Das Neue Kommunale Haushaltsrecht Baden-Württemberg

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1 Das Neue Kommunale Haushaltsrecht Baden-Württemberg Leitfaden für Praxis, Aus- und Fortbildung von Prof. Klaus Notheis, Prof. Klaus Ade überarbeitet Das Neue Kommunale Haushaltsrecht Baden-Württemberg Notheis / Ade schnell und portofrei erhältlich bei beck-shop.de DIE FACHBUCHHANDLUNG Boorberg Stuttgart 2009 Verlag C.H. Beck im Internet: ISBN Inhaltsverzeichnis: Das Neue Kommunale Haushaltsrecht Baden-Württemberg Notheis / Ade

2 Haushaltssatzung Haushaltsplanung 2.1 Haushaltssatzung Rechtscharakter Die Haushaltssatzung nimmt eine Sonderstellung unter den Gemeindesatzungen ein; sie ist wie jede andere Gemeindesatzung Ortsrecht nach 4 GemO und gilt nur für ein Haushaltsjahr (Grundsatz der Jährlichkeit). Bei einem Doppelhaushalt sind die Festsetzungen nach Jahren zu trennen ( 7 Abs. 1 E-GemHVO). Von anderen kommunalen Satzungen unterscheidet sich die Haushaltssatzung im Wesentlichen durch das in der Gemeindeordnung vorgeschriebene besondere Verfahren ihres Zustandekommens. 1 Die Haushaltssatzung tritt immer mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft, auch wenn sie später erlassen wird (Rückwirkung, vgl. 79 Abs. 3 GemO). Als einzige Satzung ist sie der Rechtsaufsichtsbehörde vorzulegen mit der Wirkung des 121 Abs. 2 GemO. Andere Satzungen sind der Rechtsaufsichtsbehörde nur anzuzeigen. Einzelne Teile der Haushaltssatzung bedürfen sogar der Genehmigung durch die Rechtsaufsichtsbehörde: a) der Gesamtbetrag der Kreditaufnahmen für Investitionen ( 61 Nr. 24 E-GemHVO) und Investitionsförderungsmaßnahmen ( 61 Nr. 19 E-GemHVO) ohne Umschuldungen ( 61 Nr. 37 E-GemHVO). 2 Die Rechtsaufsichtsbehörde wird die Genehmigung der Kreditaufnahmen unter dem Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft erteilen oder versagen ( 87 Abs. 2 E-GemO). Bei der Beurteilung wird sich die Rechtsaufsichtsbehörde u. a. daran orientieren, ob im Ergebnishaushalt die ordentlichen Aufwendungen durch ordentliche Erträge ausgeglichen sind, die notwendige Liquidität vorhanden ist, die Finanzierung der Investitionen sichergestellt ist, die mittelfristige Finanzplanung unter Berücksichtigung eventueller Fehlbeträge ausgeglichen ist, Verlustübernahmen für Einrichtungen, an denen die Kommune mittelbar oder unmittelbar beteiligt, entweder im Rahmen des Haushaltsausgleichs oder in der mittelfristigen Finanzplanung gedeckt werden können und in der Vermögensrechnung (Bilanz) ein positives Basiskapital ausgewiesen ist. 1 Vgl. 81 GemO. 2 Auch im neuen Haushaltsrecht wird zwischen Krediten im Deckungsbereich für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen ( 87 Abs. 1 E-GemO) und Krediten im Kassenbereich zur Sicherstellung der rechtzeitigen Leistungen der Auszahlungen ( 89 E-GemO) unterschieden, wenngleich in der Vermögensrechnung (Bilanz) beide Arten unter den Verbindlichkeiten zu erfassen sind (vgl. 52 Abs. 4 Nr. 3.2 E-GemHVO). Weiterhin nicht zugelassen ist die Aufnahme von Krediten zur Finanzierung konsumtiver Auszahlungen.

