Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen als staatliche Aufgabe

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1 Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen als staatliche Aufgabe Eine verfassungsrechtliche Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der aktuellen Fraktionsgesetzgebung Von Georg Christoph Schneider ^ 4 Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung 15 A. Die Fraktion I. Definition der Fraktion 17 II. Stellung und Bedeutung der Fraktionen innerhalb des parlamentarischen Systems Die Rolle der Fraktionen in der parlamentarischen Arbeit Die Beziehung der Fraktionen zu ihren Mitgliedern Das Verhältnis von Fraktion und Partei Die Bedeutung der Fraktionen für die Öffentlichkeit 28 III. Arbeitsweise der Fraktionen 29 B. Verfassungsrechtliche Vorgaben einer staatlichen Finanzierung der Parlamentsfraktionen I. Der Untersuchungsgegenstand Die Finanzierung der Fraktionstätigkeit als staatliche Aufgabe Notwendigkeit einer verfassungsrechtlichen Legitimation der parlamentsrechtlichen Anerkennung der Fraktionen und ihrer Finanzierung Die Rechtslage nach den Bestimmungen der Landesverfassungen von Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Sachsen- Anhalt 37 II. Verfassungsrechtliche Positionierung der Fraktionen innerhalb des parlamentarischen Systems des Grundgesetzes Verfassungsrechtliche Legitimation der Fraktionen aus ihrer Beziehung zu den politischen Parteien 38 a) Der Fraktionsstatus als verfassungsrechtlicher Ausdruck einer Mittlerfunktion der Fraktionen zwischen den Parteien und dem staatsorganschaftlichen Bereich 39 b) Die verfassungssystematisch gebotene Zuordnung der Parteien, der Abgeordneten und der Fraktionen nach dem Grundgesetz Verfassungsrechtliche Legitimation der Fraktionen aus dem Status ihrer Mitglieder 44

3 g Inhaltsverzeichnis a) Ansätze zur Begründung einer verfassungsrechtlichen Verankerung der Fraktionen in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG 45 b) Die verfassungssystematisch gebotene Zuordnung von Abgeordnetenund Fraktionsstatus 46 Die funktionale Unterschiedlichkeit der Rechte der Abgeordneten und der Rechte der Fraktionen 48 bb) Die Fraktion als parlamentsrechtliches aliud neben den Abgeordneten Verfassungsrechtliche Legitimation der Fraktionen als Einrichtungen zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Parlamente 54 a) Grundproblematik der parlamentarischen Willensbildung und Entscheidungsfmdung im allgemeinen 55 b) Verfassungsrechtliche Anerkennung der Fraktionen aufgrund ihrer Bedeutung für den parlamentarischen Willensbildungsprozeß 56 c) Vereinbarkeit eines aus Gründen der Funktionsfähigkeit der Parlamente anerkannten Fraktionsstatus mit dem Status der Abgeordneten 65 cc) Das Abgeordnetenmandat in der Entscheidung über die Ausgestaltung des parlamentarischen Verfahrens 65 bb) Der Fraktionsstatus und die Gewährleistung des Repräsentationsprinzips durch das Recht zur Fraktionsbildung 66 Der Fraktionsstatus und das Gebot der Gleichheit der Abgeordneten 68 III. Ergebnis Das durch das Verfassungsrecht gezeichnete Bild der Fraktionen Übertragung auf den Bereich der Fraktions- und Politikfinanzierung 71 a) Die öffentlichen und damit finanzierungsfähigen Aufgaben der Fraktionen 71 Beschreibung im allgemeinen 71 bb) Zur Auslegung der landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen in Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen- Anhalt und Rheinland-Pfalz 72 cc) Die Regelungen in den Fraktionsgesetzen 73 b) Der verfassungsrechtliche Finanzierungsanspruch der Fraktionen 75 c) Der Umfang und die Grenzen des Finanzierungsanpruchs 75 C. Vereinbarkeit der aktuellen Fraktionsfinanzierung mit der Rechtsstellung und dem Finanzierungsanspruch der Fraktionen 79 I. Legitimation der Parlamente zur Entscheidung über die Fraktionsfinanzierung Allgemeine Kritik an der Ausgestaltung der Fraktionsfinanzierung aufgrund ihrer Klassifizierung als parlamentarische Entscheidung in eigener Sache" Relativierung der unter dem Gesichtspunkt der Selbstbetroffenheit" geäußerten Kritik g3 3. Verlagerung der Entscheidungszuständigkeit vom Parlament auf eine unabhängige Kommission 90 II. Die Modalitäten der Mittelbereitstellung 92

