Öffentlich-Private Partnerschaften in Deutschland 2009

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1 Öffentlich-Private Partnerschaften in Deutschland 2009 Berlin, den 28. Januar 2010

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung Überblick Verteilung der ÖPP-Projekte auf die Gebietskörperschaften Verteilung der ÖPP-Projekte auf die Sektoren Projekte im Hochbau Projekte im Tiefbau Projekte im Gesundheitswesen Projekte im IT-Sektor und Dienstleistungssektor Vertragsmodelle, Finanzierungstrukturen und Verfahrensdauern Wirtschaftlichkeit der ÖPP-Projekte

3 Einleitung Das Jahr 2009 war in Bezug auf Öffentlich-Private Partnerschaften maßgeblich von der Finanzkrise bestimmt. Die von der Bundesregierung bereit gestellten Mittel des Konjunkturpaketes II haben viele Entscheider der öffentlichen Hand dazu bewogen, diese für kurzfristig angelegte Projektaufträge zu nutzen. Damit wurden schon geplante ÖPP-Projekte zum Teil anders strukturiert oder ganz abgesagt. Im Jahr 2009 sind mit 27 Projekten im Hoch- und Tiefbau genauso viele Projekte wie im Jahr zuvor auf den Weg gebracht worden. Das Investitionsvolumen ist jedoch von 1,407 Milliarden Euro im Jahr 2008 auf 1,194 Milliarden Euro im Jahr 2009 zurück gegangen. Insgesamt wurden in den letzten acht Jahren 144 Projekte als Öffentlich-Private Partnerschaft abgeschlossen. Bemerkenswert ist, dass im kommunalen Bereich die Investitionssummen von ÖPP-Projekten mit 547 Millionen Euro so hoch wie nie zuvor waren. Öffentlich-Private Partnerschaften stellen neben den dargestellten Effizienzvorteilen von im Durchschnitt 15,2 Prozent auch eine höhere Qualität der Leistungen, Service und Nutzerfreundlichkeit sicher. Damit diese materiellen und immateriellen Vorteile von allen Teilhabern ausreichend genutzt werden können, unterstützt die ÖPP Deutschland AG (Partnerschaften Deutschland) die Öffentliche Hand bei der Umsetzung von ÖPPs. Anhand von Grundlagenarbeiten können Standards erarbeitet werden, die eine höhere Transparenz in die Projektabläufe bringen und die mit ÖPP verbundenen Transaktionskosten weiter senken. Über den kostenlosen Helpdesk bietet Partnerschaften Deutschland für kommunale Projektträger die Beantwortung erster Fragen in der Frühphase von ÖPP-Projekten an. Wichtig ist jedoch auch, das vorhandene Wissen über ÖPP-Projekte zu teilen. Die Projektdatenbank bietet hierfür die richtige Plattform. Die vorgestellten Projekte aus dem Hoch- und Tiefbau spiegeln mit ihren Daten das vielfältige Bild umsetzbarer Beschaffungsprojekte wider. Die hier vorgestellte Auswertung Öffentlich-Private Partnerschaften in Deutschland 2009 geht anhand der vorliegenden Daten auf den Stand der Umsetzung von ÖPPs in Deutschland ein. Betrachtet werden die ÖPP-Aktivitäten auf kommunaler, Landes- und Bundesebene, die Verteilung der Projekte innerhalb verschiedener Branchen, die zur Anwendung gebrachten ÖPP-Vertragsmodelle und ein Vergleich von Laufzeiten, der Effizienzvorteil mittels der Realisierung durch eine ÖPP-Beschaffung. 3

