CHRISTIAN BRENNER. Zur Gewährleistung des Funktionsauftrages durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk.

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1 Juristische Reihe TENEA/ Bd. 17 CHRISTIAN BRENNER Zur Gewährleistung des Funktionsauftrages durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Eine Konkretisierung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Fernseh-, Hörfunk- und Online-Bereich Juristische Reihe TENEA/ Bd

2 Zur Sicherung der Demokratie ist ein staatsfreier und vielfältiger Rundfunk erforderlich. Zur Sicherung von Vielfalt im Rundfunk ist in den Augen des Bundesverfassungsgerichts und sogar der Europäischen Union ein öffentlich-rechtlicher Rundfunk nicht nur gerechtfertigt, sondern wird sogar gefordert. Damit nimmt der Rundfunk eine Sonderstellung in der Rechtsordnung (Sondersituation des Rundfunks) ein. Die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist es, Vielfalt im Rundfunk zu gewährleisten. Vielfalt kann es jedoch nicht zu jedem Preis geben; die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks können in der dualen Rundfunkordnung nicht uneingeschränkt sein, vielmehr ist zwischen der größtmöglichen Programmvielfalt und den Interessen der Gebührenzahler sowie dem privaten Rundfunk ein verhältnismäßiger Ausgleich zu erreichen. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit den Begriffen»Grundversorgung«sowie»Funktionsauftrag«belegt. Eine materiell-rechtliche Konkretisierung der Grundversorgung bzw. Funktionsauftrag ist bislang noch nicht erfolgt. Ausgehend vom Grundgesetz, der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der gegenwärtigen Situation im Rundfunk, soll durch die vorliegende Arbeit die duale Rundfunkordnung an die gegenwärtigen Herausforderungen so angepasst werden, dass die öffentlich-rechtlichen Anstalten die ihnen auferlegten Aufgaben unter den veränderten Bedingungen tatsächlich gewährleisten. Ein dem Gebot der Vielfalt und Ausgewogenheit entsprechendes Rundfunkprogramm kann nur durch einen rechtlich konkretisierten Programmauftrag/Funktionsauftrag wirksam gewährleistet und kontrolliert werden. Erst durch die positive und konkrete Festlegung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird deutlich, wie und wann die öffentlich-rechtlichen Anstalten ihren Aufgaben entsprechen. Neben dem Fernsehen, bei dem der Schwerpunkt der Arbeit liegt, wird auch auf die Konkretisierung des Funktionsauftrages in den Bereichen Hörfunk und Online eingegangen. ISBN SFr

3 TENEA Juristische Reihe TENEA/ Bd. 17

4 Tenea ( η Τενέα), Dorf im Gebiet von Korinth an einem der Wege in die Argolis, etwas s. des h. Chiliomodi. Sehr geringe Reste. Kult des Apollon Teneates. T. galt im Alt. sprichwörtl. als glücklich, wohl wegen der Kleinheit [ ] Aus: K. Ziegler, W. Sontheimer u. H. Gärtner (eds.): Der Kleine Pauly. Lexikon der Antike. Bd. 5, Sp München (Deutscher Taschenbuch Verlag), 1979.

5 CHRISTIAN BRENNER Zur Gewährleistung des Funktionsauftrages durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Eine Konkretisierung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Fernseh-, Hörfunk- und Online-Bereich

6 Christian Brenner: Zur Gewährleistung des Funktionsauftrages durch den öffentlichrechtlichen Rundfunk. Eine Konkretisierung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Fernseh-, Hörfunk-und Online-Bereich (Juristische Reihe TENEA/ Bd. 17) Zugleich Eberhard-Karls-Universität Tübingen Dissertation 2002 TENEA Verlag für Medien Berlin 2002 Alle Rechte vorbehalten. All rights reserved. Digitaldruck und Bindung: Digital-Print-Service Berlin (Mitte) Umschlaggestaltung: nach Roland Angst, München TENEA-Graphik: Walter Raabe, Berlin Printed in Germany 2002 ISBN

