Übung im Öffentlichen Recht für Fortgeschrittene

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1 Ass. jur. Christine Mertesdorf SS 2004 wiss. Mitarbeiterin Übung im Öffentlichen Recht für Fortgeschrittene Fallbesprechung am Sachverhalt A ist Eigentümer eines Grundstücks im Innenstadtbereich der rheinland-pfälzischen Stadt S. Er beantragt bei der zuständigen Baubehörde die Genehmigung zur Errichtung eines Geschäftshauses. Da er nicht in der Lage ist, die nach 47 I LBauO erforderlichen Stellplätze auf seinem Grundstück zu schaffen, kommt es zu einem schriftlichen Vertrag zwischen S und A: Die Stadt verpflichtet sich zur Erteilung eines Dispenses, A verpflichtet sich zur Zahlung einer Geldsumme an die Stadt, die für den ruhenden Verkehr verwendet werden soll. Die Summe entspricht einer gemäß 47 IV 3 LBauO erlassenen Satzung. Nach Erlass der Baugenehmigung und Erteilung des Dispenses weigert sich A die vereinbarte Summe zu zahlen. Die Stadt S erlässt daraufhin einen Zahlungsbefehl. Der hiergegen gerichtete Widerspruch des A bleibt erfolglos. In der Rechtsbehelfsbelehrung wird A darauf hingewiesen, dass er gegen den Widerspruchsbescheid innerhalb von vier Wochen Klage beim Verwaltungsgericht erheben kann. A ist der Ansicht, dass die Stadt S keinen Zahlungsbefehl gegen ihn erlassen könne. Außerdem macht er zutreffend geltend, dass die Stadt beschlossen habe, das von ihm zu zahlende Geld nicht in die Schaffung neuen Parkraumes zu investieren, sondern zur Modernisierung des bereits seit 15 Jahren in der Nähe stehenden öffentlichen Parkhauses zu verwenden. A glaubt, deshalb nicht zur Zahlung des Geldes verpflichtet zu sein. A bittet Sie, zwei Monate nach Zustellung des Widerspruchsbescheides, ein Gutachten zu erstellen und darin zu prüfen, A. ob eine Klage gegen den Zahlungsbefehl erfolgversprechend ist; B. ob er - mit Aussicht auf Erfolg - vom Verwaltungsgericht seine grundsätzliche Zahlungspflicht prüfen lassen kann. Zusatzfrage: Wie könnte die Behörde einen Zahlungsanspruch gegenüber A geltend machen?

2 Ass. jur. Christine Mertesdorf SS 2004 wiss. Mitarbeiterin Übung im Öffentlichen Recht für Fortgeschrittene Fallbesprechung am Lösungshinweise Bitte beachten Sie: Die nachstehenden Lösungshinweise fassen die wichtigsten Probleme ohne Anspruch auf Vollständigkeit - zusammen. Sie beinhalten jedoch in keiner Weise ein klausurmäßiges Aufbauschema und geben nur Beispiele, wie in einer Klausur argumentiert werden könnte. A. Klage gegen den Zahlungsbefehl I. Zulässigkeit 1. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges ( 40 I VwGO) Der Verwaltungsrechtsweg ist nach 40 I VwGO eröffnet, wenn es sich um eine öffentlichrechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt vor, wenn der Vertrag zwischen A und S, auf den der Zahlungsbefehl zurückgeht, öffentlich-rechtlicher Natur ist. Maßgebend ist insoweit, ob der Vertragsgegenstand dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist. Im Vertrag sind Rechte und Pflichten aus dem Bereich des Baurechts - 47 LBauO - geregelt worden (genauer: es ist ein sog. Baudispensvertrag geschlossen worden); es wird daher um öffentlich-rechtliche Vorschriften gestritten. Der Vertrag zwischen A und S ist öffentlichrechtlicher Natur. Die Streitigkeit ist auch erkennbar nichtverfassungsrechtlicher Art, da sich keine am Verfassungsleben unmittelbar beteiligten Rechtsträger, um einen aus dem Verfassungsrecht herzuleitenden Anspruch streiten. Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet. 2. Beteiligtenfähigkeit A ist nach 61 Nr. 1, 1. Alt. VwGO und die Stadt S nach 61 Nr. 1, 2. Alt. VwGO beteiligtenfähig. 3. Statthafte Klageart Für die Bestimmung der richtigen Rechtsschutzform ist vom tatsächlichen Begehren des Klägers auszugehen. A geht es um die Aufhebung des Zahlungsbefehls und des diesen bestätigenden Widerspruchsbescheides. Statthafte Klageart ist mithin eine Anfechtungsklage gemäß 42 I 1. Alt. VwGO. 4. Klagebefugnis A ist gemäß 42 II 1. Alt. VwGO klagebefugt, wenn er geltend machen kann durch den Zahlungsbefehl möglicherweise in seinen Rechten verletzt zu sein.

