Baurechtliche Herausforderungen bei der Schaffung von Unterbringungsmöglichkeiten für Flüchtlinge. Dr. Christian Giesecke, LL.M.
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- Elizabeth Holtzer
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1 Baurechtliche Herausforderungen bei der Schaffung von Unterbringungsmöglichkeiten für Flüchtlinge Dr. Christian Giesecke, LL.M. (McGill)
2 Baurechtliche Behandlung von Flüchtlingsunterkünften Ausgangssituation deutlich gestiegene Zahl an Flüchtlingen und Asylbewerbern wegen anhaltender weltweiter Konflikte Bestehende Standorte zur zeitweisen Unterbringungen reichen oft nicht aus Deshalb häufig Umnutzung bestehender Gebäude oder Neubau große planerische Herausforderungen für Bund, Länder und Kommune Lage der Unterkünfte häufig im Gewerbegebiet und an anderen, planungsrechtlich problematischen Standorten Kompetenz durch Spezialisierung 2
3 Rechtliche Lage vor In-Kraft-Treten der Änderungsgesetze Allgemeinen planungsrechtlichen Instrumente Beurteilung der Vorhaben nach 29, 30 ff BauGB Zulässigkeit in den typisierten Baugebieten der BauNVO richtet sich insbesondere nach der rechtlichen Qualifizierung der Unterkünfte Wohnnutzung Einrichtung für soziale Zwecke Kompetenz durch Spezialisierung 3
4 Flüchtlingsunterkünfte im Gewerbegebiet Einzelhandel Werkstätten und Handwerksbetriebe Büro- und Verwaltungsgebäude Flüchtlingsunterkunft? Kompetenz durch Spezialisierung 4
5 Flüchtlingsunterkünfte im Gewerbegebiet 8 BauNVO Abs. 1: Zweckbestimmung GE dienen vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben. Abs. 2: Allgemein zulässig sind, Gewerbebetriebe aller Art, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe, Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude, Tankstellen, Anlagen für sportliche Zwecke. Kompetenz durch Spezialisierung 5
6 Flüchtlingsunterkünfte im Gewerbegebiet 8 BauNVO Abs. 3: Ausnahmsweise können zugelassen werden Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter, die dem Gewerbebetrieb zugeordnet und ihm gegenüber in Grundfläche und Baumasse untergeordnet sind, Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke, Vergnügungsstätten. Kompetenz durch Spezialisierung 6
7 Ursprüngliche Rechtslage: Wohnen oder Soziale Einrichtung? Flüchtlingsunterkunft Wohnen Anlage für soziale Zwecke Folge: im Gewerbegebiet unzulässig Folge: im Gewerbegebiet ausnahmsweise zulässig Kompetenz durch Spezialisierung 7
8 Flüchtlingsunterkünfte im Gewerbegebiet Rechtslage vor Inkrafttreten des Maßnahmengesetzes: Grundsätzlich waren Gerichte der Auffassung, dass Flüchtlingsunterkünfte mit der Zweckbestimmung von Gewerbegebieten nicht vereinbar seien: BVerwG, Urt. v C 16/97; VGH München, Beschl. v CS VGH Mannheim, Beschl. v S 2504/12; OVG Hamburg, Beschl. v Bs 151/13 VG Schwerin, Urt. v m 2 B 409/12 VG Ansbach, Urt. v AN 9 K etc. Kompetenz durch Spezialisierung 8
9 Ursprüngliche Rechtslage: Wohnen oder Soziale Einrichtung? Begründung: wegen der langen Dauer von Asylverfahren (im Schnitt 13 Monate) weisen Unterkünfte von Flüchtlingen und Asylbewerbern Wohncharakter oder wohnähnlichen Charakter auf, selbst wenn es sich um Unterkünfte in Heim- oder Kasernenart handelt. Folge: Neubau von Unterkünften oder entsprechende Nutzung vorhandener Gebäude war immer dann unmöglich, wenn eine Wohnnutzung wegen des Gebietscharakters (vor allem in Gewerbe- und Industriegebieten) unmöglich war. Kompetenz durch Spezialisierung 9
10 Rechtliche Lage vor In-Kraft-Treten der Änderungsgesetze Probleme bei entgegenstehendem Planungsrecht: Überwindung der Unzulässigkeit eines Vorhabens gem. 37 Abs. 1 BauGB? 37 Abs. 1 BauGB Macht die besondere öffentliche Zweckbestimmung für bauliche Anlagen des Bundes oder eines Landes erforderlich, von den Vorschriften dieses Gesetzbuchs oder den auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen Vorschriften abzuweichen oder ist das Einvernehmen mit der Gemeinde nach 14 oder 36 nicht erreicht worden, entscheidet die höhere Verwaltungsbehörde. Kompetenz durch Spezialisierung 10
