Allgemeines Verwaltungsrecht

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1 Allgemeines Verwaltungsrecht von Dr. Peter M. Huber o. Universitätsprofessor an der Universität Jena Richter am Thüringer Oberverwaltungsgericht 2., völlig neubearbeitete und erweiterte Auflage CFM CR Müller Verlag Heidelberg

2 Inhaltsverzeichnis Vorwort Abkürzungsverzeichnis Literaturverzeichnis V XXI XXIX Erster Teil Grundlagen des Allgemeinen Verwaltungsrechts Erster Abschnitt Begriffsbestimmungen A. Allgemeines Verwaltungsrecht 1 I. Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Teil des Öffentlichen Rechts 1 1. Ältere Abgrenzungstheorie 1 2. Die Sonderrechtstheorie" als entscheidender Maßstab 2 IL Abgrenzung des Verwaltungsrechts von anderen Gebieten des Öffentlichen Rechts 4 1. Abgrenzung zum Staats- bzw. Verfassungsrecht 4 2. Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozeßrecht 5 III. Allgemeines und Besonderes Verwaltungsrecht 5 1. Allgemeines Verwaltungsrecht 5 2. Besonderes Verwaltungsrecht 6 IV. Deutsches und Europäisches Allgemeines Verwaltungsrecht Bedürfnis nach einem Verwaltungsrecht auf europäischer Ebene 7 2. Maßstäbe für die Entwicklung des Europäischen Umweltrechts 8 B. Öffentliche Verwaltung 9 I. Die öffentliche Verwaltung als Gegenstand von Verwaltungsrecht und Verwaltungslehre 9 IL Die öffentliche Verwaltung im formellen Sinne Staatsverwaltung Sonderfälle 10 III. Die öffentliche Verwaltung im materiellen Sinne Begriffsbestimmung Funktionenverschränkungen Die Subtraktionsdefinition 14 VII

3 IV. Arten der öffentlichen Verwaltung Unterscheidung nach dem Verwaltungsträger Unterscheidung nach der Rechtsform des Verwaltungshandelns Unterscheidung nach Zielen und Modalitäten des Verwaltungshandelns 17 C. Das Verwaltungsrechtsverhältnis 18 I. Allgemeines Zur Notwendigkeit eines rechtsverhältnisdogmatischen Ansatzes Begriffsbestimmung 19 IL Typologie der Verwaltungsrechtsverhältnisse Bipolare Verwaltungsrechtsverhältnisse Multipolare Verwaltungsrechtsverhältnisse 21 III. Bedeutung des Verwaltungsrechtsverhältnisses 21 Zweiter Abschnitt Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch das Gesetz A. Gesetzesakzessorische Verwaltung 22 I. Der Vorrang des Gesetzes 22 II. Die Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht Zum Begriff des Gesetzes" Zur Bindung an das Recht 24 B. Gesetzesfreie Verwaltung 24 Dritter Abschnitt Rechtsquellen des Allgemeinen Verwaltungsrechts A. Allgemeines 25 B. Verfassungsgesetze 27 I. Entstehung und Geltungsbereich Entstehung Geltungsbereich 27 II. Rang im Rechtsquellensystem Grundgesetz Landesverfassungsrecht 28 III. Kontrolle und Verletzungsfolgen Kontrolle Verletzungsfolgen 29 C. Das Unionsrecht 29 I. Allgemeines Primäres Unionsrecht Sekundäres Unionsrecht 30 VIII

