Handbuch Asyl und Rückkehr

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1 Handbuch Asyl und Rückkehr Artikel C4 Was ist im Asyl- und Wegweisungsverfahren zu prüfen? Zusammenfassung Das Thema befasst sich mit den einzelnen Stufen im Asylverfahren, das heisst, das Asylgesuch, die Ermittlung des Sachverhalts, die Prüfung der Eintretensvoraussetzungen, die Prüfung der Flüchtlingseigenschaft, die Asylgewährung sowie die Prüfung der Wegweisung. Schliesslich wird noch auf die Thematik des Zweitasyls Bezug genommen. 1

2 Inhaltsverzeichnis Kapitel 1 Rechtliche Grundlagen... 3 Kapitel 2 Was ist im Asyl- und Wegweisungsverfahren zu prüfen? Das Asylverfahren Das Asylgesuch Der Sachverhalt Die Prüfung der Eintretensvoraussetzungen Die Prüfung der Flüchtlingeigenschaft Die Asylgewährung Die Prüfung der Wegweisung Die ausländerrechtliche Regelung Die Durchführbarkeit des Vollzuges Zweitasyl Definition Anwendbare Gesetzesbestimmungen Nationales Recht Internationales Recht Kommentar Nationales Recht Internationales Recht...10 Kapitel 3 Benutzte und weiterführende Literatur

3 Kapitel 1 Rechtliche Grundlagen Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG);SR Artikel 2, 3 Absatz 1, 5, 8 Absatz 1 litera c, 14, 18, 19, 21, 22, 23, 31a, 31a Absatz 1 litera b, 46, 50, 53, 54 Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen vom 11. August 1999 (AsylV1); SR Artikel 32 litera a, 36 Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 (VZAE); SR Artikel 31 Verordnung über die Einreise und die Visumserteilung vom 22. Oktober 2008 (VEV); SR Artikel 2 Absatz 4 Abkommen über die Rechtstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1954 (FK); SR Artikel 1 A. Z. 1 und 2, 1 F. litera a-c, 33 Z. 1 Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 16. Dezember 2005 (AuG); SR ) Artikel 83 Absatz 1-4 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) vom 4. November 1950 (EMRK); SR Artikel 3 Europäische Vereinbarung über den Übergang der Verantwortung der Flüchtlinge vom 16. Oktober 1980 (EMRK); SR Artikel 1-5 3

4 Kapitel 2 Was ist im Asyl- und Wegweisungsverfahren zu prüfen? 2.1 Das Asylverfahren Asyl bedeutet die staatliche Gewährung von Schutz und Aufenthalt an ausländische Personen, die aus bestimmten Gründen verfolgt werden. Im Asylverfahren im engeren Sinn gilt es zu prüfen, ob die asylsuchende Person die Voraussetzungen für die Asylgewährung erfüllen. Im Rahmen des Wegweisungsverfahrens wird geprüft, ob asylsuchende Personen, welche die Voraussetzungen für die Asylgewährung nicht erfüllen, in ihr Heimatland oder einen Drittstaat ausreisen müssen oder ob sie in der Schweiz verbleiben können. Das gesamte Asylverfahren (inkl. Wegweisungsverfahren) besteht aus folgenden Verfahrensabschnitten: Einreichen des Asylgesuchs durch die ausländische Person (in der Folge: asylsuchende Person); Ermittlung des massgeblichen Sachverhalts; Prüfung, ob auf das Asylgesuch einzutreten ist; Falls auf ein Asylgesuch eingetreten wird: Prüfung der Flüchtlingseigenschaft (d.h. inhaltliche Prüfung der Asylvorbringen); Wenn die Kriterien der Flüchtlingseigenschaft erfüllt sind: Prüfung, ob Asyl gewährt werden kann oder ob Asylausschlussgründe vorliegen; Wenn kein Asyl gewährt wird: Prüfung, ob die asylsuchende Person wegzuweisen sind; Wenn asylsuchende Personen weggewiesen werden: Prüfung, ob die Wegweisung zu vollziehen ist oder ob gegebenenfalls eine Ersatzmassnahme anzuordnen ist. 2.2 Das Asylgesuch Ein Asylgesuch liegt gemäss Artikel 18 AsylG vor, wenn eine ausländische Person mit irgendeiner Äusserung zu erkennen gibt, dass sie in der Schweiz um Schutz vor Verfolgung sucht. Das Asylgesuch ist gemäss Artikel 19 AsylG zu stellen. In der Schweiz: an einem geöffneten Grenzübergang oder an einem Empfangs- und Verfahrenszentrum; bei der Grenzkontrolle an einem schweizerischen Flughafen. 4

