Konversatorium zum Grundkurs III Allgemeines Verwaltungsrecht. Lösungshinweise:

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1 Konversatorium zum Grundkurs III Allgemeines Verwaltungsrecht SS 2011 Fall 4: Verkehrsschildfall: Lösungshinweise: Obersatz: Die Klage des A gegen das Halteverbot vor seinem Grundstück hat Aussicht auf Erfolg, wenn alle Sachentscheidungsvoraussetzungen gegeben sind und soweit sie begründet ist. A. Sachentscheidungsvoraussetzungen I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs Für die vor dem Verwaltungsgericht erhobene Klage muss der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sein. [Ansonsten Verweisung an das zuständige Gericht des zuständigen Rechtswegs nach 17 a II GVG] Eine aufdrängende Sonderzuweisung des Rechtsstreits zu den Verwaltungsgerichten ist nicht ersichtlich. Folglich richtet sich die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweg nach der Generalklausel des 40 I 1 VwGO. Voraussetzung hierfür ist, dass es sich bei der Klage des A gegen das Halteverbot um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt, die nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist. 1. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit Die Streitigkeit ist öffentlich-rechtlich, wenn sie nach Maßgabe von Rechtsvorschriften zu entscheiden ist, die öffentlich-rechtlicher Natur sind. Rechtsvorschriften sind 1

2 nach der modifizierten Subjektstheorie öffentlichrechtlich, wenn sie auf mindestens einer Seite des durch sie begründeten Rechtsverhältnisses ausschließlich einen Hoheitsträger in seiner Funktion als solcher berechtigen oder verpflichten. Streitentscheidende Norm ist hier 45 I StVO zu. Diese Vorschrift berechtigt ausschließlich die Straßenverkehrsbehörden in ihrer Funktion als Hoheitsträger zur Anordnung von Verkehrsbeschränkungen. Damit ist über die Klage des A nach Maßgabe einer öffentlich-rechtlichen Vorschrift zu entscheiden, so dass die Streitigkeit insgesamt als öffentlich-rechtlich zu beurteilen ist. 2. Nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit Die Streitigkeit ist dann verfassungsrechtlicher Art, wenn zwei Verfassungsorgane ausschließlich um die Auslegung und Anwendung von materiellem Verfassungsrecht streiten ( doppelte Verfassungsunmittelbarkeit ). Hier streiten A und die Straßenverkehrsbehörde, die beide keine Verfassungsorgane sind, um die Anwendung der Vorschriften der StVO. Diese stellen kein Verfassungsrecht dar, so dass die Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art ist. 3. Keine abdrängende Sonderzuweisung Die Streitigkeit ist nicht ausdrücklich einem anderen Gericht zugewiesen. Folglich ist der Verwaltungsrechtsweg für die vorliegende Streitigkeit nach 40 I 1 VwGO eröffnet. 2

3 II. Statthafte Klageart Weiter ist fraglich, welches die statthafte Klageart ist. Die statthafte Klageart richtet sich nach dem klägerischen Begehren ( 88 VwGO). A begehrt die Aufhebung des Halteverbots vor seinem Grundstück. Hierfür könnte eine Anfechtungsklage nach 42 I Alt. 1 VwGO statthaft sein. Voraussetzung dafür ist, dass das Halteverbot einen Verwaltungsakt i. S. des 35 S. 1 VwVfG darstellt. Nach 35 S. 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Maßnahme (= jedes Verhalten mit Erklärungsgehalt) einer Behörde (= 1 IV VwVfG) auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts (vgl. bereits unter Verwaltungsrechtsweg) zur Regelung (= auf die verbindliche Setzung von Rechtsfolgen gerichtet) mit Außenwirkung (Rechtsfolgen sollen außerhalb der Verwaltung, nicht rein verwaltungsintern eintreten) eines Einzelfalls (Abgrenzung zur Rechtsnorm) Mit einem Halteverbotsschild untersagt die Straßenverkehrsbehörde, gemäß ihrer Aufgabe, der Regelung der Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs, und somit als Behörde i. S. d. 1 IV VwVfG, verbindlich gegenüber den Verkehrsteilnehmern das Halten auf der betroffenen Fläche. Die ersten vier Voraussetzungen des Verwaltungsaktes liegen folglich vor. Fraglich ist aber, ob das Halteverbot einen konkreten Einzelfall im Sinne des 35 S. 1 VwVfG regelt. Das Verkehrszei- 3