4 IL Die sekundären Rechtsquellen im einzelnen Verordnung Richtlinie Entscheidung Empfehlungen und Stellungnahmen Rechtsakte sui generis Soft law 32 III. Rang des EUR Der Vorrang des Unionsrechts Der Anwendungsvorrang des EUR 33 IV Kontrolle und Verletzungsfolgen Kontrolle des EUR Die Kollision von EUR und deutschem Recht 35 D. Gesetze 36 I. Allgemeines Der Zugang zu Gesetzestexten Steuerungsfunktion des Gesetzes 37 IL Geltungsbereich Räumlicher Geltungsbereich Zeitlicher Geltungsbereich 38 III. Rang im Rechtsquellensystem.... : 38 IV Kontrolle und Verletzungsfolgen Kontrolle Verletzungsfolgen 40 E. Rechtsverordnungen 41 I. Entstehung und Bedeutung Allgemeines Aktuelle Bedeutung der Rechtsverordnung Verordnungsgeber und Verfahren 42 IL Geltungsbereich Räumlicher Geltungsbereich Zeitlicher Geltungsbereich 44 III. Rang der Rechtsverordnung Allgemeines Anforderungen an die Verordnungsermächtigung 45 IV Kontrolle und Verletzungsfolgen Kontrolle und Rechtsverordnungen des Bundes Kontrolle von Rechtsverordnungen der Länder Verletzungsfolgen 48 F. Satzungen 48 I. Bedeutung und Entstehung Begriff und Funktion der Satzung Das Verfahren Abgrenzung zur Verordnung 49 IX

5 II. Geltungsbereich 49 III. Die Satzung als abgeleitete Rechtsnorm Grundsatz Satzungsautonomie und Wesentlichkeitsdoktrin 50 IV. Kontrolle und Verletzungsfolgen 51 G. Verwaltungsvorschriften 51 I. Typologie Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften Normenkonkretisierende Verwaltungsvorschriften Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften 52 IL Die Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften Die Innen Wirkung Zur Außenwirkung 53 III. Rechtsnatur und Rang Rechtsnatur Rang 56 IV Kontrolle Verwaltungsinterne Kontrolle Gerichtliche Kontrolle 56 H. Gewohnheitsrecht und Richterrecht 57 I. Entstehung und Bedeutung Gewohnheitsrecht Richterrecht 58 IL Geltungsbereich, Rang und Kontrolle 58 Zweiter Teil Rechtsgrundlagen des Allgemeinen Verwaltungsrechts Erster Abschnitt Verfassungsrecht A. Die Vorgaben des Grundgesetzes für das Verwaltungshandeln 59 I. Organisatorische und verfahrensrechtliche Leitlinien Der landeseigene Vollzug von Bundesgesetzen Die Bundesauftragsverwaltung Die bundeseigene Verwaltung Finanzverwaltung Mischverwaltung Sonstige Bundeszuständigkeiten für die Verwaltung 66 IL Kommunale Selbstverwaltung Allgemeines Zum Inhalt der Selbstverwaltung Die Selbstverwaltungsgarantie der Kreise 68 X

6 III. Grundrechte Zur Geltung der Grundrechte Die Grundrechte als Abwehrrechte Die Grundrechte als objektive Wertentscheidungen Grundrechtsgewährleistungen mit zentraler Bedeutung für das Allgemeine Verwaltungsrecht 75 IV. Das Rechtsstaatsprinzip Der Vorbehalt des Gesetzes Der Grundsatz der Rechtssicherheit Die rechtsstaatliche Dimension des Verwaltungsverfahrens.. 82 V. Sozialstaatsgebot 82 VI. Das Demokratieprinzip Legitimationsbedürftigkeit des Verwaltungshandelns Partizipation 84 B. Landesverfassungsrechtliche Grundlagen 85 I. Freistaat Bayern 85 IL Nordrhein-Westfalen Vorgaben für die Verwaltungsorganisation Kommunalverfassung 86 III. Freistaat Thüringen 87 Zweiter Abschnitt Die Europäisierung des Allgemeinen Verwaltungsrechts A. Die institutionelle und verfahrensmäßige Autonomie der Mitgliedstaaten 88 B. Die Einwirkungen des EUR auf das Allgemeine Verwaltungsrecht. 89 I. Allgemeines 89 IL Einzelfälle Das EUR als Grundlage subjektiver öffentlicher Rechte Der Vertrauensschutz nach dem VwVfG und seine Modifikation durch EUR Staatshaftungsrecht 91 III. Auf dem Weg zu einem gemeineuropäischen Verwaltungsrecht 91 Dritter Abschnitt Einfach-gesetzliche Grundlagen des Verwaltungshandelns A. Grundzüge des Verwaltungsverfahrens 93 I. Allgemeines 93 II. Der Anwendungsbereich des VwVfG Das VwVfG des Bundes Die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder 94 XI

