Inhaltsverzeichnis. Schwerpunktthema: IT und Datenschutz

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2 Herausgeber Schleswig-Holsteinischer Gemeindetag 60. Jahrgang November 2008 Impressum Inhaltsverzeichnis Schriftleitung: Jörg Bülow Geschäftsführendes Vorstandsmitglied Redaktion: Ute Bebensee-Biederer Stellv. Geschäftsführerin Anschrift Schriftleitung und Redaktion: Reventlouallee 6, Kiel Telefon (0431) Telefax (0431) Internet: Verlag: Deutscher Gemeindeverlag GmbH Jägersberg 17, Kiel Postfach 1865, Kiel Telefon (0431) Telefax (0431) Anzeigen: W. Kohlhammer GmbH Anzeigenmarketing Stuttgart Telefon (0711) Telefax (0711) Preisliste Nr. 30, gültig ab 1. Januar Bezugsbedingungen Die Zeitschrift Die Gemeinde erscheint monatlich; einmal jährlich können zwei Hefte zu einem Doppelheft zusammengefasst werden. Bezugspreis ab Verlag jährlich 75,00 E zzgl. Versandkosten. Einzelheft 8,80 E (Doppelheft 17,60 E) zzgl. Versandkosten. Abbestellungen: 6 Wochen vor Jahresende beim Verlag. Die angegebenen Preise enthalten die gesetzl. Mehrwertsteuer. Druck: Howaldtsche Buchdruckerei, Kiel Satz & Gestaltung: Reimers DTP Mediengestaltung, Wapelfeld Für unverlangt eingesandte Manuskripte und Bildmaterial übernehmen Verlag und Redaktion keine Verantwortung. Die Redaktion behält sich Kürzungen und Überarbeitungen vor. Rücksendung erfolgt nur, wenn Rückporto beigefügt wird. ISSN Titelbild: Wanderweg am Sankelmarker See Foto: Ute Bebensee-Biederer Schwerpunktthema: IT und Datenschutz Aufsätze Dr. Sönke E. Schulz Ein egovernment-gesetz für Schleswig- Holstein Angriff auf die kommunale Selbstverwaltung? Roland Ruisz Unterhaltskosten und CO 2 -Emission von EDV-Geräten: PC versus Notebook Oliver Maas Die verwaltungsübergreifende kooperative IT-Strategie für die Kommunen in Schleswig-Holstein Frank Weidemann KomFIT 2008 am 23. September Ein Rückblick Marco Junk ITK-Beschaffung.de Datenschutz in der Verwaltung Einzelfragen zum Informationsfreiheitsgesetz (IFG) Andrea Boes Automatisierte Rechnungsprüfung Doppik-Umstellung läuft auf Hochtouren Aus der Rechtsprechung KAG 3, GG Art. 3, GG Art 105 Abs. 2a Vergnügungssteuer, Bemessungsgrundlage, Stückzahlmaßstab, Wahlmöglichkeit, Gleichbehandlung, Spielbank OVG Schleswig, 2. Senat, Beschluss vom 03. Dezember 2007 AZ: 2 MB 22/07 [4 B 38/07] KAG 8, AO 165 Abs. 1 Straßenausbaubeitrag, Entstehung der sachlichen Beitragspflicht, Abnahme, Unternehmerrechnung, Schlussrechnung OVG Schleswig 2. Senat Beschluss vom 5. Dezember 2007 AZ: 2 MB 24/07 [9 B 72/07] Aus dem Landesverband Die innovative Gemeinde Kommunales Jahr der Feuerwehr Mitteilungen des DStGB Pressemitteilungen Personalnachrichten Buchbesprechungen Die Gemeinde SH 11/

3 Aufsätze Ein egovernment-gesetz für Schleswig-Holstein Angriff auf die kommunale Selbstverwaltung? Dr. Sönke E. Schulz* 272 In einer Presseerklärung vom 24. Juni 2008 haben der Staatsekretär für Verwaltungsmodernisierung und Entbürokratisierung Klaus Schlie (CDU) und Prof. Dr. Utz Schliesky den Entwurf eines Gesetzes zur elektronischen Verwaltung bzw. eines egovernment-gesetzes (im Folgenden: egovg) vorgestellt 1. Schleswig-Holstein sei damit bundesweit Vorreiter für eine bürgerfreundliche, schnelle, effektive und kostengünstige Verwaltung. Die nachfolgende Analyse will nicht im Einzelnen bewerten, inwieweit diese Ziele durch den IT- Einsatz in der öffentlichen Verwaltung tatsächlich erreicht werden können, ob das Gesetz alle hierfür notwendigen Weichenstellungen beinhaltet oder ob zusätzliche Maßnahmen von Politik, Verwaltung, Wissenschaft und Wirtschaft als maßgebliche Akteure ergriffen werden müssen. Vielmehr liegt der Fokus auf der kommunalen Selbstverwaltung und dem mit dem egovg möglicherweise verbundenen Eingriff. Dass das Gesetz auch Auswirkungen für die kommunale Ebene haben wird, verdeutlich bereits die Zielsetzung einer schlanken, schnelleren, aber vor allem elektronischen Verwaltung. Diese kann nur erreicht werden, wenn die Gemeinden, Kreise und kreisfreien Städte eingebunden werden, da der überwiegende Anteil der Verwaltungsdienstleistungen in deren Verantwortung abgewickelt wird. EGovernment des Landes besteht nunmehr nicht mehr in der Elektronisierung aller onlinefähigen Angebote 2, wie dies bspw. auch auf Bundesebene im Rahmen von BundOnline zwar unter erheblichem Ressourceneinsatz, aber ohne nachhaltige Renditeerzielung und Nutzen für den Bürger zelebriert wurde 3, sondern in einem ganzheitlichen Konzept zur Prozessoptimierung und Modernisierung der Verwaltung. Ob dies ohne einen (nicht gerechtfertigten) Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie oder andere Rechte der betroffenen Gebietskörperschaften zu erreichen ist, soll hinsichtlich der wesentlichen Regelungsgehalte des Gesetzes beantwortet werden. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass sich insbesondere die Intensität etwaiger Eingriffe nur in Ansehung der konkreten Regelung bewerten lässt, die jedoch bisher für die Öffentlichkeit nicht zugänglich ist. Dennoch soll zunächst der (mutmaßliche) Inhalt des egovg dargestellt werden (I.), bevor auf den verfassungsrechtlichen Maßstab eingegangen wird, innerhalb dessen sich organisatorische Vorgaben für die Kommunen zu bewegen haben (II.). Inwieweit dem egovg Eingriffsqualität zukommt, muss insbesondere auch unter Zugrundelegung neuerer Aussagen des BVerfG zu Software- Standards 5 ermittelt werden (III.). Schließlich ist zu diskutieren, ob und welche rechtfertigenden Gründe der Landesgesetzgeber anführen kann und welche Instrumentarien zur Begrenzung der Intensität der Eingriffe angebracht erscheinen (IV.). Trotz der zum Teil geäußerten Bedenken wird insgesamt ein positives Fazit (V.) zu ziehen sein, da eine Verrechtlichung des tatsächlichen Phänomens egovernment 6 im Allgemeinen, aber vorrangig der Rechtsfragen der Standardisierung längst überfällig war 7. I. Regelungsgehalt eines egovg und Zielsetzungen Obwohl die konkreten Inhalte des Gesetzes derzeit noch nicht absehbar sind, zeichnen sich die entscheidenden Grundaussagen doch erkennbar ab. Diese sollen kurz umrissen werden, allerdings nicht ohne zunächst der Frage nachzugehen, ob es überhaupt einer gesetzlichen Regelung und der Schaffung eines Rechtsbegriffs des egovernment bedarf. Welchen Mehrwert bietet diese Einordnung vor dem Hintergrund dessen, dass isoliert betrachtet lediglich eine faktische, dem technischen Fortschritt geschuldete Erscheinung in den Bereich des Normativ-Verbindlichen transformiert wird? 1. Warum eine gesetzliche Regelung? Der Schritt zu einem egovg, auch wenn sich dieses auf die Regelung der Standardisierung zwischen Land und Kommunen und damit einen Teilaspekt des Regelungsbedarfs im Kontext elektronischer Verwaltungsverfahren beschränkt, ist im Ansatz begrüßenswert und die zwingende Konsequenz der bestehenden Diskrepanz zwischen der unumkehrbaren technischen Entwicklung und der Realisierung des normativen Steuerungsanspruchs des Rechts. Die