DIE BANKENUNION THEMENBLATT 8

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1 THEMENBLATT 8 DIE BANKENUNION Im Zuge der Finanzkrise wurden auch Schwächen im Bereich der Bankenaufsicht und -regulierung erkennbar. Um die Sicherheit, Stabilität und Zuverlässigkeit des europäischen Bankensystems zu gewährleisten, wurde Mitte 2012 auf europäischer Ebene die Errichtung der Bankenunion beschlossen. Die Bankenunion besteht konzeptionell aus drei Säulen: einem Einheitlichen Aufsichts mechanismus, einem Einheit lichen Abwicklungsmechanismus und einem einheitlichen Einlagen sicher ungssystem. Die ersten beiden Säulen sind bereits voll operativ. Die in Umsetzung stehende dritte Säule würde nach ihrer erfolgreichen Beendigung die Bankenunion vollenden. Autorin: Gabriele Stöffler Stand: 2016 THEMENBLATT 8, DIE BANKENUNION 1

2 Die Bankenunion Die Bankenunion ist der wichtigste wirtschaftliche und institutionelle Integrationsfortschritt in Europa seit Beginn der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion. Sie schafft die notwendigen Voraussetzungen für ein stabiles Finanzsystem und trägt dazu bei, dass Krisen weniger wahrscheinlich werden und Risiken besser abgeschätzt werden können. Zudem wird mit der Bankenunion der Fragmentierung der Finanzmärkte im Euroraum entgegengewirkt und der enge Zusammenhang zwischen der Verschuldung von Staaten und Bankenkrisen abgeschwächt. Von dieser Entwicklung werden insbesondere kleinere Länder mit stark grenzüberschreitenden Bankaktivitäten, wie etwa Österreich, profitieren. Die Bankenunion beruht auf drei Säulen: Einheitlicher Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM) Einheitlicher Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM) Gemeinsames europäisches Einlagensicherungssystem (European Deposit Insurance Scheme, EDIS) BANKENUNION WWU 2.0 SINGLE SUPERVISORY MECHANISM Einheitlicher Aufsichtsmechanismus Ziel: Einheitliche Beaufsichtigung von bedeutenden Banken SINGLE RESOLUTION MECHANISM Einheitlicher Abwicklungsmechanismus Ziel: Einheitliche Regeln zur Sanierung und Abwicklung von Banken EUROPEAN DEPOSIT INSURANCE SCHEME gemeinsames europäisches Einlagensicherungssystem Ziel: Einheitlicher Schutz von Spareinlagen Einheitliches Regelwerk (Single Rulebook) Einheitliches Aufsichtshandbuch (Single Supervisory Handbook) Mit der ersten Säule, dem Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM), trägt die Bankenunion zu einer wirksameren Aufsicht und besseren grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und Koordinierung bei. Sie bündelt die Aufsicht über bedeutende, d. h. die für die Finanzsystemstabilität wichtigsten Banken des Euroraums. Die zweite Säule, der Einheitliche Abwicklungsmechanismus (SRM) ermöglicht die Sanierung und Abwicklung von Banken in Schieflage und bietet den zuständigen Behörden Eingriffsmöglichkeiten zu einem früheren Zeitpunkt. Die dritte Säule, ein gemeinsames europäisches Einlagensicherungssystem (EDIS), garantiert allen Anlegern in der EU einen einheitlichen Schutz ihrer Ersparnisse bis zu einer Höhe von EUR Die Bankenunion stützt sich auf EU-weit einheitliche Vorschriften für Banken ( Single Rulebook ) und das Einheitliche Aufsichtshandbuch. Zudem gibt die EZB den Aufsichtsrahmen durch Verordnungen, Leitlinien, Empfehlungen und Weisungen vor und verantwortet, dass der Einheitliche Aufsichtsmechanismus wirksam und einheitlich funktioniert. 2 THEMENBLATT 8, DIE BANKENUNION

