Maßnahmen zur Förderung der Transparenz im Endkundenmarkt und zu Messverfahren. - Eckpunkte -

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1 Maßnahmen zur Förderung der Transparenz im Endkundenmarkt und zu Messverfahren - Eckpunkte - Stand: 10. Mai 2013 I. Einleitung Mit der Novelle des Telekommunikationsgesetzes im Mai 2012 hat der Gesetzesgeber ein breites Instrumentarium zur Verbesserung der Transparenz im Telekommunikationsmarkt geschaffen. Hierzu gehören bspw. die erweiterten Vorgaben für die Endkundenvertragsinhalte ( 43a TKG) oder die Regelungen für generelle Veröffentlichungspflichten ( 45n TKG). Ziel dieser Maßnahmen ist es, dem Endkunden in einem Wettbewerbsmarkt eine sachgerechte Entscheidung zu ermöglichen. Die Bundesnetzagentur hat seit Inkrafttreten der TKG-Novelle im Endkundenmarkt insbesondere das Informationsverhalten der Anbieter bezogen auf stationäre und mobile Breitbandanschlüsse untersucht. Dabei stand das Verhältnis der vertraglich vereinbarten und der tatsächlich gelieferten Datenübertragungsrate im Fokus. Hierzu hat die Bundesnetzagentur in der Messstudie zur Dienstequalität breitbandiger Internetzugänge u. a. gemessen, wie weit die tatsächliche von der vermarkteten Bis-zu - Übertragungsrate abweicht 1. Die Untersuchung hat ergeben, dass es über alle Technologien, Produkte und Anbieter hinweg eine deutliche Diskrepanz zwischen der vertraglich vereinbarten Maximaldatenübertragungsrate und der tatsächlich realisierten Datenübertragungsrate gibt. Gleichzeitig hat die Studie deutlich gemacht, dass Transparenz bei der Leistungserbringung einen wichtigen Einfluss auf die Kundenzufriedenheit nimmt. Darüber hinaus ermöglicht die Bundesnetzagentur Internetnutzern bis Ende Juni 2013 über die Internetseite zu überprüfen, ob der Datenverkehr bei Peer-to-Peer- Anwendungen mit unterschiedlichen Datenraten transportiert wird. Parallel zur Messstudie wurden die Telekommunikationsverträge sowohl im Festnetz- als auch im Mobilfunkbereich im Hinblick auf Regelungen zur gelieferten Datenübertragungsrate analysiert 2. Hier hat sich u. a. gezeigt, dass die Anbieter gar keine oder nur wenig belastbare Aussagen zur realisierbaren Datenübertragungsrate machen. Der Endkunde weiß nur vage, mit welcher Leistung er konkret rechnen kann. Auch nach Vertragsabschluss und erfolgter Schaltung bestehen keine standardisierten Prozesse, dem Endkunden aktiv einen transparenten Überblick über die Leistungsfähigkeit des konkreten Anschlusses zu bieten. Mit Veröffentlichung der oben genannten Untersuchungen im Rahmen des BMWi/BNetzA Forums Verbraucherschutz Telekommunikation am 10. April hat die Bundesnetzagentur angekündigt, mit den Anbietern, Fachverbänden und den Interessenvertretungen der Ver Vgl. nbieterpflichten/kundenschutz/transparenzvonvertragsinhalten/transparenzvonvertragsinhalten-node.html 1