4 chen richtet sich nicht an eine konkrete Person, sondern an alle Verkehrsteilnehmer die in ihren Regelungsbereich gelangen. Bezüglich des betroffenen Personenkreises handelt es ich folglich um eine generelle Regelung. Aus diesem Grund könnten Verkehrszeichen möglicherweise als abstrakt-generelle Regelungen, d. h. als Rechtsnormen (in Form der behördlichen Rechtsverordnung) anzusehen sein. Allerdings kennt das VwVfG neben der abstrakt-generellen Handlungsform der Rechtsnorm und der konkret-individuellen Handlungsform des klassischen VA nach 35 S. 1 VwVfG noch eine weitere Alternative, die sog. Allgemeinverfügung i. S. d. 35 S. 2 VwVfG, die eine Sonderform des Verwaltungsaktes darstellt. Kennzeichnend für alle drei Varianten der Allgemeinverfügung ist, dass sie sich inhaltlich auf einen bestimmten konkreten Sachverhalt bezieht, jedoch sich nicht an einen Einzelnen, sondern an einen größeren Personenkreis adressiert ist. Man kann die Allgemeinverfügung folglich als konkret-generell charakterisieren. Fraglich ist nun in welche der beiden Kategorien (abstraktgenerelle Regelung: d. h. Rechtsverordung oder konkretgenerelle Regelung: d. h. Allgemeinverfügung) sich das Verkehrsschild einordnen lässt. Nach inzwischen gefestigter Ansicht der Rechtsprechung trifft ein Verkehrszeichen eine konkrete Zustandsregelung für eine konkrete örtliche Verkehrsituation an einer bestimmten Straße. Infolge dieser Konkretheit des Bezugsobjekts kann ein Verkehrszeichen nicht als abstrake, d. h. eine Vielzahl von Sachverhalten erfassende Handlungsform angesehen werden. Diesen Befund bestätigt auch die Entstehungsgeschichte der Norm. Das Halteverbotsschild ist somit mit der h.m. als VA zu qualifizieren und nicht als Rechtsnorm 4

5 (vgl. zu dieser Problematik insgesamt und zu der a. A. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17 Aufl. 2009,. 9 Rn 34 ff.). Von den drei Arten der Allgemeinverfügung [personenbezogene (1. Alt.), sachbezogene (2. Alt.) und benutzungsregelnde (3. Alt.)] kommen für ein Verkehrsschild zwei in Betracht. Es kann entweder als Regelung, die an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis gerichtet ist (1. Alt) oder als ein Verwaltungsakt, der die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit betrifft (3. Alt.) angesehen werden [auch die Rspr. legt sich hier nicht fest, vgl. BVerwG NJW 2011, 246 (246 f.)]. Unabhängig von der einschlägigen Unterkategorie ist das Halteverbot jedenfalls ein Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung nach 35 S. 2 VwVfG. Daher begehrt A mit der Aufhebung des Halteverbotes die Aufhebung eines Verwaltungsakts, so dass statthafte Klageart für sein Begehren eine Anfechtungsklage nach 42 I Alt. 1 VwGO ist. III. Klagebefugnis, 42 II VwGO A müsste des Weiteren klagebefugt sein nach 42 II VwGO. Dies ist der Fall, wenn A in hinreichend substantiierter Weise Tatsachen vorträgt, die eine Verletzung seiner eigenen Rechte möglich erscheinen lassen. Der A der als Anlieger in den Regelungsbereich des Verkehrsschildes gelangt fällt in den Adressatenkreis des VA. Somit kommt bei ihm als Grundrechtsträger zumindest einer Verletzung von Art. 2 I GG in Betracht. Einfachgesetzlich konkretisiert ist diese im Straßen- und Wegerecht durch das Recht auf Gemeingebrauch an der öffentlichen Straße (Art. 14 I BayStrWG), das hier möglicherweise ebenfalls verletzt sein könnte. A ist daher klagebefugt. 5