7 Selbst wenn alle Fachleute einer Meinung sind, können sie sehr wohl im Irrtum sein. Bertrand Russell

8 Gliederung Inhaltsverzeichnis...4 A. Einleitung...18 B. Die verfassungsrechtlichen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.22 I. Der Rundfunkbegriff...22 II. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.34 III. Die Grundversorgung im dualen System...59 IV. Vom Grundversorgungs- zum Funktionsauftrag...82 V. Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks...93 C. Der Funktionsauftrag und die Pflichten daraus I. Die einzelnen Funktionen des Funktionsauftrages II. Die programmliche Umsetzung des Funktionsauftrags III. Gewährleistung des Funktionsauftrages IV. Eingriffspflicht bei Nichterfüllung des Funktionsauftrags D. Die Umsetzung des Funktionsauftrages - Programmanalyse I. Fernsehen II. Hörfunk III. Online IV. Rundfunkfremde Aktivitäten V. Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks E. Funktionsauftrag wird von öffentlich-rechtlichen Anstalten nicht gewährleistet I. öffentlich-rechtliches Fernsehen II. öffentlich-rechtlicher Hörfunk III. Online IV. Strukturelle Gründe F. Konkretisierung des Funktionsauftrages im Fernsehbereich I. Notwendigkeit der Konkretisierung II. Konkretisierungsansätze im Ausland III. Gesetzliche Konkretisierung IV. Grenzen der Konkretisierung...328

9 Gliederung 3 G. Neue Hörfunkordnung I. Eingriffspflicht des Gesetzgebers II. Andere Hörfunkordnung erforderlich III. Die neue Hörfunkordnung H. Zusammenfassung Literaturverzeichnis...352

10 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis A. Einleitung...18 B. Die verfassungsrechtlichen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks...22 I. Der Rundfunkbegriff Definition...23 a) Verfassungsrechtlicher Rundfunkbegriff...23 aa) Adressierung an die Allgemeinheit...24 bb) Darbietung...24 cc) Verbreitung...26 b) Einfachrechtlicher Rundfunkbegriff...26 aa) Rundfunkstaatsvertrag (RFStV)...27 bb) Mediendienstestaatsvertrag (MDStV) Einordnung einzelner Dienste...28 a) Fernsehen, Hörfunk...28 b) Teletext (Videotext)...29 c) Pay-TV / Pay-per-view...29 d) near-video-on-demand...29 e) video-on-demand...30 f) Online-Dienste...30 g) kein Rundfunk Rundfunkbegriff und öffentlich-rechtlicher Rundfunk...33 II. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Rundfunkfreiheit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG...34 a) Die Staatsfreiheit im Rundfunk...35 b) Programmfreiheit...36 c) Die öffentliche Aufgabe des Rundfunks...36 aa) Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit...37 bb) Subjektiv-rechtliches Verständnis...38 cc) Objektiv-rechtliche Auffassung...38 dd) subjektiv-objektiv-rechtliche Auffassung des BVerfG Der Pluralismus im Rundfunk...41 a) Programmpluralismus...42 b) Organisationspluralismus...43 aa) Binnenpluralismus...43 bb) Außenpluralismus Die positive Ordnung des Rundfunks...50 a) durch den Gesetzgeber...50

