Zum Aufbau des FDZ-RV

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1 15 Zum Aufbau des FDZ-RV Uwe G. Rehfeld Deutsche Rentenversicherung Bund, Berlin Ausgangslage und Entwicklungsimpulse Entscheidungen in privaten wie in öffentlichen Unternehmen werden in der Regel auf der Basis empirischer Analysen und Bewertungen getroffen. Dazu bedarf es einerseits adäquater Daten. Andererseits werden Analysten gebraucht, die die handwerklichen empirischen Arbeiten durchführen. In vielen Bereichen handelt es sich heute im Hinblick auf die Fragestellungen um höchst komplexe Gebilde, so dass Daten und Experten nicht fallweise bei Bedarf kurzfristig verfügbar sind. Die gesetzliche Rentenversicherung und die Alterssicherung insgesamt sind dafür ein typisches Beispiel. Die Wahrnehmung der Routineberichterstattung obliegt bewährten Experten der Institution und weiterer eingebundener Bereiche. Während früher das eigene Informationswissen geschützt wurde und Daten und Analysen in der eigenen Organisation betreut wurden, empfiehlt es sich heute, die Daten auch der Forschung zugänglich zu machen. Drei gute Gründe seien hervorgehoben: 1. Die gesellschaftliche Relevanz der gesetzlichen Rentenversicherung verlangt, dass die Berichterstattungen transparent, nachvollziehbar und von Dritten reproduzierbar sein sollen. 2. Politische Entscheidungsträger benötigen Informationen zur Ausübung ihres Mandates. Diese Informationen basieren teilweise auf Werturteilen, in der Regel auf empirisch belastbaren Befunden. Insofern sollten öffentliche Daten zum Nutzen der Öffentlichkeit allgemein zur Verfügung gestellt werden, um einen Beitrag zur Objektivierung von Diskursen leisten zu können. 3. Gesellschaft, Ökonomie und Organisationen wandeln sich permanent möglicherweise derzeit besonders rasch. Dabei sind viele Veränderungsimpulse auch von Erkenntnissen aus Forschung und Wissenschaft zu verzeichnen, oder durch sie erkannt worden. Diese Argumente sprechen dafür, ein Forschungsdatenzentrum der Rentenversicherung aufzubauen. Dabei ist zu erwarten, dass die empirischen Befunde zum Nutzen der Rentenversicherung selbst, dem Forschungsnetzwerk Alterssicherung, der wissenschaftlichen Öffentlichkeit, allen weiteren Interessenten und insbesondere zum Nutzen der Versicherten sowie Rentnerinnen und Rentner sind. Dieser Erkenntnis lag ein Wandel des Selbstverständnisses der Verwaltung in diesem Fall der gesetzlichen Rentenversicherung zu Grunde. Insbesondere haben die politischen Entscheidungsträger den Gewinn und Nutzen, der aus dem Wettbewerb mehrerer konkurrierender Forscher erwächst, erst langsam erkannt. Hierbei dürfte der Problemdruck im Bereich der Sozialen Sicherung und die Suche nach Fortentwicklungsstrategien und Lösungswegen durchaus ein Motor gewesen sein. Schließlich hat ebenfalls ein Wandel stattgefunden, der das Verhältnis Bürger und Staat betrifft.