4 Inhaltsverzeichnis 9 1. Zulässigkeit einer Bereitstellung der finanziellen Leistungen in einem Globalbetrag 94 a) Die Ableitung der Forderung nach einer verbindlichen Spezifizierung aufgrund der Einordnung der Zahlungen als Haushaltsmittel eines Staatsorgans 95 b) Interpretation vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Status der Fraktionen 97 Rechtsstellung der Fraktionen gegenüber den Parlamenten und ihr Verhältnis zum Staat 98 bb) Konsequenzen für eine Zuweisung staatlicher Mittel an die Fraktionen 104 c) Die Pauschalierung als eine der Fraktionsautonomie gerecht werdende Finanzierungsform 106 Die verfassungsrechtliche Grundlage der Fraktionsautonomie 106 bb) Die Bedeutung der Fraktionsautonomie für die parlamentarische Entscheidung über die Finanzausstattung der Fraktionen Die Bemessung der Leistungen 113 a) Die Prognoseentscheidung der Parlamente über die Finanzausstattung der Fraktionen 114 b) Die Finanzierungsstruktur 118 Die Unterteilung in Grundbetrag, Steigerungsbetrag und Oppositionszuschlag 118 bb) Die Zulässigkeit des gesonderten Ausweises eines Oppositionszuschlags 124 (1) Zur Frage eines eigenständigen Rechtsstatus der Opposition (2) Rechtfertigung durch eine gesonderte Bemessung des Aufwands der Oppositionsfraktionen 127 b) Zur Geltung einer absoluten Obergrenze 130 Die auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung gestützte Forderung nach einer gesetzlichen Plafondierung 131 bb) Die Möglichkeit einer Begrenzung der parlamentarischen Bewilligungsfreiheit in Anlehnung an die Parteienfinanzierungsrechtsprechung Notwendigkeit einer konkreten Festsetzung der Leistungen durch Gesetz 137 a) Zur Geltung eines speziellen Gesetzesvorbehalts 138 Die Ableitung des Gesetzesvorbehalts aus einem besonderem Transparenzgebot bei Entscheidungen in eigener Sache 139 bb) Stellungnahme 141 (1) Die Würdigung der Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts im Diätenurteil 1975" für die Entscheidung über die Festsetzung der Fraktionsfinanzierung 141 (2) Die unterschiedliche Gewährleistung der Transparenz bei einer Mittelfestsetzung durch Gesetz oder im Haushalt 142 b) Durch die Rechtsstellung der Fraktionen indizierte Begründung eines rechtsverbindlichen Finanzierungsanpruchs durch Gesetz 147 III. Die Mittelverwendung durch die Fraktionen 150

5 10 Inhaltsverzeichnis 1. Die allgemeine Zweckbindung der Mittelverwendung an die Erfüllung parlamentarischer Aufgaben 150 a) Die gebotene Abgrenzung zum Bereich der Aufgaben der Parteien und der Abgeordneten 151 b) Erstreckung der Zweckbindung auch auf nichtstaatliche Einnahmen der Fraktionen Die Zulässigkeit einzelner gesetzlicher Aufgabenbeschreibungen sowie einer zweckentsprechenden Mittelverwendung 156 a) Unterstützung ihrer Mitglieder" 156 b) Unterrichtung der Öffentlichkeit" 161 Die Zuordnung der Öffentlichkeitsarbeit zu den fraktionsspezifischen Aufgaben 162 bb) Zulässige Formen der Öffentlichkeitsarbeit und ihre Grenzen 164 cc) Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Tätigkeit... ihrer Mitglieder" 167 c) Zusammenarbeit mit Fraktionen anderer Parlamente" 168 Die allgemeine Zuordnung zu den fraktionsspezifischen Aufgaben bb) Unterstützung der parlamentarischen Arbeit in den neuen Ländern" Die Art und Weise der Mittelverwendung 172 a) Die Anwendbarkeit der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 172 b) Rücklagenbildung und Rückerstattung staatlicher Leistungen 176 IV. Die Kontrolle der Mittelverwendung Buchführungs-, Inventarisierungs- und öffentliche Rechnungslegungspflichten Die Rechnungsprüfung durch die Rechnungshöfe 183 a) Die Begründung des Prüfauftrags in den Fraktionsgesetzen 183 b) Der Prüfungsinhalt 186 Schlußbetrachtung 189 Literaturverzeichnis 193 Materialien 205