5 Im Ausland: Seit dem 29. September 2012 besteht die Möglichkeit nicht mehr, bei einer Schweizerischen Vertretung im Ausland ein Asylgesuch einzureichen. Der Bundesrat hat heute die notwendigen Verordnungsänderungen für die Umsetzung der dringlichen Asylgesetzrevision verabschiedet, die in der Volksabstimmung vom 9. Juni 2013 angenommen wurde. 1 Die vor dem 29. September 2012 eingereichten Gesuche werden jedoch noch gemäss dem alten Recht behandelt. Aus humanitären Gründen kann im Rahmen des geltenden Rechts ein Visum erteilt werden, wenn offensichtlich davon ausgegangen werden muss, dass die betreffende Person im Heimat- oder Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet ist (vgl. Artikel 2 Absatz 4 VEV). 2.3 Der Sachverhalt Im Rahmen der Sachverhaltsabklärung sind alle Sachverhaltselemente festzustellen, die in einem der obengenannten Verfahrensstadien von Wichtigkeit sein können. Der Erhellung des massgeblichen Sachverhalts dienen z.b. das Asylgesuch (Artikel AsylG, Artikel AsylG), Dokumente und andere Beweismittel, 2 die von der asylsuchenden Person selbst beigebracht werden. Primär sind dies die Ergebnisse der Anhörung (Artikel 8 Abs. 1 lit. c AsylG). 3 Ist der Sachverhalt noch nicht genügend klar, so kann eine ergänzende Anhörung durchgeführt werden. Eingereichte Beweismittel werden amtsintern analysiert. Weitere Informationen liefern Auskünfte auf Anfragen bei Vertretungen im Ausland und bei internationalen Organisationen. 4 Bestehen Zweifel an der Identität der Asylsuchenden, so stehen weitere Abklärungsmöglichkeiten zur Verfügung. Sind Herkunft und Staatsangehörigkeit einer Person unklar, so kann eine Herkunftsanalyse durch die Fachstelle LINGUA oft weiter helfen. Bei der Abklärung des Sachverhalts gilt für die asylsuchende Person die Mitwirkungspflicht Die Prüfung der Eintretensvoraussetzungen Wenn der rechtserhebliche Sachverhalt feststeht, ist darüber zu befinden, ob das Asylgesuch materiell zu überprüfen ist und ob über den Inhalt der Asylvorbringen entschieden werden kann. Dazu müssen sämtliche Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sein (z.b. das Rechtsschutzinteresse der asylsuchenden Person, die Zuständigkeit des SEM usw.). 6 Ist 1 Medienmitteilung: dringliche Asylgesetzrevision: Bundesrat verabschiedet Verordnungsänderungen. 2 Vgl. B3 Der Untersuchungsgrundsatz, die Mitwirkungspflicht, und das Beweisverfahren. 3 Vgl. C1 Die Empfangs- und Verfahrenszentren und C7 Die Anhörung zu den Asylgründen. 4 Botschaftsanfragen/UNHCR; vgl. C8 Die Länderinformation und Lageanalysen. 5 Vgl. B3 Der Untersuchungsgrundsatz, die Mitwirkungspflicht, und das Beweisverfahren. 6 Vgl. B1 Die Prozessvoraussetzungen. 5

