LEITPRINZIPIEN FÜR WIRTSCHAFT UND MENSCHENRECHTE. Umsetzung des Rahmens der Vereinten Nationen Schutz, Achtung und Abhilfe

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1 LEITPRINZIPIEN FÜR WIRTSCHAFT UND MENSCHENRECHTE Umsetzung des Rahmens der Vereinten Nationen Schutz, Achtung und Abhilfe

2 Impressum Herausgeber der deutschen Version Geschäftsstelle Deutsches Global Compact Netzwerk (DGCN) c/o Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH SGE Wirtschaft Reichpietschufer Berlin Telefon: +49 (0) Überarbeitete Übersetzung Geschäftsstelle Deutsches Global Compact Netzwerk Satz Eva Hofmann, Katrin Straßburger / W4 Büro für Gestaltung, Frankfurt Fotos Shutterstock.com 2. Auflage / Juni 2014

3 LEITPRINZIPIEN FÜR WIRTSCHAFT UND MENSCHENRECHTE Umsetzung des Rahmens der Vereinten Nationen Schutz, Achtung und Abhilfe

4 Haftungsausschluss Die vorliegende Publikation ist eine nichtamtliche Übersetzung, für die das Deutsche Global Compact Netzwerk die volle Verantwortung trägt. Die verwendeten Angaben und Informationen in dieser Publikation geben in keiner Weise die Haltung des Sekretariats der Vereinten Nationen zum rechtlichen Status von Ländern, Territorien, Städten oder Gebieten bzw. ihrer Regierungsinstanzen oder zum Verlauf ihrer Staats- oder Gebietsgrenzen wieder. Bei Widersprüchen zwischen der deutschen und der englischen Fassung dieses Textes ist der englische Text maßgebend. Copyright für die englische und deutsche Fassung 2011 Vereinte Nationen Danksagung Mit freundlicher Genehmigung des Hochkommissariats für Menschenrechte der Vereinten Nationen. Wir danken dem Sprachendienst des Deutschen Bundestags, der die erste Übersetzung im Auftrag von Volker Beck (MdB) vorgenommen hat. Wir danken ebenfalls dem Deutschen Institut für Menschenrechte und twentyfifty Ltd. für die Mitwirkung.

5 iii INHALT I. DIE PFLICHT DES STAATES ZUM SCHUTZ DER MENSCHENRECHTE 3 A. GRUNDLEGENDE PRINZIPIEN 3 B. OPERATIVE PRINZIPIEN 5 II. DIE VERANTWORTUNG DES UNTERNEHMENS ZUR ACHTUNG DER MENSCHENRECHTE 15 A. GRUNDLEGENDE PRINZIPIEN 15 B. OPERATIVE PRINZIPIEN 18 III. ZUGANG ZU ABHILFE 31 A. GRUNDLEGENDES PRINZIP 31 B. OPERATIVE PRINZIPIEN 32

6 iv Diese Publikation enthält die Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte: Umsetzung des Rahmens der Vereinten Nationen Schutz, Achtung und Abhilfe, die durch den VN-Sonderbeauftragten des Generalsekretärs zum Thema Menschenrechte und transnationale Konzerne sowie andere Wirtschaftsunternehmen entwickelt wurden. Die Leitprinzipien finden sich im Anhang des abschließenden Berichts des Sonderbeauftragten an den Menschenrechtsrat (A/HRC/17/31), der auch eine Einleitung zu den Leitprinzipien und deren Entstehung enthält. Der Menschenrechtsrat hat die Leitprinzipien in seiner Resolution 17/4 vom 16. Juni 2011 verabschiedet.