2 braucher in einen konstruktiven Dialog einzutreten. Ziel ist es, zeitnah sachgerechte Lösungen zum Wohle des Verbrauchers zu erarbeiten. Die hiermit vorgelegten Eckpunkte zur Förderung der Transparenz im Endkundenmarkt und zu Messverfahren sollen eine Basis für den nun folgenden Diskussionsprozess bilden. Die vorgeschlagenen Maßnahmen zur Transparenzförderung beruhen zum einen auf den Erkenntnissen aus der o. g. Messstudie und der Untersuchung der Endkundenvertragsinhalte und haben folgende Schwerpunkte: Datenübertragungsrate - Information beim Vertragsschluss - Kontrolle durch den Anbieter direkt nach der Anschlussschaltung - Technische Kontrolle durch den Endkunden während der Nutzung (Messverfahren) und Möglichkeit, technische Daten über die grundsätzliche Leistungsfähigkeit des Produkts vor Vertragsschluss zu erhalten Aus aktuellem Anlass ist darüber hinaus zu prüfen, ob und wie der Endkunde bei einem verstärkten Angebot von volumenbegrenzten Datenflatrates in die Lage versetzt werden muss, sein Nutzungsverhalten zu kontrollieren. Hierzu werden folgende Maßnahmen vorgeschlagen: Endkundentarife mit begrenztem Datenvolumen - fortlaufende Informationen über genutztes Datenvolumen - Informationen zu Nutzungsdetails zur Sicherstellung des Anbieterwechsels Darüber hinaus werfen Endkundentarife für die nationale mobile Datennutzung, die keiner Flatrate unterliegen, in der Beschwerdepraxis aufgrund der teilweise sehr hohen Endkundenrechnungen Transparenzfragen auf. Schlussendlich zeigt sich in der täglichen Beschwerdepraxis der Bundesnetzagentur, dass es zwischen Endkunden und Anbietern immer wieder zu Unklarheiten bzgl. des Vertragsbeginns bzw. dem konkreten Vertragsende kommt. Dieses erzeugt sodann Folgeprobleme bei der reibungslosen Abwicklung eines möglichen Anbieterwechsels, die durch die regelmäßige Information über Vertragslaufzeiten und Kündigungsfristen gelöst werden könnten. Die vorgeschlagenen Transparenzmaßnahmen entfalten ihre positive Wirkung für den Endkunden aber nur dann, wenn sie von allen Marktteilnehmern gleichermaßen verlässlich angeboten werden. Von übergeordneter Bedeutung ist dabei, in welcher Form die beschriebenen Maßnahmen zur Förderung der Transparenz im Endkundemarkt ergriffen werden sollen, um im Ergebnis für den Endkunden einen rechtlich verlässlichen Rahmen zu gewährleisten. 2

3 Stellungnahmen zu den Eckpunkten zur Förderung der Transparenz im Endkundenmarkt und zu Messverfahren werden unter Kenntlichmachung etwaiger Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse per an folgende Adresse erbeten: Bundesnetzagentur Referat 216 (Universaldienst, Öffentliche Angelegenheiten, Verbraucherfragen, Schlichtungsstelle) Fehrbelliner Platz Berlin postfach@bnetza.de Stellungnahmefrist: 2. September 2013 Die Stellungnahmefrist soll den Marktteilnehmern die Gelegenheit geben, ein einheitliches Umsetzungskonzept der Eckpunkte vorzulegen. Rückfragen sind unter folgenden Kontaktdaten möglich: zu den Eckpunkten 1-8, Dr. Robert Tel michael.robert@bnetza.de zu den Eckpunkten 9-20 und 33 Fr. Wenzel Tel sonja.wenzel@bnetza.de 3

4 II. Transparenzmaßnahmen Datenübertragungsrate - Information beim Vertragsschluss - 1. Die Angaben zur mindestens und maximal erreichbaren Datenübertragungsrate sollten im Endkundenvertrag hervorgehoben werden. 2. Die Angaben zur mindestens und maximal erreichbaren Datenübertragungsrate sollten in einem gesonderten Kundeninformationsblatt beim Vertragsschluss hervorgehoben werden. 3. Festnetz: Bei Festnetzanschlüssen sollte in diesem Kundeninformationsblatt auch angegeben werden, mit welcher Wahrscheinlichkeit in einem Abrechnungszeitraum mindestens [80%] der maximal vereinbarten Datenübertragungsrate des Anschlusses erreicht werden. Dieses sollte für den Endkunden verständlich, ggf. durch eine Grafik, dargestellt werden. 4. Mobilfunk: Bei mobilen Breitbandanschlüssen sollte in diesem Kundeninformationsblatt auch angegeben werden, mit welcher Wahrscheinlichkeit in einem Abrechnungszeitraum an [zwei] vom Endkunden zu bestimmenden Standorten in den dazugehörigen Funkzellen mindestens [80%] der maximal vereinbarten Datenübertragungsrate des Anschlusses erreicht werden. Dieses sollte für den Endkunden verständlich, ggf. durch eine Grafik, dargestellt werden. Datenübertragungsrate - Kontrolle durch den Anbieter direkt nach der Anschlussschaltung - 5. Festnetz: Nach der Schaltung des konkreten Festnetzendkundenanschlusses sollte die tatsächlich maximal verfügbare Datenübertragungsrate durch den Anbieter zu Peak-Zeiten gemessen werden. 6. Mobilfunk: Beim Vertragsschluss sollte dem Endkunden die Möglichkeit angeboten werden, dass der Anbieter nach Aktivierung des konkreten Mobilfunkkundenanschlusses an [zwei] vom Endkunden zu bestimmenden Standorten die tatsächlich maximal verfügbare Datenübertragungsrate in der dazugehörigen Funkzelle zu Peak-Zeiten misst. 7. Das Ergebnis der Messung sollte dem Endkunden in Textform mitgeteilt werden. In diesem Zusammenhang sollte nochmals über die vertraglich vereinbarte minimale und maximale Datenübertragungsrate informiert werden. 4

