Reformoptionen für die Finanzierung der Langzeitpflege

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1 Reformoptionen für die Finanzierung der Langzeitpflege 48. Jahrestagung der DGSMP Gesundheitsökonomie vs. Sozialmedizin September 2012 in Essen Prof. Dr. Heinz Rothgang Zentrum für Sozialpolitik Universität Bremen

2 Inhalt I. Ausgangspunkt: Finanzentwicklung der Sozialen Pflegeversicherung II. Zukünftige Herausforderungen und Anforderungen an eine Reform der Finanzierung III. Reformoption I: Pflege-Neuausrichtungsgesetz 2012/13 IV. Reformoption II: Bürgerversicherung V. Reformoption III: Kollektive Demographiereserve VI. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 2

3 Inhalt I. Ausgangspunkt: Finanzentwicklung der Sozialen Pflegeversicherung II. Zukünftige Herausforderungen und Anforderungen an eine Reform der Finanzierung III. Reformoption I: Pflege-Neuausrichtungsgesetz 2012/13 IV. Reformoption II: Bürgerversicherung V. Reformoption III: Kollektive Demographiereserve VI. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 3

4 I. Finanzsituation: Bilanz Bilanz der Sozialen Pflegeversicherung in Mi llionen Überschüsse Rücklagen Quelle: eigene Berechnung basierend auf Daten des Bundesgesundheitsministeriums. Prof. Dr. Heinz Rothgang 4

5 I. Finanzsituation: Bilanz Bilanz der Sozialen Pflegeversicherung in Mi llionen Zusatzbeitrag für Kinderlose Überschüsse Rücklagen Quelle: eigene Berechnung basierend auf Daten des Bundesgesundheitsministeriums. Prof. Dr. Heinz Rothgang 5

6 I. Finanzsituation: Bilanz Bilanz der Sozialen Pflegeversicherung in Mi llionen Zusatzbeitrag für Kinderlose Vorziehen der Fälligkeit (13 Monatsbeiträge für 2006) Überschüsse Rücklagen Quelle: eigene Berechnung basierend auf Daten des Bundesgesundheitsministeriums. Prof. Dr. Heinz Rothgang 6

7 I. Finanzsituation: Bilanz Bilanz der Sozialen Pflegeversicherung in Mi llionen Zusatzbeitrag für Kinderlose Vorziehen der Fälligkeit (13 Monatsbeiträge für 2006) Beitragsanhebung zum Juli Überschüsse Rücklagen Quelle: eigene Berechnung basierend auf Daten des Bundesgesundheitsministeriums. Prof. Dr. Heinz Rothgang 7

8 I. Finanzsituation: Bilanz Bilanz der Sozialen Pflegeversicherung in Mi llionen Zusatzbeitrag für Kinderlose Vorziehen der Fälligkeit (13 Monatsbeiträge für 2006) Beitragsanhebung zum Juli Überschüsse Rücklagen Quelle: eigene Berechnung basierend auf Daten des Bundesgesundheitsministeriums. Leistungsdynamisierung Prof. Dr. Heinz Rothgang 8

9 Inhalt I. Ausgangspunkt: Finanzentwicklung der Sozialen Pflegeversicherung II. Zukünftige Herausforderungen und Anforderungen an eine Reform der Finanzierung III. Reformoption I: Pflege-Neuausrichtungsgesetz 2012/13 IV. Reformoption II: Bürgerversicherung V. Reformoption III: Kollektive Demographiereserve VI. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 9

10 II. Zukünftige Herausforderungen Ausgabensteigerungen (% p.a.) Grundlohnsumenwachstum + + Zunehmende Zahl an Pflegebedürftigen: 1-1,5% Verschieben von informeller zu formeller Pflege: 0 0,5% Kaufkrafterhaltende Leistungsdynamisierung: 2% Zahl der Beitragszahler * Ø beitragspflicht. Einkommen Insgesamt: 3 4% : Jährliche Steigerungsrate 0,8 % Erwartbares Ausgabenwachstum kann nicht bei konstantem Beitragssatz finanziert werden Prof. Dr. Heinz Rothgang 10

