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1 Prof. Dr. rer. pol. Norbert Konegen em. downloads: SS 2014 Die Europäische Zentralbank (EZB) in der Grauzone zwischen Geld- und Fiskalpolitik (monetärer Staatsfinanzierung). Klausur: , 14:00-16:00 Uhr s.t., Sch2 Quelle: konegen, ifpol uni münster 1

2 Agenda I. Einführung Kommentar. II. Die Europäische Zentralbank (EZB) im Ordnungsrahmen des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB). III. Das Gebot der Unabhängigkeit der EZB und der nationalen Zentralbanken (NZBen). IV. Grundannahmen der EZB für ihre geldpolitischen Ziele V. Der klassische geldpolitische Handlungsrahmen der EZB VI. Eurokrise und Krisenmanagement der EZB eine Bestandsaufnahme. VII. Der Beitrag der EZB zur Finanzmarktstabilität und ihre Funktion in der Bankenunion eine Kritik. Quelle: konegen, ifpol uni münster 2

3 VII. Die Agenda 1 Die Aufgabe a) Die Ausgangslage im Euroraum Kern der Finanzkrise ist eine Überschuldungskrise der Banken + für die EZB die finanzielle Fragmentierung des Euro-Raums b) Entwicklungen der europäischen Finanzmärkte 2. Der Plan a) Finanzmarktregulierung in der Europäischen Union- Mindestausstattung von haftendem Eigenkapital im Verhältnis zu risikogewichteten Vermögenswerten b) Aufbau einer europäischen Finanzmarktarchitektur c) Struktur der Bankenunion (SVR) d) Grundsätze SVR) e) Phasen einer Europäischen Bankenunion f) Stabile Finanzmärkte unerledigte Aufgaben Quelle: konegen, ifpol uni münster 3

4 Fortsetzung 3. Das Ergebnis a) Meilensteine der Europäischen Bankenaufsicht b) Das Konzept c) Die 1. Säule: Einheitlicher Europäischer Aufsichtsmechanismus d) Die 2. Säule: Einheitlicher europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus e) Die 3. Säule: Gemeinsames Europäisches Einlagensicherungssystem 4. Die Kritik der Praxistest steht noch aus a) Ökonomische Betrachtungsweise b) Politische Betrachtungsweise c) Die EZB in der Grauzone zwischen Geldpolitik und monetärer Staatsfinanzierung die unheilige Allianz zwischen Banken + Staaten ist noch nicht gebrochen eine Kritik. 5. Literaturhinweise Quelle: konegen, ifpol uni münster 4

5 1. Die Aufgabe a) Die Ausgangslage im Euroraum Kern der Finanzkrise ist eine Überschuldungskrise der Banken + für die EZB die finanzielle Fragmentierung des Euro-Raums Kreditnehmer können wegen Rezession und Platzen der Immobilienblase Kredite nicht mehr bedienen. Folge: Geschätzte 500 Mrd. faule Kredite verbleiben in den Büchern sog. Zombie-Institute (Herbst 2008). Deren unzureichende Kapitalausstattung und Altlasten erschweren deren Kreditvergabe obwohl EZB Märkte mit Geld flutet (Interbankenmarkt schwach). Aber: KMU auf kreditfinanzierte Investitionen angewiesen, da sie sich kaum über Ausgabe von Aktien oder Anleihen refinanzieren können Krise nährt sich aus sich selbst. EZB und nationale Aufsichtsbehörden wollen ab Herbst 2013 Bilanzen von ca. 140 Banken (sie decken 80% des Marktes ab) überprüfen: Vorgesehen: Stresstests gesunde Banken arbeiten weiter kranke werden saniert oder abgewickelt. Geschätzter Kapitalbedarf durch Bilanzlücken: 300 bis 400 Mrd.. Sanierung durch private Investoren ESM Aktionäre Gläubiger Kunden? Quelle: DIE ZEIT konegen, ifpol uni münster 5