5 8. Der Endkunde sollte zudem über etwaige vom Anbieter vorgesehene Entschädigungs- und Erstattungsregelungen und Sonderkündigungsrechte informiert werden, die greifen, wenn die tatsächlich maximal verfügbare Datenübertragungsrate von der maximal vertraglich vereinbarten Datenübertragungsrate abweicht. Datenübertragungsrate - Technische Kontrolle durch den Endkunden während der Nutzung (Messverfahren) und Möglichkeit, technische Daten über die grundsätzliche Leistungsfähigkeit des Produkts vor Vertragsschluss zu erhalten - 9. Bei der Bewertung von Dienstequalitäten sollte der Endkunde nicht nur textlich informiert werden, sondern auch kostenlos technische Unterstützung durch ein Messkonzept erhalten. Ein Messkonzept besteht aus Messsystem und Messverfahren. Messsystem bezeichnet die Kombination aus Messstelle und Gegenmessstelle, Messverfahren bezeichnet den technischen Messprozess. Anforderungen an das Messsystem 10. Es sind geeignete Messparameter zu wählen, die aussagekräftige Messergebnisse zur Qualität des Internetzugangsdienstes ermöglichen sowie eine Einschätzung über die zu erwartende Qualität von Anwendungen erlauben. Hierzu zählen die Parameter Datenübertragungsrate in Up- und Download, Paketlaufzeit, Paketverlustrate und Paketfehlerrate. Bei mobilen Zugangstechnologien sollte zusätzlich auch die Signalstärke erfasst werden. 11. Das Messsystem sollte einheitlich für die unterschiedlichen Anbieter und Zugangstechnologien implementiert sein. Das Messkonzept sollte insbesondere gleichermaßen für mobile und stationäre Internetzugänge geeignet sein und bei mobilen Zugangstechnologien eine Nutzung für alle relevanten Endgeräte (insbesondere Surfsticks und Smartphones) erlauben. 12. Die Funktionsweise des Messverfahrens sollte als Open Source transparent gemacht werden. 13. Das Messsystem sollte eine Beeinflussung der Messergebnisse durch die Gegenmessstelle vermeiden. Die Gegenmessstellen sollten daher mit ausreichender Kapazität ausgestattet sein. Zudem sollte kontrolliert werden, dass auch in Peak-Zeiten genügend Kapazität für beliebig viele Messungen durch Endkunden zur Verfügung stehen. Darüber hinaus sollte ein Überlastmanagement implementiert sein. Die genaue Position der Gegenmessstellen sollte sich innerhalb der Internet-Infrastruktur befinden und gleichzeitig außerhalb der IP- Systeme des Anbieters. 14. Messverfahren und Messsystem sollten Einflüsse der Endkundeninfrastruktur erfassen und eine Beeinflussung des Messergebnisses möglichst vermeiden. 15. Die Messgenauigkeit und Eignung von Messverfahren und Messsystem ist regelmäßig zu überprüfen und eine Qualitätssicherung vorzusehen. 5

6 Endkundennutzbarkeit eines Messkonzeptes 16. Das Endkundenmesskonzept sollte durch den Endkunden jederzeit und beliebig häufig genutzt werden können. In Abhängigkeit vom Überlastmanagement besteht aber kein Anspruch auf jederzeitige Auswertung oder Lieferung der Messergebnisse. 17. Das Endkundenmesskonzept sollte möglichst geringe Eingriffe in die Endkundeninfrastruktur voraussetzen und auch ohne technische Kenntnisse vom Endkunden durchgeführt werden können. Ergebnispräsentation der Messergebnisse 18. Die Messergebnisse sollten für den Endkunden verständlich präsentiert werden. Die Art der Präsentation sollte dem Endkunden eine Einschätzung über die Leistungsfähigkeit und Nutzungsmöglichkeiten seines individuellen Anschlusses erlauben bzw. sich bei mobiler Nutzung über die Qualität seines Internetzugangsdienstes an beliebigen, von ihm gewählten Standorten zu informieren. 19. Dem Endkunden sollte zudem ermöglicht werden, die Messergebnisse unterschiedlicher Anbieter und Produkte miteinander zu vergleichen, um so eine informierte Produktauswahl und gegebenenfalls auch eine Wechselentscheidung treffen zu können. Hierzu sollte er auch Zugriff auf die durchgeführten Messergebnisse von Anschlüssen anderer Anbieter haben. Für die Darstellung kommt z.b. auch eine georeferenzierte Aufbereitung in Betracht. 20. Die Datensätze aller Messzugriffe sollten in einer einheitlichen, öffentlich zugänglichen Datenbank gesammelt werden. Auf der Grundlage dieser Datenbank sollte in regelmäßigen Abständen eine allgemeine statistische Auswertung der Dienstequalität in Berichtform veröffentlicht werden. Endkundentarife mit begrenztem Datenvolumen - Informationen über genutztes Datenvolumen Der Endkunde sollte bei einem vertraglich vereinbarten Datenvolumen die Möglichkeit erhalten, sich während seiner Nutzung aktuell über das verbrauchte Datenvolumen zu informieren. 22. Der Endkunde sollte bei einem vertraglich vereinbarten Datenvolumen nachträglich die Möglichkeit erhalten, sich im Rahmen seines Einzelverbindungsnachweises über das verbrauchte Datenvolumen zu informieren. 23. Bevor ein vertraglich vereinbartes maximales Datenvolumen verbraucht ist, sollte der Endkunde bei Erreichen eines bestimmten Schwellenwertes einen Hinweis erhalten. 6