4 1. Überblick Die Zahl der neuen ÖPP-Abschlüsse ist 2009 gleich zu der im Vorjahr. Das ergibt sich aus der von Partnerschaften Deutschland im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung betreuten PPP-Projektdatenbank ( Im betrachteten Zeitraum wurden 27 neue Projektverträge im Hoch- und Straßenbau geschlossen Projekte Projekte Projekte Projekte Projekte 30 Projekte Projekte 12 Projekte 350 Mio. 16 Projekte 504 Mio. 22 Projekte 592 Mio. 38 Projekte 1501 Mio. 27 Projekte 1407 Mio. 27 Projekte 1194 Mio. 2002/ Investitionsvolumen und Anzahl Projekte pro Jahr Anzahl Projekte kumuliert Abbildung 1: ÖPP-Projektanzahl und Investitionsvolumen im Hoch- und Straßenbau 2002 bis 2009; Quelle: PPP-Projektdatenbank, Stand Im Jahresvergleich konnte das Investitionsvolumen des Vergleichszeitraums nicht ganz wiederholt werden. Die Investitionen sind um 213 Millionen Euro, d.h. rund 15 Prozent gesunken. Insgesamt wurden zwischen 2002 und Ende 2009 im Öffentlichen Hochbau mehr als 3,7 Milliarden Euro und im Tiefbau rund 1,9 Milliarden Euro investiert. Die verhaltene Entwicklung von ÖPP im Betrachtungszeitraum ist auch auf die im Zuge der Finanzkrise geänderten Rahmenbedingungen, insbesondere im Hinblick auf die Finanzierung der Projekte, zurückzuführen. Dieser Trend konnte nicht vollständig durch die zusätzlichen Mittel aus dem Konjunkturpaket II kompensiert werden, obwohl hiermit auch die Förderung von ÖPP- Vorhaben möglich gewesen wäre. Von dieser Möglichkeit wurde nur zurückhaltend Gebrauch gemacht, im Zweifel wurde die Mittel aus dem Konjunkturpaket eher für die Umsetzung konventioneller Projekte genutzt. 4

5 Projektpipeline Nach den aktuellen Erkenntnissen aus der PPP-Projektdatenbank befinden sich derzeit mehr als 100 Projekte in der Ausschreibung oder Vorbereitung. Davon entfallen etwa 75 Prozent auf die Kommunen und 20 Prozent auf die Länder. Der Bund ist mit einer auf die Pilotphase der A- Modelle folgenden 2. Staffel von acht weiteren Vorhaben im Bereich der Bundesautobahnen engagiert. Hinzu kommen erste in Vorbereitung befindliche Hochbauprojekte wie der Neubau des BMBF. Nach ersten Hochrechnungen liegt das zu erwartende Investitionsvolumen bei mehr als drei Milliarden Euro. 5

6 2. Verteilung der ÖPP-Projekte auf die Gebietskörperschaften Im Jahr 2009 waren die Investitionsvolumina bei ÖPP erstmals seit 2005 auf kommunaler Ebene wieder höher als auf Bundesebene: 21 Projekte im kommunalen Bereich wurden mit einem Investitionsvolumen von 547 Millionen Euro beschlossen, auf Bundesebene war es lediglich 1 Projekt mit 500 Millionen Euro davon 2002/2003 davon 2004 davon 2005 davon 2006 davon 2007 davon 2008 davon 2009 Summe Mio. Bund Land Kommune Abbildung 2: Verteilung der ÖPP-Investitionen (in Mio. ) auf die Gebietskörperschaften ; Quelle: PPP-Projektdatenbank, Stand Die Investitionen des Bundes sind im Vergleich zum Vorjahr um knapp 30 Prozent zurück gegangen, auf Länderebene sanken die Investitionen sogar um 60 Prozent. Auf kommunaler Ebene wurde im Jahr 2009 dagegen 62 Prozent mehr in ÖPP-Projekte investiert. Auf den gesamten ÖPP-Markt im Hoch- und Tiefbau bezogen wurden seit 2002 in den alten Bundesländern 117 Projekte mit einem Investitionsvolumen von rund 4,705 Milliarden Euro abgeschlossen, in den neuen Bundesländern waren es 27 Projekte mit 905 Millionen Euro Investitionsvolumen. Das Verhältnis der Investitionen zwischen den neuen und alten Bundesländern ist fast ausgewogen: Rund 16 Prozent der Investitionen bei ÖPP-Projekten wurden in den neuen Bundesländern eingesetzt. Bezogen auf den Einwohneranteil (18 Prozent) ist dies fast genauso viel wie in den alten Bundesländern. 6

