Übung im Öffentlichen Recht für Fortgeschrittene

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1 Prof. Dr. Gerhard Robbers Sommersemester 2005 Übung im Öffentlichen Recht für Fortgeschrittene Fallbesprechung am Sachverhalt In der rheinland-pfälzischen Stadt S soll ein neues Multiplex-Kino mit mehr als 2000 Sitzplätzen errichtet werden. Kinobetreiber K ist nicht in der Lage, die erforderliche Zahl von Stellplätzen für das Parken von Autos zu schaffen. Grund hierfür ist, dass der geplante Kinostandort in der dichtbesiedelten Innenstadt von S gelegen ist. In der Nähe baut die Stadt jedoch ein neues Parkhaus. Dort soll, mit Rücksicht auf das Projekt von K, mehr Parkfläche geschaffen werden, als ursprünglich vorgesehen. Es kommt zu folgender vertraglicher Vereinbarung: K verpflichtet sich zur Zahlung einer bestimmten Geldsumme an die Stadt, deren Höhe sich aus einer für solche Zwecke erlassenen Satzung ergibt. Dieser Betrag soll für den Parkhausneubau verwendet werden. S verpflichtet sich im Gegenzug, K einen Dispens von der Pflicht zur Schaffung einer ausreichenden Zahl von Stellplätzen zu erteilen. K kommen nach einiger Zeit Bedenken, ob die Kinobesucher bereit sind, bei schlechtem Wetter die Strecke zwischen Parkhaus und Kino zurückzulegen. Er überlegt, ob es nicht sinnvoller wäre, unter dem Kino eine Tiefgarage zu errichten. Wegen dieser Überlegungen erfolgt keine Zahlung von K an S. Frage 1: K ist mittlerweile zu dem Entschluss gelangt, dass eine über Aufzüge mit dem Kino verbundene Tiefgarage für die Besucher komfortabler ist. Nunmehr sucht er eine Möglichkeit, aus dem Vertrag herauszukommen, damit ihm der fällige Betrag für den Neubau zur Verfügung steht. K bittet Sie deshalb zu prüfen, ob der Vertrag mit S nichtig ist. Frage 2: K möchte - gegebenenfalls - gerichtlich klären lassen, ob er grundsätzlich zur Zahlung verpflichtet ist. Seine Hausbank drängt bereits auf Antwort, um den endgültigen Finanzierungsplan erstellen und nötigenfalls weitere Geldgeber suchen zu können. Prüfen Sie, ob eine diesbezügliche Klage zulässig wäre. Frage 3: Wie kann die Stadt S erreichen, dass K endlich zahlt?