11 II. Zukünftige Herausforderungen Ausgabensteigerungen (% p.a.) Grundlohnsumenwachstum + + Zunehmende Zahl an Pflegebedürftigen: 1-1,5% Verschieben von informeller zu formeller Pflege: 0 0,5% Kaufkrafterhaltende Leistungsdynamisierung: 2% Zahl der Beitragszahler * Ø beitragspflicht. Einkommen Insgesamt: 3 4% : Jährliche Steigerungsrate 0.8 % Prof. Dr. Heinz Rothgang 11

12 II. Zukünftige Herausforderungen Ausgabensteigerungen (% p.a.) Grundlohnsumenwachstum + + Zunehmende Zahl an Pflegebedürftigen: 1-1,5% Verschieben von informeller zu formeller Pflege: 0 0,5% Kaufkrafterhaltende Leistungsdynamisierung: 2% Zahl der Beitragszahler * Ø beitragspflicht. Einkommen Insgesamt: 3 4% : Jährliche Steigerungsrate 0.8 % Prof. Dr. Heinz Rothgang 12

13 II. Zukünftige Herausforderungen Ausgabensteigerungen (% p.a.) Grundlohnsumenwachstum + + Zunehmende Zahl an Pflegebedürftigen: 1-1,5% Verschieben von informeller zu formeller Pflege: 0 0,5% Kaufkrafterhaltende Leistungsdynamisierung: 2% Zahl der Beitragszahler * Ø beitragspflicht. Einkommen Insgesamt: 3 4% : Jährliche Steigerungsrate 0.8 % Prof. Dr. Heinz Rothgang 13

14 II. Zukünftige Herausforderungen In der Vergangenheit: Beitragssatz wurde stabilisiert durch fehlende Leistungsanpassung aber im PfWG: Prinzips der Leistungsdynamisierung dies ist keine Option für die Zukunft Bei angemessener Leistungsdynamisierung wird der Beitragssatz bis 2050 deutlich steigen Werden die Leistungen nicht angemessen dynamisiert, implodiert die Kaufkraft der Pflegeversicherungsleistungen bei heute schon hohen Zuzahlungen Grunddilemma Prof. Dr. Heinz Rothgang 14

15 II. Zukünftige Herausforderungen Ausgabensteigerungen (% p.a.) Grundlohnsumenwachstum + + Zunehmende Zahl an Pflegebedürftigen: 1-1,5% Verschieben von informeller zu formeller Pflege: 0 0,5% Kaufkrafterhaltende Leistungsdynamisierung: 2% Zahl der Beitragszahler * Ø beitragspflicht. Einkommen Insgesamt: 3 4% : Jährliche Steigerungsrate 0.8 % Prof. Dr. Heinz Rothgang 15

16 II. Zukünftige Herausforderungen: Ursachenanalyse Wachstum der beitragspflichtigen Einnahmen zur GKV/SPV und des BIP seit 1995 Strukturelle Einnahmeschwäche Quelle: Wille 2010, Datenquelle: Statistisches Bundesamt (2010), Bundesministerium für Gesundheit (2010) Prof. Dr. Heinz Rothgang 16

17 II. Anforderungen an Finanzreform Nachhaltigkeit Kopplung der Bemessungsgrundlage an das BIP Einbeziehung der gesamten Bevölkerung Einbezug aller Einkommen(sarten) Fiskalische Ergiebigkeit Wahrnehmbare Einnahmensteigerung Gerechtigkeit: Horizontale Gerechtigkeit: gleiche Beiträge bei gleichem Einkommen Vertikale Gerechtigkeit: höhere Beiträge bei höherem Einkommen Prof. Dr. Heinz Rothgang 17

