Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit

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1 Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit Von Reimar Buchner Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung 21 A. Problemstellung 21 B. Gang der Untersuchung Kapitel Überblick über die Planfeststellung nach dem AEG 26 A. Die Funktion der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung 26 I. Die Planfeststellung als fachplanerische Raumnutzungsentscheidung II. Die Planfeststellung als Genehmigungsentscheidung 27 B. Anwendungsbereich und Gegenstand der Planfeststellung nach 18 Abs. 1 S. I AEG 28 I. Anwendungsbereich 28 H. Der Gegenstand der Planfeststellung Betriebsanlagen der Eisenbahn 29 a) Legaldefinition 29 b) Einzelfragen 31 c) Zwischenergebnis Bau und Änderung Notwendige Folgemaßnahmen Erweiterung durch das anzuwendende materielle Recht Negative Abgrenzung zu sonstigen Regelungen 34 C. Rechtswirkungen und Rechtsnatur des Planfeststellungsbeschlusses... 35

3 10 Inhaltsverzeichnis I. Rechtswirkungen Genehmigungswirkung Konzentrationswirkung 36 a) Umfang der Konzentrationswirkung 36 b) Abgrenzung zum Problem der Verdrängung materiellen Rechts durch spezielle Regelungen des Eisenbahnrechts 37 aa) Verhältnis des AEG zum Landesrecht 37 bb) Verhältnis des AEG zu sonstigem Bundesrecht, insbesondere zum BauGB Gestaltungswirkung Ausschlußwirkung Enteignungsrechtliche Vorwirkung 41 II. Rechtsnatur 41 D. Planerische Gestaltungsfreiheit und ihre Grenzen 42 I. Planerische Gestaltungsfreiheit Abs. 1 AEG als gesetzliche Ermächtigung der Planfeststellungsbehörde zur Planung Einwände 43 a) Fehlende planerische Tätigkeit der Planfeststellungsbehörde 43 b) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Einräumung planerischer Gestaltungsfreiheit bei Projekten privater Vorhabenträger 44 aa) Unvereinbarkeit planerischer Gestaltungsfreiheit mit dem Grundrechtsschutz 44 bb) Grundrechtsberechtigung der Eisenbahnunternehmen 44 aaa) Private Eisenbahnunternehmen 44 bbb) Eisenbahnen des Bundes Stellungnahme 47 II. Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit Planfeststellungsverfahren 51 a) Planaufstellung und Antrag durch den Träger des Vorhabens b) Anhörungsverfahren 53 aa) Behördenbeteiligung und Auslegung 53 bb) Einwendungen 54

4 Inhaltsverzeichnis 11 cc) Erörterungstermin 54 dd) Stellungnahme der Anhörungsbehörde 55 c) Feststellungsverfahren und Planfeststellungsbeschluß Materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen 55 a) Planrechtfertigung 56 aa) Grundlage und Anforderungen des Gebots der Planrechtfertigung 56 bb) Planrechtfertigung für den Eisenbahnbau 57 cc) Planrechtfertigung für Vorhaben privater Eisenbahnunternehmen 58 b) Bindung an zwingende Rechtsvorschriften 59 c) Abwägungsgebot 59 E. Ausnahmen vom Erfordernis der Planfeststellung 61 I. Die Plangenehmigung nach 18 Abs. 2 AEG Anwendungsvoraussetzungen Rechtsnatur 63 II. Das Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung gem. 18 Abs. 3 AEG Anwendungsbereich Rechtsnatur Kapitel Eisenbahnrechtliche Planfeststellung und kommunale Planungshoheit bei der Neuplanung von Eisenbahnbetriebsanlagen 67 A. Die Kollisionsproblematik zwischen eisenbahnrechtlicher Fachplanung und kommunaler Bauleitplanung bei der Neuplanung von Bahnanlagen B. Die gesetzliche Regelung des Zusammentreffens der eisenbahnrechtlichen Fachplanung mit der kommunalen Bauleitplanung in den 7, 38 BauGB 69 l. Die konstitutive Bedeutung der 7, 38 BauGB für das Verhältnis der Fachplanung zur vorhandenen Bauleitplanung 70