3 42 Haushaltsplanung Die Pro-Kopf-Verschuldung sagt isoliert betrachtet genauso wenig über die Leistungsfähigkeit einer Kommune aus, wie eine hohe Eigenkapitalausstattung nicht automatisch auf eine hohe Verschuldensfähigkeit schließen lässt. Das auf der Aktivseite der Vermögensrechnung (Bilanz) ausgewiesene Vermögen ist nicht in jedem Falle liquidierbar; finanzielle Spielräume können nur dann abgeleitet werden, wenn die Kommune ihr realisierbares Vermögen ausgewiesen und zutreffend bewertet hat. Gelingt es der Kommune nicht, ihren Ergebnishaushalt auszugleichen, kommt es für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit u. a. darauf an, ob der Zahlungsmittelüberschuss aus laufender Verwaltungstätigkeit ausreicht, die entsprechenden Tilgungsleistungen zu finanzieren. Eine ausschließliche Betrachtung nur des Ergebnishaushalts könnte zu einem falschen Ergebnis führen. b) der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen, soweit in den Jahren, zu deren Lasten sie veranschlagt sind, Kreditaufnahmen vorgesehen sind. Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsplan des Jahres 2008: Voraussichtlich fällige Auszahlungen Haushaltsjahr 2009 Haushaltsjahr 2010 Haushaltsjahr Nachrichtlich im Finanzplan vorgesehene Kreditaufnahmen (ohne Umschuldungen): Genehmigungspflichtige Verpflichtungsermächtigungen insgesamt: Abb. 9: Genehmigungspflichtige Verpflichtungsermächtigungen c) der Höchstbetrag der Kassenkredite ( 61 Nr. 20 E-GemHVO), wenn er ein Fünftel der im Ergebnishaushalt veranschlagten ordentlichen Aufwendungen 3 übersteigt. Allgemein verbindlich ist die Haushaltssatzung nur bezüglich der Festsetzung von Steuersätzen (Realsteuern), sofern die Kommune hierzu keine besondere Hebesatzsatzung erlassen hat. Verbindliche Außenwirkung gegenüber den umlagepflichtigen Gemeinden hat auch die Festsetzung der Kreisumlagesätze in der Haushaltssatzung des Landkreises nach 49 Abs. 2 LKrO. 3 Besser: der zahlungswirksamen Aufwendungen.

4 Haushaltssatzung 43 Im Übrigen enthält die Haushaltssatzung formales Recht, das nur die Verwaltung bindet (Innenwirkung). So ist der Haushaltsplan als wichtigster Teil der Haushaltssatzung für die Führung der Haushaltswirtschaft verbindlich. Diese Bindung ist aber keine starre. Vielmehr erlaubt das Haushaltsrecht eine gewisse Beweglichkeit der Haushaltsführung, z. B. durch Zulässigkeit von über- und außerplanmäßigen Planabweichungen (Aufwendungen und Auszahlungen) und die Deckungsfähigkeit von ergebnisund/oder zahlungswirksamen Ansätzen im Haushaltsplan. 4 Ansprüche und Verbindlichkeiten werden durch den Haushaltsplan allerdings weder begründet noch aufgehoben Inhalt und Form der Haushaltssatzung Der Inhalt der Haushaltssatzung ist in 79 Abs. 2 E-GemO festgelegt. In der Haushaltssatzung werden festgesetzt: im Ergebnishaushalt der Gesamtbetrag der ordentlichen Erträge und Aufwendungen einschließlich der Abdeckung von Fehlbeträgen aus Vorjahren und deren Saldo als ordentliches Ergebnis; die außerordentlichen Erträge und Aufwendungen und deren Saldo als Sonderergebnis und das ordentliche Ergebnis sowie das Sonderergebnis als Gesamtergebnis; im Finanzhaushalt der Gesamtbetrag der Einzahlungen und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit sowie deren Saldo als Zahlungsmittelüberschuss oder -bedarf des Ergebnishaushalts; der Gesamtbetrag der Einzahlungen und Auszahlungen aus Investitionstätigkeit und deren Saldo; der Finanzierungsmittelüberschuss oder -fehlbetrag aus dem Saldo des Ergebnishaushaushalts und dem Saldo aus Investitionstätigkeit; die Einzahlungen und Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit und deren Saldo sowie der Finanzierungsmittelbestand (Saldo aus Finanzierungsmittelüberschuss oder -fehlbetrag und Saldo aus Finanzierungstätigkeit); der Gesamtbetrag der im Finanzhaushalt vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen (Kreditermächtigung). Darunter fallen nicht die Kreditaufnahmen für Umschuldungen und die Kreditaufnahmen im Wirtschaftsplan eines Eigenbetriebs. Dagegen ist der Gesamtbetrag der im Wirtschaftsplan (Vermögensplan) der kommunalen Krankenhäuser vorgesehenen Kreditaufnahmen in der Haushaltssatzung gesondert auszuweisen. 4 Vgl. die Ausführungen zum Thema Bewegliche Haushaltsführung unter 5.4.