3 DER EINHEITLICHE AUFSICHTSMECHANISMUS (SINGLE SUPERVISORY MECHANISM, SSM) Die EZB ist seit 4. November 2014 für die Beaufsichtigung der Banken im Euroraum zuständig. EU-Mitgliedstaaten außerhalb des Euroraums haben die Möglichkeit, im Rahmen einer engen Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Aufsichtsbehörden freiwillig an diesem Aufsichtsmechanismus teilzunehmen. Innerhalb des SSM ist die Organisation der Aufsicht dezentral gestaltet und beruht auf einer Aufgabenteilung zwischen EZB und nationalen Aufsichtsbehörden. Die Zuständigkeiten bei der Wahrnehmung der Aufsichtsaufgaben richten sich nach der Unterscheidung zwischen bedeutenden Banken und weniger bedeutenden Banken. Bedeutende Banken werden von der EZB direkt beaufsichtigt. Die Beaufsichtigung dieser Institute erfolgt durch gemeinsame Aufsichtsteams (Joint Supervisory Teams JST), die sich aus Mitarbeitern der EZB und der nationalen Aufsichtsbehörden jener Länder zusammensetzen, in denen die Bank aktiv ist. Jedes JST wird von einem EZB-Koordinator geleitet, der für die Umsetzung von Aufsichtsaufgaben und -tätigkeiten verantwortlich ist. Das JST trägt somit die Verantwortung für die inhaltliche Aufbereitung und Umsetzung sämtlicher Aufsichtsentscheidungen und deckt damit sowohl die wirtschaftliche als auch die rechtliche Komponente der Aufsichtstätigkeit ab. Im gesamten Euroraum gelten derzeit 129 Bankengruppen als bedeutend. Gemessen an der gesamten Bilanzsumme fallen ca. 85 % der Bankaktiva im Euroraum unter die direkte Aufsichtszuständigkeit der EZB. In Österreich gelten acht Banken1 als bedeutend. Gemeinsam mit UniCredit Bank Austria, die über ihr italienisches Mutterinstitut am SSM teilnimmt, werden nun mehr als 60 % der heimischen Banken aktiva direkt durch die EZB beaufsichtigt. Planung und Ausführung der an die EZB übertragenen Aufgaben obliegen dem dafür geschaffenen Aufsichtsgremium (Supervisory Board), das dem EZB-Rat als oberstes Beschlussorgan Beschlussentwürfe vorbereitet. Sie gelten als angenommen, wenn der EZB-Rat nicht innerhalb eines vorgegebenen Zeitraums widerspricht. Die Beaufsichtigung der weniger bedeutenden Kreditinstitute erfolgt grundsätzlich durch die jeweiligen nationalen Aufsichtsbehördenund wird nach dem Grundsatz der Proportionalität durchgeführt. Demnach hängen die Intensität der Überwachung sowie der Umfang der Berichterstattungs- und Beaufsichtigungs - verpflichtungen der nationalen Aufsichtsbehörden gegenüber der EZB von der systemischen Bedeutung und vom Risikoprofil ab. Derzeit fallen acht österreichische Banken in die höchste ( high priority ) der drei vorgesehenen Beaufsichtigungsstufen. In Österreich verbleibt im Rahmen der Aufsichtsteilung weitreichende Verantwortung bei der Finanzmarktaufsichtsbehörde und der Oesterreichischen Nationalbank. Die FMA trifft weiterhin Aufsichtsentscheidungen (Behördenfunktion) über die weniger bedeutenden Banken, während die OeNB im Rahmen der Aufsicht weiterhin für sämtliche Aufgaben im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Analyse ( Fact Finding ) zuständig ist. Operative Aufsicht im SSM Bedeutende Institute Weniger bedeutende Institute Fact Finding Behördenfunktion Fact Finding Behördenfunktion F M A F M A = SSM THEMENBLATT 8, DIE BANKENUNION 3