7 III. Die Zuständigkeitsordnung Verbandskompetenz Sachliche, instantielle und funktionelle Zuständigkeit Örtliche Zuständigkeit Die Unterscheidung von Aufgabe und Befugnis 100 IV. Amtshilfe Begriffe Voraussetzungen der Amtshilfe Innen- und Außenverhältnis bei der Amtshilfe 102 V. Die Arten des Verwaltungsverfahrens Begriffsbestimmung Nicht förmliches Verwaltungsverfahren, förmliches Verwaltungserfahren, Planfeststellungs verfahren 103 VI. Der Ablauf des Verwaltungsverfahrens Einleitung des Verwaltungsverfahrens Der Untersuchungsgrundsatz 105 VII. Die Anhörung Beteiligter Die Anhörung im nicht-förmlichen Verwaltungs verfahren Die Anhörung in förmlichen Verwaltungsverfahren 107 VIII. Akteneinsicht durch Beteiligte Die Akteneinsicht im Verwaltungs verfahren Akteneinsicht außerhalb des Verwaltungs Verfahrens 108 B. Das subjektive öffentliche Recht 109 I. Geschichtliche Entwicklung und Begriffsbestimmung Geschichtliche Entwicklung Begriff 110 II. Das subjektive öffentliche Recht nach Maßgabe der Schutznormtheorie Die Bestimmung der Schutznorm Die Grundrechte als subjektive öffentliche Rechte 113 III. Das Gesetz als vorrangige Grundlage des subjektiven öffentlichen Rechts Das subjektive öffentliche Recht als Ergebnis gesetzgeberischer Gestaltung Zum Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers und seinen Grenzen 116 IV. Das Gesetz und normimmanenten Direktiven der Grundrechte Die grundrechtsrelevanten Funktionen des Gesetzes als Anknüpfungspunkt Zur Unterscheidung zwischen potentiellem und konkretem Schutznormcharakter 117 C. Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff 121 I. Das Ermessen der Verwaltung Begriffsbestimmung 121 XII

8 2. Arten des Verwaltungsermessens Ermessen in der gesetzesfreien Verwaltung Schranken der Ermessensentscheidung Recht auf fehlerfreien Ermessensgebrauch Kontrolle von Ermessensentscheidungen 127 II. Der unbestimmte Rechtsbegriff Begriff Die Lehre vom Beurteilungsspielraum 129 III. Ermessenslehre im Umbruch Die Singularität der deutschen Ermessenslehre Einwände 133 IV. Planerische Gestaltungsfreiheit Grundsatz Grenzen planerischer Gestaltungsfreiheit Das Abwägungsgebot 135 Dritter Teil Die Organisation der öffentlichen Verwaltung Erster Abschnitt Grundlagen der Verwaltungsorganisation A. Bedeutung der Organisation 137 I. Allgemeines 137 IL Verwaltungsträger Bedeutung für die Organisation Überblick über die Verwaltungsträger 139 B. Historische Wurzeln der Verwaltungsorganisation 140 I. Länderebene Staatliche und kommunale Verwaltungsträger Tragfähigkeit der Verwaltungsstrukturen 140 IL Bundesebene Kaiserreich Weimarer Republik 141 C. Begriffe der Verwaltungsorganisation 141 I. Organisationsgewalt 141 IL Behörde und Amt Behörde Amt 142 III. Organ und Organwalter Organ Organwalter Organleihe 144

9 Zweiter Abschnitt Unmittelbare Staatsverwaltung A. Bundesverwaltung 145 I. Oberste Bundesbehörden 145 II. Bundesoberbehörden 145 III. Mittlere Bundesbehörden 145 IV. Untere Bundesbehörden 146 V. Sonstige Dienststellen 146 B. Die Organisation der Landesverwaltung 146 I. Behördenaufbau in den Flächenstaaten Oberste Landesbehörden Landesoberbehörden Landesmittelbehörden Untere Landesbehörden Sonstige Einrichtungen 148 II. Behördenaufbau in den Stadtstaaten Berlin Freie Hansestadt Bremen Freie und Hansestadt Hamburg 149 C. Kooperation im Verwaltungsaufbau 149 I. Kooperation zwischen Bund und Ländern Gemeinsame Behörden Koordinierungsgremien 150 IL Kooperation zwischen den Ländern Gemeinsame Behörden der Länder Gemeinsame Verwaltungsträger der Länder 150 Dritter Abschnitt Mittelbare Staatsverwaltung A. Körperschaften des öffentlichen Rechts 151 I. Allgemeines 151 IL Gebietskörperschaften Gemeinden (Land-)Kreise Sonstige Gemeindeverbände 156 III. Personalkörperschaften Hochschulbereich Berufsständische Körperschaften Sozialversicherungsträger Religionsgesellschaften 158 B. Anstalten des öffentlichen Rechts 159 I. Begriff 159 XIV