6 IV. Vorverfahren, 68 I VwGO Grundsätzlich ist gemäß 68 Abs. 1 S. 1 VwGO vor Erhebung der Anfechtungsklage ein Widerspruchsverfahren durchzuführen. Dieses ist jedoch gemäß 68 Abs. 1 S. 2 VwGO entbehrlich, wenn ein Gesetz dies bestimmt. Seit dem 1. Juli 2007 gilt in Bayern die Neufassung des Art. 15 BayAGVwGO. Danach ist in manchen Rechtsgebieten ist nach Art. 15 I BayAGVwGO ein Vorverfahren fakultativ zulässig im Übrigen aber unstatthaft. Vorliegend ist jedoch keines dieser Rechtsgebiete einschlägig. Da die Voraussetzungen des Art. 15 I BayAGVwGO nicht vorliegen, ist gemäß Art. 15 II BayAGVwGO das Widerspruchsverfahren nicht statthaft. A muss daher sofort Klage vor dem Verwaltungsgericht erheben. V. Klagefrist und -form, 74 I 2, 81 f. VwGO Für eine fristgerechte Klagerhebung muss grundsätzlich die Monatsfrist des 74 I 2 VwGO eingehalten werden. Da aber hier - wie bei einem Verkehrschild generell - keine Rechtsbehelfsbelehrung erteilt wurde, gilt gem. 58 II VwGO die Jahresfrist. Diese wurde laut Sachverhalt gewahrt. Von der nach 81 I 1, 82 VwGO erforderlichen Schriftform und der Einhaltung der Mindestanforderungen an den Inhalt der Klageschrift ist ebenfalls auszugehen. VI. Sachliche und örtliche Zuständigkeit des Gerichts Das Verwaltungsgericht Würzburg ist nach 45 VwGO sachlich und nach 52 Nr. 3 VwGO i.v.m. Art. 1 II Nr. 5 BayAGVwGO örtlich zuständig bea.: die systematische Reihenfolge der Prüfung des 52 VwGO, die sich aus dem Wortlaut ergibt: 6

7 1. Nr. 1: vgl. Nr. 2 S. 1 und 3 S. 1 ( vorbehaltlich Nr. 1 und 4 ) 2. Nr. 4; vgl. Nr. 2 S. 1 und 3 S. 1 ( vorbehaltlich Nr. 1 und 4 ) 3. Nr. 2; vgl. Nr. 2 S. 3, 2. HS. zum Vorrang gegenüber Nr. 3 ( ist eine Zuständigkeit danach nicht gegeben richtet sie sich nach Nr. 3 ), 4. Nr. 3; vgl. Nr. 3 S. 3 zum Vorrang gegenüber Nr. 5 ( Fehlt ein solcher innerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Behörde, so bestimmt sich die Zuständigkeit nach Nr. 5 ) 5. Nr. 5, vgl. Nr. 5 ( In allen anderen Fällen ) VII. Beteiligten- und Prozessfähigkeit Der Kläger A ist als natürliche Person sowohl nach 61 Nr. 1 Alt. 1 VwGO beteiligten- als auch nach 62 I Nr. 1 VwGO i.v.m. 104 ff. BGB prozessfähig. Vorgehaltlich einer in der Begründetheit zu prüfenden Passivlegitimation ist Stadt Würzburg ist als Gebietskörperschaft des öffentllichen Rechts eine juristische Person und damit beteiligungsfähig gemäß 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO. Gemäß 62 III VwGO i.v.m. Art. 38 I, Art. 34 I 2 BayGO wird sie im Prozess von ihrem Oberbürgermeister vertreten. Bea.: Die Prüfung der Passivlegitimation in der Begründetheit ist eine bayerische Besonderheit, die teilweise starker Kritik ausgesetzt ist. Folglich kann eine Prüfung, wie in den anderen Ländern auch unter dem Punkt Passive Prozessführungsbefugnis im Rahmen der Sachurteilvoraussetzungen erfolgen. VII. Ergebnis Für die Klage des A sind alle Sachentscheidungsvoraussetzungen gegeben. B. Begründetheit 7