11 Inhaltsverzeichnis 5 b) Wahlfreiheit...52 c) Rundfunkmodelle...53 aa) Der öffentlich-rechtliche Rundfunk...53 bb) Das Bayern-Modell...54 cc) Alternative öffentlich-rechtliche Modelle...55 dd) Der private Rundfunk...56 ee) Zwei-Säulen-Modell in Nordrhein-Westfalen...56 b) Das duale System...57 III. Die Grundversorgung im dualen System Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts...59 a) Übertragungstechnik für alle...63 b) Erfüllung des klassischen Rundfunkauftrags...63 c) Sicherung der Meinungsvielfalt Die Grundversorgung in der Literatur Gewährleistung der Grundversorgung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk..66 a) Grundversorgung als Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks...66 b) Grundversorgung durch privaten Rundfunk...67 aa) Übertragungstechnik für alle...68 bb) Klassischer Rundfunkauftrag...69 cc) Sicherung der Meinungsvielfalt...69 c) öffentlich-rechtlicher Rundfunk weiterhin erforderlich Die Grundversorgung als umfassender Programmauftrag...73 a) Keine Mindestversorgung...73 b) Keine Vollversorgung...74 c) Kurzberichterstattung Bestands- und Entwicklungsgarantie...77 a) Die Dynamik der Grundversorgung...77 b) Der Inhalt der Bestands- und Entwicklungsgarantie...79 aa) Neue Übertragungsformen...79 (1) Satelliten- und Kabelübertragung...79 (2) Lokal- und Regionalrundfunk...80 bb) Neue Publikumsinteressen...81 cc) Finanzierungsgarantie...81 IV. Vom Grundversorgungs- zum Funktionsauftrag Entwicklung Die essentiellen Funktionen des Rundfunks Der klassische Rundfunkauftrag...85 a) Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts...85 b) Einordnung des klassischen Rundfunkauftrags...86 c) Klassische Programmgegenstände...87 aa) Information...87 bb) Bildung...87

12 6 Inhaltsverzeichnis cc) Unterhaltung...88 dd) Kultur...88 d) Klassische Art der Darbietung...89 aa) Vollprogramme...89 bb) Ausgewogenheit der Programmbereiche...90 cc) Verteilung der Sendezeit...90 dd) Programmniveau...91 ee) Produktionsart der Programme...91 ff) Programmprinzipien Der Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks...92 V. Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Die spezifischen Funktionen Finanzierungsart...94 a) Rundfunkgebühren...94 b) Steuern...95 c) Werbung...95 d) sonstige Einnahmen Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühren Feststellung der Höhe der Rundfunkgebühr...98 a) Funktionsgerechte Finanzierung...98 b) Erforderlichkeit...99 c) Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit d) Sozialverträglichkeit C. Der Funktionsauftrag und die Pflichten daraus I. Die einzelnen Funktionen des Funktionsauftrages Informationsauftrag Forumsfunktion Komplementärfunktion Integrationsfunktion Vorbildfunktion Innovationsfunktion Kultur- und Produktionsauftrag II. Die programmliche Umsetzung des Funktionsauftrags Vielfältige und ausgewogene Programminhalte a) Programmgegenstände b) vielfältiges Programm c) angemessene Gewichtung d) Programmabstimmungen Art der Programme...109

13 Inhaltsverzeichnis 7 a) Vollprogramme b) Spartenprogramme aa) Definition bb) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts cc) zulässige Spartenprogramme Qualitätsrundfunk a) wenige Wiederholungen b) Eigenproduktionen c) keine Programmkopien III. Gewährleistung des Funktionsauftrages Duale Rundfunkordnung des Gesetzgebers Keine gesetzliche Ausgestaltung des Funktionsauftrages Verfahren zur Gewährleistung des Funktionsauftrages IV. Eingriffspflicht bei Nichterfüllung des Funktionsauftrags öffentlich-rechtliche Anstalten Gesetzgeber a) Konkretisierung des Funktionsauftrages b) neue / andere Rundfunkordnung D. Die Umsetzung des Funktionsauftrages - Programmanalyse I. Fernsehen Situation im Fernsehbereich / Statistik a) Fernsehkonsum b) Quoten/Marktanteile c) täglicher Zuschauerverlauf d) Hohe Kompetenz der Privaten aa) Nachrichten bb) Eigen-Produktionen cc) Moderatoren von öffentlich-rechtlichen Sendern dd) Programmstruktur ee) Werbeeinnahmen Das öffentlich-rechtliche Fernsehprogramm a) Programmanalyse aa) Programmprofile bb) Spartengewichtung bei öffentlich-rechtlichen Programmen cc) Zuschauer-Struktur b) Verspartung aa) 3 Sat bb) ARTE cc) Phoenix...148