5 12 Inhaltsverzeichnis 1. Kein allgemeiner Vorrang der überörtlichen vor der örtlichen Planung Kein Vorrang aufgrund der Spezialität der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung Kein Vorrang der Planfeststellung aufgrund der Konzentrationswirkung Kein Rangverhältnis aufgrund der Rechtsform Zwischenergebnis 72 II. Die Regelung des Verhältnisses der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung zum vorhandenen Flächennutzungsplan in 7 BauGB Anpassungspflicht für öffentliche Planungsträger an den Flächennutzungsplan Vorrang der Fachplanung nach Widerspruch des öffentlichen Planungsträgers Öffentlicher Planungsträger 74 a) Private Eisenbahninfrastrukturunternehmen - insbesondere die DB AG 75 b) Planfeststellungsbehörde Vorrangige Planungen" i.s.d. 7 BauGB 76 III. 38 BauGB als Kollisionsregel im Verhältnis zum vorhandenen Bebauungsplan Der Vorrang der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung vor dem Bebauungsplan Planfeststellungen und sonstige Verfahren... für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung" als privilegierte Planungen 80 a) Planfeststellung und Plangenehmigung 80 b) Sachlicher Umfang der Privilegierung 80 aa) Der Gegenstand der Planfeststellung als Grenze der Privilegierung der Fachplanungen 80 bb) Überörtliche Bedeutung" der Planungen Einschränkung des Vorrangs der Eisenbahnplanung durch 7 BauGB Beteiligung der Gemeinde und Berücksichtigung städtebaulicher Belange als Voraussetzung der Privilegierung 82 IV. Umsetzung des Vorrangs der Eisenbahnplanung vor der Bauleitplanung Gegenüber dem Bebauungsplan Gegenüber dem Flächennutzungsplan 84 V. Zwischenergebnis 85

6 Inhaltsverzeichnis 13 C. Vorgaben durch die verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Planungshoheit 85 I. Vorüberlegung 85 II. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung Grundlagen 89 a) Die Funktion der kommunalen Selbstverwaltung im Staatsaufbau.. 89 b) Ausschluß eines grundrechtlichen Gehalts Die herrschende Auslegung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 92 a) Institutionelle Garantie 92 b) Schutzbereich 95 aa) Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 95 bb) Eigenverantwortliche Regelung 97 c) Gesetzesvorbehalt 98 d) Schranken der gesetzlichen Eingriffe 99 aa) Generelle gesetzliche Regelungen 99 aaa) Hinsichtlich der gemeindlichen Selbstverwaltungsangelegenheiten 99 (1) Kernbereich 100 (2) Randbereich 101 bbb) Hinsichtlich der Eigenverantwortlichkeit 103 bb) Schranken für individuell-konkrete Eingriffe zu Lasten einzelner Gemeinden Die Kritik an der Auslegung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als institutionelle Garantie Bewertung 108 a) Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als subjektives Recht 108 b) Folgen der subjektiv-rechtlichen Sicht für die Auslegung des An. 28 Abs. 2 S. 1 GG Zwischenergebnis 112 III. Konsequenzen für den verfassungsrechtlichen Schutz der kommunalen Planungshoheit und die Auslegung der 7 und 38 BauGB Die Bauleitplanung als Teil der kommunalen Planungshoheit - zugleich zur Bedeutung der 7 und 38 BauGB und ihrer Vereinbarkeit mit Art. 28 Abs. 2 S. I GG 114 a) Die Bauleitplanung als Angelegenheit der örtlichen Gemcinschalt. 114

7 14 Inhaltsverzeichnis b) Die 7, 38 BauGB als Grundlage eines Eingriffs in die Planungshoheit der einzelnen Gemeinde 115 c) Die Vereinbarkeit der 7, 38 BauGB mit Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG Elemente der Planungshoheit neben der Bauleitplanung 119 a) Informelle Planungsformen 120 b) Ausdehnung der Planungshoheit auf den Schutz vor Situationsänderungen 121 c) Bestehende gemeindliche Einrichtungen als Teil der Planungshoheit? 123 d) Weitere begriffliche Abgrenzungen Voraussetzungen der Wehrfähigkeit der kommunalen Planungshoheit. 125 a) Beeinträchtigung einer vorhandenen, konkreten Planung oder Entzug wesentlicher Teile des Gemeindegebietes 125 b) Rechtmäßigkeit der Planung 126 c) Intensität des Eingriffs 127 aa) Bundesverwaltungsgericht 127 bb) Die Auffassung Lerches 129 cc) Die von Steinberg begründete Auffassung 129 dd) Stellungnahme 130 D. Die Berücksichtigung der kommunalen Planungshoheit bei der Eisenbahnplanung 134 I. Kommunale Planungshoheit und Planfeststellung Die Beteiligung der Gemeinde im Planfeststellungsverfahren 134 a) Behördenbeteiligung gem. 73 Abs. 2 VwVfG 134 b) Beteiligung gem. 73 Abs. 4 VwVfG? 135 aa) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 135 bb) Kritik Kommunale Planungshoheit und materielle Rechtmäßigkeit 137 a) Planrechtfertigung 137 b) Abwägung 138 II. Kommunale Planungshoheit und Plangenehmigung 140