6 eine dieser formellen Voraussetzungen, die für die inhaltliche Prüfung des Asylgesuchs zwingend sind, nicht gegeben, erfolgt anstelle der Überprüfung der Flüchtlingseigenschaft ein Nichteintretensentscheid. In Artikel 31a AsylG sind weitere Nichteintretensgründe genannt. Seit Ende 2008 gelangt das Dubliner Erstasylabkommen zur Anwendung. Der vorsorglich geschaffene Nichteintretenstatbestand von Artikel 31a AsylG kommt seither oft zur Anwendung. Wenn die formellen Voraussetzungen des Asylverfahrens zu dessen Beginn gegeben sind, im Verlauf der materiellen Prüfung aber entfallen, wird das Gesuch nicht negativ entschieden, sondern entweder abgeschrieben 7 oder durch einen Nichteintretensentscheid (z.b. wegen grober Verletzung der Mitwirkungspflicht) erledigt. 2.5 Die Prüfung der Flüchtlingeigenschaft Asyl ist der Schutz, der ausländischen Personen aufgrund der Flüchtlingseigenschaft in der Schweiz gewährt wird (Artikel 2 Absatz 2 AsylG). Bei der materiellen Prüfung eines Asylgesuchs gilt es folglich in einem ersten Schritt festzustellen, ob die ausländische Person die Kriterien des Flüchtlingsbegriffs (Artikel 3 Absatz 1 AsylG) erfüllt. 8 Gemäss Asylgesetz haben Asylsuchende die Flüchtlingseigenschaft nachzuweisen 9 zumindest glaubhaft zu machen (Artikel 7 AsylG). oder Erfüllt jemand die Flüchtlingseigenschaft, ist in einem weiteren Schritt zu prüfen, ob Anhaltspunkte vorliegen, welche zu einem Ausschluss aus der Flüchtlingseigenschaft gemäss Artikel 1 A. Z. 1 und 2 der Flüchtlingskonvention (FK) führen könnten. Von der Anerkennung als Flüchtling sind nämlich Personen ausgeschlossen, die den internationalen Schutz nicht verdienen. Dies ist gemäss Artikel 1 F. lit.a-c FK der Fall, wenn der begründete Verdacht besteht, dass eine Person Verbrechen gegen den Frieden, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, ein schweres nicht-politisches Verbrechen ausserhalb des Gastlands oder Handlungen wider die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen begangen oder mitzuverantworten hat. Ein Ausschluss hat zur Folge, dass Asylsuchende vom Schutz der Konvention in ihrer Gesamtheit auch vom flüchtlingsrechtlichen Rückschiebeschutz ausgenommen sind. 2.6 Die Asylgewährung Die Schweiz gewährt Flüchtlingen auf Gesuch hin Asyl (Artikel 2 Abs. 1 AsylG). Alle Asylsuchende, welchen Asyl gewährt wird, sind demnach Flüchtlinge im Sinne des Asylgesetzes (Artikel 2 Abs. 2 AsylG). Hingegen wird nicht jeder Person, welche die Flüchtlingseigenschaft im Sinne von Artikel 3 Absatz 1 AsylG erfüllt, Asyl gewährt. So führt die Flüchtlingseigenschaft nicht zu Asyl, wenn ein Asylausschlussgrund vorliegt. 7 Vgl. E5 Der Abschreibungsbeschluss. 8 Vgl. D1 Die Elemente des Verfolgungsbegriffs und D10 Die innerstaatliche Fluchtalternative. 9 Vgl. B3 Der Untersuchungsgrundsatz, die Mitwirkungspflicht, und das Beweisverfahren. 6

7 Der Gesetzgeber geht davon aus, dass nur denjenigen Flüchtlingen Asyl zu gewähren ist, die des asylrechtlichen Schutzes in der Schweiz bedürfen und sich dessen als würdig erweisen. Asyl kann einer Person, welche die Flüchtlingseigenschaft erfüllt, verweigert werden, wenn sie nicht würdig ist, in der Schweiz den geforderten Schutz vor Verfolgung zu erhalten. Dies ist der Fall, wenn sie im In- oder Ausland verwerfliche Handlungen begangen hat oder wenn sie ein Risiko für die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz darstellt (Artikel 53 AsylG). 10 Überdies wird einer Person kein Asyl gewährt, wenn der Flüchtlingsstatus auf die Ausreise selbst oder auf das Verhalten nach der Ausreise aus dem Heimatstaat zurückzuführen ist, zum Beispiel exilpolitische Aktivitäten im Zufluchtstaat (Artikel 54 AsylG). Man spricht in diesem Zusammenhang von sogenannten subjektiven Nachfluchtgründen. 11 Von objektiven Nachfluchtgründen spricht man demgegenüber bei Umständen, die zwar nach der Ausreise eintreten, jedoch unabhängig vom Verhalten der Asylsuchenden zu einer Verfolgung im Heimatstaat führen. Es handelt sich dabei nicht um Asylausschlussgründe im Sinne von Artikel 54 AsylG Hat die Prüfung des Asylgesuchs ergeben, dass eine Person die Flüchtlingseigenschaft erfüllt und gleichzeitig keiner der oben angeführten Ausschlussgründe vorliegt, wird ihr Asyl gewährt. Wenn einer Person einerseits die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt wird, die Voraussetzungen für die Asylgewährung anderseits aber nicht erfüllt sind, wird sie als Flüchtling vorläufig aufgenommen. Beruhte der Ausschluss auf Artikel 53 AsylG, ist im Weiteren die Anwendung von Artikel 5 Absatz 2 AsylG zu prüfen Die Prüfung der Wegweisung Wird ein Asylgesuch abgelehnt, ist zu prüfen, ob die ausländische Person die Schweiz in Richtung Heimat- oder Drittstaat grundsätzlich verlassen muss oder ob der Aufenthalt in der Schweiz geregelt ist Die ausländerrechtliche Regelung Es ist zunächst abzuklären, ob die Person, deren Asylgesuch abgelehnt wurde, über eine Aufenthaltsgenehmigung der kantonalen Ausländerbehörde verfügt. Dabei gilt es zwischen zwei Konstellationen zu unterscheiden. So kann es vorkommen, dass Asylsuchende bereits im Besitz einer kantonalen Anwesenheitsbewilligung sind. Anderseits können Asylsuchende im Verlauf des Asylverfahrens eine Aufenthaltsbewilligung erhalten (z.b. durch Heirat). In diesen Fällen wird keine Wegweisung aus der Schweiz verfügt (Art. 32 lit. a AsylV 1). Besit- 10 Vgl. D9 Die Asylunwürdigkeit. 11 Vgl. D8 Die subjektiven Nachfluchtgründe. 7

