DIE INTERNATIONALEN RAHMENBEDINGUNGEN DES BIODIVERSITÄTSRECHTS IN DER SCHWEIZ

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1 18. November 2015 / 18 novembre 2015 DIE INTERNATIONALEN RAHMENBEDINGUNGEN DES BIODIVERSITÄTSRECHTS IN DER SCHWEIZ Prof. Astrid Epiney / Dr. Markus Kern Institut für Europarecht der Universität Freiburg Institut de droit européen de l Université de Fribourg

2 I. EINLEITUNG II. ZU DEN VÖLKERRECHTLICHEN RAHMENBEDINGUNGEN III. DAS NETZ «NATURA 2000» UND SEINE IMPLIKATIONEN FÜR DIE SCHWEIZ IV. SCHLUSS

3 I. EINLEITUNG Bedeutung völkerrechtlicher Vorgaben Schutz der Biodiversität bereits früh Gegenstand zahlreicher völker- und europarechtlicher Regelungswerke Ziel: Aufzeigen der bestehenden Instrumente und ihre Bedeutung für die und in der Schweiz Unterscheidung Völkerrecht EU-Recht

4 II. VÖLKERRECHTLICHE RAHMENBEDINGUNGEN 1. Überblick des völkerrechtlichen Rahmens Schutz von Fauna, Flora und Habitaten Übereinkommen über Feuchtgebiete, insbesondere als Lebensraum für Wasser- und Watvögel, von internationaler Bedeutung (Ramsar- Konvention) vom UNESCO-Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt vom Berner Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume vom Übereinkommen zum Schutz der Alpen vom (Alpenkonvention) Europäisches Landschaftsübereinkommen vom

5 II. VÖLKERRECHTLICHE RAHMENBEDINGUNGEN Internationales Übereinkommen zur Regelung des Walfangs vom Übereinkommen zur Erhaltung der wandernden wildlebenden Tierarten vom ausführende Abkommen und 19 Memoranda of Understanding - Abkommen über die Erhaltung migrierender Wasservögel Afrikas und Eurasiens vom (AEWA) - Abkommen zur Erhaltung der europäischen Fledermauspopulationen vom (EUROBATS) - MoU zum Schutz des Seggenrohrsängers sowie zur Erhaltung wandernder Greifvögel in Afrika und Eurasien

6 II. VÖLKERRECHTLICHE RAHMENBEDINGUNGEN Medienschutz Boden: Übereinkommen zur Bekämpfung der Wüstenbildung in den von Dürre und/oder Wüstenbildung schwer betroffenen Ländern, insbesondere Afrika vom Wald: Internationales Tropenholz-Übereinkommen vom Meer: Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen vom Abwehr bestimmter Gefahren Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten frei lebender Tiere und Pflanzen vom 3. März 1973 (Washingtoner Artenschutzkonvention (CITES)) Protokoll von Cartagena über die biologische Sicherheit und Nagoya /Kuala Lumpur-Zusatzprotokoll zur Biodiversitätskonvention

7 II. VÖLKERRECHTLICHE RAHMENBEDINGUNGEN Schutz der Biodiversität Übereinkommen über die Biologische Vielfalt (CBD) vom Umfassenderer Schutzansatz, Eigenwert der Biodiversität - Ziele: Erhaltung der biologischen Vielfalt, nachhaltige Nutzung ihrer Bestandteile und Ausgleich der Nutzungsvorteile - Nagoya-Protokoll über Zugang zu genetischen Ressourcen und traditionellem Wissen mit Mechanismen zum Vorteilsausgleich - Strategischer Plan zur Biodiversität mit sog. Aichi- Biodiversitätszielen

8 II. VÖLKERRECHTLICHE RAHMENBEDINGUNGEN 2. Entwicklungslinien der völkerrechtlichen Vorgaben Schrumpfen der Schutzgüter von Seehunden zum Schutz sämtlicher biologischer Organismen Vom Insel- zum Vernetzungsansatz vermehrte Berücksichtigung der geographischen, biologischen, rechtlichen Interdependenzen Weitergehende Berücksichtigung des Nutzens und der Nutzung biologischer Ressourcen Mehrzahl der Schutzansätze Ausdruck der Interdependenzen oder unzureichenden Schutzes? Weitgehende Parallelität der Schutzansätze im CH-Recht

9 II. VÖLKERRECHTLICHE RAHMENBEDINGUNGEN 3. Berner Konvention und Smaragd-Netzwerk im Besonderen Materielle Vorgaben der Berner Konvention Schutz von Lebensräumen: Massnahmen zur Erhaltung der Lebensräume wildlebender Pflanzen- und Tierarten; besondere Beachtung der wandernden Arten direkter Artenschutz: Gestuftes Schutzregime Verbote gewisser Verhaltensweisen (absichtliches Pflücken Art. 5; absichtliches Fangen oder mutwilliges Beunruhigen Art. 6; abgeschwächter Schutz Art. 7); Verbot gewisser Mittel zum Fangen und Töten (Art. 8) Rechtswirkungen Völkerrechtliche Verbindlichkeit, diskutable unmittelbare Anwendbarkeit der Bestimmungen Beträchtliche Spielräume der Vertragsstaaten in der Umsetzung Umsetzung in der Schweiz insb. in NHG und NHV

10 II. VÖLKERRECHTLICHE RAHMENBEDINGUNGEN Smaragd-Netzwerk Konkretisierung des Lebensraumschutzes der Berner Konvention Formulierung in drei Empfehlungen/Resolutionen der Organe des Berner Übereinkommens Bezeichnung von areas of special conservation interest anhand von konkret formulierten Merkmalen Einbringung der Schutzgebiete in ein Netzwerk mit dem Namen Smaragd in einem dreistufigen Prozess: 1. Evaluierung und Auswahl der Schutzgebiete 2. Wissenschaftliche Bewertung der Gebiete 3. Formelle Integration ins Netzwerk durch Ständigen Ausschuss