7 1 ALLGEMEINE PRINZIPIEN Diese Leitprinzipien beruhen auf der Anerkennung (a) der bestehenden Verpflichtungen der Staaten, die Menschenrechte und Grundfreiheiten zu achten, zu schützen und zu gewährleisten; (b) der Rolle von Wirtschaftsunternehmen als spezialisierte Organe der Gesellschaft, die spezialisierte Aufgaben wahrnehmen, und als solche dem gesamten geltenden Recht Folge zu leisten und die Menschenrechte zu achten haben; (c) der Notwendigkeit, Rechten und Verpflichtungen im Fall ihrer Verletzung angemessene und wirksame Abhilfemaßnahmen gegenüberzustellen. Diese Leitprinzipien finden Anwendung auf alle Staaten und transnationale wie sonstige Wirtschaftsunternehmen, ungeachtet ihrer Größe, ihres Sektors, ihres Standorts, ihrer Eigentumsverhältnisse und ihrer Struktur. Diese Leitprinzipien sind als geschlossenes Ganzes anzusehen und sowohl in einzelnen Teilen als auch in ihrer Gesamtheit nach Maßgabe ihres Ziels auszulegen, die Standards und Verfahrensweisen in Bezug auf Unternehmen und die Menschenrechte so zu verbessern, dass greifbare Ergebnisse für betroffene Personen und lokale Gemeinwesen erzielt werden und somit auch zu einer sozial nachhaltigen Globalisierung beitragen. Diese Leitprinzipien sind nicht so auszulegen, dass durch sie neue völkerrechtliche Verpflichtungen geschaffen oder etwaige Rechtsverpflichtungen eines Staates eingeschränkt oder untergraben würden, die dieser nach dem Völkerrecht mit Bezug auf die Menschenrechte eingegangen ist oder denen er unterworfen sein mag. Diese Leitprinzipien sind auf nicht-diskriminierende Weise umzusetzen, mit besonderem Augenmerk auf die Rechte und Bedürfnisse, wie auch Herausforderungen von Individuen, die Gruppen oder Bevölkerungsteilen angehören, die einem besonderem Risiko der Vulnerabilität und Marginalisierung ausgesetzt sind sowie unter gebührender Berücksichtigung der unterschiedlichen Risiken, denen Frauen und Männer ausgesetzt sein können.

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9 3 I. DIE PFLICHT DES STAATES ZUM SCHUTZ DER MENSCHENRECHTE A. GRUNDLEGENDE PRINZIPIEN 1. Staaten müssen den Schutz vor Menschenrechtsverletzungen gewähren, die in ihrem Hoheitsgebiet und/oder ihrer Jurisdiktion von Dritten, einschließlich Wirtschaftsunternehmen verübt werden. Dies setzt voraus, dass sie durch wirksame Politiken, Gesetzgebung, sonstige Regelungen und gerichtliche Entscheidungsverfahren geeignete Maßnahmen treffen, um solche Verletzungen zu verhüten, zu untersuchen, zu ahnden und wieder gutzumachen. Kraft ihrer völkerrechtlichen Verpflichtungen müssen Staaten die Menschenrechte von Personen in ihrem Hoheitsgebiet und/oder ihrer Jurisdiktion achten, schützen und gewährleisten. Dies beinhaltet die Pflicht, Schutz vor Menschenrechtsverletzungen durch Dritte, so auch durch Wirtschaftsunternehmen, zu gewähren. Die Schutzpflicht des Staates ist ein Verhaltensmaßstab. Die Staaten sind demzufolge nicht per se für von privaten Akteuren verübte Menschenrechtsverletzungen verantwortlich. Eine völkerrechtliche Verantwortlichkeit von Staaten kann sich aber dann ergeben, wenn Verletzungen privater Akteure ihnen zugeschrieben werden können oder sie es versäumen, geeignete Maßnahmen zu treffen, um Verletzungen durch private Akteure zu verhüten, zu untersuchen, zu ahnden und wiedergutzumachen. Bei der Wahl dieser Maßnahmen genießen die Staaten im Allgemeinen zwar Ermessensfreiheit, dennoch sollten sie die volle Spanne der zulässigen Präventiv- und Abhilfemaßnahmen, wie Politiken, Gesetze, sonstige Vorschriften und gerichtliche Entscheidungsverfahren in Erwägung ziehen. Staaten haben außerdem die Pflicht, die Rechtsstaatlichkeit zu schützen und zu fördern, so auch durch Maßnahmen zur Gewährleistung der Gleichheit vor dem Gesetz, durch Fairness bei der Anwendung der Gesetze und durch Sorge für ausreichende Rechenschaftspflicht, Rechtssicherheit und verfahrensbezogene und rechtliche Transparenz. Dieses Kapitel befasst sich mit Präventivmaßnahmen, während Kapitel III auf Abhilfemaßnahmen eingeht.

