46 Gravierende Mängel bei Vergabe und Betreuung von externen Kat. B Forschungsvorhaben durch die Bundesanstalt für Straßenwesen (Kapitel 1211)

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Justus Rothbauer
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1 Gravierende Mängel bei Vergabe und Betreuung von externen Kat. B Forschungsvorhaben durch die Bundesanstalt für Straßenwesen (Kapitel 1211) 46.0 Die Bundesanstalt für Straßenwesen hat Forschungs- und Entwicklungsvorhaben ohne hinreichende Begründung freihändig vergeben. Bei mehr als der Hälfte der Vorhaben hat sie während der Durchführung den vereinbarten Leistungsumfang verändert. Die vereinbarte Laufzeit hat sie bei den weitaus meisten Vorhaben verlängert. Die Gesamtauftragssumme für die Vorhaben stieg um 6,2 Mio. Euro auf 68,1 Mio. Euro Die Bundesanstalt für Straßenwesen (Bundesanstalt) unterstützt das Bundesverkehrsministerium in technischen und verkehrspolitischen Fragen und wirkt bei der Ausarbeitung von Normen und Vorschriften mit. Dafür leistet sie eigene Forschungsarbeit und lässt Forschungs- und Entwicklungsvorhaben (FuE-Vorhaben) von Dritten durchführen. Im Durchschnitt vergibt die Bundesanstalt pro Jahr 100 FuE-Vorhaben mit einem Auftragsvolumen von rund 10 Mio. Euro an Hochschulinstitute sowie private Unternehmen. Der Bundesrechnungshof prüfte mit Unterstützung des Prüfungsamtes des Bundes Stuttgart die Vergabe und Projektdurchführung von FuE-Vorhaben, die die Bundesanstalt an externe Einrichtungen vergeben hatte. Hierzu wertete der Bundesrechnungshof 638 FuE-Vorhaben statistisch aus, welche die Bundesanstalt in den Jahren 2006 bis 2010 betreut hatte. In diesem Zeitraum schloss die Bundesanstalt 298 FuE- Vorhaben (47 %) ab. Freihändige Vergaben Aufträge sind nach dem Vergaberecht grundsätzlich im Wege der Öffentlichen Ausschreibung zu vergeben. Von dieser Regel darf nur in Ausnahmefällen abgewichen werden. Dann sind auch Beschränkte Ausschreibungen oder Freihändige Vergaben zulässig. Dafür muss der Auftraggeber über eine ausreichende Marktübersicht verfügen oder den Bewerberkreis erkunden, der in Betracht kommt. Bei der Freihändigen

2 261 Vergabe hat er grundsätzlich Angebote von mehreren Unternehmen einzuholen. Die Bundesanstalt ist als öffentlicher Auftraggeber an diese Regelungen gebunden. Der Bundesrechnungshof wählte von den 298 abgeschlossenen FuE-Vorhaben 16 aus und prüfte die Vergabe- und Vertragsunterlagen. Er stellte fest, dass die Bundesanstalt die Leistung in 13 Fällen freihändig vergeben hatte. Hierbei hatte sie sich in acht Fällen nicht um mehrere Angebote bemüht. Die Bundesanstalt begründete dies meist damit, dass nur das ausgesuchte Unternehmen über das erforderliche Fachwissen für den Auftrag verfüge. Bei einigen Freihändigen Vergaben mit nur einem Bieter führte sie zudem Zeitvorteile an, die ihr durch die Vorkenntnisse des Bieters entstehen würden. Auftragsänderungen während der Durchführung der FuE-Vorhaben Sobald die Bundesanstalt ein FuE-Vorhaben plant, hält sie den Status dieses Projekts in einer Datei fest, der sogenannten Projektliste. Nach der Auftragserteilung schreibt sie die Daten fort und ergänzt sie. Der Bundesrechnungshof stellte bei der Prüfung der 298 abgeschlossenen FuE- Vorhaben fest, dass die Bundesanstalt während der Durchführung der Vorhaben bei 163 Vorhaben (55 %) den vertraglich vereinbarten Leistungsumfang änderte und bei 253 Vorhaben (85 %) die Laufzeit verlängerte. Diese erhöhte sich im Mittel um 50 % auf 26,5 Monate. Durch diese nachträglichen Vertragsänderungen stieg bei 119 der abgeschlossenen FuE-Vorhaben (40 %) die Höhe der Vergütungen. Der Gesamtauftragswert erhöhte sich um 6,2 Mio. Euro und betrug danach 68,1 Mio. Euro. Außerdem stellte der Bundesrechnungshof fest, dass die Bundesanstalt wesentliche Daten zur Vorhabenplanung und Vergabe der FuE-Vorhaben nicht in die Projektliste eingetragen hatte. Dies betraf z. B. die Art des Vergabeverfahrens, die Anzahl der versendeten Preis-/Leistungsanfragen und die Anzahl der Angebote. Die anfangs eingetragene Kostenschätzung überschrieb sie während des Vergabeverfahrens mit den Angebotssummen und nach der Beauftragung mit der vertraglich vereinbarten Vergütung.