5 44 Haushaltsplanung der Gesamtbetrag der im Finanzhaushalt vorgesehenen Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen, die künftige Haushaltsjahre mit Auszahlungen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen belasten (Verpflichtungsermächtigungen) sowie im Wirtschaftsplan (Vermögensplan) der Krankenhäuser 5. Der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen setzt sich aus der Summe der bei den einzelnen Positionen der Teilfinanzpläne maßnahmenbezogen veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen zusammen ( 11 E-GemHVO). In den Teilhaushalten ist anzugeben, wie sich die Belastungen voraussichtlich auf die künftigen Jahre verteilen werden. Die Zulässigkeit der Verpflichtungsermächtigungen bestimmt sich nach 86 E-GemO; hinsichtlich ihrer Inanspruchnahme sind die Regelungen über die Bewirtschaftung und Überwachung der Aufwendungen und Auszahlungen sinngemäß anzuwenden ( 27 Abs. 4 E-GemHVO). Die in Anspruch genommenen Verpflichtungsermächtigungen sind beim Jahresabschluss unterhalb der Vermögensrechnung (Bilanz) nachzuweisen ( 42 E-GemHVO). der Höchstbetrag der Kassenkredite und soweit erforderlich gesondert auch für die Sonderkasse der Krankenhäuser. Grundsätzlich hat die Kommune ihre Zahlungsfähigkeit sicherzustellen, damit sie alle Auszahlungen termingerecht leisten kann. Liquide Mittel müssen für ihren Zweck rechtzeitig verfügbar sein, 22 Abs. 1 E-GemHVO. Durch entsprechende Maßnahmen ist sicherzustellen, dass die der Kommune zustehenden Erträge vollständig erfasst und rechtzeitig eingezogen werden ( 26 E-GemHVO). Reicht die vorhandene Liquidität (Kassenbestand, Kontokorrentguthaben, Tagesgeld u. a.) zur rechtzeitigen Leistung aller Auszahlungen nicht aus, können auch liquide Mittel aus angesammelten Rückstellungen ( 22 Abs. 2 E-GemHVO) und danach Kassenkredite bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufgenommen werden. Zivilrechtlich, nicht jedoch haushaltsrechtlich (vgl. 61 Nr. 20 E-GemHVO), sind Kassenkredite Darlehen und in der Vermögensrechnung (Bilanz) als Verbindlichkeiten auszuweisen ( 52 Abs. 4 Nr. 3.2 E-GemHVO). Im Gegensatz zu Investitionskrediten ( 87 GemO, 61 Nr. 24 E-GemHVO) dienen Kassenkredite nur zur Überbrückung des verzögerten oder späteren Eingangs von Deckungsmitteln. Zur Vorhaltung einer Liquiditätsreserve (vergleichbar der allgemeinen Rücklage nach 20 Abs. 2 GemHVO alt ) besteht keine Verpflichtung. Als Liquiditätsreserven gelten die im Haushaltsjahr verfügbaren, den Betriebsmittelbedarf übersteigenden Betrag an Zahlungsmitteln aus liquiden Mitteln, Wertpapieren und Ausleihungen ( 61 Nr. 27 E-GemHVO). die Steuersätze, soweit sie für jedes Jahr neu festzusetzen sind. Das sind die Hebesätze für die Realsteuern (Grundsteuer A und B und Gewerbesteuer). Die Hebesätze der Grundsteuer und der Gewerbesteuer können 5 Auf die Bestimmungen in 3 Abs. 2 KrHRVO wird an dieser Stelle nicht eingegangen.