7 Verteilung der ÖPP Projekte auf Länder und Kommunen Im kommunalen Bereich wurden auch 2009 in Nordrhein-Westfalen die meisten Projekte abgeschlossen (7, mit einem Investitionsvolumen von 240 Millionen Euro). Halb so hoch war die Summe der Investitionen in Bayern (122 Millionen Euro), mit drei kommunalen ÖPP-Projekten liegt dieses Bundesland gleichauf mit Schleswig-Holstein. Dort wurden allerdings nur 20 Millionen Euro investiert. Insgesamt wurden von 2002 bis 2009 auch in Nordrhein-Westfalen die meisten Projekte (40) mit dem höchsten Investitionsvolumen (731 Mio. Euro) umgesetzt. Es folgen die Kommunen in Hessen (10 Projekte, 478 Mio. Euro), Baden-Württemberg (9 Projekte, 205 Mio. Euro), Bayern (7 Projekte, 201 Mio. Euro), Sachsen-Anhalt (8 Projekte, 158 Mio. Euro) und Schleswig-Holstein (12 Projekte, 153 Mio. Euro). Bei den Landesprojekten ist es bisher erst in zehn Bundesländern zu einem Vertragsabschluss gekommen. Gleichauf liegen hier die Länder Baden-Württemberg und Bayern (je 6), gefolgt von Hessen (5). Die Schwerpunkte liegen bei den Sektoren Verwaltungsgebäude (11), Straßen (6) und Justizgebäude (4). 7

8 3. Verteilung der ÖPP-Projekte auf die Sektoren 3.1 Projekte im Hochbau Im Jahr 2009 gab es 24 ÖPP-Vertragsabschlüsse im Hochbau. Im Vergleichszeitraum des Jahres 2008 waren es 25 Vertragsabschlüsse. Das Investitionsvolumen sank um knapp 12 Prozent von 750 auf 661 Millionen Euro. Das durchschnittliche Investitionsvolumen pro Projekt lag mit 28,7 Millionen Euro etwas unter dem Vorjahreswert von 30 Millionen Euro. 1300,0 1200,0 1100,0 1000,0 900,0 800,0 700,0 600,0 500,0 400,0 300,0 200,0 100,0 0,0 2 Projekte 14 Projekte 350 Mio. 12 Projekte 28 Projekte 453 Mio. 14 Projekte 50 Projekte 592 Mio. 22 Projekte 83 Projekte 881 Mio. 33 Projekte 108 Projekte 750 Mio. 25 Projekte 132 Projekte 661 Mio. 24 Projekte 2002/ Investitionsvolumen und Anzahl Projekte Abbildung 3: ÖPP-Projekte im Hochbau; Quelle: PPP-Projektdatenbank, Stand Verteilung auf die Teilsektoren Die im Jahr 2009 abgeschlossenen Projekte verteilen sich auf die Teilsektoren Bildung (zehn Projekte), Freizeit/Kultur/Sport (fünf), Verwaltungsgebäude (sieben) und Gesundheit (zwei). Bezogen auf die seit 2002 abgeschlossenen ÖPP-Verträge wurden die meisten Projekte im Bereich Schulen/Kindertagesstätten/Bildung (53) abgeschlossen, gefolgt von den Bereichen Freizeit/Kultur/Sport (37), Verwaltungsgebäude (27), Justizgebäude (4), Gesundheitswesen (5) und Sonstige (6). 8