6 Fortsetzung aber politischer Widerstand Frankreich und Italien wehren sich gegen externe Prüfungen (teure Sanierungsaktionen!). Nächste Rettungsaktionen über ESM wahrscheinlich (Slowenien). Deutsche Versicherungsunternehmen halten Bankschuldverschreibungen von ca. 160 Mrd. - Ausfälle wahrscheinlich. Abwicklungsfonds für marode Institute noch nicht einsatzfähig Zwischenfinanzierung durch ESM? d.h. Haftungsgemeinschaft deutscher Widerstand! Schaffung rechtlicher Voraussetzungen in der EU - Diskussion - wer haftet? 4 Bill. an staatlichen Garantien + Beihilfen gewährten Europas Regierungen europäischen Banken im Zuge der Finanzkrise. Glaubwürdigkeit der EZB bei Misserfolg! Reaktion der Finanzmärkte? Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster 6

7 b) Entwicklungen der europäischen Finanzmärkte Zunehmende Fragmentierung des Binnenmarkts (Target2 Salden!) Forderungen deutscher Banken gegenüber dem Ausland 14% (1998), 30% der Bilanzsumme (2006); 6/2012: 22%. 45% dieser Forderungen entfallen auf den Euro-Raum Verstärkt durch politische und regulatorische Anreize der Aufsichtsbehörden. Gefahr von Systemrisiken und Ansteckungseffekten bei Finanzinstituten durch länderspezifische Schocks. Verstärkung von Strukturproblemen Keine ausreichenden Eigenkapitalpuffer um Verluste aus eigener abfedern zu können. Anfälligkeit gegenüber Marktrisiken erhöht. Wechselseitige Verknüpfung zwischen Banken und Staaten verstärkt. Komplexität der Vernetzung der Banken untereinander verstärkt (Anfällig für systemische Schocks, Restrukturierungen erschwert). Krise erhöht Anteile notleidender Forderungen. Quelle: konegen, ifpol uni münster 7

8 Quelle: SVR 2010/11: 145 konegen, ifpol uni münster 8

9 2. Der Plan: a) Finanzmarktregulierung in der Europäischen Union- Mindestausstattung von haftendem Eigenkapital im Verhältnis zu risikogewichteten Vermögenswerten (Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht 2010) 2010: Verschärfung der Eigenkapitalanforderungen für Banken (Basel III). 3 Stellschrauben: Zu erfüllende Mindestquoten, Qualität d. haftenden Eigenkapitals, die zu verwendenden Risikogewichte Mikroprudentielle Regulierung: Stabilisierung einzelner Banken und Resistenz gegenüber Schocks durch Verschärfung der Eigenkapitalanforderungen nach Basel III: Zu erfüllende Mindestquoten. Qualität des haftenden Eigenkapitals. zu verwendende Risikogewichte z.b. bei Kauf von Staatsanleihen (bis max. 18 % der risikogewichteten Aktiva!). Makroprudentielle Regulierung durch zwei Elemente der Eigenkapitalregulierung: Kapitalerhaltungspuffer. Antizyklischer Kapitalpuffer. Funktion: Verminderung prozyklischer Effekte der Eigenkapitalregulierung: In Aufschwungphasen Kreditvergabe durch höhere Kapitalanforderungen begrenzt; in Abschwungphasen auffangen von Verlusten. Quelle: konegen, ifpol uni münster 9

10 Quelle: SVR 12/13: 161 konegen, ifpol uni münster 10

11 b) Aufbau einer europäischen Finanzmarktarchitektur Das Europäische Finanzaufsichtssystem European System Risk Board (ESRB) Quelle: H. 3 konegen, ifpol uni münster 11

12 b) Aufbau Europäischer Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) als marko-prudenzielles Aufsichtsorgan Aufgaben Zuständigkeit für Finanzstabilität in EU Überwachung und Minderung systemischer Risiken Sicherstellung der reibungslosen Funktion der Finanzmärkte. Aber: Organisationsstrukturen und Handlungskompetenzen entsprechen kaum dem Auftrag. Quelle: konegen, ifpol uni münster 12

13 2. Der Plan c) Struktur der Bankenunion Quelle: SVR 12/13: 186 konegen, ifpol uni münster 13