2 4 7 L B a u O S t e l l p l ä t z e u n d G a r a g e n (1) Bauliche Anlagen sowie andere Anlagen, bei denen ein Zugangs- oder Abgangsverkehr zu erwarten ist, dürfen nur errichtet werden, wenn Stellplätze in ausreichender Zahl und Größe sowie in geeigneter Beschaffenheit hergestellt werden (notwendige Stellplätze). Ihre Zahl und Größe richtet sich nach Art und Zahl der vorhandenen und zu erwartenden Kraftfahrzeuge der Benutzerinnen und Benutzer sowie der Besucherinnen und Besucher der Anlagen; dabei ist die Möglichkeit der Inanspruchnahme öffentlicher Verkehrsmittel zu berücksichtigen. Statt der Stellplätze können Garagen hergestellt werden. Die Herstellung von Garagen an Stelle von Stellplätzen kann verlangt werden, wenn die in Absatz 7 genannten Erfordernisse dies gebieten. Es kann zugelassen werden, dass die notwendigen Stellplätze oder Garagen innerhalb einer angemessenen Frist nach Fertigstellung der Anlagen hergestellt werden. Abstellplätze für Fahrräder können verlangt werden, wenn ein Zugangs- und Abgangsverkehr mit Fahrrädern zu erwarten ist und Bedürfnisse des Verkehrs es erfordern. (2) Werden bauliche Anlagen oder andere Anlagen, bei denen ein Zugangs- oder Abgangsverkehr zu erwarten ist, geändert oder ändert sich ihre Benutzung, so sind Stellplätze in solcher Zahl und Größe herzustellen, dass sie die infolge der Änderung zusätzlich zu erwartenden Kraftfahrzeuge aufnehmen können. Dies gilt nicht, wenn Wohnraum in Gebäuden, deren Fertigstellung mindestens zwei Jahre zurückliegt, durch Wohnungsteilung, Änderung der Nutzung, Aufstocken oder durch Ausbau des Dachgeschosses geschaffen wird und die Herstellung von Stellplätzen oder Garagen auf dem Grundstück nicht oder nur unter großen Schwierigkeiten möglich ist; Absatz 4 ist in diesen Fällen nicht anwendbar. (3) Die Stellplätze oder Garagen sind auf dem Grundstück oder, sofern öffentlich-rechtlich gesichert, auf einem in zumutbarer Entfernung liegenden anderen Grundstück herzustellen. Die Bauaufsichtsbehörde kann, wenn Gründe des Verkehrs dies erfordern, im Einzelfall bestimmen, ob die Stellplätze oder Garagen auf dem zu bebauenden Grundstück oder einem anderen Grundstück herzustellen sind. (4) Ist die Herstellung notwendiger Stellplätze oder Garagen nicht oder nur unter großen Schwierigkeiten möglich oder ist sie auf Grund einer Satzung nach 88 Abs. 3 untersagt oder eingeschränkt, so kann die Bauherrin oder der Bauherr, wenn die Gemeinde zustimmt, die Verpflichtungen nach den Absätzen 1, 2 und 3 auch durch Zahlung eines Geldbetrags an die Gemeinde erfüllen. Der Geldbetrag darf 60 v.h. der durchschnittlichen Herstellungskosten der Parkeinrichtungen einschließlich der Kosten des Grunderwerbs nicht übersteigen. Die Höhe des Geldbetrags je Stellplatz oder Garage ist durch Satzung festzulegen. (5) Der Geldbetrag nach Absatz 4 ist zu verwenden: 1. zur Herstellung öffentlicher Parkeinrichtungen an geeigneter Stelle, 2. für die Instandhaltung und Modernisierung öffentlicher Parkeinrichtungen, 3. zum Ausbau und zur Instandhaltung von P + R-Anlagen, 4. für die Einrichtung von Parkleitsystemen und andere Maßnahmen zur Verringerung des Parksuchverkehrs, 5. für bauliche oder andere Maßnahmen zur Herstellung und Verbesserung der Verbindungen zwischen Parkeinrichtungen und Haltestellen des öffentlichen Personennahverkehrs. (6) Stellplätze und Garagen müssen von den öffentlichen Verkehrsflächen aus sicher und auf möglichst kurzem Weg zu erreichen sein; es kann gefordert werden, dass Hinweise angebracht werden. (7) Stellplätze und Garagen dürfen die Herstellung der Spielplätze für Kleinkinder ( 11) nicht behindern. Durch ihre Benutzung darf die Gesundheit nicht geschädigt sowie das Wohnen und Arbeiten, die Ruhe und Erholung in der Umgebung nicht unzumutbar beeinträchtigt werden. Das Anpflanzen von Bäumen und Sträuchern kann verlangt werden. (8) Stellplätze, Garagen und ihre Nebenanlagen müssen verkehrssicher sein und entsprechend der Art und Zahl der abzustellenden Kraftfahrzeuge sowie der Gefährlichkeit der Treibstoffe den Anforderungen des Brandschutzes genügen. Abfließende Treibstoffe und Schmierstoffe müssen unschädlich beseitigt werden können. Garagen und ihre Nebenanlagen müssen gelüftet werden können. (9) Notwendige Stellplätze und Garagen dürfen ihrem Zweck nicht entfremdet werden.

