Kurzvortrag aus dem Öffentlichen Recht
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- Minna Maier
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1 Kurzvortrag aus dem Öffentlichen Recht K ist Eigentümerin eines unbebauten Grundstücks im Außenbereich der Stadt B in unmittelbarer Nachbarschaft zu einem durch Bebauungsplan ausgewiesenen Neubaugebiet. Für das Neubaugebiet hatte die B, nachdem dort alles fertig gestellt war, die Erschließungskosten durch Satzung von den Anliegern erhoben. K nahm daran nicht teil. K regte bei B jedoch an, ihr Grundstück in den Bebauungsplan mit einzubeziehen. Der Rat der Stadt B beschloss, die Änderung des Bebauungsplans einzuleiten. In dem Beschluss wurde auch festgehalten, dass K anstelle der nicht anfallenden Erschließungskosten eine Zahlung für gemeinnützige Zwecke vornehmen sollte. Später unterschrieben die K und die B den folgenden Vertrag: Der Rat hat beschlossen, den Geltungsbereich des Bebauungsplans auf das Grundstück der K zu erweitern. Die Verwaltung wurde angewiesen, das Änderungsverfahren erst in Gang zu setzen, wenn K einen Betrag von als nicht zweckgebundene Zuwendung an die Stadt B bezahlt hat. Der Betrag entspricht demjenigen, der sich ergeben hätte, wenn das Grundstück mit Erschließungskosten belastet worden wäre. K zahlte den Betrag. Die Stadt B änderte den Bebauungsplan. Nunmehr fordert die K nach den Grundsätzen der ungerechtfertigten Bereicherung mit einer Klage vor dem Verwaltungsgericht ihr Geld zurück und trägt vor, der Vertrag sei nichtig. Die Stadt hält dem entgegen, der Vertrag könne nicht mehr rückabgewickelt werden. Hat eine Klage der K auf Rückzahlung der vor dem Verwaltungsgericht Aussicht auf Erfolg? Bearbeitervermerk: Wird die Klage ganz oder teilweise für unzulässig gehalten, so ist zur Begründetheit im Rahmen eines Hilfsgutachtens Stellung zu nehmen. Unverbindliche Lösungshinweise Dieser Vermerk erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit und ist auch keine Musterlösung. Er soll lediglich auf die Probleme des Falles hinweisen, die das Prüfungsamt zur Ausgabe des Vortrags veranlasst haben.
2 Der öffentlich-rechtliche Vortrag beruht im wesentlichen auf der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom , 4 C 4/99, BVerwGE 111, 162. Macht eine Gemeinde die Änderung eines Bebauungsplans in einem verwaltungsrechtlichen Vertrag davon abhängig, dass der bauwillige Eigentümer an Stelle eines nicht mehr festsetzbaren Erschließungsbeitrags an sie einen Geldbetrag für einen gemeinnützigen Zweck leistet, so verletzt sie damit das Kopplungsverbot. Der Vertrag ist gemäß 59 Absatz 2 Nr. 5 VwVfG nichtig. Dem auf einem nichtigen Vertrag beruhenden Erstattungsanspruch eines Beteiligten steht der Grundsatz von Treu und Glauben nicht schon deshalb entgegen, weil eine Rückabwicklung der vom anderen Teil erbrachten Leistungen aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht mehr möglich ist. A. Zulässigkeit I. Verwaltungsrechtsweg Der Verwaltungsrechtsweg ist nach 40 Absatz 1 VwGO eröffnet, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handelt. Ein Erstattungsanspruch teilt die Rechtsnatur der Leistung. Die Zahlung durch K erfolgte nach öffentlichem Recht, wenn die zugrundeliegende Zahlungsverpflichtung ihrerseits öffentlich-rechtlich war. Die Vereinbarung betrifft nach ihrem Gegenstand und Zweck einen vom öffentlichen Recht geordneten Sachbereich. Der öffentlich-rechtliche Charakter ergibt sich aus dem engen Zusammenhang zwischen dem Zahlungsanspruch und der Fortführung der Planänderung. Die Beteiligten haben einen Vertrag im Sinne des 54 Absatz 2 VwVfG geschlossen. Es ist davon auszugehen, dass diese Norm trotz des engen Wortlauts für alle Verträge zwischen einer Privatperson und einem Träger der öffentlichen Verwaltung auf einem Gebiet gilt, auf dem ein hoheitliches Verhältnis der Ü- ber- und Unterordnung besteht und dass es nicht darauf ankommt, ob der konkrete Gegenstand der vertraglichen Vereinbarung sonst durch Verwaltungsakt geregelt werden könnte. II. Klageart Klageart ist die allgemeine Leistungsklage. K geht es um die Verurteilung der B zur Rückzahlung eines Geldbetrages.
