsbeurteilung) 3. Gesundheitsgerechte Beschäftigung sichern (BEM) 2

3 OVG Berlin Brandenburg vom OVG 62 PV 2.12 Auszug aus den Gründen Betriebliches Gesundheitsmanagement (BGM) ist die systematische, zielorientierte und kontinuierliche Steuerung aller betrieblichen Prozesse, mit dem Ziel Gesundheit, Leistung und Erfolg für den Betrieb und alle seine Beschäftigten zu erhalten und zu fördern (vgl. z.b. den Leitfaden der Unfallkasse des Bundes zum BGM). Hierzu gehören außer dem gesetzlichen Arbeitsschutz gemäß den Arbeitssicherheits- und Arbeitsschutzvorschriften sowie dem Betrieblichen Eingliederungsmanagement nach 84 SGB IX auch die - gesetzlich nicht vorgeschriebene Gesundheitsförderung (...). 3

4 Mitbestimmung und BGM: BVerwG PB 1/13 BVerwG stellt klar, dass Mitbestimmung nach 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG Maßnahmen verlangt, die kausalen Bezug zur Arbeitswelt haben Orientierung am Maßnahmenbegriff des 2 Abs. 1 ArbSchG Anerkennung arbeitsbedingter Gesundheitsgefahren steht nicht entgegen, dass auch außerbetriebliche Gründe eine Rolle spielen können Mitbestimmung des Personalrats bei Maßnahmen auch dann, wenn diese rechtlich freiwillig sind 4

5 Auszug aus BVerwG vom PB 1/13 So hat es die gesundheitssportlichen Aktivitäten und die Rückenschule, die von der Beteiligten angeboten werden, in den Zusammenhang gestellt mit dem Bewegungsmangel und der Zwangshaltung bei sitzender und stehender Tätigkeit und den damit verbundenen Gefahren für den Stütz- und Bewegungsapparat und das Herz- Kreislauf-System. Die weiter angebotenen Entspannungstechniken hat es den Gefahren für die körperliche und seelische Gesundheit in Form von Fehlhaltungen und Erschöpfungszuständen zugeordnet, die es durch den Reformdruck in der öffentlichen Verwaltung ausgelöst sieht. Den Zusammenhang zur Arbeit hat es ebenfalls beim Angebot des Stimmtrainings als wesentliches Arbeitsinstrument im beruflichen Alltag als erfüllt betrachtet. 5

6 Erwägungsgründe EU-Rahmenrichtlinie- Arbeitsschutz 89/391/EWG Um einen besseren Schutz zu gewährleisten, ist es erforderlich, daß die Arbeitnehmer bzw. ihre Vertreter über die Gefahren für ihre Sicherheit und Gesundheit und die erforderlichen Maßnahmen zur Verringerung oder Ausschaltung dieser Gefahren informiert werden. Es ist ferner unerläßlich, daß sie in die Lage versetzt werden, durch eine angemessene Mitwirkung entsprechend den nationalen Rechtsvorschriften bzw. Praktiken zu überprüfen und zu gewährleisten, daß die erforderlichen Schutzmaßnahmen getroffen werden. 6

7 Gründe für die Mitbestimmung im Arbeits- und Gesundheitsschutz Verbesserung der Qualität des betrieblichen Arbeitsund Gesundheitsschutzes Berücksichtigung des originären Erfahrungswissens der Beschäftigten Keine Entscheidungen über die Köpfe der betroffenen Beschäftigten hinweg Arbeitgeber ist selbst Partei und deswegen ungeeignet, treuhänderisch die Interessen der Beschäftigten zu vertreten Einräumung von Gestaltungsspielräumen durch Arbeitsschutzgesetzgebung kein Freibrief für Alleingänge des Arbeitgebers!! 7

8 Mitbestimmung im Arbeits- und Gesundheitsschutz in NRW 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NW (4) Der Personalrat hat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluß von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen über ( ) 7. Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheits-schädigungen einschließlich Maßnahmen vorbereitender und präventiver Art Maßnahmebegriff ist der entscheidende Bezugspunkt für Mitbestimmung Auslegung des Maßnahmebegriffs maßgeblich für die Reichweite der Mitbestimmung 8

9 Mitbestimmung im Arbeits- und Gesundheitsschutz ( 75 BPersVG*) (3) Der Personalrat hat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluß von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen über: 11. Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen, Maßnahmenbegriff ist in NRW seit LPVG- Novelle bewusst offener gefasst als nach BPersVG, mit dem sich das Bundesverwaltungsgericht zumeist befasst * Regelungen in den meisten Landespersonalvertretungsgesetzen wie BPersVG, in einigen Ländern neben NRW teilweise andere, offenere Formulierung des Mitbestimmungsrechts (Rh-Pf, Nds) 9