3 Vergaberecht nicht eingehalten Der Bundesrechnungshof hat kritisiert, dass die Bundesanstalt bei 13 der 16 geprüften Vergabevorgänge die Aufträge freihändig vergeben hat. Bei acht der freihändig vergebenen Aufträge hat sie nur einen Bieter aufgefordert, ein Angebot abzugeben. Sie hat in den Vergabevorgängen nicht ausreichend dargelegt, dass und warum nur dieser eine Bieter für eine Beauftragung in Betracht kam. Es ist deshalb nicht auszuschließen, dass mit diesen Freihändigen Vergaben ein Verzicht auf Wettbewerb einhergegangen ist. Zu häufige Änderungen des Leistungsumfangs und der Vergütung Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass die Bundesanstalt bei mehr als der Hälfte der FuE-Vorhaben die Leistungsumfänge, Vergütungen und Laufzeiten änderte, während die Auftragnehmer die Vorhaben durchführten. Er hat dies u. a. darauf zurückgeführt, dass die Bundesanstalt die Ziele der FuE-Vorhaben zu unbestimmt definierte, die Leistungen ungenau beschrieb oder nicht vollständig erfasste, den benötigten Zeitaufwand des Auftragnehmers falsch einschätzte und aktuelle Entwicklungen nicht ausreichend berücksichtigte. Der Bundesrechnungshof hat die Bundesanstalt aufgefordert, ihr Projektmanagement zu verbessern. Dies gilt insbesondere für die Qualität der Planung, Ausschreibung und Leistungsüberwachung von FuE-Vorhaben. Er hat der Bundesanstalt Folgendes empfohlen: Sie sollte Angaben zur Planung und Vergabe von FuE-Verfahren in ihre Projektliste aufnehmen. Dies betrifft vor allem die Art des Vergabeverfahrens, die Anzahl der versandten Preis-/Leistungsanfragen, die Anzahl der Angebote und die geplante Laufzeit. Erfasste Daten sollte sie nicht überschreiben. Sie sollte analysieren, warum sie den Leistungsumfang, die Vergütung und die Laufzeit so häufig änderte. Sie sollte auf Grundlage dieser Analyse gegensteuernde Maßnahmen ergreifen.

4 Das Bundesverkehrsministerium hat darauf verwiesen, dass Freihändige Vergaben mit nur einem Bieter bei der Auftragsvergabe des Bundesamtes eine vernachlässigbare Rolle gespielt hätten. In Ausnahmefällen sei es allerdings vorgekommen, dass aufgrund sehr spezieller Fragestellungen nur ein Bieter über die erforderliche Qualifikation und Kapazität verfügt habe. Das Bundesverkehrsministerium hat die Auffassung vertreten, dass die Bundesanstalt die Leistungsbeschreibungen der FuE-Vorhaben vor der Projektvergabe grundsätzlich sorgfältig formuliert und geprüft habe. Sie habe die FuE-Vorhaben zudem durch Projektbesprechungen begleitet. Es komme jedoch vor, dass durch unvorhergesehene Umstände, z. B. Wettereinflüsse bei Messungen, der Untersuchungsansatz verändert oder erweitert werden müsse. Dies sei bei der Durchführung von FuE- Vorhaben unvermeidbar. Die Aufträge seien jedoch grundsätzlich geringfügig erweitert worden und hätten das Auftragsvolumen um nicht mehr als 20 % erhöht. Verlängerungen der FuE-Vorhaben seien kostenneutral gewesen, wenn sich nur die Vorlage der Projektberichte verzögert habe. Für die Bundesanstalt sei hierdurch kein Betreuungsmehraufwand entstanden. Das Bundesverkehrsministerium hat eingeräumt, dass die FuE-Vorhaben wegen des kontinuierlichen Stellenabbaus mitunter nicht mehr in der bisherigen Intensität betreut werden könnten und die Qualität der Forschungsbetreuung genau beobachtet werden müsse. Einen Bedarf, die Projektliste der Bundesanstalt zu erweitern, hat das Bundesverkehrsministerium nicht gesehen Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes muss die Bundesanstalt das Vergaberecht einhalten. Die Bundesanstalt hat Leistungen grundsätzlich im Wettbewerb unter mehreren Bietern zu vergeben. Wenn sie im Ausnahmefall Leistungen freihändig vergibt, hat sie dies nachvollziehbar zu begründen. Der Bundesrechnungshof hält die nachträglichen Änderungen der FuE-Aufträge nicht für geringfügig. Dies belegen die um 10 % gestiegene Gesamtvergütung für alle FuE- Vorhaben und die durchschnittlich um 50 % längeren Laufzeiten. Zudem binden verlängerte Laufzeiten Personal der Bundesanstalt für die Betreuung der FuE- Vorhaben. Die Bundesanstalt hat festzustellen, warum sie Leistungsumfang, Vergü-

5 264 tung und Laufzeit der FuE-Vorhaben so häufig nach Vertragsabschluss ändern musste. Auch angesichts der hohen Zahl von Vergaben muss sie sich jederzeit zügig, effektiv und umfassend über Umfang, Dauer und Ablauf der Vergabeverfahren und die Abläufe der FuE-Vorhaben informieren können. Hierzu sollte die Bundesanstalt weitere Informationen in die Projektliste aufnehmen und bereits erfasste Daten nicht überschreiben. Dadurch wären auch Auswertungen über die Projektdauer hinweg möglich. Diese würden Rückschlüsse zulassen, wie die Planung der FuE- Vorhaben und die Betreuung der vergebenen FuE-Aufträge verbessert werden kann.

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