10 II. Anstalten als Gegenstand des Allgemeinen Verwaltungsrechts Die Rechtsnatur der Anstalten Errichtung Benutzungsverhältnisse 160 C. Die Stiftungen des öffentlichen Rechts 161 D. Beliehene 162 I. Allgemeines Begriff Abgrenzung 162 II. Rechtsverhältnisse und Beleihung Innenverhältnis Außenverhältnis 163 Vierter Abschnitt Privatisierung von Verwaltungsaufgaben A. Der schlanke" Staat 163 B. Typologie der Privatisierungsformen 164 I. Vermögensprivatisierung 165 II. Organisationsprivatisierung Begriff Zur Steuerung öffentlicher Unternehmen 165 III. Materielle Privatisierung 166 IV. Funktionelle Privatisierung 166 V Finanzierungsprivatisierung 167 C. Rechtliche Maßstäbe zur Beurteilung der Privatisierung von Verwaltungsaufgaben 167 I. Materiell-rechtliche Vorgaben Privatisierungsverbote Privatisierungsgebote 168 IL Privatisierung als Prozeß 168 Vierter Teil Die Rechtsformen des Verwaltungshandelns Erster Abschnitt Der Verwaltungsakt A. Grundlagen 169 I. Begriff Behörde Verfügung, Entscheidung, Maßnahme Regelung 170 XV

11 4. Einzelfall Unmittelbare Außen Wirkung Gebiet des öffentlichen Rechts Die Allgemeinverfügung 173 II. Typologie der Verwaltungsakte Unterscheidung nach dem Regelungsgehalt Unterscheidung nach den Auswirkungen Unterscheidung nach der Regelungsdauer Vorbescheid und Teilgenehmigung 179 III. Nebenbestimmungen Allgemeines Unselbständige Nebenbestimmungen Selbständige Nebenbestimmungen Sonstige Nebenbestimmungen Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen 184 IV Zusage und Zusicherung 185 B. Der Erlaß des Verwaltungsaktes 186 I. Form und Bestimmtheit Form Bestimmtheit 187 II. Bekanntgabe Allgemeines Formfreiheit 188 III. Begründung Begründungszwang Verletzung, Heilung und das Nachschieben von Gründen C. Der fehlerhafte Verwaltungsakt 190 I. Der Nichtakt" 190 IL Der nichtige Verwaltungsakt Absolute Nichtigkeitsgründe Relative Nichtigkeitsgründe Feststellung der Nichtigkeit 191 III. Der anfechtbare Verwaltungsakt Grundsatz Teilanfechtbarkeit 192 IV Heilung und Unbeachtlichkeit fehlerhafter Verwaltungsakte Heilung von Verfahrens- und Formfehlern Unbeachtlichkeit von Verfahrens- und Formfehlern Die Umdeutung eines fehlerhaften Verwaltungsaktes 194 D. Umfang und Grenzender Bestandskraft eines Verwaltungsakts I. Bestandskraft des Verwaltungsakts Tatbestandswirkung Bestandskraft 196 XVI