8 Obersatz: Die Anfechtungsklage des A gegen das Halteverbotsschild vor seinem Grundstück ist begründet, wenn sie sich gegen den richtigen Beklagten richtet und soweit das Halteverbot rechtswidrig und A dadurch in seinen Rechten verletzt ist, 78 I Nr. 1, 113 I 1 VwGO. I. Passivlegitimation, 78 I Nr. 1 VwGO Richtige Beklagte ist nach dem in Bayern gültigen Rechtsträgerprinzip (es ist stets der Rechtsträger der handelnden Behörde zu verklagen) die Stadt Würzburg als Gebietskörperschaft Art. 1 S. 1 BayGO, d. h. als selbständige juristische Person des öffentlichen Rechts. II. Rechtswidrigkeit des Halteverbots Das Halteverbot als belastender Verwaltungsakt könnte wegen Verstoßes gegen den aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatz vom Vorbehalt bzw. Vorrang des Gesetzes rechtswidrig sein, wenn es ohne gesetzliche Grundlage erlassen worden ist oder wenn bei seinem Erlaß eine vorhandene gesetzliche Grundlage formell oder materiell fehlerhaft angewendet worden ist. 1. Ermächtigungsgrundlage Als Ermächtigungsgrundlage für das Halteverbot kommt hier 45 I 1 bzw. 2 Nr. 1 StVO in Betracht. An der Wirksamkeit dieser Ermächtigungsgrundlage bestehen keine ernsthaften Zweifel. 2. Formelle Rechtmäßigkeit 8

9 Fraglich ist, ob das Halteverbotsschild als VA formell rechtmäßig erlassen wurde. a) Zuständigkeit: Laut Sachverhalt hat die Stadt Würzburg in Gestalt der Straßenverkehrsbehörde als sachlich zuständige Behörde gehandelt. Die örtliche Zuständigkeit ergibt sich im Übrigen aus Art. 3 I Nr. 1 BayVwVfG. b) Verfahren: Hinsichtlich des Verfahrens könnte problematisch sein, dass vor Aufstellen der Halteverbotsschilder keine Anhörung der Anwohner erfolgte. Bei Erlass einer Allgemeinverfügung ist jedoch eine Anhörung nach Art. 28 II Nr. 4 Alt. 1 BayVwVfG entbehrlich. c) Form: Zweifel an der Anordnung des Halteverbots in der in StVO bzw. StVZO vorgeschriebenen Form bestehen nicht. Eine Begründung nach Art. 39 I BayVwVfG ist nicht erforderlich, da weder ein schriftlicher noch ein elektronischer Verwaltungsakt vorliegt. 3. Materielle Rechtmäßigkeit 9