3 Lösungshinweise Bitte beachten Sie: Die nachstehenden Lösungshinweise fassen die wichtigsten Probleme - ohne Anspruch auf Vollständigkeit - zusammen, sie beinhalten nicht durchgehend ein klausurmäßiges Aufbauschema und geben teilweise nur Beispiele, wie in einer Klausur argumentiert werden könnte. Frage 1: Nichtigkeit des Vertrages Die Nichtigkeit von öffentlich-rechtlichen Verträgen ist in 1 I LVwVfG i.v.m. 59 VwVfG abschließend geregelt. Die Generalklausel der 1 I LVwVfG i.v.m. 59 Abs. 1 VwVfG betrifft koordinationsrechtliche und subordinationsrechtliche Verträge; 1 I LVwVfG i.v.m. 59 Abs. 2 VwVfG regeln hingegen nur die Nichtigkeit subordinationsrechtlicher Verträge. Es ist daher zunächst zu klären, welche Art von öffentlich-rechtlichem Vertrag hier vorliegt. Bei koordinationsrechtlichen Verträgen besteht zwischen den Vertragspartnern grundsätzlich kein Über-Unterordnungsverhältnis, so dass der eine gegenüber dem anderen keine Weisungen erteilen und keine Verwaltungsakte erlassen kann. Kennzeichnend ist also die Gleichordnung der Rechtsträger. Subordinationsrechtliche Verträge ( 1 I LVwVfG i.v.m. 54, 2 VwVfG) betreffen dagegen Beziehungen, in denen zwischen den Parteien ein Über- Unterordnungsverhältnis besteht. Kennzeichnend für den subordinationsrechtlichen Vertrag ist, dass es sich bei den beteiligten Parteien um die Verwaltung auf der einen Seite und den Bürger oder eine sonstige, der Verwaltung untergeordnete Rechtsperson auf der anderen Seite handelt. Teilweise enthält der subordinationsrechtliche Vertrag die Verpflichtung zum Erlass eines VA als (Vorbereitungsgeschäft eines VA). Teilweise ersetzt der subordinationsrechtliche Vertrag einen VA. Dies ist hier der Fall, da die Verwaltung, statt einen Vertrag abzuschließen, dem K hätte aufgeben können, eine entsprechende Anzahl von Stellplätzen zu errichten bzw. hätte ihm per VA einen Dis-

4 pens erteilen können. Manche subordinationsrechtlichen Verträge stehen aber auch in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit einem VA. Hier geht es um einen Vertrag zwischen Behörde und Bürger, für den ein Über- Unterordnungsverhältnis kennzeichnend ist, mithin um einen subordinationsrechtlichen Vertrag ( 1 I LVwVfG i.v.m. 54, 2 VwVfG). 1. Nichtigkeitsgründe der 1 I LVwVfG i.v.m. 59 II VwVfG 1 I LVwVfG i.v.m. 59 II VwVfG sind hier als Spezialvorschrift für subordinationsrechtliche Verträge vorrangig zu prüfen. In Betracht kommt die Vereinbarung einer unzulässigen Gegenleistung nach Nr. 4. Ein öffentlich-rechtlicher Austauschvertrag ist danach nichtig, wenn sich die Behörde eine nach 1 I LVwVfG i.v.m. 56 VwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lässt. Dann müsste es sich bei dem von S und K geschlossenen Vertrag um einen Austauschvertrag ( 1 I LVwVfG i.v.m. 56 VwVfG) handeln. S hat sich in dem Vertrag zur Erbringung einer öffentlich-rechtlichen Leistung verpflichtet, um von K eine bestimmte Gegenleistung zu erhalten, die ihr zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dient. Es handelt sich daher bei dem hier in Rede stehenden subordinationsrechtlichen Vertrag um einen Austauschvertrag. Bzgl. der Gegenleistung differenzieren 1 I LVwVfG i.v.m. 56 VwVfG wie folgt: Abs. 1: wenn die Leistung der Behörde in ihrem Ermessen steht Abs. 2: wenn auf die Leistung der Behörde ein Anspruch besteht Auf die Erteilung des Dispenses besteht kein Anspruch des Bürgers (vgl. 47 IV LBauO), deshalb sind hier 1 I LVwVfG i.v.m. 56 I VwVfG einschlägig. a) Vereinbarung eines bestimmten Zwecks ( 1 I LVwVfG i.v.m. 56 I 1 VwVfG) Aus dem Vertrag selbst ergibt sich, dass das Geld für den ruhenden Verkehr verwendet werden soll.