14 8 Inhaltsverzeichnis dd) Kinderkanal ee) Bayern alpha c) Angleichung / Konvergenz aa) Der Begriff der Konvergenz bb) Meinungsstand zur Konvergenz cc) Programmuntersuchung (1) Programmniveau sinkt (2) Hohe Zuschauer-Quoten werden angestrebt (3) Minderheitenprogramme werden aus dem Programm genommen (a) Verlegung in die Nacht (b) Verlagerung in Spartenprogramme (c) Herausnahme aus dem Programm (4) Boulevardisierung (5) Programmformate werden kopiert d) Wiederholungen / Eigenproduktionen e) Verlust massenattraktiver Sendungen aa) TV-Rechte explodiert (1) Rechtekosten Olympischer Sommerspiele (2) Olympische Winterspiele (3) Rechtekosten für Fußballeuropameisterschaften (4) Rechtekosten der Fußballweltmeisterschaften (5) Rechtekosten für Wimbledon-Tennis (6) Rechtekosten für Fußball-Bundesliga bb) Einschränkungen (1) Kurzberichterstattung, 5 RFStV (2) Listenregelung, 5a RFStV cc) öffentlich-rechtliche Anstalten erwerben teure TV-Rechte f) Die 3. Programme aa) Reichweite der Dritten Programme bb) Marktanteile der Dritten cc) Spartenanteile der Dritten Programme Die zukünftige Entwicklung im Fernseh-Bereich a) Digitales Fernsehen wird Standard b) öffentlich-rechtliche Programmbouquets aa) Rechtsgrundlage bb) ZDF.vision cc) ARD Digital dd) Programmbouquets statt Vollprogramme c) Konvergenz d) Wettbewerb um massenattraktive Programme e) Zusammenfassung II. Hörfunk Die abnehmende Bedeutung des Hörfunk / Hörfunk-Statistik a) Nutzungsdauer...188

15 Inhaltsverzeichnis 9 b) Radio-Nutzung im Tagesverlauf c) Begleitmedium d) Hörfunkempfang überwiegend terrestrisch e) Entwicklung der Hörfunkprogramme aa) Entwicklung der Senderzahlen bb) Zunahme privater Hörfunksender in bestimmten Bundesländern cc) Private Sender im Vergleich in Europa Der öffentlich-rechtliche Hörfunk a) Programmzahl und Verbreitung b) Marktanteile c) Verspartung / öffentlich-rechtliche Programmbouquets aa) Entwicklung bb) Die Programmprofile in den Hörfunkketten / Hörfunkbouquets (1) Hörfunkvollprogramme (2) Tagesbegleitprogramm (3) Kulturprogramme (4) Sparten- und Zielgruppenprogramme cc) Die öffentlich-rechtlichen Hörfunkprogramme d) Konvergenz im Hörfunk Die zukünftige Entwicklung a) DAB b) Data-Broadcasting über UKW c) Web-Radio III. Online Online ist überwiegend Rundfunk Die Entwicklung im Online-Bereich a) technische Entwicklung b) Konvergenz / Multimedia c) Programm -Entwicklung Online-Auftritte öffentlich-rechtlicher Anstalten IV. Rundfunkfremde Aktivitäten ZDF-Medienpark Online-Shopping V. Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Gebühren a) Gebührenhöhe b) Gebührenentwicklung c) Gebührenaufteilung d) Unzufriedene Gebührenzahler e) Gebührenhöhe in anderen Staaten...212