10 4 2. Staaten sollten klar die Erwartung zum Ausdruck bringen, dass alle in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen und/oder ihrer Jurisdiktion unterstehenden Wirtschaftsunternehmen bei ihrer gesamten Geschäftstätigkeit die Menschenrechte achten. Gegenwärtig verpflichten die Menschenrechte Staaten grundsätzlich nicht, die extraterritorialen Tätigkeiten in ihrem Hoheitsgebiet ansässiger und/oder ihrer Jurisdiktion unterstehender Unternehmen zu regulieren. Andererseits ist ihnen dies auch nicht generell untersagt, sofern dafür eine anerkannte Rechtsgrundlage vorhanden ist. Innerhalb dieser Parameter empfehlen einige Menschen rechtsvertragsorgane, dass Heimatstaaten entsprechende Maßnahmen ergreifen, die Verletzungen im Ausland durch Wirtschaftsunternehmen innerhalb ihrer Jurisdiktion vermeiden. Es gibt gewichtige politische Gründe, warum Heimatstaaten die klare Erwartung ausdrücken sollten, dass Unternehmen im Ausland die Menschenrechte achten, insbesondere, wenn der Staat selbst an diesen Unternehmen beteiligt ist oder diese unterstützt. Gründe hierfür sind, die Berechenbarkeit für Wirtschaftsunternehmen zu sichern, indem kohärente und konsistente Botschaften vermittelt werden sowie den Ruf des Staates selbst zu wahren. Diesbezüglich verfolgen Staaten eine Vielzahl verschiedener Ansätze. Bei einigen handelt es sich um innerstaatliche Maßnahmen mit extraterritorialer Reichweite. Als Beispiele sind zu nennen Auflagen für Konzerne, Bericht über die weltweite Geschäftstätigkeit des gesamten Unternehmens zu erstatten, multilaterale weiche Rechtsinstrumente wie die Leitlinien für multinationale Unternehmen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und Leistungsstandards, deren Einhaltung von Einrichtungen, die Auslandsinvestitionen fördern, auferlegt werden. Andere Ansätze laufen auf unmittelbare extraterritoriale Rechtssetzung und -durchsetzung hinaus. Hierzu zählen strafrechtliche Systeme, die eine Strafverfolgung auf der Grundlage der Staatsangehörigkeit des Straftäters zulassen, unabhängig davon, wo die Straftat sich ereignet. Verschiedene Faktoren haben einen Einfluss darauf, inwieweit staatliche Maßnahmen als zumutbar angesehen werden oder zumutbar sind, so etwa, ob ihnen eine multilaterale Vereinbarung zugrunde liegt.

11 5 B. OPERATIVE PRINZIPIEN ALLGEMEINE REGULIERENDE UND GRUNDSATZPOLITISCHE AUFGABEN DES STAATES 3. Zur Wahrnehmung ihrer Schutzpflicht sollten Staaten: (a) Rechtsvorschriften durchsetzen, deren Ziel oder Wirkung darin besteht, von Wirtschaftsunternehmen die Achtung der Menschenrechte einzufordern, und in regelmäßigen Abständen die Hinlänglichkeit dieser Rechtsvorschriften zu bewerten und etwaige Lücken zu schließen; (b) sicherstellen, dass sonstige Rechtsvorschriften und Politiken zur Gründung und laufenden Geschäftstätigkeit von Wirtschaftsunternehmen, so etwa das Unternehmensrecht, Unternehmen nicht daran hindern, sondern vielmehr dazu befähigen, die Menschenrechte zu achten; (c) Wirtschaftsunternehmen wirksame Handlungsanleitungen zur Achtung der Menschenrechte in ihrer gesamten Geschäftstätigkeit bereitstellen; (d) Wirtschaftsunternehmen dazu anhalten und es ihnen gegebenenfalls zur Auflage machen, zu kommunizieren, wie sie ihren menschenrechtlichen Auswirkungen begegnen. Staaten sollten nicht davon ausgehen, dass Unternehmen staatliches Nichthandeln grundsätzlich vorziehen oder davon profitieren. Sie sollten eine intelligente Mischung nationaler und internationaler, bindender und freiwilliger Maßnahmen in Erwägung ziehen, um die Achtung der Menschenrechte durch Unternehmen zu fördern. Vielfach bildet die Nichtdurchsetzung bestehender Gesetze, die die Achtung der Menschenrechte durch Unternehmen direkt oder indirekt regeln, eine bedeutende Rechtslücke in der Staatenpraxis. Die Bandbreite dieser Ge setze kann von Antidiskriminierungsgesetzen und arbeitsrechtlichen Gesetzen bis hin zu Umwelt-, Vermögens-, Datenschutz- und Antikorruptionsgesetzen reichen. Es ist daher geboten, dass Staaten prüfen, ob diese Gesetze gegenwärtig wirksam durchgesetzt werden, und, sollte dies nicht der Fall sein, warum dies so ist und durch welche Maßnahmen dies sinnvoll korrigiert werden kann.