10 Gegenstände von Maßnahmen Wie der Senat im Beschluß vom 18. Mai BVerwG 6 P (ZfPR 1994, 148) zu der im Wortlaut identischen Regelung in 79 Abs. 1 Nr. 8 BaWüPersVG bereits zum Ausdruck gebracht hat, ist der in diesen Regelungen verwendete Begriff "Maßnahme" weit gefaßt; er umfaßt z.b. nicht nur die Anlage, Änderung, Ingangsetzung oder Außerbetriebnahme technischer Vorrichtungen, sondern auch organisatorische und personelle Entscheidungen. Zitat aus BVerwG vom P 19/93 = PersR 1995, 300 ff.; Hervorhebung U.F

11 Pflicht oder Kür? Bei Einigkeit lassen sich gute Ideen und Maßnahmen lassen leicht umsetzen Besteht keine Einigkeit, ist es entscheidend, ob Maßnahme freiwillig ( Kür ) oder Pflicht ist Trennungslinie Pflicht / Kür ist maßgeblich für Durchsetzbarkeit von Forderungen durch die Interessenvertretung (obgleich Mitbestimmung auch bei freiwilligen Maßahmen) einzelne Beschäftigte Gewerbeaufsicht / Berufsgenossenschaft / Unfallkasse Trennungslinie verläuft rechtlich zwischen (zwingendem) Arbeitsschutzrecht und (freiwilliger) betrieblicher Gesundheitsförderung Schlüsselrolle der Gefährdungsbeurteilung, aus deren Ergebnis gesetzliche Handlungspflichten folgen 11

12 BGM Juristische Einordnung Im Gegensatz etwa zur Gefährdungsbeurteilung ( 5 ArbSchG) kein geschützter Rechtsbegriff, an den Rechtsfolgen geknüpft sind (z.b. im Hinblick auf Maßnahmen, Anforderungen an Organisationsstrukturen, Mitbestimmung etc.) Keine Garantie der Einhaltung der rechtlichen Mindestanforderungen durch BGM BGM wird oft hilfreich sein, arbeitsschutzrechtliche Mindeststandards zu erfüllen BGM kann mehr sein als Mindestschutz, muss es aber keineswegs BGM darf der Einhaltung des arbeitsschutzrechtlichen Mindestschutzes ( Pflicht ) nicht entgegenstehen 12

13 Arbeitsschutzrecht Ziel: Verhindern gesundheitlicher Schäden durch die Arbeit Gesetzlich verpflichtende Mindeststandards für Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit Primärer Fokus: Verhältnisprävention Rangfolge Maßnahmen ( 4 ArbSchG): Gefährdungsvermeidung Technische Maßnahmen organisatorische Maßnahmen verhaltensbezogene Maßnahmen Oft nicht hinreichend beachtet: Arbeitsschutzrecht fokussiert auch besondere Personengruppen (demographischer Wandel, Behinderte, Mutterschutz) 13

14 Erweiterter Arbeitsschutzansatz des ArbSchG Lärm Qualifikation & Unterweisung Besondere Personengruppen Soziale Beziehungen Arbeitsschwere Arbeitsmittel Arbeitsorganisation Arbeitsstätte Arbeitszeit Gefahrstoffe 14

15 Arbeitsschutz./. Gesundheitsförderung Fließende Grenzen zwischen Arbeitsschutz ( Pflicht ) und betrieblicher Gesundheitsförderung ( Kür ) Erweiterter Arbeitsschutzbegriff des ArbSchG erfasst Maßnahmen, die ursprünglich schematisch der freiwilligen Gesundheitsförderung zugeordnet waren Stärkung individueller Ressourcen ersetzt nicht die Pflicht, vorrangig Maßnahmen der Verhältnisprävention zu treffen (d.h. Gesundheitsförderung ist Ergänzung) 15 15

17 Exkurs in die jüngste BAG-Rechtsprechung Auszug BAG Pressemitteilung 11/14 (zu BAG ABR 73/12) Nach 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG hat der Betriebsrat bei betrieblichen Regelungen über den Gesundheitsschutz mitzubestimmen, wenn der Arbeitgeber diese aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Rahmenvorschrift zu treffen hat und ihm bei der Gestaltung Handlungsspielräume verbleiben. Mit dem Schreiben vom 16. September 2010 hat die Arbeitgeberin eine zur Durchführung des betrieblichen Arbeitsschutzes geeignete Organisation mit näher bezeichneten Aufgaben und Verantwortlichkeiten geschaffen. Hierfür schreibt das Arbeitsschutzgesetz dem Arbeitgeber kein bestimmtes Modell vor. Es bestimmt lediglich einen Rahmen für die Entwicklung einer an den betrieblichen Gegebenheiten ausgerichteten Organisation. Die hierdurch eröffneten Gestaltungsmöglichkeiten unterliegen der Mitbestimmung des Betriebsrats. 17