Informalität des egovernment hat in der Vergangenheit einerseits zu einem Auseinanderfallen der Verlautbarungen der Entscheidungsträger über den Erfolg und die Verbreitung von egovernment mit den tatsächlich erreichten Veränderungen geführt 8, war andererseits aber auch der Rechtssicherheit sowohl hinsichtlich der Etablierung umfassender IT- Konzepte in der öffentlichen Verwaltung als auch der Umsetzung in concreto abträglich. Die Verfestigung von egovernment zu einem Rechtsbegriff ist längst überfällig Art. 8 der EU-Dienstleistungsrichtlinie (DLR 9 ) ist ein Schritt in die richtige Richtung, der von Schleswig-Holstein zu Recht zum Anlass zu gesetzgeberischen Aktivitäten über das gemeinschaftsrechtliche Minimum hinaus genommen wird 10. Sollte die Realisierung verbandsebenenübergreifenden egovernment mit einer Beeinträchtigung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie ein- * Der Autor ist derzeit Rechtsreferendar im Bezirk des OLG Schleswig und gf. wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lorenz-von-Stein-Institut für Verwaltungswissenschaften (Universität Kiel). Der Beitrag entstand während der Wahlstation im Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein. Er gibt lediglich die persönliche Auffassung des Autors wieder. 1 Abrufbar auf der Seite des Finanzministeriums unter Presse/PI/PDF/2008/080724egovg,templateId=raw, property=publicationfile.pdf. 2 Zu den Aktivitäten der Bundesländer Erps/Luch/Rieck/Schulz in: Schliesky (Hrsg.), egovernment in Deutschland, 2006, S. 21 ff.; s. auch Beck, in: ders. u.a. (Hrsg.), egovernment in Forschung und Praxis, 2007, S. 45 ff. 3 Vgl. dazu bspw. Schallbruch in: Zechner (Hrsg.), E- Government Strategien, Lösungen und Wirtschaftlichkeit, 2007, S. 23 ff.; Schlatmann in: Bieler/ Schwarting (Hrsg.), egovernment Perspektiven Probleme Lösungsansätze, 2007, S. 379 (381); Schindler, FiWi 2001, 320 ff.; Viefhues/Volesky, K&R 2003, 59 ff.; Heckmann, K&R 2003, 425 ff. 4 Als Beispiel fehlender Nutzerorientierung kann die elektronische Abwicklung der Zulassung von Verkehrsflugzeugen gelten. Der Antrag auf Ausstellung eines Lufttüchtigkeitszeugnisses gem. VO (EG) Nr. 1702/2003 i.v.m. 8 LuftVZO und die Eintragung in die Luftfahrzeugrolle gem. 14 LuftVZO können beim Luftfahrtbundesamt elektronisch durchgeführt werden; s. rmulare/b5/formulare_tabelle.html. 5 BVerfG, Urt. v BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, Rn. 180 = NVwZ 2008, 183 ff. 6 Eifert, Electronic Government, 2006, S. 19 f. 7 Auch Mehde begrüßt eine gesetzliche Regelung: Ohne ein solches Gesetz wäre zweifellos eine vernetzte Verwaltung nur um den Preis einer großen Unübersichtlichkeit bei den rechtlichen Grundlagen herzustellen ; vgl. Mehde, Notwendigkeit und Zulässigkeit eines E-Government Gesetzes in Nordrhein- Westfalen, 2008, S. 25 (abrufbar unter: egovernmentplattform.de/uploads/media/mehde_e- Government-Gesetz.pdf) 8 Winkel, APuZ B 18/2004, 7 (7), verlangt zu Recht ein Gegengewicht zur Ankündigungsrhetorik von Politikern und zu den Hochglanzbroschüren von Unternehmensberatern. 9 Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt, ABl. EU 2006 Nr. L 376 vom , S. 36 ff.; umfassend dazu Schliesky (Hrsg.), Die Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie in der deutschen Verwaltung Teil I: Grundlagen, 2008; Schlachter/Ohler (Hrsg.), Europäische Dienstleistungsrichtlinie Handkommentar, Speziell zu Art. 8 DLR Schulz, Gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung zur elektronischen Verfahrensabwicklung (Art. 8 DLR) als Perspektive zur Etablierung eines Rechtsrahmens des egovernment?, DVBl. 2008, i. E.; umfassende Bestandsaufnahme aller Vorgaben mit IT-Bezug bei Luch/ Schulz, Vorgaben der EU-Dienstleistungsrichtlinie zur elektronischen Verfahrensabwicklung, in: Schliesky (Hrsg.), Die Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie in der deutschen Verwaltung Teil II, i.e. Die Gemeinde SH 11/2008

4 hergehen, zwingt bereits Art. 46 LV zu einem Handeln des Gesetzgebers 11. Das bisherige Konzept nahezu aller Bundesländer, die zur Sicherung der Interoperabilität zwingend erforderliche Abstimmung der Verwaltungsebenen über Kooperationsvereinbarungen o. ä. sicherzustellen 12, hat sich ebenso wenig bewährt, wie der Versuch, egovernment mit Hilfe von Masterplänen, Projektbeschreibungen, Strategien und Fortschrittsberichten zu regeln. Die bestehenden egovernment- Kooperationen sind in der Regel informeller, oder allenfalls vertraglicher Natur und werden kaum effektiv genutzt. Auch die positiv zu bewertende gesetzliche Erfassung des Phänomens egovernment muss selbstverständlich überkommene Rechtsprinzipien und im hier zu bewertenden Kontext vorrangig die kommunale Selbstverwaltungsgarantie wahren. Aber auch andere verfassungsrechtliche Postulate zwingen zur Verrechtlichung. Eine Weiterentwicklung der rechtlichen Grundlagen, einschließlich der Verfassung ist unumgänglich, da Grundgesetz und Landesverfassung, aber auch weite Teile des Verwaltungsrechts weder IT noch egovernment kennen. Verfassungspolitische Konsequenz der Verwaltung der Zukunft muss eine hinreichende Flexibilität sein, um einen dauerhaften normativen Rahmen für technische Entwicklungen bereitzuhalten, wenn der demokratische und rechtsstaatliche Geltungsanspruch der Verfassung aufrechterhalten werden soll. Erweist sich die Verfassung als zu starr, so wird die Faktizität der Herrschaftsbeziehungen im elektronischen Netzwerk mittel- oder langfristig normative Kraft entwickeln und die bestehende Verfassung sprengen 13. Wenn man wie die Schleswig-Holsteinische Landesregierung das EU-Verständnis des egovernment und die sich durch die elektronische Abwicklung zunehmende Auflösung zeitlicher und räumlicher Grenzen zugrunde legt, ist eine Tendenz zu mehr Zentralität und Einheitlichkeit von Verwaltungsabläufen nicht zu leugnen. Diese darf jedoch nicht zulasten der rechtsstaatlich-demokratischen Transparenz und Zurechenbarkeit gehen 14. Auch in der Verwaltung der Zukunft können diese obwohl sich IT und elektronischer Workflow nicht an örtlichen und sachlichen Zuständigkeiten ausrichten vollumfänglich verwirklicht werden 15. Das Rechtsstaatsprinzip verlangt allerdings eine rechtssätzliche (und nicht wie bisher informelle) Regelung 16. Soweit mit der Einführung von egovernment eine auf Problem- und Lebenslagen bezogene Kooperation einhergeht, ist zu vergegenwärtigen, dass Einzelbeiträge nur schwer zu isolieren sein werden und dies unter demokratisch-legitimatorischen Aspekten bedenklich ist. Auch hier vermag eine zunehmende gesetzliche Durchdringung entgegenzusteuern. Bei der Schaffung von IT-Strukturen im Zusammenhang mit der Implementierung von One-Stop-Government-Strukturen 17, allen voran Portallösungen, ist darauf zu achten, dass das letztlich nach außen rechtsverbindlich handelnde Organ erkennbar bleibt. 