15 Mehrausgaben und Verzögerungen beim Elektronischen Vollstreckungssystem der Zollverwaltung (Kapitel 0813)

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Sophia Haupt
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1 Bundesministerium der Finanzen (BMF) (Einzelplan 08) 15 Mehrausgaben und Verzögerungen beim Elektronischen Vollstreckungssystem der Zollverwaltung (Kapitel 0813) 15.0 Die Ausgaben für ein IT-Verfahren zur Elektronischen Vollstreckung durch die Zollverwaltung haben sich gegenüber der Ursprungsplanung mehr als verdoppelt. Neben Mehrausgaben von 9,1 Mio. Euro verzögerte sich das Verfahren um vier Jahre. Der Bundesrechnungshof macht hierfür Fehler beim Projektmanagement des BMF verantwortlich Vollstreckung durch die Zollverwaltung Die Zollverwaltung vollstreckt eigene Geldforderungen und Geldforderungen von Bundesbehörden gegenüber Dritten. Sie übernimmt diese Aufgabe auch für einen Teil der Sozialversicherungsträger und die Bundesagentur für Arbeit. Dabei setzt sie IT- Verfahren ein. Neues IT-Verfahren beauftragt Das BMF schloss im Januar 2011 einen Vertrag mit seinem damaligen IT-Dienstleister, dem Zentrum für Informationsverarbeitung und Informationstechnik (ZIVIT). Dieses sollte ein neues IT- Verfahren für die Vollstreckung von Geldforderungen entwickeln. Das Verfahren evs (Elektronisches Vollstreckungssystem) sollte die geänderte Rechtslage in der Zwangsvollstreckung abbilden und das Vollstreckungsverfahren durch die Hauptzollämter vereinfachen.

2 2 Versäumnisse im Projektmanagement Die Bundesverwaltung hat bei Planung und Durchführung von IT- Projekten nach dem V-Modell XT vorzugehen. Dieses fordert zu Beginn des Projekts einen Projektauftrag und ein Lastenheft. Im Lastenheft sind alle an das zu entwickelnde IT-Verfahren gestellten Anforderungen sowie die voraussichtlichen Gesamtkosten zu dokumentieren. Das Modell gibt zudem vor, wie der Projektfortschritt kontrolliert werden kann. Nach Feststellungen des Bundesrechnungshofes hielt das BMF bei evs wesentliche Vorgaben des V-Modell XT nicht ein. Insbesondere fehlten zu Beginn des Projekts Projektauftrag und Lastenheft. Das BMF begründete dies später mit dem Einsatz umfangreicher neuer Tools. Mit diesen habe es die durch das Verfahren zu unterstützenden Prozesse darstellen wollen. Daher habe es das Lastenheft nicht zum vorgesehenen Zeitpunkt fertigstellen können bzw. nicht zur erforderlichen Reife gebracht. Dies führte während der Entwicklung zu einem hohen Änderungsbedarf und zusätzlichen technischen Herausforderungen. Teilweise musste das ZIVIT das notwendige Knowhow erst erarbeiten oder externe Dienstleister beauftragen. Das BMF untersuchte im Jahr 2013, zwei Jahre nach Projektbeginn, die Wirtschaftlichkeit des Projekts. Die Untersuchung umfasste neben evs noch ein anderes Projekt und ließ keine Einzelbewertung der beiden Projekte zu. Mehrausgabensteigerungen und Zeitverzug Das BMF hatte zu Beginn des Projekts Ausgaben von 7,3 Mio. Euro veranschlagt. Die Ausgaben erhöhten sich im Projektverlauf um 9,1 Mio. auf 16,4 Mio. Euro. Das BMF finanzierte die Mehrausgaben aus dem IT-Plafond der Zollverwaltung. Im Jahr 2011 hatte das BMF geplant, das Projekt evs bis zum 31. Dezember 2012 abzuschließen. Diesen Zeitplan konnte das