2 DRV-Schriften Band 55/2005 Der Staat schützt die personenbezogenen Daten jedes Bürgers durch entsprechende datenschutzrechtliche Regelungen (vgl. Heese 2004). Es wäre ineffizient, wenn zur Erforschung bestimmter gesellschaftsrelevanter Sachverhalte Daten nochmals erhoben werden müssten, die bereits bei Verwaltungen in hoher Datenqualität vorhanden sind (vgl. KVI 2001). Vom Bürger seinerseits wird daher erwartet, dass er seinen informatorischen Beitrag leistet, indem er seine Daten in anonymisierter Form für wissenschaftliche Auswertungen zur Verfügung stellt bzw. toleriert, dass Verwaltungsdaten unter Wahrung datenschutzrechtlicher Regelungen für wissenschaftliche Zwecke zur Verfügung gestellt werden. Vom Wandel der beschriebenen Auffassungen sind im Grundsatz alle öffentlichen Bereiche betroffen. Dies hat dazu geführt, dass die Datenbasen öffentlicher Verwaltungen sowie öffentlich finanzierter Datenerhebungen (vgl. Mikrozensus, Pisastudie usw.) der nicht kommerziellen Forschung zur Verfügung gestellt werden bzw. in Zukunft werden sollen. Zur praktischen Durchführung insbesondere zur Wahrung des Datenschutzes sind bei den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder, bei der Bundesagentur für Arbeit im IAB und bei der Deutschen Rentenversicherung Forschungsdatenzentren gegründet worden. Die Schaffung eigenständiger Einheiten hat neben organisatorischen Gründen den Vorzug, den datenschutzrechtlichen Regelungen entsprechende Beachtung einräumen zu können. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dieser Forschungsdatenzentren verfügen über methodische und rechtliche Fachkenntnisse, um die zum Teil anspruchsvollen datentechnischen Verfahren unter Einhaltung des Datenschutzes umsetzen zu können. Teilweise wurden hierzu neue Verfahren entwickelt. Das Arbeitsgebiet Anonymisierung von Mikrodatensätzen ist ein Forschungsgebiet, das sich dynamisch entwickelt (vgl. hierzu Stegmann et al. 2005). Entscheidungen und Aufbauschritte Die Leistungsfähigkeit heutiger Informationssysteme beruht ganz wesentlich auf dem technischen Fortschritt. Die EDV-technischen Möglichkeiten heutiger PCs, Mikrodaten in größeren Dateien empirisch auszuwerten, führt dazu, dass zunächst spezielle Erhebungen geplant und durchgeführt wurden. Diese so genannten Mikrodaten enthielten Angaben von Individuen, die i.d.r. durch Befragungen erhoben wurden. Nach der Entwicklung von Verfahren zu Erhebung, Auswertung, Mikrosimulation und Prognose wurde in einem weiteren Schritt der Weg geebnet, die Daten der Wissenschaft zur Verfügung zu stellen. Ein wichtiger Motor der Entwicklung war die vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) eingesetzte Kommission zur Verbesserung der informationellen Infrastruktur zwischen Wissenschaft und Statistik (siehe KVI 2001). Diese Kommission hat in ihrem Gutachten die Empfehlung ausgesprochen, prozessproduzierte statistische Daten öffentlicher Datenproduzenten in geeigneter (also entsprechend anonymisierter Form) der Wissenschaft für Forschungszwecke zur Verfügung zu stellen. Die Empfehlung der Kommission wurde von der Rentenversicherung aufgegriffen; es wurde ein Forschungsprojekt definiert, und beim BMBF wurden Fördermittel beantragt. Die Bewilligung einer Aufbauphase mit einem Volumen von rund einer Million Euro insgesamt führte zur Schaffung des eigenen Bereichs Forschungsdatenzentrum, der zunächst in der Abteilung Volkswirtschaft und Statistik des VDR angesiedelt war. Das Projekt wird zu 60% vom Bundesministerium für Bildung und Forschung finanziert; die restlichen Mittel sind Eigenmittel, sie werden über das For-