2. Selbstverwaltungsrelevante Regelungen des egovg a) Neuartiges Verständnis von egovernment Das egovg ist zunächst verbunden mit einer Abkehr vom überkommenen Verständnis des egovernment 18. Während dies bisher sowohl in der Rechts- als auch Verwaltungswissenschaft, aber vor allem in Politik und Verwaltung überwiegend als Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien 19 verstanden wurde sog. Speyerer egovernment-definition, wird sich das egovg an einem weitergehenden Verständnis der Europäischen Union orientieren. EGovernment ist danach der Einsatz der Informations- und Kommunikationstechnologien in öffentlichen Verwaltungen in Verbindung mit organisatorischen Änderungen, um öffentliche Dienste zu verbessern und die Gestaltung und Durchführung staatlicher Politik zu erleichtern 20. Zu Recht beschreibt Staatssekretär Schlie diesen Ansatz als neu und macht als Defizit der Vergangenheit die fehlende Erschließung von Beschleunigungs- und Einsparpotentialen durch den IT-Einsatz aus. Alle anderen Bundesländer sowie der Bund scheinen der Speyerer Definition verhaftet 21. Diese beschreibt zwar in zutreffender Weise den Grundansatz aller theoretischen und praktischen Überlegungen, bedarf allerdings einer Einschränkung, da ansonsten jeder Computer einer kommunalen Amtsstube, jeder wie auch immer geartete Einsatz von IT, der Rechner bzw. der Drucker auf dem Schreibtisch, das einfachste Portal oder gar die zum e-government mutieren würde. All dies ist zwar eine Form der Elektronisierung der Verwaltung, zu egovernment wird der IT-Einsatz aber erst dann und dies bringt die europäische Definition deutlich zum Ausdruck, wenn zugleich die Verwaltungsprozesse angegangen, d. h. erfasst, bewertet und optimiert werden und zudem bei Bedarf auch organisatorische Veränderungen hinzutreten. Trotz fehlender rechtlicher Verbindlichkeit des Kommissionsdokuments ist die Hinwendung zu einem neuen und konkret europäischen Verständnis des egovernment daher konsequent und wird voraussichtlich in den kommenden Jahren auch von anderen Bundesländern nachvollzogen werden. Hinzu kommt, dass mit der DLR die elektronische Verfahrensabwicklung erstmals für einen Teilbereich der Verwaltungsdienstleistungen 22 verpflichtend wird dem Bürger also ein einklagbares subjektives Recht auf elektronische Antragstellung aus der Ferne zur Seite steht. Die Richtlinie ist von dieser Definition geprägt, da die elektronische Verfahrensabwicklung nicht isoliert steht, sondern in den Kontext der Einheitlichen Ansprechpartner (Art. 6 DLR 23 ), der Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens (Art. 5 DLR), des europäischen Behördennetzes (Art. 11 Ähnlich Mehde (Fn. 7), S Exemplarisch kann hier die Kooperationsvereinbarung in Niedersachsen angeführt werden; abrufbar unter dazu Ruge, Nds- VBl. 2008, 89 (91); ders.; Der Landkreis 2008, 127 (128); Maron, Kommune21, 12/2007, 16; Lahmann, moderne verwaltung 3/2007, 12; zum kooperativen egovernment auch Schmitt in: Bieler/Schwarting (Fn. 3), S. 173 ff.; Bullinger/Rombach in: Zechner (Fn. 3), S. 71 ff. 13 Damit soll nicht einer bis zur Unkenntlichkeit dehnbaren Verfassung der Beliebigkeit das Wort geredet werden, sondern nur das Bedürfnis nach einer den aktuellen gesellschaftlichen Realitäten genügenden Flexibilität hervorgehoben werden. Überschreitet das elektronische Netzwerk die normativen Grenzen der Rechtsordnung und insbesondere der Verfassung, so muss die Verfassung Strukturen und Instrumente bereithalten, die neben einer Aufdeckung dieser Überschreitung zugleich die Sanktionierung der Überschreitung und die Zurückdrängung dieser Tendenzen effektiv leisten kann. Nur dies sichert den Geltungsanspruch der Verfassung und damit zugleich die Realisierung der in ihr verankerten Herrschaftsziele und -aufgaben; so Schliesky (in: ders., [Fn. 10]) im Kontext der zunehmenden Netzwerkverwaltung ; vgl. zum Spannungsfeld zwischen Flexibilität der Verfassung und dem Erhalt der Identität und Kontinuität des Grundgesetzes im Zusammenhang mit der Auslegung des Art. 79 Abs. 3 GG Schulz, Änderungsfeste Grundrechte, 2008, S. 23 ff. 14 Zu den bundesstaatlichen, rechtsstaatlichen und demokratischen Implikationen ausführlich Schliesky, LKV 2005, 89 (92 ff.); ders., NVwZ 2003, 1322 (1326 ff.); ders., DÖV 2004, 809 (816 ff.). 15 Ähnlich Schliesky, DÖV 2004, 809 (809): dass auch unter der zunehmend als zu eng empfundenen grundgesetzlichen Kompetenzordnung ein erheblicher Spielraum für derartige Verwaltungsreformen besteht. 16 Schliesky, LKV 2005, 89 (94); zum Problem der Informalität ausführlich ders., DÖV 2004, 809 (812 ff.). 17 Verstanden als die von örtlichen und sachlichen Zuständigkeiten unabhängige Möglichkeit der Erledigung aller in einer bestimmten Situation anfallenden Verwaltungsangelegenheiten bei einer einzigen Anlaufstelle ; vgl. Schulz, One-Stop Government, 2007, S. 9 m.w.n. in Fn. 33; s. im Zusammenhang mit egovernment auch Franz, in: Bieler/Schwarting (Fn. 3), S. 126 (149 f.); s. auch Schliesky in: ders. (Fn. 1), S. 1 (5); ders., in: ders. (Fn. 2), S. 1 (14 f.); Ziekow/Windoffer in: Schlachter/Ohler (Fn. 1), Art. 6, Rn. 11 ff. 18 Dazu demnächst Schulz, Der egovernment-begriff der Europäischen Union, Verbindung von egovernment und Prozessoptimierung als Chance für die Verwaltungsmodernisierung?, VM 2008, i. E. 19 V. Lucke / Reinermann in: Reinermann / v. Lucke (Hrsg.), Electronic Government in Deutschland, 2002, S. 1 (1). 20 Mitteilung der Kommission Die Rolle elektronischer Behördendienste (egovernment) für die Zukunft Europas, KOM (2003) 567 endg. v , S. 8; vgl. Erps/Luch/Rieck/Schulz (Fn. 2), S. 28 f. 21 Erps/Luch/Rieck/Schulz in: Schliesky (Fn. 1), S. 21 ff. 22 Zum sachlichen Anwendungsbereich der DLR Luch/ Schulz in: Schliesky (Fn. 1), S. 59 ff.; Schliesky/Luch/ Schulz, WiVerw. 2008, 151 ff.; zum personellen Anwendungsbereich Luch/Schulz in: Schliesky (Fn. 1), S. 33 ff.; s. auch Schliesky/Schulz, innovative Verwaltung 7-8/2008, 11 (11); Schliesky/Schulz, Kommune21 5/2008, S. 16 f. 23 Dazu ausführlich Ziekow/Windoffer (Hrsg.), Ein Einheitlicher Ansprechpartner für Dienstleister, 2007, für eine Kammerlösung Palige, Gew-Arch 2007, 273 ff.; Windoffer, GewArch 2008, 97 ff.; Stober, WiVerw. 2008, 139 (146 f.); dagegen Dürr, GewArch 2008, 25 f.; zu einem Kooperationsmodell in Form einer Anstalt des öffentlichen Rechts Luch/Schulz, Die Gemeinde SH 2008, 118 ff.; s. auch Schliesky/Schulz, innovative Verwaltung 7-8/2008, 11 (12 f.). Kuhn, Eildienst LKT NRW 2007, 412 (412), bezeichnet die Kommunen als geborene Einheitliche Ansprechpartner. Die Gemeinde SH 11/