18 Organisationspflicht nach 3 Abs. 2 ArbSchG (2) Zur Planung und Durchführung der Maßnahmen nach Absatz 1 hat der Arbeitgeber unter Berücksichtigung der Art der Tätigkeiten und der Zahl der Beschäftigten 1. für eine geeignete Organisation zu sorgen und die erforderlichen Mittel bereit zu stellen sowie 2. Vorkehrungen zu treffen, daß die Maßnahmen erforderlichenfalls bei allen Tätigkeiten und eingebunden in die betrieblichen Führungsstrukturen beachtet werden und die Beschäftigten ihren Mitwirkungspflichten nachkommen können. 18

19 Typische Störungen der Organisationsverantwortung (im öffentlichen Dienst) Leugnen der Arbeitgeberstellung im Sinne des Arbeitsschutzrechts Abwälzen der Verantwortung auf vermeintlich zuständigen (z.b. Schulträger, Vermieter) Verantwortungsdiffusion durch die Stufe Z.B. Pflicht zur Einrichtung von Arbeitsschutzausschüssen nach 11 ASiG (wo?; mehrere Ausschüsse?) Sicherheit und Gesundheit unter Haushaltsvorbehalt Bestellung und Arbeitsplanung von BetriebsärztInnen und Fachkräften für Arbeitssicherheit 19

21 Arbeits- und Gesundheitsschutz als systematischer Entwicklungsprozess Quelle: Blume, A.; Faber, U.: in: Kohte/Faber/Feldhoff (Hrsg.), Gesamtes Arbeitsschutzrecht, Baden-Baden 2014, S

22 Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts BVerwG vom P 7/01 Gefährdungsbeurteilung keine mitbestimmungspflichtige Maßnahme i.s. von 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG Maßnahme muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen Gefährdungsbeurteilung und Dokumentation dienen lediglich der Vorbereitung von Maßnahmen Beteiligung bei Gefährdungsbeurteilung richtet sich nach 81 BPersVG (Information, Prüflisten aushändigen, Alternativvorschläge machen) 22

23 Mitbestimmung im Arbeits- und Gesundheitsschutz in NRW 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NW (4) Der Personalrat hat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluß von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen über ( ) 7. Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheits-schädigungen einschließlich Maßnahmen vorbereitender und präventiver Art 23

24 Änderung des 72 Abs. 4 Nr. 7 LPVG NW durch LPVG-Novelle 2011 Begründung der Änderung Aufgrund der sich abzeichnenden gesundheitlichen und demographischen Entwicklungen ist es angezeigt, verstärkt präventive Maßnahmen zu ergreifen, die bereits der Mitbestimmung unterworfen sein sollen

25 Arbeits- und Gesundheitsschutz als systematischer Entwicklungsprozess Quelle: Blume, A.; Faber, U.: in: Kohte/Faber/Feldhoff (Hrsg.), Gesamtes Arbeitsschutzrecht, Baden-Baden 2014, S

27 BEM als Verfahrenspflicht Rechtlich durch 84 Abs. 2 SGB IX regulierter, kooperativer Suchprozeß Ziel: Erhalt bzw. Schaffung eines leidens- bzw. behinderungsgerechten Arbeitsplatzes ohne weitere AUs 27

28 BEM als Verfahrenspflicht Rechtlich regulierter, kooperativer Suchprozeß Analyse der Ursachen der langandauernden Arbeitsunfähigkeit der betroffenen Person Analyse der Möglichkeiten zur Überwindung der Arbeitsunfähigkeit Eruieren möglicher Leistungen und Hilfen aus den sozialen Sicherungssystemen Ziel: Erhalt bzw. Schaffung eines leidens- bzw. behinderungsgerechten Arbeitsplatzes ohne weitere AUs 28

29 Mitbestimmung des PR beim BEM BVerwG deutet an, dass BEM nach 84 Abs. 2 SGB IX Mitbestimmungsmöglichkeiten eröffnet Mitbestimmungsrechte sind für alle zu treffenden Entscheidungen anhand der Kataloge der Mitbestimmungsrechte der Personalräte zu prüfen (in Anlehnung an BAG vom ABR 78/10 Festlegung der Spielregeln des BEM (Verfahrensordnung)? Eingliederungsmaßnahmen? Daten- und Persönlichkeitsschutz 29