18 Inhalt I. Ausgangspunkt: Finanzentwicklung der Sozialen Pflegeversicherung II. Zukünftige Herausforderungen und Anforderungen an eine Reform der Finanzierung III. Reformoption I: Pflege-Neuausrichtungsgesetz 2012/13 IV. Reformoption II: Bürgerversicherung V. Reformoption III: Kollektive Demographiereserve VI. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 18

19 III. PNG und Pflege-Bahr : Grundidee Steuerfinanzierter Prämienzuschuss von 5 Euro pro Monat zu freiwilliger privater Pflegezusatzversicherung, wenn: Prämie beträgt mindestens 10 Euro / Monat Leistung beträgt mindestens 600 Euro / Monat in Pflegestufe III Keine Gesundheitsprüfung und kein Risikobezug der Prämie außer Alter 5jährige Wartezeit Reform wurde vom Bundestag verabschiedet und soll zum 1. Januar 2013 in Kraft treten. Durchführungsverordnung fehlt noch und Versicherungsprodukte müssen noch entwickelt werden Prof. Dr. Heinz Rothgang 19

20 III. PNG und Pflege-Bahr : Bewertung (1/2) Wie viele Verträge werden abgeschlossen? derzeit: < 2 Mio. private (nicht geförderte) Zusatzversicherungen derzeit: Mio. Zulagenkonten für Riesterrente BMF: 100 Mio. Fördersumme 1,67 Mio. Verträge Nur eine kleine Minderheit wird eine Zusatzversicherung abschließen Wer wird einen Vertrag abschließen? Einkommensstärkere Haushalte Keine Leistungen für bereits Pflegebedürftige / pflegenahe Jahrgänge Entsteht ein funktionsfähiger Versicherungsmarkt? Freiwillige Versicherung mit asymmetrischer Information, Tarifierung ohne Risikobezug Lehrbuchfall für adverse Selektion Konkurrenz zu ungeförderter Versicherung: (zu) hohe Prämien oder nicht nachhaltige Kalkulation Vorbild CLASS Act in USA: als unworkable zurückgenommen Prof. Dr. Heinz Rothgang 20

21 III. PNG und Pflege-Bahr : Bewertung (2/2) Ist Pflege-Bahr kompensatorisch zur Leistungsdynamisierung in der SPV? Arbeitgeber: Kompensation hätte in Gesetzesbegründung gehört Bei Riester-Rente wurde Kompensationsprinzip genannt PNG enthält keinen Hinweis auf Leistungsdynamisierung Gesetzesbegründung: SPV ist nicht länger in der Lage Ausgabensteigerungen zu finanzieren Implizite Kompensationslogik Nein Ja Wenn kompensatorisch gemeint: Leistungskürzungen für alle ohne Pflege-Bahr Umverteilung von unten nach oben: Übergang von einkommensbezogenem Beitrag zur Pauschalprämie Einkommensschwache Haushalte (ohne Versicherung) finanzieren Steuerzuschüsse für einkommensstarke Haushalte (mit Versicherung) Prof. Dr. Heinz Rothgang 21

22 Inhalt I. Ausgangspunkt: Finanzentwicklung der Sozialen Pflegeversicherung II. Zukünftige Herausforderungen und Anforderungen an eine Reform der Finanzierung III. Reformoption I: Pflege-Neuausrichtungsgesetz 2012/13 IV. Reformoption II: Bürgerversicherung V. Reformoption III: Kollektive Demographiereserve VI. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 22

23 IV. Bürgerversicherung: Reduktion des Beitragssatzes Verringerung des zum Budgetausgleich notwendigen Beitragssatzes * 0,45 0,40 0,35 Beitragssatzpunkte 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 Var 1.0 Var 1.1 Var 1.2 Var 1.3 Var 2.0 Var 2.1 Var 2.2 Var 2.3 0, Jahr * Alle Berechnungen basierend auf einem Gutachten zusammen mit R. Arnold, S. Sauer and K. Wendlandt Prof. Dr. Heinz Rothgang 23