12 6 Es ist ebenso geboten, dass Staaten nachprüfen, ob diese Gesetze in Anbetracht sich verändernder Umstände die gebotene Reichweite haben und ob sie zusammen mit einschlägigen Politiken ein Umfeld schaffen, dass der Achtung der Menschenrechte durch Unternehmen förderlich ist. So ist etwa in manchen Rechts- und Politikbereichen, die zum Beispiel den Zugang zu Grund und Boden oder Eigentums- und Nutzungsansprüche an Grund und Boden regeln, oft größere Klarheit notwendig, um sowohl Rechtsträger als auch Wirtschaftsunternehmen zu schützen. Gesetze und Politiken, die die Schaffung und laufende Geschäftstätigkeit von Wirtschaftsunternehmen regeln, wie das Unternehmens- und Wertpapierrecht, besitzen unmittelbaren, prägenden Einfluss auf das Unternehmensverhalten. Ihre Auswirkungen auf die Menschenrechte werden hingegen nach wie vor nicht vollumfänglich verstanden. So wird im Unternehmens- und Wertpapierrecht nicht klar ausgeführt, was Unternehmen und ihre leitenden Angestellten in Bezug auf die Menschenrechte tun dürfen, und noch weniger, wozu sie gehalten sind. Gesetze und Politiken auf diesem Gebiet sollten hinlängliche Handlungsanleitungen enthalten, die Unternehmen befähigen, die Menschenrechte zu achten, unter gebührender Berücksichtigung der Rolle existierender Lenkungsstrukturen wie etwa der Aufsichtsorgane des Unternehmens. Die Handlungsanleitungen für Wirtschaftsunternehmen in Bezug auf die Achtung der Menschenrechte sollten erwartete Ergebnisse aufzeigen und zum Austausch bewährter Vorgehensweisen beitragen. Sie sollen Hinweise zu geeigneten Methoden enthalten, so auch zur Sorgfaltspflicht auf dem Gebiet der Menschenrechte sowie zu Wegen, wie Fragen des Geschlechts, der Vulnerabilität und/oder Marginalisierung wirksam Rechnung getragen werden kann, unter Anerkennung der spezifischen Herausforderungen, denen indigene Völker, Frauen, nationale oder ethnische Minderheiten, religiöse und sprachliche Minderheiten, Kinder, Menschen mit Behinderungen und Wanderarbeitnehmer mit ihren Familien gegenüberstehen. Nationalen Menschenrechtsinstitutionen, die den Pariser Grundsätzen entsprechen, kommt eine wichtige Rolle zu, Staaten dabei zu unterstützen, festzustellen, ob ihre einschlägigen Gesetze mit ihren Menschenrechtsverpflichtungen übereinstimmen und wirksam durchgesetzt werden, sowie Handlungsanleitungen für Wirtschaftsunternehmen und anderen nichtstaatlichen Akteuren auf dem Gebiet der Menschenrechte bereitzustellen. Wirtschaftsunternehmen können auf unterschiedliche Weise kommunizieren, wie sie ihren menschenrechtlichen Auswirkungen begegnen, von informel-

13 7 lem Austausch mit betroffenen Stakeholdern bis hin zu förmlicher, öffentlicher Berichterstattung. Zur Förderung der Achtung der Menschenrechte durch Wirtschaftsunternehmen ist es wichtig, dass Staaten sie zu einer solchen Kommunikation anhalten beziehungsweise sie ihnen gegebenenfalls zur Auflage machen. Als Anreiz dafür, ausreichend zu kommunizieren, könnten beispielsweise Bestimmungen dienen, die einer solchen Selbstauskunft bei einem etwaigen Gerichts- oder Verwaltungsverfahren Gewicht einräumen. Die Auflage, zu kommunizieren, kann dann besonders angebracht sein, wenn die Geschäftstätigkeit oder das Geschäftsumfeld mit erheblichen Gefahren für die Menschenrechte verbunden sind. Politiken oder Gesetze auf diesem Gebiet sind dazu geeignet, festzulegen was und wie Unternehmen kommunizieren sollten, damit sowohl die Zugänglichkeit als auch Richtigkeit der Kommunikationen sichergestellt werden. Jedwede genauere Festlegung dessen was eine adäquate Kommunikation beinhaltet, sollte etwaige Risiken für die Sicherheit von Personen und Anlagen, die rechtmäßigen Erfordernisse der unternehmensinternen Vertraulichkeit und die Vielfalt von Unternehmen im Hinblick auf ihre Größe und Struktur berücksichtigen. In den Vorschriften für die finanzielle Berichterstattung sollte klargestellt werden, dass menschenrechtliche Auswirkungen in manchen Fällen für die wirtschaftliche Leistung des Wirtschaftsunternehmens wesentlich oder signifikant sein können. DER NEXUS ZWISCHEN STAAT UND WIRTSCHAFT 4. Die Staaten sollten zusätzliche Maßnahmen zum Schutz vor Menschenrechtsverletzungen durch Wirtschaftsunternehmen ergreifen, die sich in staatlichem Eigentum befinden oder unter staatlicher Kontrolle stehen oder von staatlichen Stellen wie Exportkreditagenturen und öffentlichen Investitionsversicherungs- oder Garantieagenturen erhebliche Unterstützung und Dienstleistungen erhalten, unter anderem, indem sie ihnen gegebenenfalls die Wahrnehmung der Sorgfaltspflicht in Bezug auf die Menschenrechte zur Auflage machen. Der einzelne Staat ist der wichtigste Pflichtenträger, was das Völkerrecht auf dem Gebiet der Menschenrechte anbelangt, und gemeinsam sind die Staaten die Treuhänder der völkerrechtlichen Menschenrechtsordnung. Steht ein Wirtschaftsunternehmen unter staatlicher Kontrolle oder können seine Hand-