14 2. Der Plan: Europäische Bankenunion (SVR) d) Grundsätze Eckpunkte einer Bankenunion ein Vorschlag des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Grundsätze Gemeinsame Aufsicht sollte alle Banken des gemeinsamen Binnenmarktes umfassen. Einbeziehung der EZB in die Aufsicht birgt erhebliche Risiken für die Unabhängigkeit der Geldpolitik. Europäische Restrukturierungsagentur sollte Teil der Bankenunion sein. Unabdingbare Voraussetzung eine europäische Einlagensicherung in nationaler Kompetenz. Abschaffung der privilegierten Rolle von Staatsanleihen in der Regulierung. Änderung der Europäischen Verträge aus 4 Gründen notwendig (Art. 127/6 AEUV). Quelle: SVR 12/13:186ff. konegen, ifpol uni münster 14

15 2. Der Plan: e) Phasen einer Europäischen Bankenunion Konzept für den Übergang zur Bankenunion: Phase I: Schaffung eines rechtlichen Rahmens und Aufbau der Institutionen (Änderung Art. 127/6 AEUV) notwendig. Phase II: Qualifizierung der Banken durch Neubewertung der Aktivseite sowie Erfüllung der Anforderungen von Basel III. Möglicherweise Zwangsrestrukturierung von Banken bzw. Abwicklung. Phase III: Übergang zur vollumfänglichen Bankenunion Für alle im Markt verbleibenden Banken liegen Aufsicht und Haftung auf europäischer Ebene. Verbleibende Banken benötigen eine europäische Banklizenz. Quelle:a.a.O: 189 konegen, ifpol uni münster 15

16 der Übergang zur Bankenunion im Zeitablauf Quelle: SVR 12/13: 189 konegen, ifpol uni münster 16

17 f) Stabile Finanzmärkte: Unerledigte Aufgaben Anforderungen an das Eigenkapital der Banken zu gering Folge: prozyklische Wirkungen (in Aufschwungphasen Kreditvergabe durch höhere Kapitalanforderungen nicht begrenzt; in Abschwungphasen kein auffangen von Verlusten). Aufsicht hat Aufbau von Risiken in den Bankbilanzen nicht ausreichend effektiv begrenzt Kompetenzen für Aufsicht und Restrukturierung von Banken auf nationaler Ebene belassen trotz einheitlicher Geldpolitik Haftung als fester Bestandteil der Krisenprävention Systemstabilität: Das Versteck Systemrelevanz Transparenz der Märkte und Produkte erhöhen Kostenbeteiligung der Krisenverursacher Durchsetzungsfähige Aufsichtssysteme schaffen Quelle: SVR 12/13:185 konegen, ifpol uni münster 17

18 3. Das Ergebnis: a) Meilensteine der Europäischen Bankenunion Quelle: D. Bundesbank, Geschäftsbericht 2013: 25 Quelle: konegen, ifpol uni münster 18

19 b) Das Konzept Quelle:a.a.O.: 24 Quelle: konegen, ifpol uni münster 19

20 c) Die 1. Säule: Einheitlicher Europäischer Aufsichtsmechanismus Schritt 1: EZB beaufsichtigt 128 Großbanken mit einem Bilanzvolumen von über 30 Mrd. und die drei größten Banken eines kooperierenden Landes. Etwa 150 kleine und mittlere Institute bleiben vorerst unter nationaler Aufsicht. EZB kann diese aber an sich ziehen. Aufsichtsagenden der EZB werden (sollen) von Geldpolitik strikt getrennt (werden). Einbindung von Nicht-Euroländern durch Board of Supervisors vorbereitet. Kompetenzen zwischen EZB und EBA (2011) sollen in einem Aufsichtshandbuch geregelt werden. Es sollen folgen: Abwicklungsmechanismus für Pleitebanken (2), einheitliches Einlagensicherungssystem (3). Quelle: konegen, ifpol uni münster 20

21 Die 1. Säule der Bankenaufsicht der Eurozone - schrittweise bis 2014 Quelle: konegen, ifpol uni münster 21

22 Arbeitsteilung zwischen nationaler und europäischer Ebene Quelle: D. Bundesbank, Monatsbericht 7/13: 20 Quelle: konegen, ifpol uni münster 22