3 17 schungsnetzwerk Alterssicherung getragen. Mit dem Aufbau des Forschungsdatenzentrums der Rentenversicherung wurde nach ausführlichen Vorbereitungsarbeiten im Januar 2004 begonnen (siehe Abbildung 1 und Rehfeld 2004). Abbildung 1: Meilensteine der Entwicklung des Forschungsdatenzentrums der Rentenversicherung Kommission zur Verbesserung der informationellen Infrastruktur zwischen Wissenschaft und Statistik 2001 Gutachten der KVI (vgl. KVI 2001) 2002 Gründungsausschuss des Rates für Sozial- und Wirtschaftsdaten (siehe Rentenversicherungsinterne Planung mit Antrag auf Förderung beim BMBF Dez Aug Juni 2004 Februar 2005 Juni 2005 September 2005 Quelle: eigene Darstellung. Pilotprojekt Forschungsdatenzentrum der Rentenversicherung, gefördert durch BMBF und FNA Erste Nutzerkonferenz Erste Scientific Use Files Zweite Nutzerkonferenz Evaluation durch Kommission des RatSWD Eigenständiger organisatorischer Bereich in der Deutschen Rentenversicherung Bund (Bereich 0642) Das Forschungsdatenzentrum als systematische Ergänzung der Statistik der Deutschen Rentenversicherung Bund Der relativ rasche Aufbau des Forschungsdatenzentrums konnte sich auf die Erfahrungen des Bereichs Statistik stützen. Die erforderlichen Arbeiten inhaltlicher, logistischer und technischer Art können an den Vorarbeiten der Statistik-Referate anknüpfen. Dafür musste ein besonderer Bereich geschaffen werden, der mit entsprechender personeller Kapazität die Aufgaben anging. Durch den Transfer eines Mitarbeiters aus dem Bereich Statistik konnte der Aufbau unmittelbar gestartet werden. Wichtig war in einem ersten Schritt inhaltlich festzulegen, welche Statistiken bevorzugt im Forschungsdatenzentrum bereitzustellen waren. Zur Prioritätenfindung wurde eine Umfrage durchgeführt (vgl. Himmelreicher 2004). Die logistischen Arbeitsfelder Dokumentation, Datenschutz und die Ausgestaltung der Nutzerverträge waren ein weiterer wichtiger Arbeitsschwerpunkt. Hier waren zahlreiche Gespräche und Abstimmungen, insbesondere auch mit den juristischen Experten erforderlich, um die in der Rentenversicherung besondere rechtliche Situation aufgrund des Sozialgesetzbuches umsetzen zu können. Hier bestand auch ein reger Austausch im Arbeitskreis öffentlicher For-

4 DRV-Schriften Band 55/2005 schungsdatenzentren (AKöffFDZ) mit den Kolleginnen und Kollegen der Forschungsdatenzentren des IAB und der Amtlichen Statistik. Die Bildung des AKöffFDZ zur Beratung gemeinsamer Aspekte hat sich als sehr fruchtbar erwiesen. Im Hinblick auf die Erstellung der seitens der Wissenschaft bevorzugten Mikrodaten in Form von Scientific Use Files (SUFs) sind für sämtliche Mikrodaten der Rentenversicherung zunächst Vorgaben zu definieren und zu programmieren. Anhand dieser können die Daten aus der Statistik der Rentenversicherung in eine für die wissenschaftliche Datennutzung komfortable Form transferiert werden. Im Grundsatz waren sämtliche Datensätze aus inhaltlichen und datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten Merkmal für Merkmal zu prüfen und für außen stehende Nutzer transparent und fruchtbar umzugestalten. Einen Überblick über das Zusammenwirken des Statistikbereichs und der Aufgaben im Forschungsdatenzentrum der Rentenversicherung zeigt Abbildung 2. Abbildung 2: Zusammenwirken von Statistik und Forschungsdatenzentrum in der Deutschen Rentenversicherung Bund Kommunikation, Nutzertreffen, Workshops Datennutzung FDZ-RV Statistik Datenschutzrechtliche Prüfung, Inhaltliche Beratung Datenextrakte, Standardisierung, Dokumentation Routineauswertungen, Berichterstattungen und Analysen Erhebung, Prüfung, Qualitätssicherung, Dokumentation, Archivierung Quelle: eigene Darstellung. Produkte und Leistungen des FDZ-RV Bei der Betrachtung dessen, was die Leistungen des FDZ-RV sind, können zwei Arbeitsebenen unterschieden werden. Die eine Ebene betrifft die handwerklichen, technischen Leistungen, die darin bestehen, Public Use Files, Scientific Use Files und Datensätze für Gastwissenschaftler anzubieten. Dazu gehören auch die vertraglichen Absprachen und die Prüfung der Einhaltung datenschutzrechtlicher Bestimmungen. Die weitere, ganz wesentliche Aufgabe besteht darin, die Kommunikation des Gesamtvorhabens fruchtbar zu gestalten. Als wesentliche Elemente sind in dieser Kommunikation zunächst die Fachabteilung Statistik und die Forschungsbereiche innerhalb der Rentenversicherung einzubeziehen. Hier gilt es, sich aus rechtlicher und inhaltlicher Sicht auszutauschen, um die Datenangebote des Forschungsdatenzentrums sowohl für die Routine als auch für weiterführende Zwecke optimal und zeitnah anzupassen. Auf der anderen Seite der Kommunikationsprozesse stehen die Wissenschaftler als Kunden. In vie-