16 10 Inhaltsverzeichnis 2. Werbung Sponsoring E. Funktionsauftrag wird von öffentlich-rechtlichen Anstalten nicht gewährleistet I. öffentlich-rechtliches Fernsehen Programmdefizite a) keine Programmvielfalt b) kein ausgewogenes Programm (Forumsfunktion) c) Selbstkommerzialisierung (Komplementärfunktion) d) kein Qualitätsrundfunk (Vorbildfunktion) e) nicht innovativ Programmbouquets a) keine Vollprogramme (Integrationsfunktion) b) Digitalisierung/Konvergenz Programmexpansion a) Die Dritten Programme b) Die neuen Programme in den Bouquets c) Rundfunkfremde Einrichtungen Zusammenfassung II. öffentlich-rechtlicher Hörfunk Vielfaltsdefizite (Forumsfunktion) Programmbouquets (Integrationsfunktion) kein Qualitätshörfunk (Vorbildfunktion) öffentlich-rechtlicher und privater Hörfunk unterscheiden sich kaum Zusammenfassung III. Online Kein 3. Verwaltungsweg des öffentlich-rechtlichen Rundfunks a) Kein öffentlich-rechtlicher Programmauftrag für Online-Angebote b) Programmbegleitende öffentlich-rechtliche Online-Angebote c) Grenzen öffentlich-rechtlicher Online-Dienste Keine Rundfunkgebühren für Online-Nutzung a) Anknüpfungspunkt für Rundfunkgebühren b) Keine duale Rundfunkordnung im Online-Bereich c) Keine Online-Verbreitung öffentlich-rechtlicher Programme Zusammenfassung IV. Strukturelle Gründe Funktionsauftrag nicht ausreichend konkretisiert...247

17 Inhaltsverzeichnis Kontrollsystem zur Gewährleistung des Funktionsauftrags nicht effektiv a) Intendant ist für Programmgestaltung alleinverantwortlich b) Aufgaben des Rundfunkrates c) keine effektive Kontrolle aa) Zusammensetzung bb) Kein Einfluß auf Programmgestaltung cc) Einschätzung des Bundesverfassungsgerichts dd) Einschätzung der Rundfunkräte Folgen F. Konkretisierung des Funktionsauftrages im Fernsehbereich I. Notwendigkeit der Konkretisierung Konkretisierungspflicht aus Verfassung a) unbestimmter Rechtsbegriff b) erforderliche Funktionen c) Rechtssicherheit / Kompetenzabgrenzung Konkretisierungspflicht aus EU-Recht Konkretisierungspflicht augrund der Kompetenzen in den öffentlich rechtlichen Anstalten Konkretisierungspflicht aufgrund der Entwicklung im Fernseh-Bereich II. Konkretisierungsansätze im Ausland Dem deutschen dualen System vergleichbare Rundfunkordnungen Frankreich a) Entwicklung des Rundfunks b) Rundfunksystem heute c) Konkretisierung aa) Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bb) Konkretisierung für den öffentlichen Rundfunk cc) Konkretisierung für den privaten Rundfunk dd) Kritik an Quotenregelung Großbritannien a) Entwicklung des Rundfunksystems b) Rundfunksystem heute aa) BBC bb) ITV (Channel 3) cc) Channel dd) Channel c) Konkretisierung der Aufgaben des öffentlichen Rundfunks aa) BBC bb) Channel Italien a) Entwicklung des Rundfunks...291

18 12 Inhaltsverzeichnis b) Rundfunksystem heute aa) RAI bb) Marktsituation im terrestrischen Fernsehen cc) Privatisierung der RAI c) Die Aufgaben des öffentlichen Rundfunks Konkretisierungsformen a) Nähere Präzisierungen des Funktionsauftrages b) Konkretisierung durch Gesetz oder Verfahren c) Erfolg versprechende Konkretisierung durch Gesetz III. Gesetzliche Konkretisierung Zuständigkeit a) Rundfunkanstalten / Rundfunkräte b) unabhängige (anstaltsexterne) Kommission c) Landesgesetzgeber Präzisierung des Aufgabenbegriffs a) Informationsauftrag b) Forumsfunktion c) Komplementärfunktion d) Integrationsfunktion e) Vorbildfunktion f) Innovationsfunktion g) Kultur- und Produktionsauftrag Konkretisierung der öffentlich-rechtlichen Programme a) Zahl der Programme aa) Spartenprogramme / digitale Programmbouquets bb) Reduzierung der Dritten-Fernsehprogramme cc) ein Landes- / Regional-Fernsehprogramm b) Verbot von Zielgruppenfernsehen c) Aufgabenzuordnung / Art der Programme Inhaltliche Konkretisierung a) Programmvorgaben b) Gewichtung der Programmgegenstände c) Programm-Abstimmungen der öffentlich-rechtlichen Programme d) Wiederholungen im öffentlich-rechtlichen Programm e) keine teuren massenattraktiven Sendungen f) Qualität der Sendungen g) innovatives Programm Konkretisierung in Mengen- und/oder Zeiteinheiten Finanzierung IV. Grenzen der Konkretisierung Gesetzliche Konkretisierung ist Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit Besondere Berücksichtigung der Programmautonomie...330