11 Rechtliche Lage vor In-Kraft-Treten der Änderungsgesetze 37 Abs. 1 BauGB materiell-rechtliche Bedeutung: zusätzlicher Befreiungstatbestand (ergänzend zu 31 Abs. 2 BauGB) formelles Verfahren: Entscheidung durch die höhere Verwaltungsbehörde auch zur Überwindung des fehlenden Einvernehmens nach 14 Abs. 2 S. 1 BauGB oder 36 Abs. 1 S. 1 BauGB Kompetenz durch Spezialisierung 11
12 Rechtliche Lage vor In-Kraft-Treten der Änderungsgesetze Voraussetzungen des 37 Abs. 1 BauGB Vorhaben des Bundes oder des Landes Vorhaben weist eine besondere öffentlich-rechtliche Zweckbestimmung Zweckbestimmung macht ein Abweichen erforderlich Kompetenz durch Spezialisierung 12
13 Rechtliche Lage vor In-Kraft-Treten der Änderungsgesetze Besondere öffentlich-rechtliche Zweckbestimmung nicht jeder öffentlich-rechtliche Zweck, sondern besondere Zwecke nötig mit der Hervorhebung wird auf die spezielle öffentliche Funktion des jeweiligen Vorhabens abgestellt besondere öffentliche Zweckbestimmung liegt vor, wenn es sich um ein Vorhaben handelt, das sich wegen seiner Aufgabenstellung nach Standort, Art, Ausführung oder Auswirkung von sonstigen Verwaltungsbauten unterscheidet und aus diesen Gründen auf einen bestimmten Standort angewiesen ist. Kompetenz durch Spezialisierung 13
14 Rechtliche Lage vor In-Kraft-Treten der Änderungsgesetze Besondere öffentlich-rechtliche Zweckbestimmung Grundsatzentscheidungen des BVerwG: BVerwG, Beschl. v B 96/81 besondere öffentliche Zweckbestimmung bejaht für technische Anlagen der Daseinsvorsorge bzw. Anlagen der Verteidigung oder des zivilen Bevölkerungsschutzes bestätigt durch BVerwG, Urt. v C 24/90 Kompetenz durch Spezialisierung 14
15 Rechtliche Lage vor In-Kraft-Treten der Änderungsgesetze Besondere öffentlich-rechtliche Zweckbestimmung Beispiel: Zentrale Unterbringungseinrichtungen (ZUE) liegt eine besondere öffentlichrechtliche Zweckbestimmung vor? Unterbringungsanlage, die nicht zum dauerhaften Wohnen genutzt wird und mit Vorrichtungen zur behördlichen Aufgabeerledigung verbunden ist höheres Schutzbedürfnis, ggfs. Einzäunung Größe und Bedarf sind stark situationsabhängig, wenig planbar Besonderheiten bei der baulichen Ausgestaltung zu berücksichtigen Kompetenz durch Spezialisierung 15
16 Rechtliche Lage vor In-Kraft-Treten der Änderungsgesetze Besondere öffentlich-rechtliche Zweckbestimmung Aber: Beurteilung der besonderen öffentlichen Zweckbestimmung vom Gericht voll überprüfbar Kein Beurteilungsspielraum Stark einzelfallabhängig Höchstrichterlich nicht geklärt, daher Beurteilung mit Risiken verbunden Situation führt zu Verhandlungspositionen Kompetenz durch Spezialisierung 16
17 Rechtliche Lage vor In-Kraft-Treten der Änderungsgesetze Erforderlichkeit der Abweichung Eine Abweichung ist nach 37 Abs. 1 BauGB erforderlich, wenn sie zur Erfüllung oder Wahrung der in Rede stehenden besonderen öffentlichen Zweckbestimmungen vernünftigerweise geboten ist; nicht notwendig ist, dass das Vorhaben gleichsam mit der Abweichung steht und fällt, die Abweichung also das einzig denkbare Mittel zur Verwirklichung ist. Kompetenz durch Spezialisierung 17
18 Rechtliche Lage vor In-Kraft-Treten der Änderungsgesetze Erforderlichkeit der Abweichung die Erforderlichkeit ist darüber hinaus durch eine Gewichtung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Belange zu ermitteln. (Zweck-Mittel-Relation) 1. Schritt: Feststellung der mit dem geplanten Vorhaben verbundenen Nachteile und Beeinträchtigungen 2. Schritt: Die Nachteile sind in ihrem Gewicht und an der Dringlichkeit der Gründe zu messen, die für das Vorhaben der öffentlichen Hand in seiner konkreten Ausführung sprechen. Vgl. hierzu BVerwG, Urt. v C 24.90; Urt. v C 20.88; OVG Münster, Urt. v A 2247/87. Kompetenz durch Spezialisierung 18