14 8 lungen anderweitig dem Staat zugeordnet werden, kann Verletzungen der Menschenrechte durch das Wirtschaftsunternehmen bedeuten, dass der Staat gegen seine eigenen völkerrechtlichen Verpflichtungen verstößt. Je näher ein Wirtschaftsunternehmen dem Staat steht oder je mehr es auf behördliche oder steuerliche Unterstützung angewiesen ist, desto stärker sind die politischen Beweggründe des Staates, sicherzustellen, dass das Unternehmen die Menschenrechte achtet. Stehen Wirtschaftsunternehmen im Eigentum oder unter der Kontrolle des Staates, hat dieser die schlagkräftigsten Mittel an der Hand, um die Umsetzung einschlägiger Politiken, Gesetze und sonstiger Vorschriften zur Achtung der Menschenrechte sicherzustellen. Die Unternehmensleitung untersteht in der Regel staatlichen Behörden, und verwandte Ressorts besitzen größeren Prüf- und Aufsichtsspielraum, unter anderem, um sicherzustellen, dass die Sorgfaltspflicht in Bezug auf die Menschenrechte wahrgenommen wird. ( Diese Unternehmen unterliegen ebenfalls der in Kapitel II angesprochenen Unternehmensverantwortung zur Achtung der Menschenrechte.) Eine Vielzahl mit dem Staat formell oder informell verbundener Einrichtungen können unter Umständen Unterstützung und Dienstleistungen für Unternehmenstätigkeiten zur Verfügung stellen. Hierzu zählen Exportkreditagenturen, öffentliche Investitionsversicherungs- oder Garantieagenturen, Entwicklungsorganisationen und Institutionen der Entwicklungsfinanzierung. Wenn diese Einrichtungen die tatsächlichen oder potenziellen nachteiligen Menschenrechtsauswirkungen von ihnen geförderter Unternehmen nicht ausdrücklich berücksichtigen, gehen sie im Hinblick auf ihren Ruf sowie in finanzieller, politischer und potenziell in rechtlicher Hinsicht das Risiko ein, zu deren Schaden beizutragen, und können das Empfängerland vor noch größere Herausforderungen auf dem Gebiet der Menschenrechte stellen. In Anbetracht dieser Risiken sollten Staaten die Einrichtungen selbst und die von ihnen geförderten Wirtschaftsunternehmen oder Projekte zur Sorgfaltspflicht in Bezug auf die Menschenrechte anhalten und ihnen dies gegebenenfalls zur Auflage machen. Eine Verpflichtung zur Sorgfaltspflicht in Bezug auf die Menschenrechte kann besonders dann angebracht sein, wenn die Geschäftstätigkeit oder das Geschäftsumfeld mit erheblichen Gefahren für die Menschenrechte verbunden sind.