19 Inhaltsverzeichnis Kein Verstoß gegen Rundfunkfreiheit G. Neue Hörfunkordnung I. Eingriffspflicht des Gesetzgebers Funktionsauftrag nicht erfüllt Anstalten können / wollen nicht eingreifen Notwendigkeit der Änderung II. Andere Hörfunkordnung erforderlich Nutzungsgewohnheiten der Hörer Funktionsauftrag von Hörfunknutzern nicht gewollt Konkretisierung des Funktionsauftrages nicht ausreichend III. Die neue Hörfunkordnung kein öffentlich-rechtlicher Hörfunk Zulässigkeit Gewährleistung von Programmvielfalt durch privaten Hörfunk a) Frequenzvergabe b) Kontrollsystem c) Konkretisierung des Funktionsauftrags Übergang H. Zusammenfassung Literaturverzeichnis...352

20 Abkürzungsverzeichnis a.a. anderer Ansicht Abs. Absatz AfP Archiv für Presserecht (bis 1994) Zeitschrift für Medien- und Kommunikationsrecht (seit 1995) AÖR Archiv des öffentlichen Rechts ARD Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland Art. Artikel BayMG Bayerisches Mediengesetz BayVBl. Verwaltungsblätter des Freistaates Bayern BBC The British Broadcasting Corporation (früher: Company) Bd. Band BGBl. Bundesgesetzblatt BGH Bundesgerichtshof BMWT Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie BR Bayerischer Rundfunk BRFG Gesetz über die Aufgaben einer Anstalt des öffentlichen Rechts Der Bayerische Rundfunk (Bayerisches Rundfunkgesetz) Bsp. Beispiel bspw. beispielsweise BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts BVerwG Bundesverwaltungsgericht BVerwGE Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts bzgl. bezüglich bzw. beziehungsweise CD Compact Disc Corp. Corporation Corte cost. Corte costituzionale Corriere giur. Il corriere giuridico CNCL Commission Nationale de la Communication et des Libertés CSA Conseil Supérieur de l Audiovisuel DAB Digital Audio Broadcasting ders. derselbe

21 Abkürzungsverzeichnis 15 d.h. das heißt DVB Digital Video Broadcasting DVB-T Digital Video Broadcasting Terrestric DW Deutsche Welle DÖV Die Öffentliche Verwaltung Zeitschrift für Verwaltungs-recht und Verwaltungspolitik DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt EBU Europäische Rundfunk Union EG Europäische Gemeinschaft EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25. März 1957 (ursprünglich EWG-Vertrag) EU Europäische Union EuGH Europäischer Gerichtshof f. folgende ff. fortfolgende Fn. Fußnote FS Festschrift GfK Gesellschaft für Konsumforschung GG Grundgesetz GRUR Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht - Zeitschrift der Deutschen Vereinigung für gewerblichen Rechtsschutz und Urheberrecht HR-G Gesetz über den Hessischen Rundfunk HR-S Satzung des Hessischen Rundfunks Hrsg. Herausgeber IBA Independent Broadcasting Authority ISPR Internationale Sportrechteverwertungsgesellschaft ITA Independent Television Authority ITC Independent Television Commission ITV Independent Television isv im Sinne von ivm in Verbindung mit JA Juristische Ausbildung JAPrO Verordnung der Landesregierung Baden-Württemberg über die Ausbildung und Prüfung der Juristen Jura Jura / Juristische Ausbildung JZ Juristen Zeitung KEF Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs KiKa Kinderkanal