5 19 len Fällen sind die Forschungsinteressen auch für die Rentenversicherung selbst von großer Bedeutung. Daher hat die Kommunikation das Ziel, die Forschungsinteressen der Wissenschaft und die Informationsbedürfnisse der Entscheidungsträger der Rentenversicherung kommunikativ zu verbinden. In Abbildung 3 sind die verschiedenen genannten Aufgaben und die Datenprodukte zusammengestellt. Wesentlich ist, dass die Kommunikation insbesondere auch in zeitnaher Form qua Internetportal ( erfolgt. Darüber hinaus haben sich Nutzertagungen, sowie Vorträge auf Fachkonferenzen für potenzielle Nutzer sowie Poster und Informationsstände bei Tagungen eigener und anderer Organisationen als erfolgreich erwiesen. Abbildung 3: Aufgaben und Produkte des FDZ-RV Kommunikation Internet - Datengebot - Regeln der Datennutzung -Verträge - Dokumentationen -Ergebnisse Nutzertagungen Abstimmung mit anderen Fachbereichen des Grundsatz- und Querschnittsbereiches der Deutschen Rentenversicherung Bund Datenbereitstellung Public Use Files (PUFs) Scentific Use Files (SUFs) Gastwissenschaftler-Arbeitsplätze Quelle: eigene Darstellung. Ausblick Die Aufbauphase des Forschungsdatenzentrums wurde von Januar 2004 bis August 2006 geplant. Mit den bisher umgesetzten Arbeiten konnten einige wesentliche Schritte erledigt werden, insbesondere der Aufbau der Logistik (FDZ-RV-Server, Internetportal, Gastwissenschaftler-Arbeitsplätze etc.) und von datenschutzrechtlichen Prüfverfahren. Die ersten Datensätze aus dem Berichtsjahr 2003, wie der Versichertenrentenzugang, sind zwischenzeitlich schon für das Berichtsjahr 2004 aktualisiert worden. Noch in der Aufbauphase werden einige Daten in einem weiteren Schritt routinemäßig für das Berichtsjahr 2005 bereitgestellt werden. 1 Daneben erfolgt der inhaltliche Ausbau, im Zuge dessen weitere Datensätze inhaltlich erschlossen und angeboten werden sollen. Ein ganz wesentlicher Schritt ist dabei die Erschließung der Biografiedatensätze der Rentenversicherung für Forschungszwecke. Die in diesem Zusammenhang notwendigen Arbeitsschritte sind äußerst komplex und vielschichtig, sodass hier die weiteren Schritte erst dann begonnen werden können, wenn ein entsprechender Personalstand erreicht ist. 1 Siehe hierzu Abbildung 2 im Kapitel Zusammenfassung und Ausblick im vorliegenden Band.

6 DRV-Schriften Band 55/2005 Aus heutiger Sicht ist festzustellen, dass die organisatorischen und logistischen Grundlagen für das Forschungsdatenzentrum gelegt wurden. Insbesondere ist die institutionelle Einbindung in den Bereich Forschung des Geschäftsbereichs 0600 Forschung, Entwicklung, Statistik der Deutschen Rentenversicherung Bund erfolgt. Als weitere wesentliche Aufgaben stehen die geplante weitere Fortentwicklung wie sie oben umrissen wurde in der Phase bis Ende 2006, insbesondere der Biografiedaten 2 an. Hier wird es besonders wichtig sein, die Kommunikation mit den Nutzern fortzuführen. Um das Datenangebot optimal gestalten zu können, ist es einerseits inhaltsvoll und nützlich für die Wissenschaftler, anderseits wegen der datenschutzrechtlichen Anforderungen beschränkt auf das Erforderliche zu definieren. Es wird außerdem darum gehen, Informationslücken zu erkennen und mit allen Beteiligten danach zu streben, derartige Lücken zu schließen. Wir sind optimistisch und gehen davon aus, dass diese Ziele erreichbar sind. Damit leistet die Rentenversicherung einen wichtigen Beitrag zur Verbesserung der informationellen Infrastruktur. Die Rentenversicherung selbst erwartet ebenfalls verbesserte Erkenntnisse und Chancen zur Fortentwicklung der Alterssicherung, insbesondere der gesetzlichen Rentenversicherung. Wir sind der Überzeugung, dass die Transparenz und das Wissen über die Alterssicherung die sozialpolitischen Diskussionen versachlichen und befruchten werden. Die Möglichkeit, Thesen und Aussagen mit quantitativen Methoden empirisch