5 28 ff. DLR 24 ) und einer umfassenden Überprüfung wirtschaftsrelevanter Regulierung (Art. 9 ff. DLR 25 ) integriert ist. Die elektronische Abwicklung stellt lediglich einen wenn auch wichtigen Baustein der intendierten Vereinfachung und Beschleunigung der dienstleistungsspezifischen Verwaltungsverfahren dar. Die Elektronisierungsvorstellungen betreffen bei diesem Konzept sowohl verwaltungsinterne Vorgänge seien sie inner- oder transbehördlich 26 als auch die Interaktion zwischen Verwaltung und Außenwelt 27. Eine IT-gestützte Rundum-Erneuerung der Verwaltung 28 kann nach diesem Verständnis also nicht nur durch die bloße Abbildung bestehender Verfahren und Abläufe in digitaler Form, sondern insbesondere auch durch die Automation von Abläufen und Ergebnisrückmeldungen, Informationsmehrung durch Datenubiquität, die Reduktion örtlicher und zeitlicher Schranken, die Parallelisierung und Integration bislang sequentiell und hochgradig arbeitsteilig durchgeführter Aufgaben erreicht werden 29. Diese mittelbaren Folgen des neuen egovernment sind es, die ggf. weit mehr in Konflikt mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie geraten als die elektronische Abbildung bestehender Verfahren. b) Kooperatives egovernment Offenbar verfolgt das egovg die auch im Bereich des informalen egovernment festzustellende Tendenz einer kooperativen Realisierung von IT-Projekten. Dieses Vorgehen erscheint aus mehreren Gründen angezeigt. Wie noch darzustellen sein wird, zwingen verfassungsrechtliche Maßstäbe zu einem solchen Vorgehen, da es sich gegenüber einseitig verpflichtenden Standard- und Infrastrukturvorgaben des Landesgesetzgebers um ein milderes Mittel handelt. Losgelöst von (verfassungs-)rechtlichen Aspekten führen auch die mit einer kohärenten egovernment- Strategie verbundenen Investitionen zur Notwendigkeit der Zusammenarbeit bei Querschnittsaufgaben, bspw. durch eine vermehrte Nutzung von Shared Services Centern 30 oder die Begründung (neuartiger 31 ) Kooperationsformen wie einem egovernment - Zweckverband 32. Hinzu kommt schließlich, dass die Verwaltung der Zukunft im Zusammenhang mit der DLR sogar verpflichtend verbandsebenenübergreifendes Tätigwerden und damit eine sichere, elektronische Kommunikation zwischen den Behörden erfordert 33. Ohne eine Abstimmung der Netze, Infrastrukturen, Standards und ggf. auch Fachverfahren wird sich dies nicht realisieren lassen. Es bedarf daher Abstimmungsmechanismen der Beteiligten, die Lösungen erarbeiten, die einerseits Einspar- und Innovationspotentiale durch die Vermeidung von Schnitt- und Clearingstellen erschließen, andererseits aber die Eigenständigkeit der Kommunen durch weitestgehende Berücksichtigung bestehender Infrastrukturen und Fachverfahren wahren. Die Bereitschaft der Kommunen, konstruktiv an einem Gesamtkonzept egovernment in Schleswig-Holstein mitzuwirken, wird auch davon abhängen, inwieweit die in der Vergangenheit zum Teil unter enormen Ressourceneinsatz aufgebauten Lösungen eingebunden werden können und ob bspw. die vom Land angedachten Basisdienste auch kommunale Besonderheiten bei der Erbringung von Verwaltungsdienstleistungen berücksichtigen können. Die mit dem Einsatz von gemeinsamen Basisdiensten, Infrastrukturen und Standards verbundenen Auswirkungen in Form einer Vereinheitlichungstendenz auf die in Verantwortung der Kommunen erbrachten Sachaufgaben sind in jedem Fall zu minimieren. c) Standardsetzungskompetenz des Landes Dennoch erscheint es ausgeschlossen, dass ein wirklich integrales egovernment- Konzept, das einerseits einen effektiven Behördenaußenkontakt, andererseits auch die bspw. im Zusammenhang mit dem Einheitlichen Ansprechpartner erforderliche trans- und innerbehördliche Kommunikation sicherstellt, gänzlich ohne verpflichtende Elemente auskommen kann. Die vom egovg angesprochene Standardisierung ist der eigentliche Anlass, die Vereinbarkeit mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie zu hinterfragen. Dabei ist eine Parallele dieser Schleswig-Holsteinischen Fragestellung mit der im Zuge der Föderalismusreform II diskutierten Bundesgesetzgebungskompetenz im Zusammenhang mit übergreifenden IT-Fragen von gesamtstaatlichem Interesse erkennbar 34. Die Bundesländer sind überwiegend nicht bereit, diese dem Bund zuzugestehen und verweisen auf andere die Interoperabilität sichernde Mechanismen als milderes Mittel 35. Insoweit müssen derartige Argumente auch für das hier relevante Verhältnis Land/Kommune Gehör finden. Die nachfolgende Betrachtung geht davon aus, dass Verpflichtungsmechanismen, sei es bereits im Gesetz selbst oder aufgrund dessen ergangener Verordnungen, lediglich in Ausnahmefällen greifen werden und quasi eine ultima ratio darstellen. d) Weitere Gehalte Andere Regelungsgehalte eines egovg zeichnen sich nicht hinreichend konkret ab, als dass sie hier auf ihre Vereinbarkeit mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie hinterfragt werden könnten. Allerdings lassen sich die nachstehenden verfassungsrechtlichen Maßstäbe, die Beurteilung der Eingriffsqualität sowie die Rechtfertigung auch auf andere Verpflichtungen der Kommunen übertragen. Dies gilt bspw. für eine Pflicht, zu einem Wissensmanagement-System des Landes (bestehend aus Zuständigkeitsfinder, Verwaltungsdienstleistungsverzeichnis etc.) als Basisdienst die erforderlichen Informationen zu liefern, zu aktualisieren und redaktionell aufzubereiten. In diesem Kontext wäre überdies klärungsbedürftig, ob es sich um eine Aufgabenzuweisung im Sinne des Art. 49 Abs. 2 LV handelt, die einen finanziellen Ausgleich nach dem Konnexitätsprinzip auslösen könnte 36. Wie bereits dargelegt, zwingt das europäische Verständnis des egovernment zugleich zu einer Prozessanalyse und -optimierung allerdings handelt es sich dabei nur um eine allgemeine Handlungsdirektive mit wenig justiziablen Gehalt. Demgegenüber wäre die zum Teil vorgeschlagene gesetzlich (bspw. im egovg 37 ) verankerte Pflicht zur Prozessoptimierung weitaus konkreter und daher mglw. auch unter dem Blickwinkel der kommunalen Selbstverwaltung problematisch. Darüberhinaus sollte aber mittlerweile anerkannt sein, dass sich eine 24 S. dazu Schliesky, in: ders. (Fn. 1), S. 203 ff.; ders., Die Europäisierung der Amtshilfe, Zum sog. Normenscreening Schliesky, in: ders. (Fn. 1), S. 1 (24 ff.); Cornils in: Schlachter/Ohler (Fn. 1), Art. 39, Rn. 6 ff.; zum rechtlichen Gehalt dieser Notifizierungspflicht Klamert, DVBl. 2008, S. 829 ff. 26 S. dazu Schuppan/Reichard, LKV 2002, 105 (107 ff.). 27 Vgl. Britz, DVBl. 2007, 993 (994); Schuppan/Reichard, LKV 2002, 105 (106), unterscheiden insoweit zutreffend zwischen eservices (= Außen-kontakt), eadministration (= technikunterstützte Neugestaltung interner Prozesse) und edemocracy (= Bürgerpartizipation an politischen [Verwaltungs-]Entscheidungsprozessen); ähnlich Winkel, APuZ B 18/2004, 7 (8). 28 Britz, DVBl. 2007, 993 (994). 29 Vgl. Brüggemeier/Dovifat/Kubisch/Lenk/Reich-ard/ Siegfried, Organisatorische Gestaltungspotenziale durch Electronic Government, 2006, S. 48 ff. 30 Dazu Ruge, NdsVBl. 2008, 89 (91 f.). Zum Gedanken der Shared Services Center bspw. Schütz, in: Hill (Hrsg.), Die Zukunft des öffentlichen Sektors, 2005, S. 23 ff.; Maier/Gebele, DVP 2007, 270 ff.; vgl. auch Schulz (Fn. 17), S. 15 ff., 49 ff.; Lietz, in: Zechner (Fn. 3), S. 269 ff.; zum Aspekt der Arbeitsteiligkeit Schliesky, ZSE 6 (2008), 304 (318 ff.). 