22 16 Abkürzungsverzeichnis K & R Kommunikation und Recht KW Kurzwelle LMA Landesmedienanstalt LMedienG Landesmediengesetz LRG Landesrundfunkgesetz Ltd. Limited MA Media Analyse MDR Mitteldeutscher Rundfunk MDR-StV Staatsvertrag über den Mitteldeutschen Rundfunk MDStV Mediendienstestaatsvertrag Mio. Millionen MMR Multi Media und Recht MP Media Perspektiven Mrd. Milliarden M & K Medien und Kommunikationswissenschaft - bis 1999: RuF Rundfunk und Fernsehen MW Mittelwelle m.w.n. mit weiteren Nachweisen N 3 Fernsehprogramm des Norddeutschen Rundfunks NDR Norddeutscher Rundfunk NDR-S Satzung des Norddeutschen Rundfunks NDR-StV Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk NWDR Nordwestdeutscher Rundfunk NJW Neue Juristische Wochenschrift NRW Nordrhein-Westphalen ORB Ostdeutscher Rundfunk Brandenburg ORB-G Gesetz über den Ostdeutschen Rundfunk Brandenburg PC Personal Computer RAI Radiotelevisione italiana RB Radio Bremen RB-G Gesetz über die Errichtung und die Aufgaben einer Anstalt des öffentlichen Rechts Radio Bremen Rdn. / Rn. Randnummer RfGebStV Rundfunkgebührenstaatsvertrag RFStV Rundfunkstaatsvertrag Rspr. Rechtsprechung RuF Rundfunk und Fernsehen S. Seite SDR Süddeutscher Rundfunk

23 Abkürzungsverzeichnis 17 SFB Sender Freies Berlin SFB-S Satzung der Rundfunkanstalt Sender Freies Berlin s.o. siehe oben SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands SR Saarländischer Rundfunk SR-S Satzung des Saarländischen Rundfunks StV Staatsvertrag SW Südwest (Fernsehprogramm des Südwestrundfunks) SWF Südwestfunk SWR Südwestrundfunk SWR-StV Staatsvertrag über den Südwestrundfunk u.a. unter anderem UKW Ultra Kurzwelle vgl. vergleiche VPRT Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation e.v. VVDStRL Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer WDR Westdeutscher Rundfunk WDR-G Gesetz über den Westdeutschen Rundfunk Köln www world wide web z.b. zum Beispiel ZDF Zweites Deutsches Fernsehen ZDF-StV Staatsvertrag über das Zweite Deutsche Fernsehen ZUM Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht

24 Einleitung A. Einleitung Es gibt wohl kein Spezialgebiet in der deutschen Staats- und Verwaltungsrechtslehre, welches zu so vielen und inhaltlich kontroversen Abhandlungen anregte, wie das Rundfunkrecht. Gleichwohl ist ein defizitärer Befund auffällig. Das Interesse in der juristischen Literatur richtete sich in der Vergangenheit überwiegend auf den privaten Rundfunk und die damit zusammenhängenden Gefahren in der dualen Rundfunkordnung. Ebenso standen in der juristischen Aufarbeitung die Begriffe, welche das Bundesverfassungsgericht zur Beschreibung der Aufgaben des öffentlichrechtlichen Rundfunks verwendete (Grundversorgung, Funktionsauftrag), im Vordergrund. Eine juristische Konkretisierung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe erfolgte aber nicht. Dies wurde anderen Disziplinen, vornehmlich den Kommunikationswissenschaftlern, Soziologen, Politologen und den öffentlich-rechtlichen Anstalten, somit den Intendanten, Redakteuren und Programmitarbeitern überlassen. Die Folge war und ist ein Auseinanderfallen von Rundfunkrecht, also dem Idealzustand im Rundfunk, und der Rundfunkwirklichkeit. 1 Der Status quo des öffentlich-rechtlichen Programms wurde als Maßstab und Vorbild für den privaten Rundfunk genommen. Ob das öffentlich-rechtliche Programm aber tatsächlich den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, wurde bislang nicht untersucht. Trotz der zwölf Rundfunkentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, 2 welche die Grundzüge der Rundfunkordnung und die Aufgaben des Rundfunks wesentlich beeinflusst haben, sind die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sehr allgemein geblieben. Primäre Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist es, Vielfalt im Rundfunk ( Grundversorgung, Funktionsauftrag ) zu gewährleisten. Mit seiner Rechtsprechung zu öffentlich-rechtlichen Spartenprogrammen und der Festsetzung der Höhe der Rundfunkgebühren, machte das Bundesverfassungsgericht deutlich, daß es nicht Vielfalt um jeden Preis geben könne, also daß die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht uneingeschränkt sind. Der Auftrag der öffentlich-rechtlichen Anstalten ergibt sich damit durch einen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen der größtmöglichen Programmvielfalt und den Interessen der Gebührenzahler sowie 1 2 So schon 1977 F. Ossenbühl DÖV 1977 S. 381 BVerfGE 12, 205 ff. ; 31, 314 ff. ; 57, 295 ff. ; 73, 118 ff. ; 74, 297 ff. ; 83, 238 ff. ; 87, 181 ff. 90, 60 ff. ; 95, 163 ff. ; 95, 220 ff. ; 97, 228 ff. ; 97, 298 ff.

