Der Rechtsschutz gegen unmittelbar wirkende Rechtsverordnungen des Bundes

Transkript

1 Christoph Kuntz Der Rechtsschutz gegen unmittelbar wirkende Rechtsverordnungen des Bundes PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften

2 Inhaltsverzeichnis A. Einleitung 19 I. Einführung in die Problemstellung Rechtsverordnungen des Bundes Unmittelbar wirkende Rechtsverordnungen 20 II. Bedürfnis einer Klärung 22 III.Die Formenwahlfreiheit der Verwaltung Formenmißbrauch als Grenze der Formenwahlfreiheit Bedeutung für die Wahl der Rechtsschutzform 31 a) Formenwahl ohne Formenmißbrauch 31 b) Formenwahl mit Formenmißbrauch 33 IV. Der Begriff der Normenkontrolle und ihre Arten Begriff und systematischer Überblick Die einzelnen Verfahren der prinzipalen Normenkontrolle 35 a) Die konkrete prinzipale Normenkontrolle 35 b) Die abstrakte prinzipale Normenkontrolle 36 (1) Die abstrakte Normenkontrolle gemäß Art. 93 I Nr. 2 GG i.v.m. 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG 36 (2) Die Rechtssatzverfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 I Nr. 4 a GG i.v.m. 13 Nr. 8 a, 90 ff. BVerfGG 36 (3) Kommunale Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 I Nr. 4 b GG i.v.m. 13 Nr. 8 a, 91 BVerfGG 37 (4) Die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle gemäß 47 VwGO Die Sonderstellung der Urteilsverfassungsbeschwerde 38 B. Normenkontrolle und effektiver Rechtsschutz i.s.d. Art. 19IV GG 39 I. Wird die Verordnungsgebung von Art. 19 IV GG erfaßt? Die Ansicht des Bundesverfassungsgerichts Kritik 40 II. Erfordert Art. 19 IV GG als Rechtsschutz gegen Normen eine allgemein verbindliche Nichtigerklärung? Regelfall Ausnahmen 47

3 10 Inhaltsverzeichnis a) Janusköpfige" Normen 47 (1) Klage des Dritten 50 (a) Belastung des Adressaten 50 (b) Begünstigung des Adressaten 51 (2) Klage des Adressaten 52 (a) Belastung des Adressaten 53 (b) Begünstigung des Adressaten 54 b) Plannormen 55 c) Sonstige Normen mit sozialem Gesamtzusammenhang 56 d) Rechtswidrige, aber rechtswirksame Normen 57 (1) Unvereinbarkeiterklärung auch im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren 57 (2) Kein Bedürfnis einer derartigen Klage Zusammenfassung Folgerungen aus der Notwendigkeit einer allgemein verbindlichen Nichtigerklärung 61 III. Die Verfassungsbeschwerde und die Rechtsschutzgarantie des Art. 19IV GG Stellt die Verfassungsbeschwerde einen Rechtsweg i.s.d. Art. 19IV GG dar? 62 a) Die Sonderstellung der Verfassungsbeschwerde innerhalb des Rechtsschutzsystems 63 b) Die Verfassungsgerichte als Gerichte i.s.d. Art. 19IV GG Folgerungen für den Rechtsschutz des Bürgers 68 a) Gefahr von Rechtsschutzlücken 69 b) Verletzung von Art. 61S. 1 EMRK wegen überlanger Verfahrensdauer? 70 C. Prinzipale Normenkontrolle als Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art i.s.d. 401S. 1 VwGO 73 I. Darstellung der Problematik 73 II. Der Begriff der verfassungsrechtlichen Streitigkeit in 401S. 1 VwGO Formelle Abgrenzung anhand der bestehenden Zuständigkeiten Materielle Kriterien Zusätzliches formelles Kriterium: Verfassungsrechtssubjekte als Streitbeteiligte Kritik der Literatur an der Theorie der doppelten Verfassungsunmittelbarkeit Eigene Stellungnahme 80

4 Inhaltsverzeichnis 11 III.Folgerungen für die Normenkontrolle Inzidente Kontrolle Prinzipale Kontrolle 84 a) Formelle Gesetze 84 b) Untergesetzliche Normen 85 (1) Die Rechtssatzverfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 I Nr. 4 a GG (2) Die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle gemäß 47 VwGO 85 IV. Prinzipale Normenkontrolle als materielle Verfassungsgerichtsbarkeit? Die vorgebrachten Argumente Kritik 89 a) Das Verhältnis von 47 VwGO zu 40 VwGO 89 (1) Die Auslegung der Gerichtsbarkeitsklausel nach h.a 89 (2) Die dogmatische Fundierung 89 (a) Wortlaut : 90 (b) Gesetzessystematik 92 b) Weitere Einwände 93 D. Form des Rechtsschutzes 101 I. Anfechtungsklage 101 II. Allgemeine Leistungsklage 103 III. Erweiterung des 47 VwGO aufgrund von Art. 19IV GG 104 IV. Feststellungklage Feststellungsklage eigener Art 107 a) Prinzipaler Rechtsschutz 107 (1) Das Problem der relativ unwirksamen Norm" 108 (2) Weitere Einwände 112 b) Inzidenter Rechtsschutz Feststellungsklage gemäß 43 VwGO 116 a) Die Inzidentkontrolle als verkappte abstrakte Normenkontrolle"?. 117 b) Der Begriff des Rechtsverhältnisses 118 (1) Das Rechtsverhältnis als Rechtsbeziehung 119 (2) Die Konkretheit des Rechtsverhältnisses 120 c) Die vorgeschlagenen Lösungsmodelle und eigene Stellungnahme (1) Rechtsverhältnis aufgrund einer bestehenden Ermächtigungsnorm 121