15 9 5. Staaten sollten angemessene Aufsicht ausüben, um ihren internationalen menschenrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen, wenn sie mit Wirtschaftsunternehmen vertraglich oder durch Gesetz die Erbringung von Dienstleistungen vereinbaren, die sich auf die Wahrnehmung der Menschen rechte auswirken können. Durch die Privatisierung der Erbringung von Dienstleistungen, die sich auf die Wahrnehmung der Menschenrechte auswirken können, werden die Staaten nicht ihrer Verpflichtungen aus den internationalen Menschenrechten enthoben. Trägt ein Staat nicht Sorge dafür, dass die Geschäftstätigkeit der Wirtschaftsunternehmen, die diese Dienstleistungen erbringen, mit den menschenrechtlichen Verpflichtungen des Staates vereinbar sind, kann dies rufschädigende oder rechtliche Konsequenzen für den Staat selbst nach sich ziehen. Als ein notwendiger Schritt sollte der betreffende Dienstleistungsvertrag oder das entsprechende Ermächtigungsgesetz die Erwartung des Staates klarstellen, dass diese Unternehmen die Menschenrechte achten. Die Staaten sollten sicherstellen, dass sie eine wirksame Aufsicht über die Unternehmenstätigkeit haben, beispielsweise durch die Bereitstellung angemessener unabhängiger Überwachungs- und Rechenschaftsmechanismen. 6. Staaten sollten die Achtung der Menschenrechte durch Wirtschaftsunternehmen fördern, mit denen sie geschäftliche Transaktionen tätigen. Staaten tätigen eine Vielfalt geschäftlicher Transaktionen mit Wirtschaftsunternehmen, nicht zuletzt im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe. Dadurch haben die Staaten, jeder für sich wie auch gemeinsam, einzigartige Möglichkeiten, bei diesen Unternehmen das Problembewusstsein für die Menschenrechte und deren Achtung durch die Unternehmen zu fördern, unter anderem durch die Vertragsbedingungen, unter gebührender Berücksichtigung der einschlägigen Verpflichtungen der Staaten nach innerstaatlichem Recht und Völkerrecht.

16 10 UNTERSTÜTZUNG DER ACHTUNG DER MENSCHENRECHTE DURCH UNTERNEHMEN IN VON KONFLIKTEN BETROFFENEN GEBIETEN 7. Wegen des erhöhten Risikos schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen in von Konflikten betroffenen Gebieten sollten Staaten helfen sicherzustellen, dass in diesen Kontexten tätige Wirtschaftsunternehmen nicht an solchen Verletzungen beteiligt sind, unter anderem indem sie: (a) in einer möglichst frühen Phase das Gespräch mit Wirtschaftsunternehmen aufnehmen, um ihnen zu helfen, die menschenrechtsbezogenen Risiken ihrer Tätigkeit und ihrer Geschäftsbeziehungen zu erkennen, zu vermeiden und zu mildern; (b) Wirtschaftsunternehmen angemessene Unterstützung dabei gewähren, die erhöhten Verletzungsrisiken abzuschätzen und ihnen zu begegnen, mit besonderer Aufmerksamkeit auf geschlechtsbasierte und sexualisierte Gewalt; (c) einem Wirtschaftsunternehmen, das an groben Menschenrechtsverletzungen beteiligt ist und sich weigert, bei der Handhabung der Situation zu kooperieren, den Zugang zu öffentlicher Förderung und öffentlichen Dienstleistungen verwehren; (d) dafür Sorge tragen, dass ihre geltenden Politiken, Gesetze, sonstigen Vorschriften und Durchsetzungsmaßnahmen dem Risiko, dass Unternehmen an groben Menschenrechtsverletzungen beteiligt sind, wirksam begegnen. Einige der schlimmsten Menschenrechtsverletzungen, an denen Unternehmen beteiligt sind, ereignen sich inmitten von Konflikten um die Kontrolle über ein Gebiet, über Ressourcen oder über die Regierungsgewalt; Situationen, in denen nicht erwartet werden kann, dass die Menschenrechtsordnung wie vorgesehen funktioniert. Verantwortungsbewusste Unternehmen suchen zunehmend den Rat des Staates, wenn es darum geht in diesem konfliktreichen Umfeld nicht zu menschenrechtlichem Schaden beizutragen. Innovative und praxisnahe Ansätze sind geboten. Vor allem ist es wichtig, Aufmerksamkeit auf das Risiko sexualisierter und geschlechtsbasierter Gewalt zu richten, das in Konfliktzeiten besonders ausgeprägt ist.