25 Einleitung 19 dem privaten Rundfunk. Solch eine materiell-rechtliche Konkretisierung dieses Funktionsauftrages des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist jedoch nicht erfolgt. In den letzten Jahren geriet der öffentlich-rechtliche Rundfunk verstärkt in die Kritik. In der Öffentlichkeit wurde unter anderem über die sinkenden Zuschauerquoten, die zunehmende Boulevardisierung und die Angleichung der öffentlich-rechtlichen Programme an die der privaten Konkurrenz, den Kauf von teuren Sportrechten durch die öffentlich-rechtlichen Anstalten und den Fehlbetrag bei den Anstalten 3, trotz ständig steigenden Rundfunkgebühren, diskutiert. Zudem stehen die öffentlich-rechtlichen digitalen Programmbouquets und die Online-Auftritte der öffentlich-rechtlichen Anstalten in der Kritik. Die duale Rundfunkordnung hat sich in den letzten 15 Jahren seit ihres Bestehens so stark verändert, daß sie heute im Vergleich zu den Anfängen des dualen Rundfunksystem Mitte der 80er Jahre nicht wieder zu erkennen ist. Sowohl die öffentlich-rechtlichen als auch die privaten Programme haben sich besonders programminhaltlich stark verändert. Trotz der erheblichen tatsächlichen Veränderungen im Rundfunk hat sich die duale Rundfunkordnung normativ kaum geändert. Aufgrund der rasanten technischen und programmlichen Entwicklung im Rundfunksektor ist es an der Zeit, die Rundfunkordnung an die gegenwärtige Situation im Rundfunk anzupassen. Die Reformvorschläge und Denkmodelle zum öffentlich-rechtlichen Rundfunks kommen aus unterschiedlichen Richtungen und sind von unterschiedlichen Motiven getragen. Es bestehen sogar Überlegungen, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk vollständig zu privatisieren, 4 und auf die Kräfte des Marktes zu vertrauen, so wie dies in anderen Bereichen der Daseinsvorsorge (Telekommunikation, Post, Strom, Wasser) bereits erfolgt. 5 Diese Stimmen sind heute noch in der Minderheit. Es ist zwar nicht auszuschließen, daß in 15 Jahren ernsthaft über die Abschaffung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gesprochen wird, schließlich konnte sich zu Beginn der 80er Jahre auch niemand vorstellen, daß die Post in so naher Zukunft privatisiert werden würde. Jedoch nimmt der Rundfunk heute noch immer eine Sonderstellung (Sondersituation des Rundfunks) ein. 6 Für die Sicherung der Demokratie ist ein staatsfreier und vielfältiger Rundfunk von entscheidender Bedeutung. Selbst die ansonsten sehr Die ARD wird in der laufenden Gebührenperiode (bis 2004) einen Fehlbetrag von Mio. DM erwirtschaften. In: DIE WELT vom S. 33 Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie in: Gutachten über eine Offene Medienordnung L. Gramlich ZUM 1998 S. 367 a.a. unter anderem M. Stock Zur Theorie des Koordinationsrundfunks S. 16 f. ; C. Degenhart ZUM 2000, 356, 363