5 12 Inhaltsverzeichnis (2) Rechtsverhältnis aufgrund der Norm selbst 122 (a) Die Ansicht von Kopp 123 (b) Die Ansicht von Schenke 124 (c) Die Ansicht von Siemer 124 E. Verhältnis von inzidentem verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz zur Verfassungsbeschwerde 127 I. Der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde Die Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips im allgemeinen Begründung des Subsidiaritätsprinzips 129 a) Normative Verankerung im Grundgesetz und BVerfGG 129 (1) Verfassungsrechtliche Anbindung 129 (2) Einfachgesetzliche Grundlage: 90II S. 1 BVerfGG 130 b) Sonstige Begründungselemente 131 (1) Umfassende Vorprüfung durch die Fachgerichte 131 (2) Sicherung der Funktionsfähigkeit und Effektivität des Bundesverfassungsgerichts 132 (3) Das Wesen der Verfassungsbeschwerde als außerordentlicher Rechtsbehelf' 133 c) Das Subsidiaritätsprinzip alsrichterrechtlichefortentwicklung Besonderheiten bei der Verfassungsbeschwerde gegen Normen 135 a) Das Gebot der Rechtswegerschöpfung 136 (1) Prinzipaler Rechtsschutz 136 (a) Formelle Gesetze 136 (b) Untergesetzliche Normen 137 (2) Inzidenter Rechtsschutz 137 (a) Die Notwendigkeit einer vorherigen inzidenten Normenkontrolle 138 (b) Das Problem der Rechtsgrundlage 139 (i) Ansicht des Bundesverfassungsgerichts: allgemeiner Subsidiaritätsgrundsatz 139 (ii) Gegenansicht: direkte Anwendung von 90II S. 1 BVerfGG Der Wortlaut des 90II S. 1 BVerfGG Systematische Bedeutung des 93 III BVerfGG Genetische Auslegung und Funktionswandel des Begriffs Rechtsweg" Telos des 90II S. 1 BVerfGG Rückführung der Ergebnisse der Rechtsprechung auf eine normative Grundlage 145 b) Das Merkmal der unmittelbaren Betroffenheit 147 c) Das allgemeine Rechtsschutzbedürfhis 149

6 Inhaltsverzeichnis 13 d) Ausnahmen vom Gebot der Rechtswegerschöpfung 151 (1) 90II S. 2 BVerfGG 151 (2) Analoge Anwendung von 90II S. 2 BVerfGG 152 (3) Über 90II S. 2 BVerfGG hinausgehende, nicht normierte Ausnahmen 153 (a) Die Kriterien der Zumutbarkeit und der Effizienz des fachgerichtlichen Rechtsschutzes 153 (b) Einzelne Fallgruppen 155 (i) Offensichtliche Aussichtslosigkeit bzw. Nichterreichung einer Entlastung des Bundesverfassungsgerichts 155 (ii) Zweifelhaftigkeit der Rechtslage 156 (iii) Der Aspekt der Rechtssicherheit bei Zwang zu Dispositionen und großem Adressatenkreis 159 e) Die Fristvorschrift des 93 III BVerfGG bei Bestehen eines Rechtswegs 160 (1) Die Ansicht der Mindermeinung: Keine Anwendbarkeit von 93 III BVerfGG 160 (2) Die h.m.: Anwendbarkeit von 93 III BVerfGG 161 (3) Eigene Stellungnahme 162 II. Das Annahmeverfahren nach 93 a BVerfGG Das Verfahren Die Annahmevoraussetzungen des 93 a II BVerfGG 167 a) Rechtsstruktur des 93 a II BVerfGG 167 b) Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde als Annahmekriterium 167 (1) Grundsätzliches 167 (2) Unzulässigkeit wegen Subsidiarität des Verfassungsrechtswegs F. Ausblick de lege ferenda: Erweiterung des Anwendungsbereichs von 47 VwGO 169 I. Ansätze des Gesetzgebers und der Rechtswissenschaft 169 II. Bewertung 170 III. Erste Umsetzung in Planfeststellungsgesetzen 172 IV. Eigener Gesetzgebungsvorschlag Systematische Stellung der Regelung Einzelheiten zur entsprechenden Anwendbarkeit Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts 175 G. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse 177