7 Endkundentarife mit begrenztem Datenvolumen - Informationen zu Nutzungsdetails zur Sicherstellung des Anbieterwechsels Bei einem Anschlussprodukt, welches in Verbindung mit einem bestimmten Datenvolumen vertrieben wird, sollte der Anbieter sicherstellen, dass in der Produktvermarktung transparent dargestellt wird, welche Dienstnutzungen in das vertraglich vereinbarte Datenvolumen eingerechnet werden und für welche dieses nicht zutrifft. Für eine transparente Darstellung ist eine Darstellung in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen oder der Leistungsbeschreibung nicht ausreichend. 25. Bei Anschlussprodukten, die in Verbindung mit einem begrenzten Datenvolumen vertrieben werden, sollte der Anbieter sicherstellen, dass Betreibern von Internetvergleichsportalen eine transparente Darstellung der besonderen Tarifeigenschaften (begrenzten Datenvolumen bzw. fehlende Berücksichtigung einzelner Dienste im Rahmen des Datenvolumens) ermöglicht wird. Endkundentarife für mobile Datennutzung ohne Flatrate - Transparenz- und Schutzvorkehrungen - (Übertragung der Instrumente der Verordnung über das Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Union auf nationale mobile Datendienste) 26. Soweit mit dem Endkunden keine mobile Datenflatrate vereinbart wurde, sollte der Anbieter dem Endkunden die Option bereitstellen, sich bewusst und kostenlos für eine Funktion zu entscheiden, mit der Informationen über den bisherigen Nutzungsumfang als Datenvolumen oder in der Rechnungswährung des Endkunden bereitgestellt werden und mit der garantiert wird, dass die Gesamtausgaben für mobile Datendienste mit Ausnahme von MMS-Nachrichten, die pro Einheit berechnet werden, während eines bestimmten Zeitraums ohne die ausdrückliche Zustimmung des Kunden einen angegebenen Höchstbetrag nicht überschreiten. Zu diesem Zweck sollte der Anbieter einen oder mehrere Höchstbeträge für festgelegte Nutzungszeiträume anbieten. Mindestens einer dieser Höchstbeträge (pauschaler Höchstbetrag) sollte nahe bei 50 EUR (ohne Mehrwertsteuer) an ausstehenden Entgelten pro monatlichem Abrechnungszeitraum liegen, jedoch nicht darüber. Als Alternative könnte der Anbieter als Datenvolumen angegebene Obergrenzen festlegen. Darüber hinaus könnte der Anbieter seinem Endkunden weitere Obergrenzen mit anderen, das heißt höheren oder niedrigeren monatlichen Höchstbeträgen anbieten. 27. Soweit mit dem Endkunden keine mobile Datenflatrate vereinbart wurde, sollte jeder Anbieter sicherstellen, dass an das mobile Gerät des Endkunden eine geeignete Meldung beispielsweise durch eine SMS-Nachricht oder eine oder in Form eines Pop-up- Fensters auf dem Computer übermittelt wird, sobald der Umfang der Datendienste 80 % des vereinbarten Höchstbetrags oder der vereinbarten Obergrenze für das Datenvolumen erreicht hat. Jeder Endkunde sollte die Möglichkeit haben, den Anbieter 7