11 III. DAS NETZ «NATURA 2000» Berner Konvention und Smaragd-Netzwerk: in der EU Umsetzung durch Natura 2000 Rechtsakte: RL 2009/147 (alte RL 79/409) und RL 92/43 Einrichtung von Schutzgebieten und (strenges) Schutzregime Bedeutung für die Schweiz Als Nicht-EU-Mitglied: als solche keine Verbindlichkeit Neues Elektrizitätsabkommen? faktische Bedeutung Praxis der Umsetzung der Berner Konvention: Auslegungselement

12 III. DAS NETZ NATURA Die RL 2009/147 (Vogelschutzrichtlinie) Einrichtung von Schutzgebieten für bestimmte Vogelarten Unbedingte Pflicht zur Ausweisung Gestaltungsspielraum der MS, aber: nur Naturschutzbelange Ausnahme: aussergewöhnliche Allgemeinwohlbelange Reduktion des Spielraums bei Verkleinerung der Gebiete Rspr.: Leybucht, Santona Artenschutzrechtliche Verpflichtungen Direkter Schutz: absichtliches Töten, Fangen, Haltung usw. Ausnahmen für die einzelnen Verbotstatbestände Generelle Ausnahmen aus bestimmten Gründen und Verhältnismässigkeit Eher restriktiv, z.b. bei Jagd, Konkretisierung durch Rspr.

13 III. DAS NETZ NATURA Die RL 92/43 (Habitat- oder FFH-Richtlinie) Einrichtung von Schutzgebieten ( Natura 2000 ) Schutzgebietsspezifische Massnahmen Erhaltungsmassnahmen (Art. 6 Abs. 1) Verschlechterungs- und Störungsverbot (Art. 6 Abs. 2): - für Lebensräume und Arten, die für den Einbezug in Natura 2000 ursächliche waren - Bezugspunkt: Gebiet (Massnahmen auch ausserhalb) - Verschlechterung: nach naturfachlichen Kriterien und «absolut» - Störungen: nur bei erheblichen Auswirkungen auf Ziele der RL - Rspr.: Rs. C-388/05: Industrieansiedlung in Schutzgebiet; Rs. C-308/08: Ausbau eines Feldwegs und Iberischer Luchs

14 III. DAS NETZ NATURA Die RL 92/43 (Habitat- oder FFH-Richtlinie) Schutzgebietsspezifische Massnahmen Pläne und Projekte (Art. 6 Abs. 3, 4): - Verträglichkeitsprüfung im Hinblick auf die Erhaltungsziele, wenn erhebliche Beeinträchtigung des Gebiets möglich, allein naturfachliche Kriterien und Vorsorgeprinzip - wenn Beeinträchtigung des Gebiets: Verbot - wenn Unvereinbarkeit mit Erhaltungszielen: Verbot, aber Ausnahme nach Abs. 4 (zwingende Gründe, keine Alternative, Ausgleichsmassnehmen für «globale Kohärenz») - Rspr.: Rs. C-304/05: Skipisten im Schutzgebiet; Rs. C-241/08 und Rs. C-538/09: Ausschluss bestimmter Projekte von der Anwendung der Art. 6 Abs. 3, 4

15 III. DAS NETZ NATURA Die RL 92/43 (Habitat- oder FFH-Richtlinie) Direkter Artenschutz (Art. 12 ff.) Bezug: Arten, nicht Schutzgebiete Absichtliches Töten, Fangen etc. Ausnahmen: «weicher» als RL 2009/147, aber auch hier. Kein pauschaler Ausschluss bestimmter Sachverhalte, Einzelfall Rspr.: Rs. C-103/00: Schildkröten am Strand; Rs. C-183/05: «strenges Schutzregime» impliziert auch Überwachung / Durchführung; Rs. C-383/09: Effektivität der Massnahmen notwendig, bei drastischem Zurückgehen der Bestände nicht erfüllt; Rs. C-98/03: Umsetzung durch Bundesrecht genüge nicht, wenn damit Verbote im Landesrecht nicht zwingend einhergehen

16 III. DAS NETZ NATURA Zu den (potentiellen) Implikationen für die Schweiz Status quo: hohe Fragmentierung im Gefolge zahlreicher gesetzlicher Regelungen damit einhergehend: divergierende Vorgaben kohärente ökologische Infrastruktur? gleichwohl: Instrumentarium in der CH konzeptionell im Wesentlichen parallel zur Rechtslage in der EU punktueller Handlungsbedarf (Anwendungsbereich des Biotopschutzes, Ermessen bei der Ausscheidung von Schutzgebieten, Verschlechterungs- und Störungsverbot, Biotopschutzverträglichkeitsprüfung für Pläne und Projekte)

17 IV. SCHLUSS gewichtige Anstösse aus Völker- und EU-Recht - als eigentliche rechtlich bindende Vorgaben - als Impulsgeber - als Inspirationsquelle Frage des Instrumentariums für ein kohärentes Netz von Schutzgebieten in der Schweiz Herausforderung der Umsetzung der Aichi-Ziele in der Schweiz - Schutz von 17% der Land- und Binnenwassergebiete - Verbesserung der Erhaltungssituation gefährdeter Arten - Wiederherstellung von mind. 15% der geschädigten Ökosysteme Vernetzung mit Natura 2000 sinnvoll und notwendig