3 3 ZIVIT nicht einhalten. Das BMF plant nun, evs Ende 2016 in Betrieb zu nehmen. Damit verzögert sich das Verfahren um vier Jahre. Weiterentwicklung des IT-Verfahrens Mit der geplanten Inbetriebnahme Ende des Jahres 2016 verfügt evs noch immer nicht über alle benötigten Funktionen. Hierfür werden noch zusätzliche Schnittstellen und Module entwickelt werden müssen. Den genauen Umfang der Arbeiten hat das BMF noch nicht festgelegt. Die benötigten Haushaltsmittel hat es nicht beziffert Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das BMF wesentliche Vorgaben für IT-Projekte des Bundes nicht eingehalten hat. Es hat das Projekt begonnen, ohne die notwendigen Anforderungen an evs festzulegen. So konnte das ZIVIT den Aufwand für die Realisierung nicht abschätzen. In der Folge kam es zu Mehrausgaben von 9,1 Mio. Euro und Verzögerungen von vier Jahren. Aufgrund fehlender Anforderungen konnte das BMF auch den Projektfortschritt nicht bewerten. Es konnte daher nicht rechtzeitig prüfen, ob Handlungsalternativen wie ein Ausstieg aus dem Projekt oder der Verzicht auf bestimmte Funktionalitäten in Betracht zu ziehen waren. In solchen Konstellationen entsteht regelmäßig der Zwang, angesichts der bereits verausgabten Mittel das Projekt fortzuführen. Dadurch setzt sich eine Kostenspirale in Gang. Der Bundesrechnungshof hat zudem kritisiert, dass das BMF die Wirtschaftlichkeit nicht projektbezogen betrachtete und das Ergebnis erst zwei Jahre nach Projektbeginn vorlegte. Zu Projektbeginn konnte es daher nicht beurteilen, ob das Projekt wirtschaftlich sein würde.

4 4 Der Bundesrechnungshof hat auch darauf hingewiesen, dass das BMF wegen der Mehrausgaben für evs andere Vorhaben zurückstellen musste Das BMF hat mitgeteilt, es teile rückblickend die Einschätzung des Bundesrechnungshofes. So wäre es zielführender gewesen, das Projekt als strategisches Großprojekt nach dem V-Modell XT aufzusetzen. Valide Kenntnisse zu den Gesamtausgaben von evs hätten zu Beginn der Planungen nicht vorgelegen. Die Mehrausgaben im Projekt seien u. a. auf die Tatsache zurückzuführen, dass evs in vielen verschiedenen Bereichen als Pilotverfahren geführt worden sei. Hieraus sei eine Vielzahl von Unwägbarkeiten entstanden, die die Verzögerungen und die damit verbundenen Mehrausgaben verursacht hätten. Das BMF hat ferner mitgeteilt, dass es die bei der Entwicklung von evs gewonnenen Erkenntnisse bei anderen Vorhaben nutzen werde. Dies könne helfen, derartige Probleme bei künftigen IT- Projekten frühzeitig zu erkennen und zu vermeiden. Bei der weiteren Entwicklung von evs will das BMF darauf achten, dass die veranschlagten Mittelansätze eingehalten werden. Das BMF teilte nicht mit, mit welchen Ausgaben es für die noch ausstehende Weiterentwicklung von evs rechnet Der Bundesrechnungshof sieht sich durch die Stellungnahme des BMF bestätigt. Hätte das BMF die im V-Modell XT vorgegebenen Verfahrensschritte eingehalten, hätte es den Aufwand und die Gesamtausgaben für das Projekt frühzeitig erkannt. Dann wäre es möglich gewesen, diese zu bewerten und daraus Konsequenzen

5 5 zu ziehen. Zudem hätte das BMF zeitgerecht die Wirtschaftlichkeit dieses Projekts prüfen müssen. Um weitere Fehlentwicklungen bei evs zu vermeiden, sollte das BMF bei den noch ausstehenden Arbeiten die Grundsätze des V- Modell XT beachten. Insbesondere sollte es die Anforderungen zeitgerecht definieren sowie den Bedarf an Haushaltsmitteln sorgfältig ermitteln und veranschlagen. Dabei sollte es die einzelnen Mittelansätze verbindlich vorgeben. Bei künftigen IT-Projekten sollte das BMF nach den Vorgaben des V-Modell XT ein Kontrollsystem entwickeln, um Fehlentwicklungen wie bei evs frühzeitig zu erkennen und ihnen gegensteuern zu können.

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