8 Inhaltsverzeichnis ] 5 E. Rechtsschutz 142 I. Hauptsacheverfahren Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluß 142 a) Ausschluß des Widerspruchsverfahrens 142 b) Klagebefugnis gem. 42 Abs. 2 VwGO 142 c) Kontrollumfang 144 aa) Objektive Rechtmäßigkeitskontrolle? 144 bb) Erweiterung des Kontrollumfangs durch das Abwägungsgebot. 145 d) Beschränkungen durch 20 Abs. 7 AEG Verpflichtungsklage auf Planergänzung 148 II. Vorläufiger Rechtsschutz Antrag nach 80 Abs. 5 S. 1 VwGO Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach 123 VwGO Kapitel Die kommunale Planungshoheit während der Geltung der eisenbahnrechtlichen Fachplanung 151 A. Einführung 151 B. Die Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit 152 I. Rechtsgrundlage Analoge Anwendung des 38 BauGB Grundsatz der zeitlichen Priorität 153 II. Voraussetzungen der Beschränkung der Planungshoheit Wirksamer Planfeststellungsbeschluß bzw. wirksame Plangenehmigung Widmung der Bahnanlage als Grundlage der Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit? 156 a) Selbständige Widmung und AEG 156 aa) Das Fehlen der notwendigen gesetzlichen Grundlage für eine selbständige Widmung 156 bb) Die fehlende planungsrechtliche Relevanz der Widmung

9 16 Inhaltsverzeichnis b) Sonderstellung der Altanlagen 162 aa) Isoliert gewidmete Altanlagen 162 bb) Altanlagen, die nach vorheriger Planfeststellung eigenständig gewidmet wurden 164 III. Zwischenergebnis 165 C. Die Bauleitplanung während der Geltung der eisenbahnrechtlichen Fachplanung 165 I. Erforderlichkeit der Bauleitplanung gem. 1 Abs. 3 BauGB 166 II. Der zwingend zu beachtende Vorrang der Fachplanung 167 III. Abwägung 169 D. Zulassung eisenbahnbetriebsfremder Vorhaben auf planfestgestelltem Bahngelände und kommunale Planungshoheit 170 I. Erteilung einer Baugenehmigung nach der Landesbauordnung Baugenehmigungsverfahren 170 a) Voraussetzungen der Baugenehmigungspflichtigkeit nach der Landesbauordnung 170 b) Keine Ausnahme für eisenbahnbetriebsfremde Vorhaben der DB AG. 171 c) Einvernehmen der Gemeinde Materielle Anforderungen 173 II. Planfeststellung zur Errichtung bautechnisch einheitlicher, gemischt genutzter Anlagen Notwendigkeit eines Planfeststellungs- bzw. Plangenehmigungsverfahrens Verhältnis zur Bauleitplanung der Gemeinden 175 a) Alleinige Planungskompetenz der Planfeststellungsbehörde? 176 aa) 18 Abs. 1 S. 1 AEG 176 bb) 75 Abs. 1 VwVfG 176 cc) 78 VwVfG 177 b) Kooperative Planung der Planfeststellungsbehörde und der Gemeinde 179