17 11 Es ist wichtig, dass alle Staaten Problemen frühzeitig begegnen, bevor die Situation vor Ort sich verschlechtert. In von Konflikten betroffenen Gebieten ist der Gastgeber- Staat unter Umständen nicht imstande, die Menschenrechte angemessen zu schützen, da er keine wirksame Kontrolle besitzt. Sind transnationale Unternehmen beteiligt, kommt deren Heimat -Staaten daher eine Rolle dabei zu, sowohl die Unternehmen selbst als auch die Gastgeberstaaten dabei zu unterstützen sicherzustellen, dass Unternehmen nicht an Menschenrechtsverletzungen beteiligt sind; zudem können benachbarte Staaten zusätzlich wichtige Unterstützung bieten. Um größere Politikkohärenz herbeizuführen und Wirtschaftsunternehmen in solchen Situationen angemessen behilflich zu sein, sollten die Heimat staaten auf engere Zusammenarbeit zwischen ihren Entwicklungshilfeorganisationen, Außen- und Handelsministerien und Exportfinanzierungseinrichtungen in ihren Hauptstädten und Botschaften sowie zwischen diesen Einrichtungen und Akteuren des Gastgeberstaats hinwirken; Frühwarnindikatoren erarbeiten, um staatliche Einrichtungen und Wirtschaftsunternehmen auf Probleme aufmerksam zu machen, und geeignete Konsequenzen zum Tragen bringen, falls Unternehmen in diesen Kontexten nicht kooperieren, so auch indem die Heimatstaaten ihnen die öffentliche Förderung oder öffentliche Dienstleistungen verweigern oder, soweit sie bereits gewährt worden ist, entziehen, oder, sollte dies nicht möglich sein, ihnen die künftige Gewährung verweigern. Staaten sollten Wirtschaftsunternehmen vor dem erhöhten Risiko warnen, in von Konflikten betroffenen Gebieten an groben Menschenrechtsverletzungen beteiligt zu sein. Sie sollten prüfen, ob ihre Politiken, Gesetze, sonstigen Vorschriften und Durchsetzungsmaßnahmen diesem erhöhten Risiko wirksam begegnen, so auch durch Bestimmungen betreffend die Wahrung der Sorgfaltspflicht in Bezug auf die Menschenrechte seitens der Unternehmen. Erkannte Lücken sollten die Staaten durch geeignete Maßnahmen schließen. Hierzu sollten sie gegebenenfalls die zivil-, verwaltungs- oder strafrechtliche Haftung von Unternehmen prüfen, die in ihrem Hoheitsgebiet ansässig oder tätig sind und/oder deren Sitz oder Geschäftstätigkeit ihrer Jurisdiktion unterliegt und die grobe Menschenrechtsverletzungen verüben oder dazu beitragen. Des Weiteren sollten Staaten multilaterale Ansätze in Erwägung ziehen, um solche Handlungen zu verhüten und ihnen zu begegnen sowie wirksame gemeinsame Initiativen unterstützen. Alle diese Maßnahmen kommen zu den Verpflichtungen hinzu, die den Staaten nach dem humanitären Völkerrecht in Situationen bewaffneter Konflikte und nach dem Völkerstrafrecht obliegen.

18 12 GEWÄHRLEISTUNG VON POLITIKKOHÄRENZ 8. Die Staaten sollten sicherstellen, dass staatliche Ministerien, Stellen und andere Einrichtungen auf staatlicher Grundlage, welche die Unternehmenspraxis beeinflussen, sich bei der Erfüllung ihres jeweiligen Mandats der Menschenrechtsverpflichtungen des Staates bewusst sind und diese beachten, unter anderem durch Bereitstellung entsprechender Informationen, Schulungen und Unterstützung. Es gibt keine unumgängliche Spannung zwischen den Menschenrechtsverpflichtungen der Staaten und den von ihnen erlassenen Gesetzen und Politiken, die die Unternehmenspraxis beeinflussen. Allerdings müssen Staaten mitunter schwierige ausgleichende Entscheidungen treffen, um unterschiedliche gesellschaftliche Bedürfnisse miteinander in Einklang zu bringen. Um einen angemessenen Ausgleich herbeiführen zu können, müssen die Staaten mit einem umfassenden, auf vertikale wie horizontale innerstaatliche Politikkohärenz gerichteten Konzept an die unternehmerische und die menschenrechtsbezogene Agenda herangehen. Vertikale Politikkohärenz setzt voraus, dass Staaten über die notwendigen Politiken, Gesetze und Verfahren verfügen, um ihre Verpflichtungen nach dem Völkerrecht der Menschenrechte umzusetzen. Horizontale Politikkohärenz bedeutet, Ministerien und Stellen auf nationaler wie subnationaler Ebene, die die Unternehmenspraxis beeinflussen, einschließlich derjenigen, die für Unternehmensrecht und die Regulierung des Wertpapiermarkts, Investitionen, Export kredite und Exportversicherung, Handel und Arbeit zuständig sind, dabei zu unterstützen und dazu zu befähigen, über Kenntnis der menschenrechtlichen Verpflichtungen der Regierung zu verfügen und auf damit vereinbare Weise zu handeln. 9. Staaten sollten sich ausreichenden innerstaatlichen Politikspielraum zur Erfüllung ihrer menschenrechtlichen Verpflichtungen erhalten, wenn sie mit anderen Staaten oder mit Wirtschaftsunternehmen geschäftsbezogene Politikziele verfolgen, wie etwa durch Investitionsabkommen oder Investitionsverträge.