überprüfen zu können, werden als unabdingbare Voraussetzung sowohl für den wissenschaftlichen als auch für den sozialpolitischen Diskurs angesehen. Literatur Heese, C. (2004): Aspekte des Datenschutzes im Forschungsdatenzentrum der gesetzlichen Rentenversicherung. In: Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (Hg.): Das Forschungsdatenzentrum der gesetzlichen Rentenversicherung (FDZ-RV) im Aufbau. Bericht vom ersten Workshop des FDZ-RV am 28. und 29. Juni in Würzburg. Frankfurt a.m., Himmelreicher, R. (2004): Befunde einer schriftlichen Befragung unter potenziellen Nutzerinnen und Nutzern des Forschungsdatenzentrums der gesetzlichen Rentenversicherung. In: Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (Hg.): Das Forschungsdatenzentrum der gesetzlichen Rentenversicherung (FDZ-RV) im Aufbau. Bericht vom ersten Workshop des FDZ-RV am 28. und 29. Juni in Würzburg. Frankfurt a.m., Himmelreicher, R. & U. Rehfeld (2005): Sozioökonomische Analysen auf Datenbasis der Rentenstatistik. In: Swart, E. & P. Ihle (Hg.): Routinedaten im Gesundheitswesen. Bern: Huber, KVI Kommission zur Verbesserung der informationellen Infrastruktur zwischen Wissenschaft und Statistik (Hrsg.: 2001): Wege zu einer besseren informationellen Infrastruktur. Gutachten der vom Bundesministerium für Bildung und Forschung eingesetzten Kommission zur Verbesserung der informationellen Infrastruktur zwischen Wissenschaft und Statistik. Nomos: Baden-Baden. 2 Zum Analysepotenzial der biographischen Merkmale in den Datensätzen der Rentenversicherung siehe den Beitrag von Ralf Himmelreicher im vorliegenden Band oder Himmelreicher und Rehfeld (2005).

7 21 Luckert, H. (2004): Statistikdaten der gesetzlichen Rentenversicherung ein grober Überblick. In: Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (Hg.): Das Forschungsdatenzentrum der gesetzlichen Rentenversicherung (FDZ-RV) im Aufbau. Bericht vom ersten Workshop des FDZ-RV am 28. und 29. Juni in Würzburg. Frankfurt a.m., Rehfeld, U. (2004): Zur Genese des Forschungsdatenzentrums der gesetzlichen Rentenversicherung. In: Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (Hg.): Das Forschungsdatenzentrum der gesetzlichen Rentenversicherung (FDZ-RV) im Aufbau. Bericht vom ersten Workshop des FDZ-RV am 28. und 29. Juni in Würzburg. Frankfurt a.m., Stegmann, M., H. Luckert & T. Mika (2005): Die Bereitstellung prozessproduzierter Daten der GRV im Forschungsdatenzentrum der Rentenversicherung (FDZ-RV): Grundsätze zur Anonymisierung von Mikrodaten und zu Gastwissenschaftler-Arbeitsplätzen, Deutsche Rentenversicherung, 2-3, Uwe G. Rehfeld hat an der J. W. Goethe-Universität Volkswirtschaft studiert. Schwerpunkte des Studiums waren Finanzwissenschaft, Sozialpolitik und Statistik. Nach dem Examen war er Tutor am Statistischen Seminar und zeitweilig Dozent für Volkswirtschaft und Statistik in Darmstadt, später an der FH in Würzburg für Sozialpolitik. Seit 1975 ist er beim VDR beschäftigt, zunächst als Referent, ab 1979 Referatsleiter Statistik in Würzburg und seit 1986 Leiter der Abteilung Volkswirtschaft und Statistik beim VDR in Frankfurt. Seit Oktober 2005 leitet er den Geschäftsbereich Forschung, Entwicklung, Statistik der Deutschen Rentenversicherung Bund in Berlin. Arbeitsschwerpunkte sind der Auf- und Ausbau der Statistikberichterstattungen, insbesondere der Versicherungskontenstichprobe und der Reha-Renten-Verlaufsstatistik, daneben spezielle Themen wie die Sterblichkeit von Rentnern, Kohorten, versicherungsfremde Leistungen, Ausländer und die inhaltliche Fortentwicklung der Statistik durch Zusatzerhebungen wie die AVID. Aktuell werden im Bereich der Abteilung das Forschungsnetzwerk Alterssicherung (FNA), die Datenbank INGA (INformation zur zusätzlich Geförderten Altersvorsorge) und das Forschungsdatenzentrum der Rentenversicherung (FDZ-RV) betreut bzw. aufgebaut. Uwe G. Rehfeld vertritt die Deutsche Rentenversicherung Bund in mehreren wissenschaftlichen und interessenpolitischen Gremien, u.a. bei der amtlichen Statistik und im Rat für Sozial- und Wirtschaftsdaten.