3 2 A ist Adressat des belastenden Zahlungsbefehls. Nach der sog. Adressatentheorie kann der Adressat eines belastenden VA stets geltend machen, durch die von ihm angegriffene Maßnahme in eigenen Rechten verletzt zu sein, da Art. 2 I GG lückenlosen Grundrechtsschutz gegen staatliche Eingriffe gewährt. Die Klagebefugnis nach 42 II 1. Alt. VwGO ist daher zu bejahen. 5. Vorverfahren Das Vorverfahren gemäß 68 I 1 VwGO wurde laut Sachverhalt - erfolglos durchgeführt. 6. Klagefrist Die Klage muss grundsätzlich innerhalb eines Monats nach Zustellung ( 73 III 1, 56 VwGO) des Widerspruchsbescheides erhoben werden ( 74 I 1 VwGO). Hier bittet A jedoch erst zwei Monate nach Zustellung des Widerspruchsbescheides um die Erstellung des Gutachtens. Fraglich ist daher, ob die Anfechtungsklage noch fristgerecht erhoben werden kann. Die Klagefrist beginnt nur zu laufen, wenn der Widerspruchsbescheid eine den Anforderungen des 58 I VwGO entsprechende Rechtsbehelfsbelehrung enthält. Ist dies nicht der Fall, so bestimmt sich die Klagefrist nach 58 II VwGO. Hier wurde A darüber belehrt, dass er innerhalb von vier Wochen nach Zustellung des Widerspruchsbescheides Klage erheben kann. Die Klagefrist beträgt jedoch nach 74 I 1 VwGO einen Monat. Die Rechtsbehelfsbelehrung ist also falsch. Gemäß 58 II VwGO kann A hier binnen eines Jahres seit Zustellung des Widerspruchsbescheides Klage erheben. 7. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben. 8. Zwischenergebnis Die Anfechtungsklage des A ist - bei fristgerechter Klageerhebung - zulässig. II. Begründetheit Die Anfechtungsklage des A ist begründet, wenn sie sich gegen den richtigen Beklagten richtet, der Zahlungsbefehl rechtswidrig ist und A dadurch in seinen Rechten verletzt wird (vgl. 113 I 1 VwGO). 1. Richtiger Beklagter Passivlegitimiert ist gemäß 78 I Nr. 1 VwGO die Stadt S. 2. Ermächtigungsgrundlage Nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes ist eine Maßnahme der Verwaltung nur dann rechtmäßig, wenn das Handeln in einer Rechtsnorm gestattet ist. Belastende Maßnahmen und alle Entscheidungen, die nach dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip wesentlich sind, müssen auf ein Gesetz rückführbar sein. Soweit der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes reicht, ist das Verwaltungshandeln also nur rechtmäßig, wenn es auf einer (wirksamen und ausreichenden) Ermächtigungsgrundlage beruht.