4 DAS ERSTE JAHR DES EINHEITLICHEN AUFSICHTSMECHANISMUS Im ersten Jahr ihres Wirkens ist der EZB im Bezug ihrer obersten Zielsetzung zur Schaffung einheitlicher europäischer Aufsichtsstandards und -praktiken vieles gelungen. Zu den wichtigsten Aktivitäten des SSM im Jahr 2015 zählt die erstmalige Durchführung des Kapital- und Liquiditätsadäquanzverfahrens (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP) und die damit zusammenhängende Vorschreibung harmonisierter SREP-Kapitalquoten für alle bedeutenden Kreditinstitute nach einer einheitlichen Methodik. Weiters wurde die Durchführung des ambitionierten aufsichtlichen Vor-Ort-Prüfungsprogramms im SSM in Zusammenarbeit mit den nationalen Aufsichtsbehörden koordiniert. Zudem startete der SSM im Frühjahr 2015 eine Initiative zur Vereinheitlichung nationaler Wahlrechte und Ermessensspielräume (Options and National Discretions, ONDs), die den nationalen Aufsichtsbehörden im Rahmen der CRR und CRD-IV bei der Auslegung einzelner Bestimmungen eingeräumt werden. Als zuständige Behörde ist die EZB im SSM zur Ausübung dieser ONDs berufen. Der SSM hat sich darauf verständigt diese ONDs im gesamten Euroraum einheitlich umzusetzen. DER EINHEITLICHE ABWICKLUNGSMECHANISMUS (SINGLE RESOLUTION MECHANISM, SRM) Die Finanzkrise hat gezeigt, dass insbesondere systemrelevante und grenzüberschreitend tätige Kreditinstitute mit finanziellen Schwierigkeiten nicht in Insolvenz geschickt werden können, ohne dabei möglicherweise die Stabilität des Finanzmarktes zu gefährden. Bisher fehlten Regeln und Instrumente für einen geordneten Marktaustritt von Banken ( Abwicklung ) und es wäre im Fall der Insolvenz einer systemrelevanten Bank kaum möglich gewesen, bestimmte volkswirtschaftlich notwendige Bankdienstleistungen wie z. B. Zahlungsverkehr und Kreditvergabe (sogenannte kritische Funktionen ) weiterhin aufrechtzuerhalten. Daher mussten diese Banken mit dem Einsatz öffentlicher Mittel gerettet werden. Mit dem neuen System soll nun sichergestellt werden, dass im Fall des Zusammenbruchs einer systemrelevanten Bank die Eigentümer und Gläubiger für die Kosten haften und nicht Steuergeld dafür herangezogen wird. Der SRM ist ein System für die wirksame und effiziente Abwicklung ausfallender bzw. ausfallgefährdeter Kreditinstitute. Seit 1. Jänner 2015 ergänzt der Einheitliche Abwicklungsmechanismus den Einheitlichen Aufsichtsmechanismus. Der SRM basiert auf zwei Gesetzgebungsakten, die die Abwicklungs- und Sanierungsprozesse harmonisieren und effizienter gestalten: Verordnung zum Einheitlichen Abwicklungsmechanismus und die Richtlinie für die Sanierung und Abwicklung von Banken. EIGENE INSTITUTIONEN IM RAHMEN DES SRM Institutionell baut der SRM auf dem Ausschuss für die Einheitliche Abwicklung (Single Resolution Board, SRB) und dem Einheitlichen Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund, SRF) auf. Wie beim SSM kommt es auch innerhalb des SRM zu einer Arbeitsteilung zwischen dem SRB und den nationalen Abwicklungsbehörden kommen. Der SRB ist für jene Banken zuständig, die entweder direkt von der EZB beaufsichtigt werden, grezüberschreitend