Erkenntnisse des Bundesrechnungshofes zu den Ursachen von Kosten- und Terminüberschreitungen von Projekten der Bundesverwaltung

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1 Impulsvortrag Erkenntnisse des Bundesrechnungshofes zu den Ursachen von Kosten- und Terminüberschreitungen von Projekten der Bundesverwaltung Christian Ahrendt, Vizepräsident des Bundesrechnungshofes 1

2 Wer von Ihnen hat schon einmal gebaut? Haben Sie sich bei Entscheidungen, die ihnen wichtige waren, die Kosten zutreffend eingestanden? Wie oft und Wann haben sie, um ihr Ziel zu erreichen eine Kosten-Not-Lüge eingesetzt? - bevor oder - nach dem Sie Ein Experiment sie die tatsächlichen Kosten kannten? 2

3 Stuttgart 21 - BRH geschätzte Baukosten 5,3 Mrd. - DB AG und Land Baden-Württemberg 2,8 Mrd. - Differenz Kosten für Tunnelbau verbunden mit Aufwand für Kupfer und Stahl Kostensteigerungspotential 60 % Flughafenanbindung nicht einkalkuliert 3

4 Andere Großprojekte weitere Beispiele für teure Großprojekte sind: Flughafen Berlin-Brandenburg (selbst gebaut, kein GU) Elbphilharmonie (Generalübernehmer) BND-Gebäude in Berlin (Losvergabe; 100 Mio. Mehrkosten) Landesarchiv NRW (Plan 30 Mio. - Kosten 200 Mio. ) 4

5 Fehlerquellen keine sorgfältige Bedarfsermittlung/ Machbarkeitsstudien auf Durchführung einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung wird verzichtet oder die Parameter werden unzutreffend angesetzt fehlende klare Organisationsstrukturen und Verantwortlichkeiten Projektkosten werden beziffert, bevor präzise Planung vorliegt Kosten und Zielbedarfe werden unterschätzt fehlende detaillierte Planungen, hohe Änderungsbedarf Beginn der Ausführung vor der Planung fehlende Risikobetrachtung mangelnde Transparenz gegenüber der Öffentlichkeit über die Kosten 5

6 Definition Großprojekte Was ist überhaupt ein Großprojekt? - keine starre Definition - Ramsauer Kommission = 100 Mio. Baukosten sind Anhaltspunkt - BRH 25 Mio. Baukosten sind Anhaltspunkt - andere Indizien finanzielle Leistungsfähigkeit des Bauherren Realisierungsdauer und Komplexität gesellschaftliche Bedeutung Ergebnis: Definition bereitet schon Schwierigkeiten. Frage ist: Brauchen wir eine Definition, wenn nicht die Kosten sondern vor allem die Mehrkosten das Problem sind? 6

7 Wie vermeide ich das Problem der Kosten-Not-Lüge im Haushaltsrecht? drei Begriffe sind in diesem Zusammenhang wichtig: - die Verpflichtungsermächtigung, 24 BHO - die ES-Bau - der Baubeginn nach 54 BHO 7

8 Abs Abs. 1 und 2 BHO Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen dürfen erst veranschlagt werden, wenn Pläne, Kostenermittlung und Erläuterungen vorliegen ( ) aus denen die Kosten der Baumaßnahme ersichtlich sind. Vorschrift ist weniger genau als es scheint Austausch Kostenberechnung gegen Kostenermittlung (BHO Reform 1997) hierdurch wurde der Genauigkeitsgrad reduziert Kostenberechnung verlangte für den Haushaltsansatz eine angenäherte Ermittlung der Bauaufwendungen Kostenermittlung reduziert diese Genauigkeit 8

9 ES Bau erfolgte die Reform der Richtlinie Bau (RBBAU) - die HU-Bau wurde durch die ES-Bau abgelöst - HU-Bau verlangte umfassende Planung, Abstimmung und Genehmigungsverfahren - ES-Bau verlangt nur noch Kostenschätzung anhand von Kennwerten - Genauigkeit der Kostenermittlung wurde also reduziert 9

10 ES Bau 2 Damals war die Idee: - höhere Flexibilität der Verwaltung, schnellere Entscheidungen und schnelleres bauen (Obergrenze Verpflichtungsermächtigung) - ES-Bau führt zu einer Kostenobergrenze, die der Verwaltung Beinfreiheit verschaffen sollte. - Erst wenn Kostenobergrenze überschritten wird, bedarf es neuer Vorlagen, zwecks Genehmigung der Ausgaben durch den Haushaltsgesetzgeber 10

11 Baubeginn 54 BHO legt fest, das mit dem Bau erst begonnen werden darf, wenn ausführliche Entwurfszeichnungen und Kostenberechnungen vorliegen. als Baubeginn gilt bereits der erste Vertrag, der für die Durchführung der Maßnahme geschlossen wird Entwürfe sind ausreichend, Ausführungsplanung wird nicht verlangt 11

12 Bauen ist Planen und ausführen der Planung Diese Reihenfolge wird nicht eingehalten BHO verzichtet vielmehr explizit auf diese Reihenfolge Verpflichtungsermächtigung setzt nur Kostenobergrenze, bis zu ihrem erreichen kann die Verwaltung frei agieren fehlende Detailtiefe bei Haushaltsentscheidung soll durch Kostenobergrenze aufgewogen werden 12

13 Rückkehr zum Experiment fehlende Genauigkeit verleitet zur positiven Beurteilung der Risiken und Kosten Hohe Kosten vertragen sich nicht mit notwendigen Mehrheiten für Haushaltsentscheidungen BHO unterstützt derzeit die Opportunität, niedrigere Kosten zu kalkulieren, um (?) Mehrheiten für ein Projekt zu erreichen 13

14 Point of no return Verwaltung kann bis zur Obergrenze der Verpflichtungsermächtigung frei agieren, d.h. auch Kostenpositionen umschichten Baufortschritt, verbrauchte Haushaltsmittel konkurrieren folglich schnell mit der Frage, ob ein Ausstieg aus dem Projekt möglich ist Eine Ausstiegskultur auf der Grundlage einer genauen Planung ist nicht vorhanden 14

15 Was brauchen wir 1? Trennung von Bauen und Planen - d.h. erst planen, mit Bedarfsermittlung Machbarkeitsstudie Wirtschaftlichkeitsuntersuchung 7 BHO externer Kontrolle dieser Unterlagen möglichst bis hin zu einer Ausführungsplanung - dann bauen, wenn ich weiß, was genau gebaut und folglich an zu erbringender Leistung ausgeschrieben ist. 15

16 Was brauchen wir 2? BHO muss diesen Prozess im Gesetz begünstigen, auch mit der Chance, wieder aussteigen zu können ohne das hiermit ein Scheitern verbunden ist Forderung Ramsauer-Kommission: 24 BHO soll dahingehend geändert werden, dass bei Großprojekten zunächst nur die Planungskosten in den Haushalt eingestellt werden und die Veranschlagung der Investitionskosten erst auf Grundlage der Entwurfsplanung erfolgt. Aber: Kostenobergrenzen bleiben 16