9 3.2 Projekte im Tiefbau Das Investitionsvolumen der ÖPP-Tiefbauprojekte ist im Vergleich zum Vorjahr (657 Millionen Euro) um knapp 19 Prozent auf 534 Millionen Euro gesunken. Die Verteilung auf die Gebietskörperschaften stellt sich wie folgt dar: A-Modelle des Bundes: 4 o BAB A5, Abschnitt AS Baden-Baden Offenburg / Süd o BAB A8, W Bubesheim AS Augsburg-West o BAB A1, AD Buchholz Bremer Kreuz o BAB A4, Umfahrung Hörselberge Landesstraßenprojekte: 6 o 4 in Bayern o 1 in Schleswig-Holstein o 1 in Thüringen kommunale Straßenprojekte: 2 o beide in Nordrhein-Westfalen Das Land Bayern nutzt ÖPP vor allem bei Landesprojekten (4), während die beiden kommunalen Projekte in Nordrhein-Westfalen realisiert werden. 3.3 Projekte im Gesundheitswesen Erste ÖPP-Projekte wurden bereits initiiert, vergeben und befinden sich in der Errichtungsphase. Dazu gehören zum Beispiel das Westdeutsche Protonentherapiezentrum an der Universitätsklinik Essen, das Protonentherapiezentrum an der Universitätsklinik Schleswig-Holstein oder der Neubaukomplex am Paracelsus-Krankenhaus Ruit im Landkreis Esslingen. Bei dem ÖPP- Projekt an der Universitätsklinik Köln, einem OP- und Funktionstrakt, wurde Mitte Januar 2010 der Zuschlag erteilt. Weitere Projekte befinden sich im laufenden Vergabeverfahren, z.b. ein Protonentherapiezentrum an der Universitätsklinik Aachen. In der Ausschreibungsphase befinden sich zurzeit die Gesamtneubauten der Hochtaunuskliniken in Bad Homburg und Usingen. Für dieses Projekt wurde ein Teilnahmewettbewerb durchgeführt und die Ausschreibungsunterlagen an die ausgewählten Bieter versendet. Obwohl das Gesundheitswesen als eine der Referenzbranchen für die Umsetzbarkeit der ÖPPspezifischen Vorteile gilt, ist empirisch zu beobachten, dass bislang in keinem entsprechenden Umfang Projekte in dieser Branche realisiert worden sind. Dies resultiert vor allem aus Unsicherheiten in Bezug auf Finanzierungs- und Gewährträgerhaftungsfragen. Mit der durch die Partnerschaften Deutschland geplanten Grundlagenarbeit sollen diese Unsicherheiten ausge- 9