31 Aufgrund der fehlenden Möglichkeiten zur Kooperation bei Querschnittsaufgaben (dazu Franke, NdsVBl. 2007, 289 ff.; s. auch die Erwiderung von Thiele, Nds- VBl. 2008, 222 f. und die Replik von Franke, ebd., 223 f.) bedarf es ggf. neuartiger Kooperationsformen, bspw. in Form des sog. Verwaltungsverbandes ; vgl. dazu Arndt, Die Gemeinde SH 2004, 86 ff.; zu diesbezüglichen Überlegungen auf Bundesebene im Zuge der Föderalismusreform II ausführlich Schliesky, ZSE 6 (2008), 304 (325 ff.). 32 Am Beispiel Mecklenburg-Vorpommerns Henning, KommP spezial 2/2008, 92 ff.; im Zuge der zunehmenden Europäisierung könnte sich auch der europäische Zweckverband als grenzüberschreitende Kooperationsform anbieten; s. dazu Peine/Starke, LKV 2008, 402 ff. 33 Möglicherweise können in diesem Zusammenhang die Bestrebungen, eine bundesweit einheitliche Behördenrufnummer anzubieten, Synergieeffekte bieten; vgl. zu den rechtlichen Aspekten Luch/Schulz in: Lemke/Westerfeld (Hrsg.), Strategie 115 Studie zur Einführung einer behördenübergreifenden Servicerufnummer 115 in Deutschland, 2008, S. 92 ff.; einen Zusammenhang sieht auch der Bundesminister des Innern, vgl. Schäuble, Der Landkreis 2007, 631 (637). 34 BT-Drs. 16/3885 v ; Fahrenschon, Der Landkreis 2008, 122 f.; Ruge, Der Landkreis 2008, 127 (129); ders.; NdsVBl. 2008, 89 (94); ausführlich Schliesky, ZSE 6 (2008), 304 ff. 35 Schliesky in: ders. (Fn. 1), S. 1 (22 f.); Schliesky, Der Landkreis 2008, 135 f.; Ruge, Der Landkreis 2008, 127 (129); ablehnend auch Deutscher Landkreistag in: Der Landkreis 2007, 630 (630); Calliess, ZSE 6 (2008), 227 (234); s. auch Kuhn, Eildienst LKT NRW 2007, 412 (413). 36 Dazu ausführlich Schliesky, VerwArch. 98 (2008), 313 ff. 37 Schliesky in: ders. (Fn. 2), S. 1 (17) 274 Die Gemeinde SH 11/2008

6 solche Berücksichtigungspflicht auch ohne egovg oder DLR aus dem nationalen Recht ergibt. Komplizierte Genehmigungsverfahren wirken grundrechtsbeschränkend im Kontext der DLR hinsichtlich der Berufs- und Gewerbefreiheit aus Art. 12, 14 GG, so dass die Vereinfachung durch Einsatz elektronischer Kommunikation schon unter dem Gesichtspunkt eines milderen Mittels im Sinne einer Verhältnismäßigkeitsprüfung geboten ist. Gleiches ist, wenn mit dem vermehrten Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnik Einsparpotentiale erschlossen werden könne, aus den Vorschriften zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung ableitbar 38. II. Verfassungsrechtliche Maßstäbe Bevor die Eingriffsqualität des egovg analysiert wird, stellt sich zunächst die Frage, an welchen verfassungsrechtlichen Maßstäben die konkreten Vorgaben zu messen sind. Neben der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie ist an einen allgemeinen Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens oder des Vorrangs der Kooperation zu denken 39. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie ist in Art. 46 LV und Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet und enthält neben der institutionellen Garantie auch das subjektive Recht der einzelnen Gebietskörperschaft auf Achtung ihrer Organisations-, Personal- und Finanzhoheit das sich zusammenfassend auch als Gewährleistung der eigenverantwortlichen Erledigung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft beschreiben lässt. Dieses Recht ist jedoch nicht schrankenlos gewährleistet, sondern sowohl hinsichtlich der Aufgabenaustattung als auch deren -wahrnehmung mit einem Gesetzesvorbehalt versehen. Gesetzgeberische Eingriffe sind zulässig, haben jedoch einerseits den Kernbereich absolut unangetastet zu lassen, andererseits im Randbereich den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren. Hinsichtlich der Organisationshoheit ist zu berücksichtigen, dass diese nur relativ im Rahmen der Gesetze gewährleistet ist, da jede kommunale oder auch funktionale Selbstverwaltung vergleichbar den normgeprägten grundrechtlichen Schutzbereichen einer gewissen Ausgestaltungsgesetzgebung bedarf. Jedoch ist dieser Aspekt im Kontext des egovg vernachlässigenswert, da er sich vorrangig auf kommunalverfassungsrechtliche Regelungen (Wahlrecht, Sitzanzahl, Satzungsrecht etc.) bezieht 40. Neben der Organisationshoheit wäre im Zusammenhang mit dem egovg auch an die Finanzhoheit zu denken, da offenbar selbst bei Zugrundelegen eines weiten Verständnisses keine mit dem Konnexitätsprinzip verbundene Aufgabenübertragung in Rede steht 41. Die Vorgabe bspw. von Standards, Infrastrukturen und Fachverfahren bezieht sich nämlich nur auf die konkrete (zukünftige) Wahrnehmung bestehender Sachaufgaben. Zum Teil, nämlich soweit Standards und Infrastrukturen angesprochen sind, handelt es sich darüber hinaus um sog. Querschnittsaufgaben 42, da sich die Wahrnehmung der verschiedenen eigenen wie übertragenen Aufgaben in diesem Kontext mehr oder weniger zwangsläufig durch die Möglichkeiten der EDV vollzieht und es sich lediglich um einen Nebeneffekt der Wahrnehmung der materiellen Aufgabe handelt 43. Anders stellt sich dies jedoch hinsichtlich der eingesetzten Fachverfahren dar, die einen originären Bezug zur Erfüllung der Sachaufgabe aufweisen. Zudem ist davon auszugehen, dass die intendierte Kooperation zur Sicherung der Interoperabilität und Vermeidung von Schnitt- und Clearingstellen positive Effekte haben und eine Prozessoptimierung Effizienz- und Effektivitätspotenziale erschließen wird. Es soll daher aus Gründen der Einfachheit eine Beschränkung auf die Organisationshoheit der betroffenen Kommunen erfolgen. Neben die kommunale Selbstverwaltungsgarantie tritt als eigenständiger Rechtsgrundsatz bzw. Bestandteil derselben ein der Bundestreue auf Ebene des Grundgesetzes für das Verhältnis Bund/ Länder vergleichbare Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens. Dieser verpflichtet den Landesgesetzgeber, bei allen kommunalrelevanten Gesetzgebungsverfahren nicht nur verfahrensrechtlich zu einer Anhörung zwecks Ermittlung der Interessen, sondern materiellrechtlich immer auch zur Beurteilung der Auswirkungen auf die kommunale Ebene, einschließlich deren Bedeutung für das bürgerschaftlich-demokratische Engagement der Bürger. Der Grundsatz beinhaltet zwar allgemeine Rücksichtnahmepflichten, kann jedoch als soft law kaum positive Handlungsdirektiven für den demokratisch-legitimierten Landesgesetzgeber aufstellen, als vielmehr in Form einer Negativkontrolle unterbliebene oder fehlerhafte Abwägungsentscheidungen zulasten der Kommunen herausfiltern 44. Insoweit besteht jedoch ein weitgehender Gleichlauf mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unter dem Gesichtspunkt des milderen Mittels. Gleiches gilt für den Vorrang kooperativer Lösungsansätze. Auch dieser Grundsatz weist in seinem spezifischen Gehalt große Ähnlichkeiten mit der Forderung nach einer Mittelrestriktion auf den schonendsten Eingriff auf. III.Eingriffsqualität des egovg Zunächst ist zu klären, ob dem egovg bzw. Verordnungen auf dessen Grundlage überhaupt