3 B. Begründetheit I. Anspruchsgrundlage Anspruchsgrundlage ist über 62 Satz 2 VwVfG die Regelung in 812 Absatz 1 Satz 1 BGB. Es müssen die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sein. 1. Ohne Rechtsgrund Zum positiven Tatbestand gehört, dass der Gläubiger den Geldbetrag ohne Rechtsgrund an den Schuldner gezahlt hat. Das wäre der Fall, wenn der öffentlichrechtliche Vertrag nicht wirksam wäre. a. Handlungsformverbot? Nach 54 Satz 1, zweiter Halbsatz VwVfG darf ein Verwaltungsvertrag nur geschlossen werden, wenn nicht Rechtsvorschriften der Wahl der Handlungsform entgegenstehen. Ein Verstoß gegen das Handlungsformverbot begründet die Nichtigkeit des Vertrages, wobei offen bleiben kann, ob dies unmittelbar aus dem Sinn der Vorschrift oder ergänzend über 59 Absatz 1 VwVfG aus 134 BGB folgt. Nach 2 Absatz 3 BauGB kann die Verpflichtung zum Erlass eines Bebauungsplans nicht Gegenstand eines Vertrages sein. Die Vorschrift will sicherstellen, dass das Planungsermessen ohne sachwidrige Einflüsse ausgeübt wird. Der Erlass des Bebauungsplans war nicht Vertragsgegenstand, er bildete vielmehr die Geschäftsgrundlage für die Abrede. Dies ist keine Umgehung, zumal das BauGB an anderer Stelle von derartigen Konstellationen ausgeht (vgl. 12 BauGB). b. Vertragsschluss Der Vertrag müsste zustande gekommen sein. Die dazu nach Verwaltungsrecht erforderlichen Voraussetzungen der 57, 58 VwVfG sind ebenso erfüllt worden wie die Vorschriften der 145 ff. BGB, die über 62 VwVfG ergänzend zur Anwendung kommen. c. Inhaltskontrolle Die Inhaltskontrolle eines Verwaltungsvertrages kann gleichfalls Nichtigkeitsfolgen auslösen. Für subordinationsrechtliche Verträge nennt das Gesetz in 59 Absatz 2
4 VwVfG besondere Gründe, die sicherstellen sollen, dass über die Handlungsform des Vertrages nicht rechtswidrige Verwaltungsakte ersetzt werden. Im übrigen richten sich die Nichtigkeitsgründe entsprechend nach BGB ( 59 VwVfG). Während 59 Absatz 2 Nr. 1 VwVfG vornehmlich an der Gesetzwidrigkeit der Leistung der Verwaltung anknüpft, ist nichtigkeitsbegründend in 59 Absatz 2 Nr. 4 VwVfG die Gegenleistung des Bürgers, wenn sie sich im Rahmen eines Austauschvertrages als sachwidrige Kopplung darstellt. Auch wenn die Stadt ausdrücklich keine Verpflichtung übernommen hat, stellt sich die Situation zwischen den Beteiligten wie in einem Austauschverhältnis dar. Die Gegenleistung ist sachwidrig gekoppelt, weil die übernommene Zahlungspflicht nicht im Zusammenhang mit der Bauleitplanung steht. Die Vereinbarung ist dahingehend auszulegen, dass die Leistung der B, nämlich das Inangriffnehmen der Planänderung nicht als Gegenleistung ausdrücklich vereinbart worden ist, sondern von den Beteiligten nur als Bedingung und Geschäftsgrundlage dafür angesprochen und vorausgesetzt wird, ohne dass insoweit ein Rechtsanspruch der K begründet werden sollte (hinkendes Austauschverhältnis). Entscheidend sind Inhalt und Begleitumstände. Das Kopplungsverbot besagt, dass zum einen durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag nichts miteinander verknüpft werden darf, was nicht ohnedies schon in einem inneren Zusammenhang steht, und dass zum anderen hoheitliche Entscheidungen ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung nicht von wirtschaftlichen Gegenleitungen abhängig gemacht werden dürfen, es sei denn, erst die Gegenleistung würde ein der Entscheidung entgegenstehendes rechtliches Hindernis beseitigen ( kein Verkauf von Hoheitsrechten ). Ein sachlicher Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleitung kann auch entfallen, wenn die vom Bürger zu erbringende Leistung einem anderen öffentlichen Interesse zu dienen bestimmt ist als die von der Behörde in Aussicht gestellte Leistung. Das Anliegen, K aus Gründen einer fortwirkenden Abgabengerechtigkeit bei der Einbeziehung ihres Grundstücks in das Planungsgebiet im nachhinein wirtschaftlich so zu stellen, als sei ihr Grundstück im maßgeblichen Zeitpunkt erschließungsbeitragspflichtig gewesen, hätte eine Vereinbarung nahegelegt, die vorsieht, dass die von der K zu erbringende Geldleistung unmittelbar oder mittelbar den Grundstückseigentümern zugute kom-
5 men soll, deren Kostenanteil sich im Fall einer Beitragspflicht vermindert hätte (a.a. vertretbar). II. Anspruch nicht durchsetzbar? Dem Anspruch der K aus 812 BGB können aber Ausschlussgründe entgegenstehen. Dazu gehört auch der Grundsatz von Treu und Glauben, der dadurch ausgelöst sein könnte, dass die K die Rückabwicklung erst fordert, nachdem die B ihre unwiderrufliche Leistung erbracht hat. Müsste der auf eine Geldleistung gerichtete Erstattungsanspruch des Bürgers daran scheitern, dass die Behörde die ihr obliegende Leistung unwiederbringlich erbracht hat, würde die gesetzlich angeordnete Sanktion der Nichtigkeit des Vertrages in einer Vielzahl von Fällen rechtlich wirkungslos bleiben. Es spricht im übrigen nichts dafür, dass die K zunächst planmäßig und absichtsvoll die Nichteinbeziehung ihres Grundstücks in den Geltungsbereich betrieben hat, um ihren Bauwunsch ohne die Entrichtung von Erschließungsbeiträgen verwirklichen zu können (a.a. vertretbar). III. Entreicherung? Da sich Verwaltungsträger nicht auf Entreicherung berufen können, liegt der Erstattungsanspruch vor. C. Ergebnis Die Stadt B wird zur Rückzahlung von verurteilt.
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