12 IL Aufhebung von Verwaltungsakten Rücknahme Widerruf Überlagerung der 48 ff. durch das EUR Drittanfechtung Erstattungsanspruch 206 III. Wiederaufgreifen des Verfahrens Bedeutung und Funktion des Wiederaufgreifens Die Struktur des Verfahrens Voraussetzungen für einen Anspruch auf Wiederaufgreifen IV. Das Widerspruchsverfahren Der Widerspruch als Rechtsbehelf Das Verfahren im einzelnen 210 E. Die Vollstreckung von Verwaltungsakten 213 I. Allgemeines Grundlagen Allgemeine Vollstreckungsvoraussetzungen 214 II. Die Vollstreckung von Geldforderungen Vollstreckungsvoraussetzungen Vollstreckungsverfahren 215 III. Vollstreckung sonstiger Verwaltungsakte Der Verwaltungszwang Die Anwendung von Verwaltungszwang Rechtsschutz 219 Zweiter Abschnitt Der Verwaltungsvertrag A. Allgemeines 220 I. Begriffsbestimmung Der Verwaltungsvertrag als Zentralbegriff Abgrenzung von anderen Handlungsformen 222 B. Typologie der Verwaltungsverträge Koordinations- und subordinationsrechtliche Verträge Verfügungs- und Verpflichtungsvertrage Vergleichs- und Aus tausch vertrage 225 C. Anforderungen an Abschluß und Inhalt von Verwaltungsverträgen. 226 I. Verwaltungsvertrag als zulässige Handlungsform Grundsatz Vertragsformverbot 227 IL Zustandekommen des Verwaltungsvertrages Form Doppelwirkung von Verwaltungsverträgen Mitwirkungsvorbehalte anderer Behörden 228 XVII

13 III. Vertragsinhalt Fachgesetzliche Vorordnung Grundrechte und Gesetzesvorbehalt Das Koppelungsverbot Angemessenheitsgebot Feststellung des Vertragsinhalts durch Auslegung 232 D. Der fehlerhafte Verwaltungsvertrag 232 I. Allgemeine Nichtigkeitsgründe Die Nichtigkeitsgründe des BGB Gesetzliche Verbote 233 II. Spezifische Nichtigkeitsgründe beim subordinationsrechtlichen Vertrag 234 III. Rechtsfolgen der Nichtigkeit Auswirkungen auf die Leistungspflichten Teilnichtigkeit 235 IV. Abwicklung und Erfüllung von Verwaltungsverträgen Leistungsstörungen Wegfall der Geschäftsgrundlage Klageweise Durchsetzung von Vertragspflichten Vollstreckung 237 Dritter Abschnitt Schlichtes und informelles Verwaltungshandeln A. Grundlagen 237 I. Begriff 237 IL Typologie der Rechtsakte Ausführungshandlungen Mitteilungshandlungen Sonstige Verrichtungen 239 III. Informelle Absprachen Normvollziehende Absprachen Normersetzende Absprachen 239 B. Informelles Verwaltungshandeln als Rechtsproblem 240 I. Einseitiges informelles Verwaltungshandeln Der Vorrang des Gesetzes und das informelle Verwaltungshandeln Informelles Verwaltungshandeln und Grundrechte Unterlassungsanspruch 241 IL Informelle Absprachen 242 XVIII

14 Vierter Abschnitt Die planende Verwaltung A. Begriffsbestimmung 243 I. Planung 243 II. Der Plan 243 B. Typologie der Pläne 244 I. Imperative Pläne Bindungswirkung Rechtsformen imperativer Pläne 245 II. Influenzierende Pläne 246 III. Indikative Pläne 246 C. Phasen der Planung 246 I. Planaufstellung Grundsatz Anforderungen an die Planaufstellung - Abwägungsgebot II. Planfeststellung 247 III. Planausführung Anspruch auf Planfortbestand Anspruch auf Planbefolgung Anspruch auf Plangewährleistung 249 D. Die Krise der Planung 249 Fünfter Abschnitt Das privatrechtliche Handeln der Verwaltung A. Das Verwaltungsprivatrecht 251 I. Begriff 251 IL Die Zwei-Stufen-Theorie" Inhalt Kritik 252 B. Fiskalisches Handeln 253 I. Öffentliche Auftragsvergabe Grundsatz: Zivilrechtlicher Verwaltungsvertrag Die Auftragsvergabe im Lichte des EUR Überlagerung durch das öffentliche Recht 254 IL Unternehmerische Betätigung der öffentlichen Hand 255 Sachverzeichnis 257 XIX