8 anzuweisen, ihm solche Mitteilungen nicht mehr zu senden, und sollten den Anbieter jederzeit kostenlos anweisen können, ihm diesen Dienst wieder bereitzustellen. 28. Soweit mit dem Endkunden keine mobile Datenflatrate vereinbart wurde, sollte für den Fall, dass der Höchstbetrag oder diese Obergrenze für das Datenvolumen überschritten wird, eine Meldung an das mobile Gerät des Endkunden gesendet werden. In der Meldung ist der Endkunde darüber zu informieren, wie er die weitere Erbringung des Datendienstes veranlassen kann, falls er dies wünscht, und welche Kosten für jede weitere Nutzungseinheit anfallen. Wenn der Endkunde auf die eingegangene Meldung nicht entsprechend reagiert, sollte der Anbieter unverzüglich die Erbringung und Inrechnungstellung der mobilen Datendienste für diesen Kunden einstellen, es sei denn, der Endkunde verlangt die weitere oder erneute Erbringung dieser Dienste. Anbieterwechsel - Information zur Vertragslaufzeit und zu Kündigungsfristen Festnetz: Der Anbieter sollte im Rahmen seiner Monatsrechnung das aktuell gültige Ende der Vertragslaufzeit und die jeweilige Kündigungsfrist angeben. 30. Mobilfunk: Der Anbieter sollte im Rahmen seiner Monatsrechnung das aktuell gültige Ende der Vertragslaufzeit und die jeweilige Kündigungsfrist angeben. Außerdem sollte darauf hingewiesen werden, dass die Rufnummernportierung auch schon vor Vertragsende verlangt werden kann, der bestehende Vertrag mit dem Anbieter jedoch davon unberührt bleibt. 31. Der Anbieter sollte in seiner Monatsrechnung auf die Informationen zum generellen Ablauf des Anbieterwechsels hinweisen, die auf der Internetseite der Bundesnetzagentur veröffentlicht sind. 8

9 III. Rechtliche Ausgestaltung der vorgeschlagenen Transparenzmaßnahmen 32. Die vorgeschlagenen Transparenzmaßnahmen (Eckpunkte 1-8, 21-31) entfalten ihre positive Wirkung für den Endkunden lediglich dann, wenn sie von allen Marktteilnehmern gleichermaßen verlässlich und barrierefrei angeboten werden. Um dieses zu erreichen, kommen folgende Ansätze der rechtlichen Umsetzung in Betracht: - Option 1: Selbstregulierung, d. h. Umsetzung der Transparenzmaßnahmen durch einen verbindlichen Branchenkonsens; - Option 2: Regulierung, d. h. branchenweite, verbindliche Vorgaben seitens der Bundesnetzagentur. Ziel der Anhörung ist es auch zu ermitteln, welche Eingriffstiefe für eine Lösung der identifizierten Transparenzprobleme in einem zeitlich absehbaren Rahmen notwendig ist. Sollte sich die Branche auf einen selbstregulatorischen Ansatz einigen können, müssten entsprechende übereinstimmende Erklärungen bis zum Ende der Anhörungsfrist vorliegen. 33. Auch die Vorschläge zur Kontrolle der tatsächlichen Datenübertragungsrate durch den Endkunden während der Nutzung (Messverfahren, Eckpunkte Nr. 9 20) entfalten ihre positive Wirkung für den Endkunden lediglich dann, wenn sie von allen Marktteilnehmern gleichermaßen verlässlich und barrierefrei angeboten werden. Zur Zielerreichung kommen dabei folgende Ansätze in Betracht: - Option 1: Selbstregulierung, d. h. Umsetzung eines branchenweit einheitlichen Messverfahrens nach den o. g. Rahmenbedingungen durch einen verbindlichen Branchenkonsens; - Option 2: Regulierung, d. h. Verpflichtung zur Einrichtung eines branchenweiten, einheitlichen Messkonzepts nach verbindlichen Vorgaben durch die Bundesnetzagentur; - Option 3: Regulierung, d. h. eigene Entwicklung und Betrieb eines Messkonzepts durch die Bundesnetzagentur. Ziel der Anhörung ist es auch zu ermitteln, welche Eingriffstiefe für eine Lösung der identifizierten Transparenzprobleme bei der Kontrolle der tatsächlichen Übertragungsqualität durch den Endkunden in einem zeitlich absehbaren Rahmen notwendig ist. Sollte sich die Branche auf einen selbstregulatorischen Ansatz einigen können, müssten entsprechende übereinstimmende Erklärungen zusammen mit einem Umsetzungskonzept der o.g. Rahmenbedingungen bis zum Ende der Anhörungsfrist vorliegen. 9