10 Fraglich ist, ob das Verkehrschild als VA auch in materiell rechtmäßiger Weise erlassen worden ist. a. Tatbestand Die erste Voraussetzung für die materielle Rechtmäßigkeit der Anwendung des 45 I 2 Nr. 1 StVO liegt vor: das Halteverbot ist hier zur Durchführung von Arbeiten im Straßenraum angeordnet worden, so dass die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsnorm gegeben sind. Möglicherweise ist hier zudem der Tatbestand des 45 I 1 StVO erfüllt. Bauarbeiten an einem Teil der Straße führen regelmäßig auch dazu, dass die Verkehrssituation unübersichtlicher wird und so eine Gefahr für die Sicherheit nach 45 I 1 StVO vorliegt. [aufgrund der Angaben im Sachverhalt zur Breite der Straße und aufgrund der Tatsache, dass es sich hier um eine Einbahn kann man dies auch gut vertretbar abgelehnt werden. b. Rechtsfolge: Ermessen Der Behörde ist in 42 I 1, 2 Nr. 1 StVO ein Ermessensspielraum eingräumt. Die gerichtliche Überprüfung ist Gemäß 114 S. 1 VwGO auf die Einhaltung der Grenzen des Ermessens (Art. 40 BayVwVfG) beschränkt. Fraglich ist folglich, ob die Anordnung eines Halteverbots für die X-Allee vor dem Haus des A ermessensfehlerfrei erfolgt ist. Für einen Ermessensnichtgebrauch oder einen Ermessensfehlgebrauch im Sinne einer Zugrundelegung sachfremder Kriterien ist hier nichts ersichtlich. Die Ermessensentscheidung könnte vorliegend aber fehlerhaft sein, weil sie möglicherweise gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt. 10

11 Verhältnismäßig ist eine Maßnahme, die zur Erreichung eines legitimen Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen (erforderlich im engeren Sinne) ist. Legitimer Zweck ist nach 45 I 1 StVO die Sicherheit und Ordnung des Verkehrs. Gemäß 45 I Nr. 2 StVO kann die Benutzung einer Straße auch zur Ermöglichung der Durchführung von Arbeiten im Straßenraum beschränkt werden. Aus dem Sachverhalt ergibt sich ausdrücklich, dass im Prozess festgestellt wurde, dass das Halteverbot für die Bauarbeiten an sich nicht einmal förderlich ist. Folglich wäre diesbezüglich bereits die Geeignetheit zu verneinen. Möglicherweise könnte eine Halteverbot aber deswegen angezeigt sein, weil durch die Baustelle eine die Übersichtlichkeit für die Verkehrsteilnehmer negativ beeinträchtigt wird, und so eine Beeinträchtigung der Sicherheit des Straßenverkehrs zu befürchten ist. Zweifelhaft ist aber nach den Feststellungen im Prozess bereits, ob ist die Anordnung des Halteverbots vor dem Grundstück des A zur Verbesserung der Sicherheit während der Durchführung der Bauarbeiten tatsächlich geeignet ist. Im Hinblick auf die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers kann man hier aufgrund einer nicht auszuschließenen geringfügigen Verbesserung der Sicherheit noch die Geeignetheit bejahen. Für diese ist auch kein milderes Mittel ersichtlich. Aufgrund der Breite und der Straße und der Tatsache, dass es sich um eine Einbahnstraße handelt ist die Gefährdung der Sicherheit als sehr geringfügig zu werten. Die Anordnung eines Halteverbotes, dass nicht nur das bloße Parken, sondern auch das Anhalten zu be- und entladen verbietet nicht ange- 11

12 messen (Vgl. auch 12 II StVO). Deshalb verstößt diese Anordnung gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Wegen Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist die Anordnung des Halteverbotes vor dem Grundstück des A ermessensfehlerhaft. Wegen Ermessensfehlerhaftigkeit ist die Anordnung des Halteverbotes vor dem Grundstück des A materiell rechtswidrig. III. Rechtsverletzung Ein rechtswidriger belastender Verwaltungsakt gegenüber einem unbeschränkten Grundrechtsträger impliziert eine Verletzung in der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 I GG. Zudem verletzt die rechtswidrige Anordnung des Halteverbots vor dem Grundstück des A dessen konkretisiertes Recht auf Gemeingebrauch gem. Art. 14 I BayStrWG. IV. Ergebnis Die Klage des A ist begründet, weil sie sich nach 78 I Nr. 1 VwGO gegen den richtigen Beklagten richtet, die Anordnung des Halteverbots vor seinem Grundstück rechtswidrig ist und dadurch A in seinen Rechten verletzt. C. Endergebnis Da alle Sachentscheidungsvoraussetzungen der Klage des A gegen das Halteverbot vor seinem Grundstück erfüllt sind und diese auch begründet ist, hat sie Aussicht auf Erfolg. 12