tätig sind oder Mittel aus SRF beanspruchen. Für alle anderen Institute ist hingegen die jeweilige nationale Abwicklungsbehörde zuständig. Der Ausschuss arbeitet bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben eng mit den nationalen Abwicklungs - behörden zusammen. Das SRB hat bereits im 1. Jänner 2015 seine Tätigkeit aufgenommen und erarbeitete Maßnahmen für die Vorbereitung zur Abwicklungsplanung, Informationsbeschaffung und Zusammenarbeit mit den nationalen Abwicklungsbehörden. Maßnahmen zu konkreten Abwicklungen. Seit 1. Jänner 2016 übt der SRB besondere Aufgaben im Zusammenhang mit der Abwicklungsplanung (einschließlich Beurteilung und Herstellung der Abwicklungsfähigkeit) sowie der konkreten Abwicklung von Kreditinstituten, die von einem Ausfall betroffen oder bedroht sind aus. Das SRB setzt sich aus einem Exekutiv-Direktor, vier Vollzeitmitgliedern sowie aus Vertretern der Mitgliedstaaten, die die nationalen Abwicklungsbehörden repräsentieren, zusammen. Die Europäische Kommission und die EZB haben Beobachterstatus. Im Bedarfsfall können weitere Beobachter eingeladen werden. 4 THEMENBLATT 8, DIE BANKENUNION

5 Neben dem SRB wurde mit dem SRF eine zweite Institution geschaffen. Eigentümer des SRF ist der SRB, der diesen auch verwaltet. Der SRF ist seit 1. Jänner 2016 durch finanzielle Beiträge der Banken zu speisen. Die individuelle Beitragshöhe bemisst sich auf Basis der Größe und des Risikoprofils der jeweiligen Bank. Bis 2024 soll die Zielausstattung von 1% der gedeckten Einlagen aller in den teilnehmenden Mitgliedstaaten zugelassenen Kreditinstitute erreicht werden. Der Fonds wird bis dahin mit voraussichtlich EUR 55 Mrd. dotiert sein. EINHEITLICHE REGELN UND INSTRUMENTE FÜR DIE ABWICKLUNG UND SANIER- UNG VON BANKEN Die Richtlinie für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (Banking Recovery and Resolution Directive, BRRD) stellt künftig den Rechtsrahmen für das Krisenmanagement im Finanzsektor dar. Sie schafft europaweit einheitliche Regeln für die Abwicklung von Banken und umfasst drei Eckpunkte: Vorbeugung, frühzeitiges Eingreifen durch die Aufsichtsbehörden und, im Bedarfsfall, die Abwicklung von Banken. Im Rahmen der Vorbeugung haben Banken bereits präventiv Sanierungspläne auszuarbeiten und darzustellen, welche Maßnahmen sie bei einer Verschlechterung der finanziellen Lage umzusetzen beabsichtigen. Die Abwicklungsbehörden sind mit umfangreichen Eingriffsbefugnissen ausgestattet und können bei einem voraussichtlichen Gesetzesverstoß frühzeitig eingreifen, indem sie einer Bank bestimmte Maßnahmen auferlegen. Erst wenn diese beiden Maßnahmenbündel Vorbeugung und frühzeitiges Eingreifen durch die Aufsichtsbehörden nicht greifen, würde das dritte Paket, die konkrete Abwicklung, zur Anwendung kommen. Die Abwicklungs - behörde ist mit weitreichenden Befugnissen und Abwicklungsinstrumenten ausgestattet. Kernstück ist das Bailin-Instrument, das die Verlusttragung durch die Eigentümer und Gläubiger der betroffenen Bank ermöglicht. Ausgenommen vom Bail-in sind insbesondere durch Einlagensicherungssysteme geschützte Einlagen, besicherte Verbindlichkeiten und Verbindlichkeiten gegenüber Beschäftigten. NATIONALE UMSETZUNG DER BRRD DURCH DAS BUNDESGESETZ ÜBER DIE SANIERUNG UND