8 zen Asylsuchende keine kantonale Anwesenheitsbewilligungen, so ist die Wegweisung die normale Folge eines negativen Asylentscheides Die Durchführbarkeit des Vollzuges Bevor das SEM nach verfügter Wegweisung deren Vollzug anordnen kann, ist zu prüfen, ob dieser zulässig, zumutbar und möglich ist (Art. 83 Abs. 1-4 AuG). 12 Zulässig ist der Vollzug dann, wenn dem Vollzug der Wegweisung - nötigenfalls unter Anwendung von Zwangsmassnahmen - keine völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz entgegenstehen. Bei Personen, welche die Flüchtlingseigenschaft erfüllen, darf grundsätzlich nicht gegen das Non-Refoulement-Verbot (Art. 33 Z. 1 FK und Art. 5 Abs. 1 AsylG) verstossen werden. Personen, die nicht als Flüchtlinge anerkannt worden sind, werden völkerrechtlich durch das Folterverbot (Art. 3 EMRK) geschützt. Unter dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit ist zu prüfen, ob eine Rückkehr in den Heimatbzw. Herkunftsstaat für die ausländische Person eine konkrete Gefährdung zur Folge hat (Art. 83 Abs. 4 AuG). Eine solche kann aufgrund der allgemeinen Situation (Krieg, allgemeine Gewalt) im Heimatstaat einer ausländischen Person bestehen. Daneben können jedoch auch persönliche Gründe der Zumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs im Wege stehen. Zu denken ist an eine schwere, im Heimatstaat nicht behandelbare Krankheit oder an ein fehlendes Beziehungsnetz. Bei einer solchen Sachlage kann der Vollzug unzumutbar sein. Schliesslich ist im Vollzugsstadium durch den zuständigen Kanton zu prüfen, ob der Vollzug der Wegweisung nicht durch technische Schwierigkeiten (z.b. fehlende Reisepapiere, etc.) auf Dauer verunmöglicht wird. Gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. a-d AsylG kann Asylsuchenden frühestens fünf Jahre nach Einreichung des Asylgesuchs in der Schweiz eine Aufenthaltsbewilligung erteilt werden, falls wegen fortgeschrittener Integration ein schwerwiegender persönlicher Härtefall vorliegt. Im Unterschied zur früheren Regelung ist nicht mehr Bedingung, dass das Asylverfahren noch hängig ist. Jedoch muss der Aufenthaltsort der Person den Behörden stets bekannt gewesen sein. In Artikel 31 VZAE finden sich ausführende Bestimmungen. Ergibt die Prüfung, dass der Vollzug nicht zulässig, nicht zumutbar oder nicht möglich ist, ordnet das SEM stattdessen eine vorläufige Aufnahme für die betroffene Person an (Art. 46 Abs. 2 AsylG). 13 Wird der Vollzug hingegen als durchführbar erachtet, wird den abgewiesenen Asylsuchenden eine Ausreisefrist gesetzt, nach deren ungenutzten Ablauf die zuständigen kantonalen Behörden den rechtskräftigen Asyl- und Wegweisungsentscheid mittels Rückführung zu vollziehen haben. 12 Vgl. E3 Die Wegweisung und der Vollzug der Wegweisung. 13 Vgl. E4 Die vorläufige Aufnahme. 8