23 Einheitlicher europäischer Aufsichtsmechanismus (SSM, 1. Säule), der Prüfungsablauf Quelle: DLF (Hintergrund), Bilanzprüfung Wirtschaftsprüfer in 128 Teams durchleuchten die 128 größten Geldhäuser der Eurozone (davon 24 in Deutschland): Bewertung von Bilanzrisiken von ca. 4 Billion, nach Qualität der Bestände 2. Das Personal Einbindung von 1000 Mitarbeitern, davon 770 ausschließlich Prüfungsaufgaben. 3. Der Prozess Zusammenarbeit zwischen EZB und nationalen Aufsehern (für D. die BaFin) Quelle: konegen, ifpol uni münster 23

24 noch Prüfungsablauf 4. Der Stresstest mit Anschluss an Bilanztest im Sommer 2014 Über Parameter (z.b. Kapitalausstattung, Risikomanagement) wird z.z. (5/14) verhandelt. Absinken der Wirtschaftsleistung in der EU in den 3 Jahren bis Ende 2016 um insgesamt 7% 5. Das Ziel Aufsicht durch EZB beginnt 11/2014, Gemeinsame Aufsichtsteams aus nationalen Aufsehern und EZB. 6. Das mögliche Problem EZB gleichzeitig verantwortliche für Geldwertstabilität und Bankenaufsicht. EZB: Trennung der Kompetenzen innerhalb der Zentralbank als Chinesische Mauer. Quelle: konegen, ifpol uni münster 24

25 noch Prüfungsablauf 128 Großbanken aus Euroraum (davon 14 aus Deutschland) werden auf faule Kredite und fragwürdige Bilanzposten durchleuchtet. Diese Großbanken decken etwa 85% der Bilanzsumme aller Banken im Euroraum ab. Kernkapitalquote von mindestens 8% (Basel III, Stand 2014) bezieht sich auf nach Risiken gewichtetes Eigenkapital. Staatsanleihen werden mit null gewichtet! Gefahr von Klumpenrisiko!! Wenn Quote nicht erreicht, Lücke durch Kapitalaufnahmen am Markt schließen. Wenn unzureichend, Lücke durch Sicherheitsnetz (backstops) schließen (nationale Regierungen, ESM (umstritten, ESM darf Banken erst direkt rekapitalisieren, wenn Altlasten aus der Zeit vor der EZB- Aufsicht bereinigt sind). Prozess der Rekapitalisierung soll 2015 beginnen. Quelle: konegen, ifpol uni münster 25

26 Bilanztest mit Fragen Welche Risikoportfolios werden durchleuchtet? Abschläge auf faule Kredite? Behandlung von Staatsanleihen? Künftige Haftung (Abwicklung) für marode Banken ( Zombiebanken ): Eigentümer und Gläubiger. Südeuropäische Banken halten 12/2013 Problemkredite von rd. 900 Mrd.. Bei ungünstigen Prüfergebnissen Vertrauensverlust für entsprechende Banken möglich - Kapitalflucht. Wie und wann kommuniziert die EZB die Ergebnisse Abwicklungsfonds der Banken kaum gefüllt. Es droht abermals Belastung der europäischen Steuerzahler z.b. über den ESM. Interessenkonflikte der EZB zwischen Geldpolitik und Bankenaufsicht (Finanzpolitik!) nicht auszuschließen (s.d. Art. 130 AEUV!). Quelle: konegen, ifpol uni münster 26

27 Bilanztest mit Fragen: Was passiert, wenn einzelne Banken nach dem Test Kapital brauchen? Bis auf weiteres gilt die Reihenfolge des Status quo: 1. Institute besorgen sich selbst am Markt Kapital; 2. Danach ist der betroffene Mitgliedsstaat gefragt; 3. Es folgt der ESM im Rahmen eines Kreditprogramms gegen Reformen; 4. Direkte Bankenrekapitalisierung durch ESM auf dem Papier möglich aber nirgends geregelt. Quelle: konegen, ifpol uni münster 27