ABWICKLUNG VON BANKEN (BASAG) Mit der Umsetzung der BRRD durch das BaSAG in österreichisches Recht wurde ein nationaler Rechtsrahmen für den Umgang mit Banken in Schieflage geschaffen. Gemäß BaSAG wird die Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) als zuständige Abwicklungsbehörde fungieren und in Anlehnung zum dualen Aufsichtssystem bei spezifischen Fragestellungen mit der OeNB zusammenarbeiten. DER WEG ZU EINEM GEMEINSAMEN EUROPÄISCHEN EINLAGENSICHERUNGS- SYSTEM Das harmonisierte Einlagensicherungssystem auf europäischer Ebene (Deposit Guarantee Scheme, DGS) zielt darauf ab, die nationalen Einlagensicherungssysteme zu harmonisieren. Beispielwiese wurde mit der zugrundeliegenden Einlagensicherungsrichtlinie (Deposit Guarantee Scheme Directive, DGSD) der Schutz der Ersparnisse der Steuerzahler innerhalb der EU mit einer gesetzlichen Einlagengarantie pro Kunde und Bank mit EUR vereinheitlicht. Weitere Kernpunkte dieser Richtlinie sind die Umstellung der Beitrags finanzierung von im Nachhinein finanzierten Beiträgen auf eine verpflichtende im Vorhinein basierte Finanzierung sowie eine Verkürzung der Auszahlungszeit an die Sparer von 20 auf sieben Arbeitstage. In Österreich wurde diese Richtlinie mit dem Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz (ESAEG) in nationales Recht umgesetzt. Das ESAEG ist seit August 2015 in Kraft. Jedoch erst mit der Vereinheitlichung der nationalen Einlagensicherungssysteme auf europäischer Ebene wäre die dritte Säule vollständig. Die Europäische Kommission hat dazu im November 2015 einen Vorschlag für ein einheitliches Europäisches Einlagensicherungssystem (European Deposit Insurance Scheme, EDIS) veröffentlicht. EDIS wird auf den gemäß Einlagensicherungsrichtlinie harmonisierten nationalen Einlagensicherungssystemen aufbauen und ab 2024 den vollen Versicherungsschutz bieten. Das neue System soll sukzessive eingeführt werden. Für die Anfangsphase ist eine Rückversicherung geplant, in der darauf folgenden Mitversicherungsphase soll der Anteil der Finanzierung auf europäischer Ebene immer weiter erhöht werden, und am Ende steht eine über einen europäischen Einlagensicherungsfonds finanzierte Vollversicherung. THEMENBLATT 8, DIE BANKENUNION 5

6 Ein einheitliches Einlagensicherungssystem ist grundsätzlich zu begrüßen. Damit würde einerseits die auf drei Säulen beruhende Bankenunion nach Übernahme der Aufsichtsverantwortung für alle Kreditinstitute durch die EZB im Rahmen des SSM im November 2014 und des seit Jahresbeginn vollumfänglichen Wirkens des SRM vollendet sein. Anderseits sind jedoch vor Schaffung eines europäischen Einlagensicherungssystems noch umfassende Vorarbeiten zur Erfüllung der notwendigen Voraussetzungen (bspw. kein harmonisiertes europäisches Insolvenzrecht) zu leisten. Bis dahin kommt den gemäß Einlagensicherungs- und Anleger entschädigungsgesetz (ESAEG) neu aufgestellten nationalen Einlagensicherungssystemen eine zentrale Rolle zu. 6 THEMENBLATT 8, DIE BANKENUNION

7 Weitere Informationen Erklärungen zu Fachbegriffen siehe OeNB-Glossar unter Medieninhaber und Herausgeber: Oesterreichische Nationalbank Otto-Wagner-Platz 3, 1090 Wien Postfach 61, 1011 Wien Tel. (+43-1) Fax (+43-1) Oesterreichische Nationalbank Stand: März THEMENBLATT 8, DIE BANKENUNION