10 räumt und eine Rechtssicherheit hergestellt werden. Auf Basis praktischer Erfahrungen sollen Finanzierungsstrukturen entwickelt werden, die die Besonderheiten von Forfaitierungsmodellen und Projektfinanzierungen berücksichtigen. Dabei sollen insbesondere die wirtschaftlichen Interessen der öffentlichen Aufgabenträger an einer Werthaltigkeit ihrer Ansprüche aus etwaigen Sicherheiten wie Bürgschaften des Auftragnehmers oder der Nachunternehmer sowie aus vertraglich vereinbarten Minderungsmechanismen bei Schlechtleistung des Auftragnehmers gewährleistet werden. Damit soll eine möglichst hohe Sicherheit bei der zukünftigen wirtschaftlichen Strukturierung von ÖPP-Projekten im Gesundheitswesen erreicht und der Markt belebt werden. In einer weiteren seitens der Partnerschaften Deutschland geplanten Grundlagenarbeit soll die Entwicklung von Projektstrukturen von Öffentlich-Privaten Partnerschaften im Gesundheitswesen unter Einbeziehung von medizintechnischen Leistungen erfolgen. 3.4 Projekte im IT-Sektor und Dienstleistungssektor Der Bedarf der Verwaltung, ÖPPs in den Bereichen IT und Dienstleistungen als Alternative zu traditionellen Beschaffungsformen zu eruieren, ist weiter gestiegen. Die Motive auf Seiten der Verwaltung sind dabei einerseits, mit dem Einflussfaktor Demographie umzugehen und in Zeiten angespannter Haushaltslagen die vorhandenen Mittel effizienter einzusetzen. Andererseits besteht der Wunsch, sich durch eine Partnerschaft in Bereichen, die nicht zu den Kernaufgaben gehören, zu professionalisieren und perspektivisch Haushaltsmittel zu sparen. ÖPPs im IT- und Dienstleistungssegment entwickeln sich zu innovativen Partnern der Verwaltung, die die Öffentliche Hand bei der Umsetzung wichtiger strategischer Vorhaben (z.b. egovernment-projekte) unterstützen. Diese können die eigene Wirtschaftlichkeit weiter verbessern, indem Leistungen für Dritte angeboten werden. Eine Tendenz ist dahingehend zu erkennen, dass IT-ÖPPs immer stärker im Kontext von Servicepartnerschaften gesehen werden, bei denen durch einen intelligenten IT-Einsatz und das Erreichen von Skaleneffekten enorme Potentiale für die Verwaltung gehoben werden können. Auch im interkommunalen Bereich haben sich solche ÖPPs bereits etabliert. Deren Aufgaben bestehen beispielsweise darin, sogenannte Einer-Für-Alle-Services zu etablieren, um die Wirtschaftlichkeit bei der Leistungserbringung bei IT- und Querschnittsprozessen zu erhöhen. In anderen europäischen Ländern wie Großbritannien ist die Anzahl ähnlicher ÖPPs, die dort als Strategische Service-Partnerschaften bezeichnet werden, nach wie vor wesentlich größer als in Deutschland. Entsprechend profitiert die Öffentliche Hand dort von den wirtschaftlichen und qualitativen Vorteilen. Durch das rasante Anwachsen des IT-Dienstleistungsmarktes einerseits und die Schaffung einer Reihe von Voraussetzungen für ÖPP-Projekte durch die Bundesregierung andererseits wird auch hierzulande in den nächsten Jahren eine schnelle Entwicklung auf dem Gebiet der Dienstleistungs-ÖPPs erwartet. Entsprechend groß ist das Potenzial für ÖPPs in den Bereichen Verwaltungsmodernisierung und Servicepartnerschaften auf allen föderalen Ebenen. 10

11 Potenziale von Öffentlich-Privaten Partnerschaften im IT- und Dienstleistungssektor werden anhand erster umgesetzter Partnerschaften sichtbar. Hierzu gehören beispielsweise die SfR vom DLR, Wivertis in Wiesbaden, Herkules bei BMVg oder Fraport beim Frankfurter Flughafen. 11

12 4. Vertragsmodelle, Finanzierungstrukturen und Verfahrensdauern Bei den ÖPP-Vertragsmodellen (im Hoch- und Tiefbau) dominiert das Inhabermodell. Mit Mietmodellen operiert insbesondere das Land Hessen bei seinen Landesprojekten. Mietmodell; 9,3% Konzessionsmodell; 11,8% Leasingmodell; 1,2% Gesellschaftsmodell; 6,1% Erwerbermodell; 0,1% Inhabermodell; 66,4% Nicht bekannt; 5,1% Abbildung 4: Verteilung der ÖPP-Projekte nach Vertragsmodell und Investitionsvolumen; Quelle: PPP-Projektdatenbank, Stand Bei den Finanzierungsstrukturen überwiegen gemessen an den Fallzahlen die Projekte mit Forfaitierung mit Einredeverzicht. Vergleicht man die ÖPP-Investitionskosten, so ergibt sich allerdings ein umgekehrtes Bild. Projektfinanzierung; 19,4% Nicht bekannt; 16,7% Forfaitierung mit Einredeverzicht; 63,9% Abbildung 5: Verteilung der ÖPP-Projekte nach Finanzierungsmodell und Anzahl; Quelle: PPP-Projektdatenbank, Stand