5 b) Erfüllung öffentlicher Aufgaben ( 1 I LVwVfG i.v.m. 56 I 1 VwVfG) Der Neubau eines Parkhauses liegt im öffentlichen Interesse. c) Angemessenheit ( 1 I LVwVfG i.v.m. 56 I 2 VwVfG) Da die Höhe des Geldbetrages - laut Sachverhalt - einer diesbezüglich (gemäß 47 IV 3 LBauO erforderlichen) Satzung entspricht und sich aus dem Sachverhalt keine Anhaltspunkte für ein Missverhältnis ergeben, ist die Angemessenheit zu bejahen. d) Sachlicher Zusammenhang ( 1 I LVwVfG i.v.m. 56 I 2 VwVfG) (sog. Koppelungsverbot) Der sachliche Zusammenhang ist unter Berücksichtigung des 47 V LBauO zu prüfen. Danach ist der für den Dispens nach 47 IV LBauO zu zahlende Geldbetrag für bestimmte, einzeln aufgeführte, Zwecke zu verwenden. Fraglich ist, ob der von S beabsichtigte Verwendungszweck mit den in 45 V LBauO normierten Zwecken vereinbar ist. S hat beschlossen das von K zu zahlende Geld für das neu zu errichtende Parkhaus zu verwenden. Diese Verwendungsmöglichkeit entspricht 47 V Nr. 1 LBauO. Der sachliche Zusammenhang ist daher zu bejahen. 2. Ergebnis Die Voraussetzungen der 1 I LVwVfG i.v.m. 56 I VwVfG sind erfüllt. Der Vertrag zwischen K und der Stadt S ist nicht nach 1 I LVwVfG i.v.m. 59 II Nr. 4, 56 I VwVfG nichtig. Da weitere Nichtigkeitsgründe nicht ersichtlich sind, ist K zur Zahlung des vereinbarten Geldbetrages verpflichtet.

6 Frage 2: K möchte gerichtlich prüfen lassen, ob er grundsätzlich zur Zahlung verpflichtet ist. Ist eine diesbezügliche Klage zulässig? 1. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges ( 40 I VwGO) Der Verwaltungsrechtsweg ist nach 40 I VwGO eröffnet, wenn es sich um eine öffentlich- rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt vor, wenn der Vertrag zwischen K und S öffentlich-rechtlicher Natur ist. Maßgebend ist insoweit, ob der Vertragsgegenstand dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist. Im Vertrag sind Rechte und Pflichten aus dem Bereich des Baurechts - 45 LBauO - geregelt worden (genauer: es wurde ein sog. "Baudispensvertrag" geschlossen). Daher wird um öffentlich-rechtliche Vorschriften gestritten. Der Vertrag zwischen K und S ist öffentlichrechtlicher Natur. Die Streitigkeit ist auch erkennbar nichtverfassungsrechtlicher Art, da sich keine am Verfassungsleben unmittelbar beteiligten Rechtsträger, um einen aus dem Verfassungsrecht herzuleitenden Anspruch streiten. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet. 2. Beteiligtenfähigkeit K ist beteiligtenfähig nach 61 Nr. 1, 1. Alt. VwGO. Für die Stadt S ergibt sich die Beteiligtenfähigkeit aus 61 Nr. 1, 2. Alt. VwGO. 3. Statthafte Klageart In Betracht kommt eine Feststellungsklage, gerichtet auf Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. a) Feststellungsklage ( 43 I 1. Alt. VwGO) Für die Bestimmung der richtigen Rechtsschutzform ist vom tatsächlichen Begehren des Klägers auszugehen. K möchte grundsätzlich geklärt haben, ob er zur Zahlung verpflichtet ist. In Betracht kommt daher eine (allgemeine) Feststellungsklage nach 43 I 1. Alt. VwGO. Sie ist statthaft, wenn K die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt.

7 Ein Rechtsverhältnis ist die aus einem konkreten Sachverhalt, aufgrund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts, sich ergebende rechtliche Beziehung einer Person zu einer anderen Person oder Sache. Das Rechtsverhältnis muss hinreichend konkretisiert sein. Hier geht es um das Bestehen oder Nichtbestehen der Verpflichtung des K, aufgrund des mit S geschlossenen Vertrages, eine bestimmte Geldsumme an die Stadt zu zahlen. b) Subsidiarität der Feststellungsklage ( 43 II VwGO) Nach 43 II 1 VwGO kann die Feststellung jedoch nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Die Feststellungsklage ist in einem solchen Fall unstatthaft. Die Subsidiarität ist nur dann zu bejahen, wenn durch die Gestaltungs- oder Leistungsklage zumindest in gleichem Umfang und mit gleicher Effektivität, wie bei der Feststellungsklage, Rechtsschutz erlangt werden kann. Zu denken wäre an eine Anfechtungsklage. Diese setzt jedoch die Existenz eines VA voraus. Hier wurde noch kein VA des Inhalts, dass K den vertraglich geschuldeten Betrag an S zahlen soll, erlassen. Gegen eine Anfechtungsklage spricht weiterhin: Die Stadt ist nicht zum Erlass eines "Zahlungsbescheides" berechtigt (vgl. Frage 3). Durch eine Anfechtungsklage könnte lediglich die Rechtswidrigkeit des "Zahlungsbefehls" und damit das Nichtbestehen der Zahlungsverpflichtung aufgrund des VA festgestellt werden. Das Begehren des K ist jedoch auf eine grundsätzliche Klärung der Frage, ob er zur Zahlung verpflichtet ist, gerichtet. Dieses Ziel kann er nur mit der Feststellungsklage erreichen, die daher vorliegend nicht subsidiär ist. c) Zwischenergebnis Eine Feststellungsklage nach 43 I 1. Alt. VwGO ist statthaft.