6 Haushaltssatzung 45 auch für mehrere Kalenderjahre außerhalb der Haushaltssatzung, d. h. in einer besonderen Steuersatzung (Hebesatz-Satzung) festgesetzt werden ( 25 Abs. 2 GrStG und 16 Abs. 2 GewStG). Die Haushaltssatzung kann weitere Vorschriften enthalten, die sich auf die Erträge und Aufwendungen sowie Einzahlungen und Auszahlungen und den Stellenplan für das Haushaltsjahr beziehen. Diese Vorschrift ermöglicht es, in der Haushaltssatzung z. B. einzelne Aufwendungen und/ oder Auszahlungen teilweise oder ganz zu sperren oder mit Zustimmungsvorbehalten zu versehen. Die Form (das Muster) der Haushaltssatzung wird im Hinblick auf die Vergleichbarkeit aller kommunalen Haushalte durch Verwaltungsvorschrift verbindlich vorgeschrieben ( 145 Nr. 1 E-GemO). Muster einer Haushaltssatzung Haushaltssatzung der Stadt Bruchsal für das Haushaltsjahr 2008 Aufgrund der 79 i. V. m. 146 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg vom (GBl. S. 578) in der Fassung des Referentenentwurfs des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts vom hat der Gemeinderat der Stadt Bruchsal am folgende Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2008 beschlossen: 1 Ergebnishaushalt und Finanzhaushalt Der Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2008, der die für die Erfüllung der Aufgaben der Stadt Bruchsal voraussichtlich anfallenden Erträge und entstehenden Aufwendungen sowie die eingehenden Einzahlungen und zu leistenden Auszahlungen und notwendigen Verpflichtungsermächtigungen enthält, wird festgesetzt 1. im Gesamtergebnishaushalt mit dem Gesamtbetrag der ordentlichen Erträge auf Gesamtbetrag der ordentlichen Aufwendungen auf Ordentliches Ergebnis Gesamtbetrag der außerordentlichen Erträge 0 Gesamtbetrag der außerordentlichen Aufwendungen 0 Sonderergebnis 0 Gesamtergebnis im Gesamtfinanzhaushalt mit dem Gesamtbetrag der Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit Gesamtbetrag der Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit Zahlungsmittelüberschuss des Ergebnishaushalts Gesamtbetrag der Einzahlungen aus lnvestitionstätigkeit Gesamtbetrag der Auszahlungen aus Investitionstätigkeit Zahlungsmittelbedarf aus Investitionstätigkeit Finanzierungsmittelfehlbetrag

7 46 Haushaltsplanung Gesamtbetrag der Einzahlungen aus Finanzierungstätigkeit Gesamtbetrag der Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit Saldo aus Finanzierungstätigkeit Veränderung Finanzierungsmittelbestand 0 2 Kreditermächtigung für Investitionen Der Gesamtbetrag der Kredite, deren Aufnahme zur Finanzierung von Investitionen erforderlich ist, wird festgesetzt auf Verpflichtungsermächtigungen Der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen, die künftige Haushaltsjahre mit Auszahlungen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen belasten, wird festgesetzt auf Kassenkredite Der Höchstbetrag der Kassenkredite, die zur Liquiditätssicherung in Anspruch genommen werden dürfen, wird festgesetzt auf Steuersätze Die Steuersätze für die Gemeindesteuern sind wie folgt festgesetzt: 1. Grundsteuer a) für land- und forstwirtschaftliche Betriebe (Grundsteuer A) auf 360 v.h. b) für die Grundstücke (Grundsteuer B) auf 360 v.h. der Steuermessbeträge; 2. Gewerbesteuer nach dem Gewerbeertrag 360 v.h. der Steuermessbeträge. 