4 3 Eine gesetzliche Ermächtigung zum Erlass des Zahlungsbefehls ist nicht vorhanden. In Betracht kommt jedoch eine Ermächtigung aus dem Vertrag. Nach ganz h.m. kann die Behörde ihre Ansprüche aus dem öffentlich-rechtlichen Vertrag, also auch die hier in Rede stehenden Zahlungsansprüche, jedoch nicht mittels VA (Leistungsbescheid) durchsetzen, vielmehr muss sie eine allgemeine Leistungsklage erheben. GRUND: Der Behörde fehlt die VA-Befugnis. Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag ist keine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines VAes, da die Behörde, sich durch den Vertrag auf die Ebene der Gleichordnung begeben hat. Bei der Durchsetzung der vertraglichen Ansprüche muss sie konsequenterweise auf dieser Ebene bleiben und - ebenso wie der Bürger - umstrittene Ansprüche gerichtlich geltend machen. Sie darf nicht im nachhinein die Waffengleichheit verletzen. Der Zahlungsbefehl entbehrt also einer Ermächtigungsgrundlage und ist deshalb rechtswidrig. II. Ergebnis Die Anfechtungsklage gegen den Zahlungsbefehl ist zulässig und begründet. B. Klage gegen die Zahlungsverpflichtung I. Zulässigkeit 1. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges ( 40 I VwGO) Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden. 2. Beteiligtenfähigkeit Vgl. oben. 3. Statthafte Klageart a) Feststellungsklage ( 43 I 1. Alt. VwGO) Für die Bestimmung der richtigen Rechtsschutzform ist vom tatsächlichen Begehren des Klägers auszugehen. A möchte grundsätzlich geklärt haben, ob er zur Zahlung verpflichtet ist. In Betracht kommt daher eine (allgemeine) Feststellungsklage nach 43 I 1. Alt. VwGO. Sie ist statthaft, wenn A die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt. Ein Rechtsverhältnis ist die aus einem konkreten Sachverhalt, aufgrund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts, sich ergebende rechtliche Beziehung einer Person zu einer anderen Person oder Sache. Das Rechtsverhältnis muss hinreichend konkretisiert sein. Hier geht es um das Bestehen oder Nichtbestehen der Verpflichtung des A, aufgrund des mit S geschlossenen Vertrages, eine bestimmte Geldsumme an die Stadt zu zahlen. b) Subsidiarität der Feststellungsklage ( 43 II VwGO) Nach 43 II 1 VwGO kann die Feststellung jedoch nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Die Feststellungsklage ist in einem solchen Fall unstatthaft.

5 4 Die Subsidiarität ist nur dann zu bejahen, wenn durch die Gestaltungs- oder Leistungsklage zumindest in gleichem Umfang und mit gleicher Effektivität, wie bei der Feststellungsklage, Rechtsschutz erlangt werden kann. In Betracht kommt hier eine Anfechtungsklage. Durch die Anfechtungsklage könnte die Rechtswidrigkeit des Zahlungsbefehls und damit das Nichtbestehen der Zahlungsverpflichtung aufgrund des VAes festgestellt werden. Das Begehren des A ist jedoch nicht allein auf die Abwehr des VAes gerichtet, sondern vielmehr auf eine grundsätzliche Klärung der Frage, ob er zur Zahlung verpflichtet ist, wenn das Geld nicht zur Schaffung neuer Parkplätze, sondern zur Renovierung des alten Parkhauses verwendet wird. Dieses Ziel kann er jedoch nur mit der Feststellungsklage erreichen, die also vorliegend nicht subsidiär ist. HINWEIS: Auf die Erfolgsaussichten der Gestaltungs- oder Leistungsklage kommt es dabei nicht an; entscheidend ist allein deren Statthaftigkeit. Eine Feststellungsklage scheidet daher aus, wenn die Zulässigkeit einer an und für sich statthaften Anfechtungs-, Verpflichtungsoder Fortsetzungsfeststellungsklage am Fehlen spezifischer Zulässigkeitsvoraussetzungen dieser Klagen scheitert, da nur so eine Aushöhlung dieser Voraussetzungen vermieden werden kann. Ist z. B. eine Anfechtungsklage nicht mehr möglich, weil die Klagefrist verstrichen ist, so ist die Subsidiarität zu bejahen. Dies ergibt sich auch aus 43 II 1 VwGO: hätte verfolgen können. c) Zwischenergebnis Eine Feststellungsklage nach 43 I 1. Alt. VwGO ist statthaft. 