19 Rechtliche Lage nach In-Kraft-Treten der Änderungsgesetze Ursprünglich im Entwurf vorgesehen: Separates Maßnahmengesetz, welches neben BauGB und BauNVO stehen sollte. Die Länder sollten selber durch Landesrecht regeln, ob sie die Maßnahmen umsetzen wollen oder nicht. Beides ist in der letztendlich verabschiedeten Version geändert worden: Die Änderungen wurden direkt im BauGB vorgenommen. Die Änderungen gelten ohne Wahlmöglichkeit bundesweit. Kompetenz durch Spezialisierung 19
20 Rechtliche Lage nach In-Kraft-Treten der Änderungsgesetze Überblick über die wichtigsten Änderungen: Unbefristete Änderungen 1 Abs. 6 Nr. 13 BauGB 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB Befristete Änderungen 246 Abs BauGB Keine Änderung haben erfahren: Die allgemeine Systematik der Genehmigung von Vorhaben in den 29 ff. BauGB. Die Gebietsbestimmungen in den 2-10 BauNVO. Kompetenz durch Spezialisierung 20
21 Neu: Die Interessen von Flüchtlingen als abwägungsrelevante Belange Neu eingefügt: 1 Abs. 6 Nr. 13 BauGB Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen: Nr. 13: die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung. Neu eingefügt: 31 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauGB Von den Festsetzungen des Bebauungsplans kann befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und 1. Gründe des Wohls der Allgemeinheit, einschließlich des Bedarfs zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden, die Befreiung erfordern. Kompetenz durch Spezialisierung 21
22 Flüchtlingsunterkünfte im unbeplanten Innenbereich Kompetenz durch Spezialisierung 22
23 Erweiterung der Genehmigungsmöglichkeit Neu eingefügt: 246 Abs. 8 BauGB: Bis zum 31. Dezember 2019 gilt 34 Absatz 3a Satz 1 entsprechend für die Nutzungsänderung zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen in bauliche Anlagen, die der Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden dienen, und für deren Erweiterung, Änderung oder Erneuerung. Kompetenz durch Spezialisierung 23
24 Erweiterung der Genehmigungsmöglichkeit Erleichterung der Erweiterung und Umnutzung bestehender baulicher Anlagen zu Flüchtlingsunterkünften. 34 Abs. 3a Satz 1 BauGB ermöglicht Ausnahme vom Erfordernis des Einfügens in die nähere Umgebung. Ausnahme galt bisher nur für die Nutzung als Gewerbebetrieb, Handwerksbetrieb oder Wohnung. Nun auch, wenn das Ziel die Unterbringung von Flüchtlingen ist. Kompetenz durch Spezialisierung 24
25 Flüchtlingsunterkünfte im Gewerbegebiet Kompetenz durch Spezialisierung 25
26 Flüchtlingsunterkünfte im Gewerbegebiet Neue Rechtslage Neu eingefügt: 246 Abs. 10 BauGB: Bis zum 31. Dezember 2019 kann in Gewerbegebieten ( 8 der Baunutzungsverordnung, auch in Verbindung mit 34 Absatz 2 BauGB) für Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn an dem Standort Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können oder allgemein zulässig sind und die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar ist. 36 gilt entsprechend. Kompetenz durch Spezialisierung 26
27 Flüchtlingsunterkünfte im Gewerbegebiet: Neue Rechtslage Sind Anlagen für soziale Zwecke innerhalb des (konkreten) Gewerbegebietes nicht, d.h. auch nicht ausnahmsweise zulässig, kann für die Errichtung mobiler Unterkünfte sowie Nutzungsänderungen zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen in Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende befreit werden, wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar ist. Nutzung ist allerdings auf längstens 3 Jahre zu befristen, vgl. 246 Abs. 12 BauGB. Kompetenz durch Spezialisierung 27