6 Stellenplan Der Stellenplan für das Haushaltsjahr 2008 ist Bestandteil dieser Haushaltssatzung Erlass der Haushaltssatzung Das formelle Aufstellungsverfahren der Haushaltssatzung ist in 81 E-GemO geregelt. Danach ist die Haushaltssatzung zusammen mit dem Haushaltsplan vom Gemeinderat in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu beschließen. Eine Delegation auf beschließende Ausschüsse oder den Bürgermeister ist nicht möglich ( 24 Abs. 1, 39 Abs. 2 Nr. 14 GemO). Im Wege der Eilentscheidung durch den Bürgermeister ( 43 Abs. 4 GemO) darf die Haushaltssatzung ebenfalls nicht erlassen werden. Soweit Gemenderats- Ausschüsse bestehen, sollen diese im Rahmen ihres Aufgabengebiets die Haushaltssatzung mit Haushaltsplan vorberaten. Die Vorberatung der Haushaltssatzung in einem beschließenden Ausschuss ist nach 39 Abs. 4 GemO nichtöffentlich. Im Hinblick auf den Umfang des Planwerks, ist den Mitgliedern des Gemeinderats der Entwurf der Haushaltssatzung und des Haushaltsplans rechtzeitig vor der Sitzung zuzustellen. Die Art und Weise der Beratungen (z. B. einzelne Beratung der Planansätze in den Teilhaus-

8 Haushaltssatzung 47 halten) bestimmt der Gemeinderat. Nach Abschluss der Beratungen beschließt der Gemeinderat die Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplan und seinen Anlagen. Die vom Gemeinderat beschlossene Haushaltssatzung ist der Rechtsaufsichtsbehörde zusammen mit dem Haushaltsplan sowie den nach 1 Abs. 2 Nr. 3 und 1 Abs. 3 E-GemHVO beizufügenden Anlagen und Übersichten vorzulegen. Sie soll ihr spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres vorliegen (Grundsatz der Vorherigkeit). Nach der Bestätigung der Gesetzmäßigkeit (oder durch Fristablauf nach 121 Abs. 2 GemO) und Genehmigung der genehmigungspflichtigen Teile der Haushaltssatzung durch die Rechtsaufsichtsbehörde ist die Haushaltssatzung wie jede andere gemeindliche Satzung entsprechend den Regelungen in der Satzung über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen öffentlich bekannt zu machen. Enthält die Haushaltssatzung genehmigungspflichtige Teile, kann sie erst nach der Genehmigung öffentlich Top down Vorausschätzung aller Erträge/Einzahlungen und der vorab zu dotierenden Positionen (Aufwendungen/ Auszahlungen) Festlegung des Budgetrahmens/Eckwerte für die Fachbereichsbudgets Zuordnung von Erträgen und Aufwendungen (Einzahlungen/Auszahlungen) für Produkte/Leistungen; Erstellung Teilhaushalte Erstellung Entwurf Haushaltssatzung 5 Einbringung Entwurf Haushaltssatzung Vorberatung in den Ausschüssen/Ortschaftsrat Beratung und Beschlussfassung der Haushaltssatzung durch den Gemeinderat in öffentlicher Sitzung Vorlage Haushaltssatzung an Rechtsaufsichtsbehörde (evtl. Genehmigung genehmigungspflichtiger Teile) Öffentliche Bekanntmachung der Haushaltssatzung 4 Erstellung Entwurf Haushaltssatzung 3 Feststellung Fehlbedarf und ggf. Entscheidung über Kürzungen 2 Erstellung Rohentwurf Teilhaushalte Bottom up 1 Ermittlung von Erträgen und Aufwendungen (Einzahlungen und Auszahlungen) für Produkte/Leistungen durch Produktverantwortliche Abb. 10: Erstellung der Haushaltssatzung