4. Feststellungsinteresse Der Kläger muss ein berechtigtes (nicht nur ein rechtliches) Interesse an der baldigen Feststellung haben. Berechtigtes Interesse ist jedes nach vernünftigen Erwägungen und nach Lage des Falles, aufgrund einer gesetzlichen Regelung oder nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher, ideeller, persönlicher oder kultureller Art. Diese Interessen müssen dem Kläger zuzuordnen sein und von der Rechtsordnung geschützt werden. Das rechtlich geschützte Interesse muss durch die Feststellung des Gerichts gesichert oder gefördert werden. Nicht jede Unklarheit in Bezug auf das Rechtsgut reicht hierfür aus. Es kommt vielmehr darauf an, dass ein konkreter Klärungsbedarf besteht. Weiterhin ist es erforderlich, dass ein baldiges Interesse an der Feststellung besteht. Es ist zu bejahen, wenn das Feststellungsinteresse gerade im Zeitpunkt des Urteils gegeben ist und die Feststellung keinen Aufschub duldet. Ist die Frage gegenwärtig offen und klärungsbedürftig oder droht eine Verschlechterung oder Wiederholung in unmittelbarer Zukunft, so ist die zeitliche Komponente zu bejahen. Da A aufgrund des Vertrages möglicherweise zur Zahlung der Geldsumme verpflichtet ist und sich deshalb aktuell den Forderungen der Behörde ausgesetzt sieht, ist das Feststellungsinteresse gegeben. 5. Klagebefugnis ( 42 II VwGO analog) Ob zusätzlich zum Feststellungsinteresse analog 42 II VwGO eine Klagebefugnis erforderlich ist, ist umstritten. Von der Rspr. wird dies bejaht. Erforderlich ist danach, dass der Kläger in einer eigenen Rechtsposition betroffen ist. Es muss ihm um die Verwirklichung eigener Rechte gehen, sei es, dass er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist, sei es, dass von dem

6 5 Rechtsverhältnis immerhin eigene Rechte des Klägers abhängen. Aufgrund seiner Beteiligung an dem streitbefangenen Rechtsverhältnis ist hier die Klagebefugnis des A zu bejahen. Die Streitfrage, ob bei der Feststellungsklage eine Klagebefugnis zu fordern ist, muss vorliegend nicht entschieden werden. 6. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben. 7. Zwischenergebnis Die Feststellungsklage des A ist zulässig. II. Begründetheit Die Feststellungsklage ist begründet, wenn A nicht zur Zahlung der Geldsumme verpflichtet ist. Eine Zahlungsverpflichtung des A ist zu verneinen, wenn der Vertrag zwischen A und S nichtig ist. (HINWEIS: Rechtswidrigkeit genügt nicht, da ein bloß rechtswidriger Vertrag wirksam und daher zu erfüllen ist.) Die Nichtigkeit von VAen ist in 1 I LVwVfG i.v.m. 59 VwVfG abschließend geregelt. Die Generalklausel der 1 I LVwVfG i.v.m. 59 I VwVfG betrifft koordinationsrechtliche und subordinationsrechtliche Verträge; 1 I LVwVfG i.v.m. 59 II VwVfG regeln hingegen nur die Nichtigkeit subordinationsrechtlicher Verträge. Es ist daher zunächst zu klären, welche Art von öffentlich-rechtlichem Vertrag hier vorliegt. Bei koordinationsrechtlichen Verträgen besteht zwischen den Vertragspartnern grundsätzlich kein Über-Unterordnungsverhältnis, so dass der eine gegenüber dem anderen keine Weisungen erteilen und keine Verwaltungsakte erlassen kann. Kennzeichnend ist also die Gleichordnung der Rechtsträger. Subordinationsrechtliche Verträge ( 1 I LVwVfG i.v.m. 54, 2 VwVfG) betreffen dagegen Beziehungen