28 Flüchtlingsunterkünfte im Gewerbegebiet Neue Rechtslage Klarstellung damit: Flüchtlingsunterkünfte sind in Gewerbegebieten noch immer grundsätzlich unzulässig. Aber: in Ausnahmefällen eine Befreiungsmöglichkeit Gemeinden können Flüchtlingsunterkünfte nur von vornherein durch eine Planung ausschließen, wenn Anlagen für soziale Zwecke generell als unzulässig festgesetzt werden. Kompetenz durch Spezialisierung 28
29 Flüchtlingsunterkünfte im Gewerbegebiet Neue Rechtslage Klarstellung damit: Befreiung ist überall dort möglich, wo Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können oder allgemein zulässig sind und die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar ist. Sind Anlagen für soziale Zwecke nicht zulässig, ist die Genehmigung auf 3 Jahre zu befristen. Kompetenz durch Spezialisierung 29
30 Flüchtlingsunterkünfte im Gewerbegebiet Neue Rechtslage Ein (unbefristeter) Bau ist in Gewerbegebieten also nur dann möglich, wenn der Bau sozialer Anlagen nicht ausgeschlossen wurde. Voraussetzung weiterhin: Die Befreiung muss unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar sein. In Betracht kommende Belange: Allgemeine Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung (vgl. 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) Belange der Flüchtlinge und Asylbegehrenden sowie ihrer Unterbringung, etwa hinsichtlich Integration und Teilhabe (vgl. 1 Abs. 6 Nr. 13 BauGB) Kompetenz durch Spezialisierung 30
31 Flüchtlingsunterkünfte im Gewerbegebiet: Würdigung nachbarlicher Interessen Einzelfallprüfung: Ist die wohnähnliche Nutzung mit den jeweils zulässigen Gewerbenutzungen vereinbar, z.b. hinsichtlich ihrer Emissionen? Die Flüchtlingsunterkunft darf die Gewerbenutzung nicht unzumutbar stören. Die Gewerbenutzung darf (bei typischen Nutzungsszenarien) die Flüchtlingsunterkunft nicht unzumutbar stören. Kompetenz durch Spezialisierung 31
32 Zusätzliche Möglichkeit der Befreiung in GE/GI/SO Neu eingefügt: 246 Abs. 12 BauGB: Bis zum 31. Dezember 2019 kann für die auf längstens drei Jahre zu befristende 1. Errichtung mobiler Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende, 2. Nutzungsänderung zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen in Gewerbe- und Industriegebieten sowie in Sondergebieten nach den 8 bis 11 der Baunutzungsverordnung (auch in Verbindung mit 34 Absatz 2) in Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn die Befreiung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. 36 gilt entsprechend. Kompetenz durch Spezialisierung 32
33 Zusätzliche Möglichkeit der Befreiung in GE/GI/SO mobile Unterkünfte = z.b. Wohncontainer und Zelte Befreiungsmöglichkeit in den Gebieten nach 8 bis 11 BauNVO (GE, GI und SO) Befreiung auch dann möglich, wenn die Grundzüge der Planung berührt sind Aber: Abweichung muss auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar sein. Kompetenz durch Spezialisierung 33
34 Generalklausel entsprechend 37 BauGB Neu eingefügt: 246 Abs. 14 BauGB (14) Soweit auch bei Anwendung der Absätze 8 bis 13 dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können, kann bei Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünften oder sonstigen Unterkünften für Flüchtlinge oder Asylbegehrende bis zum 31. Dezember 2019 von den Vorschriften dieses Gesetzbuchs oder den aufgrund dieses Gesetzbuchs erlassenen Vorschriften in erforderlichem Umfang abgewichen werden. Zuständig ist die höhere Verwaltungsbehörde. ( ) Kompetenz durch Spezialisierung 34
35 Generalklausel entsprechend 37 BauGB in Anknüpfung an 37 BauGB wird in einem Sondertatbestand geregelt, dass von den Vorschriften des BauGB im erforderlichen Umfang abgewichen werden kann. Voraussetzung: auch nach Anwendung des 246 Abs dringend benötigte Unterkünfte nicht rechtzeitig bereits gestellt werden können. Kompetenz durch Spezialisierung 35