9 48 Haushaltsplanung bekannt gemacht werden. In der öffentlichen Bekanntmachung ist darauf hinzuweisen, dass in den Haushaltsplan während der Sprechzeiten bis zur öffentlichen Bekanntmachung der Haushaltssatzung für das nächste Haushaltsjahr kostenlos Einsicht genommen werden kann. Mit der öffentlichen Bekanntmachung der Haushaltssatzung ist das Rechtsetzungsverfahren abgeschlossen. Die Haushaltssatzung und der Haushaltsplan sind danach für die Führung der Haushaltswirtschaft der Kommune verbindlich. Ansprüche und Verbindlichkeiten werden allerdings durch den Haushaltsplan weder begründet noch aufgehoben ( 80 Abs. 4 E-GemO) Inkrafttreten der Haushaltssatzung Als Rechtsnorm bedarf die Haushaltssatzung der Verkündung. Sie ist nach Abschluss des Beschlussverfahrens und des Vorlageverfahrens sowie nach Vorliegen der erforderlichen Genehmigungen und der sich anschließenden Ausfertigung durch den Bürgermeister öffentlich bekannt zu machen. Obwohl der Haushaltsplan Bestandteil der Haushaltssatzung ist und damit selbst Satzungscharakter hat, sieht die GemO aus Praktikabilitätsgründen von der Bekanntmachungspflicht des Haushaltsplans ab. Der Haushaltsplan ist allerdings an sieben Werktagen öffentlich auszulegen, worauf in der Bekanntmachung der Haushaltssatzung unter Angabe von Ort und Zeit der Auslegung hinzuweisen ist, 81 Abs. 3 S. 1 GemO Änderung der Haushaltssatzung Eine Änderung der Haushaltssatzung und des Haushaltsplans ist bis zum Ablauf des Haushaltsjahres durch Nachtragssatzung bzw. Nachtragshaushaltsplan möglich. Zu beachten ist dabei, dass das Rechtsetzungsverfahren bis abgeschlossen sein muss, d. h. die öffentliche Bekanntmachung muss noch im alten Haushaltsjahr erfolgen. Für die Nachtragssatzung gelten die Vorschriften für die Haushaltssatzung entsprechend ( 82 Abs. 1 GemO). In 82 Abs. 2 E-GemO sind diejenigen Fälle genannt, bei deren Vorliegen die Kommunen verpflichtet sind, unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen. Unabhängig von den Regelungen in 82 Abs. 2 E-GemO ist eine Nachtragssatzung auch dann zu erlassen, wenn die in 79 Abs. 2 E-GemO genannten Festsetzungen in der Haushaltssatzung geändert werden. Zu beachten ist dabei allerdings, dass die Beschlussfassung über die Anhebung der Hebesätze für die Realsteuern rückwirkend zum 1.1. eines Haushaltsjahres bis spätestens des Haushaltsjahres erfolgen muss ( 25 Abs. 3 GrStG, 16 Abs. 3 GewStG). Im Übrigen steht es der Kommune frei, eine Nachtragssatzung bzw. einen Nachtragshaushaltsplan zu erlassen, wenn sie dies für notwendig oder angebracht hält. In den Nachtragshaushaltsplan sind alle erheblichen Änderungen, die im Zeitpunkt seiner Aufstellung bereits geleistet, angeordnet oder übersehbar sind, sowie die damit zusammenhängenden Änderungen der Ziele und Kennzahlen aufzunehmen. Die bis zum Erlass geleisteten oder angeordne-

10 Haushaltsplan 49 Nachtragshaushaltssatzung Verpflichtung zum Erlass Freiwilliger Erlass 82 Abs. 2 Nr. 1-4 GemO Beachte: Ausnahmen in 82 Abs. 3 GemO nderung von Festsetzungen in der Haushaltssatzung ( 79 Abs. 2 GemO) Erhšhung VerfŸgungsmittel ( 13, 61 Nr. 38 GemHVO-E) nderung von Haushaltsvermerken ( 61 Nr. 16 GemHVO-E) nderung von Zielen und Kennzahlen in den Teilhaushalten und im Gesamthaushalt nderung nur bis zum Ablauf des Haushaltsjahres ( 82 Abs. 1 S. 1 GemO) Beachte: Regelungen in 16 Abs. 3 GewStG und 25 Abs. 3 GrStG Die Vorschriften fÿr die Haushaltssatzung gelten entsprechend ( 82 Abs. 1 S. 2 GemO) Abb. 11: Nachtragssatzung ten über- und außerplanmäßigen Aufwendungen und Auszahlungen einschließlich ihrer Deckung sind ebenfalls nachrichtlich anzugeben. Für den Fall, dass der Nachtragshaushaltsplan neue Verpflichtungsermächtigungen enthält, sind die Auswirkungen auf den Finanzplan anzugeben und die Übersicht über die aus Verpflichtungsermächtigungen in den einzelnen Jahren voraussichtlich fällig werdenden Auszahlungen zu ergänzen. 