19 13 Von Staaten entweder mit anderen Staaten oder mit Wirtschaftsunternehmen geschlossene Wirtschaftsvereinbarungen, wie etwa bilaterale Investitionsabkommen, Freihandelsabkommen oder Verträge für Investitionsvorhaben, lassen für Staaten wirtschaftliche Chancen entstehen. Umgekehrt können sie aber auch den innerstaatlichen Politikspielraum der Regierungen beeinträchtigen. So können etwa die Vertragsbedingungen internationaler Investitionsvereinbarungen Staaten von der uneingeschränkten Umsetzung neuer menschenrechtsbezogener Rechtsvorschriften abhalten oder sie bei Umsetzung dem Risiko eines bindenden internationalen Schiedsverfahrens aussetzen. Die Staaten sollten daher sicherstellen, dass sie sich nach den Bedingungen dieser Vereinbarungen ausreichende politischen und regulatorischen Handlungsspielraum zum Schutz der Menschenrechte erhalten, gleichzeitig aber den Investoren den gebotenen Schutz gewähren. 10. Staaten, welche als Mitglieder multilateraler Institutionen handeln, die mit geschäftsbezogenen Fragen befasst sind, sollten (a) bemüht sein, sicherzustellen, dass diese Institutionen weder die Fähigkeit ihrer Mitgliedstaaten zur Erfüllung ihrer Schutzpflicht beschränken noch die Wirtschaftsunternehmen an der Achtung der Menschenrechte hindern; (b) diese Institutionen im Rahmen ihres jeweiligen Mandats und ihrer jeweiligen Kapazität dazu anhalten, die Achtung der Menschenrechte durch Unternehmen zu fördern und Staaten auf Antrag dabei behilflich sein, ihrer Schutzpflicht in Bezug auf Menschenrechtsverletzungen durch Wirtschaftsunternehmen nachzukommen, einschließlich durch technische Hilfe, Kapazitätsaufbau und Bewusstseinsbildung; (c) unter Anlehnung an diese Leitprinzipien ein gemeinsames Problemverständnis herbeiführen und die internationale Zusammenarbeit beim Umgang mit Herausforderungen in Bezug auf Wirtschaft und die Menschenrechte fördern. Auch auf internationaler Ebene bedarf es einer größeren Politikkohärenz, so auch wenn Staaten an multilateralen Institutionen mitwirken, die mit wirtschaftsbezogenen Fragen befasst sind, wie etwa internationale Handels- und

20 14 Finanzinstitutionen. Staaten die an solchen Institutionen mitwirken, unterliegen auch weiterhin ihren Verpflichtungen nach dem Völkerrecht. Kapazitätsaufbau und Bewusstseinsbildung durch solche Institutionen können eine ausschlaggebende Rolle dabei spielen, allen Staaten bei der Erfüllung ihrer Schutzpflicht zu helfen, so auch mit Hilfe des durch sie ermöglichten Informationsaustauschs über Herausforderungen und bewährte Vorgehensweisen. Ein gemeinsames Vorgehen im Rahmen multilateraler Institutionen kann den Staaten helfen, im Hinblick auf die Achtung der Menschenrechte durch Unternehmen gleiche Voraussetzungen zu schaffen; dies sollte jedoch mit höheren Leistungsanforderungen an die Nachzügler einhergehen. Die Zusammen arbeit zwischen Staaten, multilateralen Institutionen und anderen Stakeholdern kann ebenfalls eine wichtige Rolle spielen. Die vorliegenden Leitprinzipien liefern hierfür einen gemeinsamen Bezugspunkt und könnten als nützlicher Ausgangspunkt für die schrittweise Herbeiführung positiver kumulierender Wirkungen dienen, die die jeweiligen Rollen und Verantwortlichkeiten aller relevanten Stakeholder berücksichtigen.