10 Inhaltsverzeichnis 17 III. Rechtsschutz der Gemeinden Baugenehmigungspflichtige Vorhaben Planfeststellungspflichtiger Umbau Kapitel Die Beseitigung der rechtlichen Zweckbestimmung der Anlagen für den Bahnbetrieb und die kommunale Planungshoheit 182 A. Einführung 182 I. Aufgabe von Eisenbahnbetriebsanlagen und Voraussetzungen der anderwei- { tigen Nutzung 182 ('-. I II. Beseitigung der rechtlichen Zweckbestimmung und kommunale Planungshoheit 183 B. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 184 I. Gründe des Wegfalls des Rechtscharakters als Eisenbahnbetriebsanlage Funktionslosigkeit der Planung Planfeststellungsverfahren oder Entwidmung" 185 II. Anspruch der Standortgemeinde auf Offenlegung der in bezug auf die Bahnanlage beabsichtigten Dispositionen in einer hoheitlichen Erklärung der Bahn 187 III. Kritik Die Notwendigkeit einer eindeutigen Bestimmung der Rechtsgrundlage. 188 a) Veränderte Rechtsstellung der Eisenbahnunternehmen 189 b) Funktion und Konzentrationswirkung des Planfeststellungsverfahrens Zum Anspruch der Gemeinde auf eine hoheitliche Erklärung 191 C. Zur Rechtsgrundlage der Beseitigung der Zweckbestimmung für den Eisenbahnbetrieb 192 I. Wegfall der Zweckbestimmung durch Beendigung der Wirksamkeit des Planfeststellungsbeschlusses Unmittelbarer Wegfall der Wirksamkeit des Planfeststellungsbeschlusses Büchner

11 18 Inhaltsverzeichnis a) 20 Abs. 4 S. 1 AEG 193 b) Erledigung auf andere Weise" i.s des 43 Abs. 2 VwVfG aa) Verzicht des Eisenbahnuntemehmers? 195 bb) Funktionslosigkeit Wegfall der Wirksamkeit durch hoheitliches Handeln 196 a) Entwidmung der Eisenbahnbetriebsanlage? 196 b) Aufhebung im Planfeststellungsverfahren? 198 c) Erledigung mit Erteilung der Stillegungsgenehmigung gem. 11 AEG? 201 d) Aufhebung gem. 77 VwVfG? 203 e) Aufhebung gem. 48, 49 VwVfG 204 aa) Überblick über den Streitstand 204 aaa) Ausschluß der Anwendbarkeit der 48, 49 VwVfG? bbb) Uneingeschränkte Anwendbarkeit der 48, 49 VwVfG. 206 ccc) Differenzierte Anwendung 206 bb) Stellungnahme 207 aaa) Anwendbarkeit der 48, 49 VwVfG 207 bbb) Anspruch Betroffener auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Aufhebung 209 II. Wegfall der rechtlichen Zweckbestimmung bei gewidmeten Altanlagen III. Zwischenergebnis 212 D. Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gem. 48, 49 VwVfG nach Aufgabe der Nutzung für den Eisenbahnbetrieb und kommunale Planungshoheit 213 I. Die Abgrenzung von Rücknahme und Widerruf 213 II. Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Absätze 1 und 2 des 49 VwVfG Grundsätzliche Anwendbarkeit des 49 Abs. 2 VwVfG 215 a) Der Planfeststellungsbeschluß als Verwaltungsakt mit Mischwirkung 215 b) Der Planfeststellungsbeschluß als Verwaltungsakt mit Doppelwirkung Anwendbarkeit des 49 Abs. 1 VwVfG im Falle des Antrags des Vorhabenträgers auf Planaufhebung 216

12 Inhaltsverzeichnis 19 III. Der Widerruf auf Antrag des Vorhabenträgers gem. 49 Abs. 1 VwVfG Überblick über die Rechtmäßigkeitsanforderungen 217 a) Formelle Rechmäßigkeit 217 b) Materielle Rechtmäßigkeit Folgen des Widerrufs 220 IV. Der Widerruf gem. 49 Abs. 2 VwVfG 221 V. Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses und kommunale Planungshoheit Widerruf gem. 49 Abs. 1 VwVfG und kommunale Planungshoheit. 223 a) Anspruch der Gemeinde auf ermessensfehlerfreie Entscheidung b) Anspruch der Gemeinde auf vorherige Mitteilung 225 c) Rechtsschutz der Gemeinde Widerruf gem. 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwVfG und kommunale Planungshoheit 226 a) Anspruch der Gemeinde auf Widerruf 226 b) Rechtsschutz 228 Zusammenfassung 230 Literaturverzeichnis 238 Stichwortverzeichnis 250