Eingriffsqualität zukommt. Die Bestimmung eines Eingriffs in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie erweist sich unter dem maßgeblichen Anknüpfungspunkt der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft als problematisch, da die relevanten Vorschriften des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 46 LV vorrangig in diesem Bereich ihre Schutzwirkungen entfalten hinsichtlich der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben lediglich mittelbare Berücksichtigungspflichten beinhalten. EGovernment wird nämlich zum Teil als die Loslösung von räumlichen und zeitlichen Schranken propagiert, so dass es der Netzwerkverwaltung 45 und der Vorgabe einer prozessorientierten Datenverarbeitung 46 am Ortsbezug fehlen könnte. Es ließe sich argumentieren, dass mit administrativ-technischen Fragen eben gerade nicht das Zusammenleben der Menschen in der Gemeinde angesprochen ist. Allerdings ist eine solche Argumentation abzulehnen, da sie letztlich zu einer Marginalisierung kommunaler Organisationshoheit im Zuge technischer Entwicklungen führt 47. Ein hinreichender Ortsbezug ergibt sich bereits daraus, dass die Gemeinde (oder der Kreis) hinsichtlich aller von ihm wahrzunehmenden Selbstverwaltungsaufgaben sowie der staatlichen Weisungsaufgaben 48 auch Entscheidungen über die Aufbau- und Ablauforganisation zu treffen hat 49. Im Zusammenhang mit der fortschreitenden Elektronisierung der Verwaltungsverfahren ist anzuerkennen, dass die Vorgabe von Standards infrastruktureller Art, 38 Vgl. zum Grundsatz der Wirtschaftlichkeit als Organisations- und Verfahrensmaßstab Schliesky, DVBl. 2007, 1453 ff.; ders., in: ders./ernst (Hrsg.), Recht und Politik, 2006, S. 35 ff. 39 Die gleichen Maßstäbe zieht Mehde (Fn. 7, S. 7 ff., 19 f.) hinsichtlich des nordrhein-westfälischen egovernment-gesetzes heran. 40 Anders Mehde (Fn. 7), S So auch zu der vergleichbaren Fragestellung, ob die Einordnung der Kommunen in das System eines Einheitlichen Ansprechpartners einen Aufgabenentzug darstellt, Schulz, One-Stop-Government, S. 160; zur Rechtsnatur der Aufgaben des Einheitlichen Ansprechpartner Luch/Schulz, Die Gemeinde SH 2008, 118 (120 Fn. 24). 42 Mehde (Fn. 7, S. 13) spricht insoweit zutreffend davon, dass die Implikationen der vernetzten Verwaltung von vornherein quer zur Problematik von Aufgabenentzug, -zuweisung und -ausgestaltung lägen. 43 Mehde (Fn. 7), S Vgl. Mehde (Fn. 7), S Zur Verrechtlichung des Netzwerkgedankens Schliesky, in: ders. (Fn. 1), S. 203 (228 ff.); ders.; in: Leible (Hrsg.), Die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie Chancen und Risiken für Deutschland, 2008, S. 43 (71 f.); ders. (Fn. 24), S. 10 ff.; vgl. auch Schuppert, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. I, 2006, 16, Rn. 134 ff.; Möllers, in: Oebbecke (Hrsg.), Nicht-normative Steuerung in dezentralen Systemen, 2005, S. 285 (296); Boehme-Neßler, NVwZ 2007, 650 ff. Allgemein zum Netzwerkgedanken Jansen, Einführung in die Netzwerkanalyse, 3. Aufl. 2006; unter verschiedenen juristischen Perspektiven die Beiträge in: Boysen u. a. (Hrsg.), Netzwerke, 2008; eine rechts- und verwaltungswissenschaftliche Weiterentwicklung des Netzwerkgedankens am Beispiel der DLR findet sich bei Schliesky, Zwang zur Netzwerkverwaltung am Beispiel der EU-Dienstleistungsrichtlinie, in: ders. (Fn. 10), i.e. 46 Mehde (Fn. 7), S Mehde (Fn. 7, S. 9) spricht davon, dass Selbstverwaltungsgarantie durch derartige Interdependenzen nicht in ihrer rechtlichen Qualität ausgehöht werden dürfe. 48 BVerfGE 91, 228 ff.; dazu Schmidt-Jortzig, JZ 1995, 568 f.; Schaffarzik, DÖV 1996, 152 ff. 49 Mehde (Fn. 7), S. 9. Die Gemeinde SH 11/

7 aber vor allem konkreter Softwareanwendungen das zulässige Maß an Selbstbindung überschreiten kann. Der Steuerungseffekt von Workflow-Systemen und der softwaremäßigen Modellierung der Arbeitsabläufe 50 kann nicht bestritten werden. Auch das BVerfG ist sich den mit der Setzung verbindlicher IT-Standards einhergehenden Auswirkungen auf die Organisationshoheit bewusst, wenn es im Zusammenhang mit der Zulässigkeit der Mischverwaltung 51 zwischen Bund und Kommunen in Form der Arbeitsgemeinschaften nach 44b SGB II urteilt, dass die an den Arbeitsgemeinschaften beteiligten Landkreise durch die softwarebedingten Vorgaben Entscheidungsspielräume verlieren, die ihnen im Rahmen eigenverantwortlicher Aufgabenerfüllung zustünden 52. Der zum Teil vermittelte Eindruck, es handele sich in der Rechtsprechung um eine neue, der aktuellen technischen Entwicklung geschuldete Erkenntnis, erweist sich jedoch bei genauerem Hinsehen als falsch. Noch vor der Etablierung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung durch das BVerfG im Jahre hatte sich der VerfGH NRW mit einem Gesetz über Kommunale Datenverarbeitungszentralen auseinanderzusetzen. In diesem Zusammenhang wird aktueller denn je judiziert, dass die Festlegung der Einzugsbereiche der Kommunalen Datenverarbeitungszentralen angesichts des faktischen Zwanges zur Automation den Entscheidungsspielraum der Gemeinden beschränkt und durch Zuordnung bestimmter Partnergemeinden Inhalt und Form der Wahrnehmung ihrer Aufgaben in zahlreichen Sachbereichen beeinflusst 54. Ausgehend von der Grundannahme, dass die Abbildung bestehender Verwaltungsverfahren in elektronischer Weise, aber auch weitergehend die Optimierung interner und externer Entscheidungs- und Unterstützungsprozesse Bestandteil der kommunalen Organisationshoheit ist, müssen die Regelungen auf ihren Eingriffscharakter untersucht werden. Soweit die Vorgaben lediglich den übertragenen Wirkungskreis betreffen, ist die kommunale Selbstverwaltungsgarantie zwar nicht unmittelbarer Maßstab, da die vernetzte Verwaltung diesen Teilaspekt kommunalen Handelns aber auch erfasst, sind zusätzlich die mittelbaren Auswirkungen auf originär kommunale Sachaufgaben zu analysieren. 1. Neuartiges Verständnis von egovernment Allein die Zuwendung zu einem neuen egovernment-verständnis kann nicht als Eingriff gewertet werden. Es handelt sich lediglich um einen wenig justiziablen Programmsatz, der die mit egovernment im Allgemeinen, aber auch dem egovg im Speziellen verfolgte Zielsetzungen umschreibt. Sollte von der zunehmenden Verbreitung dieser Definition letztlich ein faktischer Zwang ausgehen, im Zuge der Elektronisierung auch die Verwaltungsprozesse zu hinterfragen, d. h. diese einheitlich zu beschreiben 55, zu analysieren und schließlich auch und gerade unter Einsatz der IT zu optimieren, handelt es sich dabei um eine eigenverantwortliche Entscheidung der jeweiligen Kommune in Ausübung ihrer Organisationshoheit. Eine gesetzliche Pflicht zur Prozessoptimierung ist bisher nicht erkennbar, dennoch stehen mit der Verfahrenswirkung der Grundrechte und dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit auch rechtsverbindliche Aussagen bereit, die eine solche erfordern. Die möglicherweise aus der Bereitstellung praktikabler best-practice-lösungen für Basiskomponenten resultierende Notwendigkeit, diese im Interesse weitergehender Beschleunigung auch zu nutzen, wird zwar vom egovg intendiert, jedoch können nur rechtliche Verpflichtungen an der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie gemessen werden. Eine solche wird jedoch der rechtfertigungsbedürftige Ausnahmefall sein. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass faktische Zwänge bereits heute auftreten können, wobei die (gemeinsame) Festlegung auf Standards, Basisdienste, Fachverfahren und Infrastrukturen bisher in einem intransparenten und schon gar nicht rechtlich vorgezeichneten Verfahren erfolgt. Die Etablierung von Abstimmungsmechanismen in einem egovg und die Abgrenzung der jeweiligen Kompetenzsphären gewährleistet auch und gerade zum Schutz der kommunalen Ebene vor informellen faktischen Zwängen die erforderliche Rechtssicherheit. 2. Kooperatives egovernment Soweit das egovg Abstimmungsmechanismen im Sinne des beschriebenen kooperativen egovernment enthält und bspw. die Teilnahme an einem solchen verpflichtend vorgibt, handelt es sich um einen Eingriff im absoluten Randbereich der Organisationshoheit, da die bloße Pflicht zur Teilnahme die Ergebnisse nicht präjudiziert und keinen Übernahmeautomatismus für die (gemeinsam) gefundenen Lösungen beinhaltet. Der Grundsatz des Vorrangs der Kooperation zwingt dazu, verpflichtende Elemente zu minimieren. Wählt der Gesetzgeber den vorzugswürdigen Weg auch einem kooperativen Ansatz und Vorgehen einen rechtlichen Rahmen zu geben, ist dies keinesfalls zu beanstanden. Der komplette Verzicht auf eine gesetzliche Regelung ist kein gleich geeignetes Mittel, da informelle Absprachen mit einem faktischen Anschluss- und Benutzungszwang einhergehen können, der die kommunale Selbstverwaltungsgarantie weit mehr beeinträchtigt. Informelles Handeln kann weder ein hinreichendes Maß an Rechtssicherheit noch die zwingend erforderliche Interoperabilität gewährleisten. In diesem Kontext ist auch der Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens zu berücksichtigen. Dieser zwingt dazu, bei der Ausgestaltung der einzelnen Aspekte des egovg die Kommunen soweit wie möglich in die Entscheidungsfindung einzubeziehen. Sofern ohne einen Bruch in der Regelungskonzeption eine für die Kommunen weniger eingriffsintensive Lösung denkbar ist, muss diese auch aus dem Gesichtspunkt des gemeindefreundlichen Verhaltens gewählt werden 56. Allerdings können die Grundsätze des Vorrangs der Kooperation und des gemeindefreundlichen Verhaltens nur unter der Einschränkung anerkannt werden, dass die Selbstorganisation und Koordination sich nicht nur als ein für die Gemeinschaft milderes, sondern auch ein mit Blick auf die regulativen Ziele des Gesetzgebers gleich wirksames Mittel erweist 57. Dieser Aspekt leitet unmittelbar über zur Notwendigkeit, doch in Ausnahmefällen standardsetzendes Handeln des Gesetz- oder Verordnungsgebers anzuerkennen. Ohne ein solches wäre nämlich die flächendecken- 50 Vgl. Britz, DVBl. 2007, 993 (996). 51 Vgl. dazu Luch in: Schliesky (Fn. 1), S. 145 (170 ff.) m. w. N.; s. auch Waldhoff, ZSE 6 (2008), 57 ff.; Trapp, DÖV 2008, 277 ff.; Schnapp, Jura 2008, 241 ff.; Burgi, ZSE 6 (2008), 281 ff.; im Zusammenhang mit der in Schleswig-Holstein diskutierten Übertragung der Aufgaben des Einheitlichen Ansprechpartners auf eine Anstalt in gemeinsamer Trägerschaft von Land, Kommunen, Industrie- und Handelskammern sowie Handwerkskammern Luch/Schulz, Die Gemeinde SH 2008, 118 ff.; vgl. auch die Verknüpfung der AR- GE-Diskussion mit derjenigen zur Verortung der Einheitlichen Ansprechpartner von Köppl, Behörden Spiegel 4/2008, S. 1: Phantom Mischverwaltung Einheitlicher Ansprechpartner im Hartz IV-Fahrwasser? ; demnächst auch Schulz, Kooperationsmodelle zur Umsetzung des Einheitlichen Ansprechpartners als unzulässige Mischverwaltung?, DÖV 2008, i.e. 52 BVerfG, Urt. v BvR 2433/04 und 2 BvR 2434/04, Rn. 180 = NVwZ 2008, 183 ff.; dazu Peters, NDV 2008, 53 f.; Meyer, NVwZ 2008, 275 ff. 53 Vgl. BVerfGE 65, 1 ff.; an dessen Seite mittlerweile ein Recht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme getreten ist; vgl. BVerfG, Urt. v ; abgedruckt in NJW 2008, 822 ff.; dazu Volkmann, DVBl. 2008, 590 ff.; Kutscha, NJW 2008, 1042 ff.; Britz, DÖV 2008, 411 ff. 54 VerfGH NRW, NJW 1979, 1201 (1201). 55 Während die bisherigen Methoden zur Prozessdarstellung aufgrund der fehlenden Berücksichtigung der Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung nur bedingt übertragbar waren, unternimmt die sog. PIC- TURE-Methode den Versuch, eine speziell auf die öffentliche Verwaltung zugeschnittene Lösung anzubieten; vgl. dazu Becker/Algermissen/Falk, Prozessorientierte Verwaltungsmodernisierung: Prozessmanagement im Zeitalter von E-Government und New Public Management, 2007; Algermissen, Prozessorientierte Verwaltungsmodernisierung: Gestaltung der Prozesslandschaft in öffentlichen Verwaltungen mit der PICTURE-Methode, 2006; vgl. auch Becker/Algermissen/Räckers, Prozessmodellierung als Schlüssel zur Umsetzung der EU-DLR; Modellierung und Management von Verwaltungsprozessen auf Basis der EU-DLR mit der PICTURE-Methode, in: Schliesky (Fn. 10), i. E. Zu einer Prozessoptimierung im Zusammenhang mit der DLR, aber unter Zugrundelegung des BPMN-Modells Zeschmann, KommP spezial 2/2008, 88 ff. 56 Mehde (Fn. 7), S Vgl. im Zusammenhang mit der o.g. Entscheidung des VerfGH NRW Bertrams, NWVBl. 1994, 401 (405): Kann das vom Landesgesetzgeber normierte Ziel des wirtschaftlichen Einsatzes leistungsfähiger Datenverarbeitungsanlagen aufgrund freiwilliger Vereinbarungen von Gemeinden zu gemeinsamer Benutzung von Anlagen in ausreichendem Maße erreicht werden, so ist die zwangsweise Zuordnung der Gemeinden zu anderen Datenverarbeitungsanlagen verfassungswidrig. 276 Die Gemeinde SH 11/2008

8 de Vernetzung der Behörden ausgeschlossen, die gerade nicht nur im Interesse der angeschlossenen, integrierten Kommunen, sondern auch im übergeordneten Interesse aller an einer problemlosen elektronischen Kommunikation über Verbandsgrenzen hinweg steht. 