28 3. d) Die 2. Säule: Einheitlicher europäischer Restrukturierungsund Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM) Nicht überlebensfähige Banken sollen geschlossen werden können. 1. Kosten der Abwicklung tragen zunächst die Aktionäre, dann Besitzer von Anleihen des Instituts und große Einleger (Haftungskaskade). 2. Diese stehen für 8% der Bilanzsumme gerade. 3. Wenn unzureichend, springen nationale Abwicklungssysteme und der neu beschlossene Abwicklungsfonds (SRF) ein. 4. In diesen Fonds zahlen Banken (abhängig vom Risikoprofil) innerhalb von 8 Jahren von 2016 an rd. 55 Milliarden ein. 5. Die SRF-Mittel sollen relativ schnell vergemeinschaftet werden (40% im 1., weitere 20% im 2. Jahr). 6. In der Übergangszeit bis 2024 kann sich der Fonds um Kreditlinien bemühen. Mitgliedstaaten sind nicht zur Kreditgewährung verpflichtet. Quelle: konegen, ifpol uni münster 28

29 noch SRM: Intransparente und komplizierte Entscheidungsregeln für Bankenschließungen: Der Steuerzahler ist noch nicht aus dem Schneider (FAZ ). Wichtigste Entscheidungen fallen im Abwicklungsgremium (Board) des SRM als Exekutivkomitee. Besteht aus 5 ständigen Mitgliedern, der Abwicklungsbehörde des betroffenen Landes sowie der EZB + der Kommission als Beobachter. Board + EZB können ein Institut für schließungsreif erklären. Endgültige Entscheidung trifft das Board in Abstimmung mit der EZB, wobei die EU-Kommission und die Finanzminister ein Vetorecht haben. Ich habe aber Zweifel ob Regierungen wirklich bereit sind, große Banken abzuwickeln. Es gebe implizite Garantien (I.Schnabel, künftige Wirtschaftsweise). Quelle: konegen, ifpol uni münster 29

30 3.e) Die 3. Säule: Gemeinsames Europäisches Einlagensicherungssystem Systeme der Einlagensicherung bleiben national organisiert, müssen sich aber an die selben Vorgaben halten. 1. Enthalten eine bereits bestehende staatliche Garantie von für Spareinlagen. 2. Mitgliedstaat steht für diese Summe ein. 3. Sparer können darauf binnen 7 Tagen zugreifen. 4. Einleger mit Guthaben über haften bei einer Bankschließung nach den Aktionären und Gläubigern. 5. Zur Absicherung der Staatsgarantie muss jedes Land einen Einlagensicherungsfonds aufbauen, der in 10 Jahren durch Bankabgaben gefüllt wird (abhängig vom Risikoprofil der Bank. Zielgröße 0,8% der gesicherten Einlagen. Potential ca. 60 Mrd.. 6. Einen europäischen Einlagensicherungsfonds wird es nicht geben. Quelle: konegen, ifpol uni münster 30

31 4. Die Kritik der Praxistest steht noch aus a) Ökonomische Betrachtungsweise Die Deregulierung der Finanzmärkte in der EU zwischen 2002 und 2006 hat sich als dramatischer Fehler erwiesen (z.b. bilanzielle Auslagerungen). Die in den Finanzkrisen erfolgten Interventionen wurden inoffiziell als Abkehr vom Neoliberalismus bezeichnet. Steigende Diskrepanzen zwischen Finanzmärkten und Realwirtschaft provozieren weitere Krisensituationen. Probleme: Nachhaltige Insolvenzverfahren für Banken und Nationalstaaten müssen entwickelt werden. Nachhaltige Haftungsregeln müssen entwickelt und umgesetzt werden. Der EU-Fiskalpakt muss unter Sanktionsandrohungen und - durchführung umgesetzt werden. Finanzmärkte müssen global reguliert werden. Staatsverschuldungen in der EU müssen dringend abgebaut werden. Quelle: konegen, ifpol uni münster 31