8 4. Feststellungsinteresse Der Kläger muss ein berechtigtes (nicht nur ein rechtliches) Interesse an der baldigen Feststellung haben. Berechtigtes Interesse ist jedes nach vernünftigen Erwägungen und nach Lage des Falles, aufgrund einer gesetzlichen Regelung oder nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen, anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher, ideeller, persönlicher oder kultureller Art. Dieses Interesse muss dem Kläger zuzuordnen sein und von der Rechtsordnung geschützt werden. Das rechtlich geschützte Interesse muss durch die Feststellung des Gerichts gesichert oder gefördert werden. Nicht jede Unklarheit in Bezug auf das Rechtsgut reicht hierfür aus. Es kommt vielmehr darauf an, dass ein konkreter Klärungsbedarf besteht. (vgl. Hufen 5. Auflage 2003, 18, Rdnr. 23) Weiterhin ist es erforderlich, dass ein baldiges Interesse an der Feststellung besteht. Es ist zu bejahen, wenn das Feststellungsinteresse gerade im Zeitpunkt des Urteils gegeben ist und die Feststellung keinen Aufschub duldet. Ist die Frage gegenwärtig offen und klärungsbedürftig oder droht eine Verschlechterung oder Wiederholung in unmittelbarer Zukunft, so ist die zeitliche Komponente zu bejahen. (Hufen, a.a.o., 18, Rdnr. 24) K ist aufgrund des Vertrages möglicherweise zur Zahlung verpflichtet. Seine Hausbank drängt bereits auf Klärung dieser Frage, um den endgültigen Finanzierungsplan erstellen und nötigenfalls weitere Geldgeber suchen zu können. Das Feststellungsinteresse ist gegeben. 5. Klagebefugnis ( 42 II VwGO analog) Ob zusätzlich zum Feststellungsinteresse analog 42 II VwGO eine Klagebefugnis erforderlich ist, ist umstritten. Von der Rspr. wird dies bejaht. Erforderlich ist danach, dass der Kläger in einer eigenen Rechtsposition betroffen ist. Es muss ihm um die Verwirklichung eigener Rechte gehen, sei es, dass er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist, sei es, dass von dem Rechtsverhältnis immerhin eigene Rechte des Klägers abhängen (vgl. BVerwG NVwZ 1991, 471). Aufgrund seiner Beteiligung an dem streitbefangenen Rechtsverhältnis (dem öffentlichrechtlichen Vertrag) ist hier die Klagebefugnis des K zu bejahen. Die Streitfrage, ob bei der

9 Feststellungsklage eine Klagebefugnis zu fordern ist, muss daher vorliegend nicht entschieden werden. (Vgl. auch Hufen, a.a.o., 18, Rdnr. 26ff. m.w.n., der die Ausdehnung der Klagebefugnis auf die Feststellungsklage durch die Rspr. ablehnt.) 6. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben. 7. Ergebnis Eine Feststellungsklage des K wäre zulässig. Frage 3: Wie kann die Stadt S erreichen, dass K endlich zahlt? Der Erlass einer Zahlungsaufforderung kommt nicht in Betracht. Nach ganz h.m. kann die Behörde Ansprüche aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag, nicht mittels VA (Leistungsbescheid) durchsetzen, sondern muss eine allgemeine Leistungsklage erheben. Der Grund besteht darin, dass der Behörde die Befugnis zum Erlass eines VA fehlt. Ein öffentlichrechtlicher Vertrag ist keine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines VA, da die Behörde, sich durch den Vertrag auf die Ebene der Gleichordnung begeben hat. Bei der Durchsetzung der vertraglichen Ansprüche muss sie konsequenterweise auf dieser Ebene bleiben und - ebenso wie der Bürger - umstrittene Ansprüche gerichtlich geltend machen (vgl. Maurer, 14. Auflage 2002, 10, Rdnr 6).