2.2 Haushaltsplan Bedeutung, Begriff und Wirkung Die Kommunen sind in ihrem Gebiet ausschließliche und eigenverantwortliche Träger der öffentlichen Verwaltung, soweit die Gesetze nicht etwas anderes bestimmen (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 Landesverfassung, 1 Abs. 2 und 2 Abs. 1 GemO). Das Schwergewicht der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung liegt bei den Kommunen. Die Durchführung dieser Aufgaben (Weisungsaufgaben und weisungsfreie Aufgaben) erfordern hohe Aufwendungen und Auszahlungen, zu deren Deckung die Kommunen Finanzierungsmittel im Rahmen des 78 E-GemO benötigen. Die kommunalen Entscheidungsträger (z. B. Gemeinderat) entscheiden nicht nur im Rahmen der Gesetze über Art und Umfang der kommunalen Aufgabenerfül-

11 50 Haushaltsplanung lung; durch entsprechende Festsetzungen im Haushaltsplan legen sie auch fest, welche Ressourcen hierfür verbraucht, welche Zahlungen geleistet und welche Verpflichtungen darüber hinaus zulasten künftiger Haushaltsjahre eingegangen werden dürfen. Der Haushaltsplan ist Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Kommune im Haushaltsjahr (Periode). Auch im neuen Haushaltsrecht bleibt der Haushaltsplan das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument. Eine Legaldefinition des Begriffs Haushaltsplan findet sich weder in der Gemeindordnung noch in der Gemeindehaushaltsverordnung. Der Haushaltsplan ist die nach den Vorschriften der Gemeindeordnung vom Gemeinderat (Kreistag) in öffentlicher Sitzung festgesetzte, für die Haushaltswirtschaft der Kommune maßgebende Zusammenstellung aller im Rahmen der Aufgabenerfüllung erwarteten Ressourcenzuwächse und erforderlichen Ressourcenverbräuche sowie der ergebnis- und vermögenswirksamen Einzahlungen und Auszahlungen einschließlich eingegangener Verpflichtungen zulasten künftiger Haushaltsjahre. Der Haushaltsplan erzeugt keine rechtliche Wirkung nach außen. Er ist nur im Innenverhältnis verbindlich; Ansprüche und Verbindlichkeiten werden durch ihn weder begründet noch aufgehoben ( 80 Abs. 4 E-GemO) Bestandteile des Haushaltsplans Im Interesse der Haushaltsklarheit muss der Haushaltsplan systematisch aufgebaut sein. Er besteht aus dem Gesamtplan, den Teilhaushalten und dem Stellenplan ( 1 Abs. 1 E-GemHVO). Daneben sind dem Haushaltsplan die in 1 Abs. 3 E-GemHVO aufgeführten Anlagen beizufügen. Im Einzelnen sind dies: der Vorbericht Der Vorbericht hat finanzwirtschaftliche und kommunalpolitische Bedeutung. Er zwingt sowohl die Verwaltung als auch die kommunalen Entscheidungsträger dazu, sich nicht nur über die Finanzlage der Gemeinde klar zu werden, sondern darüber hinaus auch eine Gesamtschau der finanzpolitischen Linie zu erhalten, die von der Kommune eingehalten werden soll. Neben einem Überblick über die Entwicklung der wesentlichen Ertrags- und Aufwandspositionen, des Finanzierungsbedarfs und der Finanzierungsmittel sowie des Zahlungsmittelüberschusses/ -bedarfs soll er, durch eine durch Kennzahlen gestützte Analyse, die gegenwärtige und voraussichtlich zukünftige Entwicklung der finanziellen Lage der Kommune aufzeigen. Haushaltsrechtliche Bedeutung kommt den Ausführungen im Vorbericht nicht zu. Sie können allenfalls zur Auslegung herangezogen werden, wenn bei der Ausführung des Haushaltsplans über die Art der Bewirtschaftung bestimmter Ansätze Zweifel auftreten;