in denen zwischen den Parteien ein Über-Unterordnungsverhältnis besteht, so dass die Verwaltung auch durch VA handeln könnte; in der Regel handelt es sich um einen Vertrag zwischen Hoheitsträger und Bürger. Hier geht es um einen Vertrag zwischen Behörde und Bürger, für den ein Über- Unterordnungsverhältnis kennzeichnend ist, mithin um einen subordinationsrechtlichen Vertrag ( 1 I LVwVfG i.v.m. 54, 2 VwVfG). Dieser subordinationsrechtliche Vertrag ist ein Austauschvertrag ( 1 I LVwVfG i.v.m. 56 VwVfG), da sich S in dem Vertrag zur Erbringung einer öffentlich-rechtlichen Leistung verpflichtet hat, um von A eine bestimmte Gegenleistung zu erhalten, die ihr zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dient. a) Nichtigkeitsgründe der 1 I LVwVfG i.v.m. 59 II VwVfG 1 I LVwVfG i.v.m. 59 II VwVfG sind hier als Spezialvorschrift für subordinationsrechtliche Verträge vorrangig zu prüfen. In Betracht kommt die Vereinbarung einer unzulässigen Gegenleistung nach Nr. 4. Der hier in Rede stehende öffentlich-rechtliche Austauschvertrag ist danach nichtig, wenn sich die Behörde eine nach 1 I LVwVfG i.v.m. 56 VwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lässt. Bzgl. der Gegenleistung differenzieren 1 I LVwVfG i.v.m. 56 VwVfG wie folgt:

7 6 Abs. 1: wenn die Leistung der Behörde in ihrem Ermessen steht Abs. 2: wenn auf die Leistung der Behörde ein Anspruch besteht Auf die Erteilung des Dispenses besteht kein Anspruch des Bürgers, deshalb sind hier 1 I LVwVfG i.v.m. 56 I VwVfG einschlägig. Prüfung: Nach 1 I LVwVfG i.v.m. 56 I VwVfG muss die Gegenleistung des Bürgers für einen bestimmten Zweck vereinbart sein (S. 1); der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen (S. 1); angemessen sein (S. 2); und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde stehen (S. 2; sog. Koppelungsverbot). aa) Vereinbarung eines bestimmten Zwecks Aus dem Vertrag selbst ergibt sich, dass das Geld für den ruhenden Verkehr verwendet werden soll. bb) Erfüllung öffentlicher Aufgaben Die Modernisierung des Parkhauses liegt im öffentlichen Interesse. cc) Angemessenheit Da die Höhe des Geldbetrages - laut Sachverhalt - einer gemäß 47 IV 3 LBauO erlassenen Satzung entspricht und sich aus dem Sachverhalt keine Anhaltspunkte für ein Missverhältnis ergeben, ist die Angemessenheit zu bejahen. dd) Sachlicher Zusammenhang Der sachliche Zusammenhang ist unter Berücksichtigung des 47 V LBauO zu prüfen. Danach ist der für den Dispens nach 47 IV LBauO zu zahlende Geldbetrag für bestimmte, einzeln aufgeführte, Zwecke zu verwenden. Fraglich ist, ob der von S beabsichtigte Verwendungszweck mit den in 47 V LBauO normierten Zwecken vereinbar ist. S hat beschlossen das von A zu zahlende Geld nicht in die Schaffung neuen Parkraumes zu investieren, sondern zur Modernisierung des bereits seit 15 Jahren in der Nähe stehenden öffentlichen Parkhauses zu verwenden. Diese Verwendungsmöglichkeit entspricht 47 V Nr. 2 LBauO. Der sachliche Zusammenhang ist daher zu bejahen. b) Zwischenergebnis Die Voraussetzungen der 1 I LVwVfG i.v.m. 56 I VwVfG sind erfüllt. Der Vertrag zwischen A und der Stadt S ist nicht nach 1 I LVwVfG i.v.m. 59 II Nr. 4, 56 I VwVfG nichtig. A ist zur Zahlung des vereinbarten Geldbetrages verpflichtet. c) Ergebnis Eine Feststellungsklage des A hätte keine Aussicht auf Erfolg.

8 7 Zusatzfrage: Wie könnte die Behörde einen Zahlungsanspruch gegenüber A geltend machen? Werden Verpflichtungen aus Verträgen nicht erfüllt so muss die Behörde eine allgemeine Leistungsklage erheben. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes folgt auch hier aus 40 I VwGO.