9 2.8 Zweitasyl Definition Der Begriff "Zweitasyl" bedeutet, dass Flüchtlinge, die bereits in einem Erststaat Asyl oder anderweitige Aufnahme gefunden haben, in einem Zweitstaat nach einer gewissen Anwesenheitszeit Asyl erhalten können Anwendbare Gesetzesbestimmungen Nationales Recht Das Institut des Zweitasyls wird in der nationalen Gesetzgebung durch Art. 50 AsylG und Art. 36 AsylV 1 geregelt Internationales Recht Die Europäische Vereinbarung über den Übergang der Verantwortung der Flüchtlinge vom 16. Oktober regelt das Zweitasyl auf internationaler Ebene. Die Schweiz hat diese Vereinbarung am 13. Januar 1986 ratifiziert und das Inkrafttreten erfolgte am 1. März desselben Jahres. Zu beachten sind insbesondere die Artikel 1-5 des Abkommens Kommentar Nationales Recht Gemäss Art. 50 AsylG und Art. 36 AsylV 1 kann Flüchtlingen, die in einem andern Staat aufgenommen worden sind, Zweitasyl gewährt werden, wenn sie sich seit mindestens zwei Jahren ordnungsgemäss und ununterbrochen in der Schweiz aufgehalten haben. Der Aufenthalt ist nach Art. 36 Abs. 1 AsylV 1 ordnungsgemäss, wenn er den Bestimmungen entspricht, die allgemein für Ausländer und Ausländerinnen gelten. Flüchtlinge dürfen also nicht als Asylsuchende, sondern müssen mit einer ordentlichen ausländerrechtlichen Bewilligung in die Schweiz gelangt sein. 15 Als ununterbrochen gilt der Aufenthalt gemäss Art. 36 Abs. 2 AsylV 1, wenn die Flüchtlinge in einem Zeitraum von zwei Jahren insgesamt nicht länger als sechs Monate im Ausland verweilt haben. Einer längeren Abwesenheit kann im Einzelfall Rechnung getragen werden. 14 SR Vgl. EMARK 2002/10. Bei der Auslegung von Art. 50 AsylG sind insbesondere die Bestimmungen der Europäischen Vereinbarung vom über den Übergang der Verantwortung für Flüchtlinge zu berücksichtigen, da die Bedeutung des Begriffes ordnungsgemässer Aufenthalt im Ausländerrecht nicht ohne Weiteres auf den Asylbereich übertragen werden kann. Der in Art. 50 AsylG festgehaltene Begriff des ordnungsgemässen Aufenthaltes muss selbst in Fällen, wo die Vereinbarung nicht zur Anwendung kommt, einheitlich und in Übereinstimmung mit der Europäischen Vereinbarung ausgelegt werden. 9

10 Ordentlicherweise wird bei Flüchtlingen, die ausländerrechtlich in einem anderen Staat zugelassen werden, vorausgesetzt, dass sie über ein Reisedokument verfügen, das ihnen die Rückkehr in den Erstasylstaat für die Dauer von zwei Jahren sicherstellt Internationales Recht Die Erläuterungen zum nationalen Recht gelten grundsätzlich auch für die Europäische Vereinbarung über den Übergang der Verantwortung für Flüchtlinge. Allerdings sieht die Vereinbarung vor, dass der Zweitstaat vor Ablauf eines Zeitraumes von zwei Jahren Asyl erteilen kann. Voraussetzung dafür ist, dass der Zweitstaat den Flüchtlingen gestattet hat, ständig oder über die Gültigkeitsdauer des Reiseausweises hinaus in seinem Hoheitsgebiet zu bleiben Art. 2 Abs. 1 der Europäischen Vereinbarung vom über den Übergang der Verantwortung für Flüchtlinge. 10

11 Kapitel 3 Benutzte und weiterführende Literatur Mario Gattiker,, 1999: Das Asyl- und Wegweisungsverfahren, 3. Auflage Bern. 11