32 b) Politische Betrachtungsweise Die Politik reagierte auf die Krisen mit Diskussionen zu Regulierungen, Haftungen, stärkerer Aufsicht, Verstaatlichungen. Gleichwohl wurden die Kosten nicht nach der Verursacherprinzip, sondern in Form einer Vergemeinschaftung auf die Gesellschaften umgelegt. Aktuell werden in der EU folgende Maßnahmen umgesetzt: Europäische Finanztransaktionssteuer. Europäische Finanzmarktaufsicht / Europäische Bankenunion. Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM). Europäischer Fiskalpakt (u.a. Schuldenbremse). Probleme: Keine einheitliche Vorgehensweise (z.b. Großbritannien) Aktivitäten der EZB sind nicht immer demokratisch legitimiert bzw. müssen als Vertragsbrüche (no bail out / Staatsfinanzierung / ) klassifiziert werden. Rolle des ESM im System Bankenaufsicht EZB ist in ein Abhängigkeitsverhältnis zur Politik geraten. Quelle: konegen, ifpol uni münster 32

33 die lockere Geldpolitik der EZB (ver)- führt mangels anderer attraktiver Anlageformen zu Kapitalanlagen trotz 5-jähriger Hausse am Aktienmarkt. Quelle: FAZ konegen, ifpol uni münster 33

34 so berechnet Brüssel den Primärsaldo Griechenlands eine Einladung zu moral hazard? Quelle: FAZ konegen, ifpol uni münster 34

35 noch politische Betrachtungsweise: Im deutschen Mittelstand dominiert die Vorsicht. Kein Investitionsschub durch EZB- Zinssenkung zu erwarten. Quelle: Studie der Commerzbank: 4000 Unternehmen mit Jahresumsatz von mind. 2,5 Mio. Die Stimmung im deutschen Mittelstand ist exzellent, aber sie überträgt sich nicht trotz hoher Finanzkraft - auf die Investitionen, Gründe: Schwankende Rohstoff- und Energiepreise, Fachkräftemangel, Behördliche Genehmigungsprozesse, Unsichere gesetzliche Rahmenbedingungen. Geldanlage eher im Ausland oft auf Kosten erhöhter Risiken und der möglichen Rendite. Quelle: FAZ konegen, ifpol uni münster 35

36 c) Die EZB in der Grauzone zwischen Geldpolitik und monetärer Staatsfinanzierung die unheilige Allianz zwischen Banken + Staaten ist noch nicht gebrochen eine Kritik. Intransparente und komplizierte Entscheidungsregeln für Bankenschließungen (Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM) s.d. Folie 33). Rigorose Prüfung der Altlasten (faule Kredite, wertlose Papiere) von Großbanken unabdingbar. Ist die Bankenaufsicht (EZB) von der Geldpolitik (EZB) strikt zu trennen? Jens Weidmann im Hinblick auf die Rolle der EZB: Wir halten eine Primärrechtsänderung aber weiterhin für erforderlich, zumal die Entscheidungsprozesse nach wie vor als äußerst komplex erschein. Ziel sollte die Schaffung einer europäischen Abwicklungsbehörde mit klaren Entscheidungsstrukturen sein (DLF, Hintergrund, ) Quelle: konegen, ifpol uni münster 36

37 Kann die EZB das Kernproblem der zu geringen Kreditvergabe in Südeuropa durch die Ankündigung weiterer Maßnahmen zur Krisenbekämpfung lösen? Quelle: FAZ konegen, ifpol uni münster 37

38 5. Literaturhinweise Jahresgutachten 2010/11 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 4. Kapitel Ders. Jahresgutachten 2012/13, 3. Kapitel (160, 171, 185, 393ff). Ders. Jahresgutachten 2013/14, 5 Kapitel 209ff. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht 4/2012; Deutsche Bundesbank, Monatsbericht 9/2011: 83ff. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Juli 2013: 15ff. file:///f:/eurokrise/ezb/wirtschaftsdienst%20_%2093.%20jahrgang,%202013,% 20Heft%207%20%20Bundesverfassungsgericht%20und%20Krisenpolitik%20der %20EZB%20%E2%80%93%20Stellungnahmen%20der%20%C3%96konomen.ht m Fortschritte auf dem Weg zur europäischen Bankenunion, in: Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 2013, S Neumann, J.M., Die notwendigen Grenzen der Geldpolitik, (FAZ ). Quelle: konegen, ifpol uni münster *** 38