13 Forfaitierung mit Einredeverzicht; 31,7% Projektfinanzierung; 60,8% Nicht bekannt; 7,5% Abbildung 6: Verteilung der ÖPP-Projekte nach Finanzierungsmodell und Investitionsvolumen; Quelle: PPP-Projektdatenbank, Stand Die durchschnittliche Vergabedauer (d.h. von der Bekanntmachung bis zum Vertragsschluss) liegt bei rund zwölf Monaten im Hoch- und Tiefbau gesamt. 13

14 5. Wirtschaftlichkeit der ÖPP-Projekte Von 86 ÖPP-Projekten (im Hoch- und Tiefbau) liegen die Ergebnisse der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei Vertragsabschluss vor. Die Ergebnisse zeigen, dass die Kostenschätzungen vor Ausschreibungsbeginn nicht nur durchweg gehalten werden. Sie liegen bei ÖPP- Vertragsabschluss liegen zwischen einem und zum Teil weit über 20 Prozent (durchschnittlich bei rund 15,2 Prozent) unter der vor Ausschreibungsbeginn ermittelten, lebenszyklusbasierten Kostenobergrenze (PSC). Zu diesen Kostenvorteilen treten nicht-wirtschaftliche Vorteile wie zum Beispiel die nachhaltige Bereitstellung der Infrastrukturprojekte mit gleichbleibenden, vergleichsweise hochwertigen Qualitäten, gesteigerte Funktionalität oder innovative Gestaltung. Über die Gewährleistung innerhalb eines langfristigen Vertragszeitraums hat dies positive Effekte auf die Nutzer. Belegbar wird das zum Beispiel anhand der Ergebnisse einer Studie der TU Darmstadt 1, der zufolge in ÖPP-realisierten Schulen im Landkreis Offenbach nachhaltig die Arbeitszufriedenheit der Lehrer und die Zufriedenheit der Schüler mit ihrem Lernumfeld gestiegen ist. Dies hatte einen nachweisbar positiven Einfluss auf die Motivation, Unterrichtsqualität und das Schulklima, wodurch sich wiederum Lernergebnisse verbesserten und der Vandalismus senken ließ. Bei der Einzelbetrachtung der Ergebnisse bei Vertragsabschluss ergeben sich interessante Details. So ist erkennbar, dass sich der durchschnittliche Effizienzvorteil je nach Investitionsklasse der Projekte ändert. Bei Projekten mit Investitionskosten bis 10 Millionen Euro liegen die durchschnittlichen Einsparungen bei knapp 12 Prozent, bei Projekten mit Investitionskosten zwischen 10 und 25 Millionen Euro liegen sie schon bei rund 14,4 Prozent. Bei Projekten mit Investitionskosten über 25 Millionen Euro sind durchschnittliche Einsparungen von 13,5 Prozent möglich und über 50 Millionen Euro von 16,7 Prozent. Hier deuten sich Skaleneffekte an, die bei größeren Projekten erzielt werden können. Bislang liegen jedoch noch keine statistisch belastbaren Auswertungen darüber vor, ob die vertraglich zugesagten Einsparungen auch bei Nutzungsbeginn und im Projektverlauf bestätigt werden, da sich viele Projekte noch in der Bauphase befinden. Immerhin liegen bei 16 Projekten Aussagen zum Projektverlauf nach Abschluss der Bauphase vor. Danach werden bei zehn Projekten die Ergebnisse bei Vertragsschluss bestätigt, bei drei Projekten haben sich die Ergebnisse leicht verschlechtert, bei drei haben sie sich sogar noch etwas verbessert ÖPP Deutschland AG Partnerschaften Deutschland alle Rechte vorbehalten. 1 Empirische Untersuchung der Nutzenwirkungen von PPP Projekten auf den Schulbetrieb am Beispiel der Schulen im Kreis Offenbach, Juni

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