36 Zusätzliche Möglichkeit der Befreiung für die anderen Baugebiete Neu eingefügt: 246 Abs. 11 BauGB: Soweit in den Baugebieten nach den 2 bis 7 der Baunutzungsverordnung (auch in Verbindung mit 34 Absatz 2) Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können, gilt 31 Absatz 1 mit der Maßgabe, dass dort bis zum 31. Dezember 2019 Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende in der Regel zugelassen werden sollen. Satz 1 gilt entsprechend für in übergeleiteten Plänen festgesetzte Baugebiete, die den in Satz 1 genannten Baugebieten vergleichbar sind. Kompetenz durch Spezialisierung 36
37 Zusätzliche Möglichkeit der Befreiung für die anderen Baugebiete Betonung der Bedeutung des Belangs der Flüchtlingsunterkünfte Bei der Zulassung der genannten Einrichtungen besteht i.d.r. kein Widerspruch zur Zweckbestimmung der jeweiligen Baugebiete Richtung für intendiertes Ermessen wird vorgegeben Kompetenz durch Spezialisierung 37
38 Flüchtlingsunterkünfte im Außenbereich Kompetenz durch Spezialisierung 38
39 Flüchtlingsunterkünfte im Außenbereich Flüchtlingsunterkünfte können grundsätzlich nach 35 Abs. 2 BauGB im Außenbereich als sonstige Vorhaben im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist. Kompetenz durch Spezialisierung 39
40 Flüchtlingsunterkünfte im Außenbereich Neu eingefügt: 246 Abs. 9 BauGB: Bis zum 31. Dezember 2019 gilt die Rechtsfolge des 35 Absatz 4 Satz 1 für Vorhaben entsprechend, die der Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden dienen, wenn das Vorhaben im unmittelbaren räumlichen Zusammenhang mit nach 30 Absatz 1 oder 34 zu beurteilenden bebauten Flächen innerhalb des Siedlungsbereichs erfolgen soll. Kompetenz durch Spezialisierung 40
41 Flüchtlingsunterkünfte im Außenbereich Flüchtlingsunterkünfte sind nunmehr im Außenbereich teilprivilegiert. Ihnen kann nicht entgegengehalten werden, dass sie Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans widersprechen, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigen oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lassen. Vorhaben muss allerdings im unmittelbaren räumlichen Zusammenhang mit nach 30 Absatz 1 oder 34 zu beurteilenden bebauten Flächen innerhalb des Siedlungsbereichs erfolgen. 246 Abs. 9 BauGB zielt auf in der Nähe von besiedelten Gebieten gelegene Flächen. Kompetenz durch Spezialisierung 41
42 Flüchtlingsunterkünfte im Außenbereich Neu eingefügt: 246 Abs. 13 BauGB: (13) Im Außenbereich ( 35) gilt unbeschadet des Absatzes 9 bis zum 31. Dezember 2019 die Rechtsfolge des 35 Absatz 4 Satz 1 entsprechend für 1. die auf längstens drei Jahre zu befristende Errichtung mobiler Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende, 2. die Nutzungsänderung zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen, auch wenn deren bisherige Nutzung aufgegeben wurde, in Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende, einschließlich einer erforderlichen Erneuerung oder Erweiterung. ( ) Kompetenz durch Spezialisierung 42
43 246 Abs BauGB Gemeindliches Einvernehmen, 246 Abs. 15 BauGB Einvernehmen gilt abweichend von 36 Absatz 2 Satz 2 als erteilt wenn es nicht innerhalb eines Monats verweigert wird Beteiligung der Naturschutzbehörden, 246 Abs. 16 BauGB in den Fällen des 34 des BauGB Äußerungsfrist binnen eines Monats Befristete Laufzeit der Regelungen, 246 Abs. 17 BauGB Befristung bezieht sich nicht auf Geltungsdauer der Genehmigung Sondern auf den Zeitraum, in dem von den Vorschriften der Abs Gebrauch gemacht werden kann. Kompetenz durch Spezialisierung 43
44 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Dr. Christian Giesecke, LL.M. (McGill) Rechtsanwalt Fachanwalt für Verwaltungsrecht Lenz und Johlen Rechtsanwälte Partnerschaft mbb Kaygasse Köln + 49 (0)221 / (0)221 / c.giesecke@lenz-johlen.de Kompetenz durch Spezialisierung 44
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