3. Vorgabe von Standards Bleibt also die verpflichtende Vorgabe von Standards, sei es zur Kommunikation untereinander, sei es in Bezug auf Infrastrukturen und Netze oder sogar die eingesetzten Fachverfahren, auf ihre Eingriffsqualität zu analysieren. Die hier gewählte Reihenfolge der Aufzählung soll bereits die unterschiedliche Intensität der einzelnen Maßnahmen verdeutlichen während sich für Kommunikationsstandards, Datenaustauschformate und Infrastrukturen rechtfertigende Gründe aufgrund des ebenenübergreifenden Charakters eher finden lassen, wird dies bei Fachverfahren der Ausnahmefall sein. In Übereinstimmung mit den Ausführungen des BVerfG und des VerfGH NRW zur Auswirkung von verbindlichen Software-Standards bzw. der Zuordnung zu bestimmten DV-Zentralen auf die kommunale Organisationshoheit, lässt sich ein Eingriff in die Schutzbereiche des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 46 LV annehmen. Ob dieser durch sachliche Gründe im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gerechtfertigt ist, kann damit jedoch noch nicht beantwortet werden, da hierbei der Intensität des Eingriffs entscheidende Bedeutung zukommt. Ein Eingriff in den Kernbereich ist auch in der verbindlichen Vorgabe von Fachverfahren nicht zu erkennen 58, wobei mit der Vergleichbarkeit mit der Zulässigkeit von Pflichtzweckverbänden bspw. nach 7 GkZ argumentiert werden kann. Die Wirkung der Standardsetzung kann jedoch auch nicht unterschätzt und in die äußere Schicht des Randbereichs verwiesen werden. Die Anforderungen sind zwar in der Tat prozessbezogen, mit dem BVerfG ist jedoch davon auszugehen, dass es nicht von vornherein ausgeschlossen ist, dass die Ergebnisse dieser Prozesse präjudiziert werden 59. Hinzu kommt nämlich, dass die mit dem egovernment angesprochenen Fragestellungen im Zweifel ganz unterschiedliche Aufgaben betreffen und dies sei hier ergänzt: also u. U. aufgrund des Querschnittcharakters das gesamte Spektrum kommunaler Aufgabenerfüllung. Die in allen Politikbereichen zu berücksichtigenden Vorgaben hinsichtlich der Querschnittsmaterien IT-Einsatz und egovernment gefährden die kommunale Organisationshoheit vor allem dann, wenn das Verhältnis von Aufgaben, die durch verpflichtende Standards vorgezeichnet sind, und denjenigen, bei denen volle Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung fortbesteht, nicht mehr ausgeglichen ist. IV. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Der Eingriff, der hinsichtlich der Vorgabe von Fachverfahren zwar gegenüber Schnittstellen, Netzvorgaben und Kommunikationsstandards an Intensität gewinnt, lässt sich durch zahlreichen Einzelaspekten rechtfertigen, die für sich genommen schon ausreichend wären, angesichts der Entwicklung des egovernment, der verpflichtenden Vorgabe durch die DLR aber auch die Verbreitung anderer moderner Verwaltungskonzepte kommunale Bürgerbüros, Lebenslagendenken, One-Stop-Government und Netzwerkverwaltung nunmehr und zukünftig erst recht kumulativ zu berücksichtigen sein werden. Hinzuweisen ist jedoch darauf, dass Effizienz und Wirtschaftlichkeitsüberlegungen allein nicht geeignet sind, Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie zu rechtfertigen. Die entsprechenden Aussagen im Rastede-Urteil des BVerfG 60 bezogen sich zwar auf die Hochzonung von Sachaufgaben, dennoch können sie als allgemeiner Grundsatz auch für Struktur- und Organisationsvorgaben des Landesgesetzgebers gelten, die geeignet sind, sich auch auf die Aufgabenwahrnehmung auszuwirken. Dezentrale Formen der Aufgabenzuordnung sind zwangsläufig mit Einbußen an Effizienz und Wirtschaftlichkeit verbunden 61 auch die dem egovernment innewohnende Tendenz zu mehr Zentralität ist nicht geeignet, diesen Rechtfertigungsgründen unter dem Deckmantel sachlicher Gründe zum Durchbruch zu verhelfen. Dennoch ist der mit dem egovg verbundene Eingriff als gerechtfertigt anzusehen, obwohl die anzuführenden Gründe auch Wirtschaftlichkeits- und Effizienzgesichtspunkte enthalten. Das BVerfG hat kein absolutes Berücksichtigungsverbot ausgesprochen, sondern lediglich, dass eine wirtschaftlichere Verwaltung und Kostenersparnisse allein nicht maßgeblich sind. Als sachlicher Grund können zunächst die europarechtlichen Vorgaben der DLR gelten. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie ist nicht europafest in dem Sinne, als das sie als rechtfertigender Grund für die Abweichung von Richtlinienbestimmungen angeführt werden kann 62. Neben Art. 8 DLR, der elektronisches Handeln verbindlich vorgibt, lässt sich ein kohärentes System der Einheitlichen Ansprechpartner nicht ohne zunehmende (elektronische) Vernetzung realisieren. Gleiches gilt für ein europaweites Behördennetzwerk. Hinzu kommt die zunehmende (faktische) Verbreitung von Informations- und Kommunikationstechnologien in der öffentlichen Verwaltung, die jedoch mittlerweile gerade durch die fehlende Vernetzung ins Stocken geraten ist. Diese ist wesentlicher Hemmschuh für nachhaltige weitere Fortschritte und steht der Erschließung von Innovationspotentialen entgegen 63. Die fehlende Vernetzung hat Insellösungen hervorgebracht, die mit der Schaffung von Parallelstrukturen und Doppelinvestitionen sowie schließlich bei der Zusammenführung einem hohem Abstimmungsaufwand und kostenintensiven Schnitt- und Clearingstellen verbunden sind. Nur die gemeinsame Nutzung von Basisdiensten etc. ist in der Lage, den Investitionsaufwand für jede einzelne Kommune überschaubar zu halten. Aufgrund der fortschreitenden Spezialisierung des im Kontext von egovernment eingesetzten Personals, wird es gerade kleineren Kommunen zukünftig nicht mehr möglich sein, entsprechende Fachabteilungen vorzuhalten. Einzustellen in die Überlegungen ist dabei auch folgendes. Die DLR betrifft aufgrund zahlreicher in kommunaler Verantwortung abgewickelter dienstleistungsrelevanter Verfahren in jedem Fall auch die Kommunen. Sie sind gemeinschaftsrechtlich verpflichtet, eine elektronische Antragsabwicklung einschließlich elektronischer Antragstellung, Vorlage von Dokumenten, Akteneinsicht, elektronischer Bescheiderteilung und ggf. sogar Widerspruchverfahren 64 sicherzustellen. Eine medienbruchfreie Einbindung anderer Verwaltungsebenen sowie die Reduzierung von Kosten und des Ressourceneinsatzes lässt sich wie bereits beschrieben sachgerecht nur durch kooperative Aufgabenwahrnehmung, die gemeinsame Nutzung von Basisdiensten, Infrastrukturen und Wissensmanagementplattformen realisieren. Diese setzen aber eine gemeinsame Sprache der Beteiligten zwingend voraus. Daher ist eine Standardsetzungskompetenz überall dort, wo eine Sicherung der Interoperabilität nicht durch Abstimmungsmaßnahmen gelingt, unabdingbar. V. Fazit Mit dem egovg geht zwar ein Eingriff in die kommunale Organisationshoheit einher, dieser lässt sich jedoch dann rechtfertigen, wenn die verpflichtende einseitige Vorgabe von Standards oder Fachverfahren auf Ausnahmefälle beschränkt bleibt. Die Grundsätze des gemeindefreundlichen Verhaltens und des Vorrangs der Kooperation erfordern es, Abstimmungsmechanismen zwischen den Beteiligten vor- 58 Mehde (Fn. 7), S So aber Mehde (Fn. 7), S BVerfGE 79, 127 ff. 61 Ähnlich auch LVerfG MV (Nord-ÖR 2007, 353 ff.) im Kontext der Verwaltungsstrukturreform; dazu Meyer, NVwZ 2007, 1024 f.; Mehde, NordÖR 2007, 331 ff.; Henneke, Der Landkreis 2007, 438 ff.; März, NJ 2007, 433 ff.; Meyer, NdsVBl. 2007, 265 ff.; Schönfelder/Schönfelder, SächsVBl. 2007, 249 ff. 62 Im Zusammenhang mit der bundesweiten Geltung von Genehmigungen Schulz in: Schliesky (Fn. 1), S. 175 (190); Ziekow, GewArch 2007, 217 (218). 63 Mehde (Fn. 7), S Ausführlich zu den von der elektronischen Verfahrensabwicklung nach Art. 8 DLR erfassten Bestandteilen des Verwaltungsverfahrens Luch/Schulz in: Schliesky (Fn. 10), i. E. Die Gemeinde SH 11/