24 IV. Bürgerversicherung: Langfristige Beitragssatzentwicklung 3,3% Zum Budgetausgleich notwendiger Beitragssatz Beitragssatzpunkte 3,1% 2,9% 2,7% 2,5% 2,3% 2,1% 1,9% 1,7% Var 1.0 Var 1.1 Var 1.2 Var 1.3 Var 2.0 Var 2.1 Var 2.2 Var 2.3 1,5% Auch bei kaufkrafterhaltender Leistungsdynamisierung und ausgabensteigernder Umsetzung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs bleibt der Beitragssatz unter 3,3 Beitragssatzpunkten Jahr Prof. Dr. Heinz Rothgang 24

25 Inhalt I. Ausgangspunkt: Finanzentwicklung der Sozialen Pflegeversicherung II. Zukünftige Herausforderungen und Anforderungen an eine Reform der Finanzierung III. Reformoption I: Pflege-Neuausrichtungsgesetz 2012/13 IV. Reformoption II: Bürgerversicherung V. Reformoption III: Kollektive Demographiereserve VI. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 25

26 IV. Bürgerversicherung Grundelemente Integriertes System für die gesamte Bevölkerung Beitragspflicht für alle Einkommensarten Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze (hier: auf ) Theoretisch zu erwartende Effekte Positive Beitragssatzeffekte Beendigung der strukturellen Einnahmeschwäche Anstieg der Grundlohnsumme parallel zum BIP Höhere Gerechtigkeit Horizontal durch Berücksichtigung aller Einkommensarten Vertikal durch Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze und Aufhebung der Versicherungspflichtgrenze Prof. Dr. Heinz Rothgang 26

27 V. Kollektive Demographiereserve Grundidee: Anhebung des Beitragssatzes jetzt Aufbau einer Kapitalreserve Steigt der im Umlageverfahren notwendige Beitragssatz über den initial angehobenen Beitragssatz wird die Kapitalreserve abgeschmolzen Ist die Kapitalreserve aufgezehrt, steigt der Beitragssatz auf den im Umlageverfahren notwendigen Ausgestaltungsvarianten: 1. Beitragssatz wird initial um feste Beitragssatzpunktezahl angehoben (im Rechenbeispiel: 0,2 oder 0,3 oder 0,6 Beitragssatzpunkte oder 0,) 2. Beitragssatzanstieg wird so kalkuliert, dass der Beitragssatz dann bis ins Jahr X (im Beispiel 2060) konstant gehalten werden kann Prof. Dr. Heinz Rothgang 27

28 V. Kollektive Demographiereserve (Variante 1) Nach Auf- und Abbau einer Kapitalreserve kommt es zu Beitragssatzsprüngen. Prof. Dr. Heinz Rothgang 28

29 V. Beitragssatzsprünge nach Abschmelzen des Kapitalstocks - Dynamisierungsvariante 3.3, Zinsvariante 2-3,2 3,0 ZBV: 0,2 Beitragssatzpunkte ZBV: 0,3 Beitragssatzpunkte ZBV: 0,4 Beitragssatzpunkte ZBV: 0,5 Beitragssatzpunkte ZBV: 0,6 Beitragssatzpunkte Beitragssatzpunkte 2,8 2,6 2,4 2,2 2,0 1, Jahr Prof. Dr. Heinz Rothgang 29

30 V. Kollektive Demographiereserve (Variante 1) Nach Auf- und Abbau einer Kapitalreserve kommt es zu Beitragssatzsprüngen. Um den Beitragssatz bis 2060 konstant halten zu können, muss er (bei kaufkrafterhaltender Dynamisierung) jetzt um 0,5-0,6 Beitragssatzpunkte angehoben werden. Bei kaufkrafterhaltender Dynamisierung wird dann zwischenzeitlich ein Kapitalstock von mehr als 230 Mrd. Euro gebildet, der gegen den Zugriff der Finanzpolitik verteidigt werden müsste Prof. Dr. Heinz Rothgang 30

31 V. Entwicklung der Rücklage (Variante 2) 250 in Mrd. Euro ohne Rück ZV I 1.0 ohne Rück ZV II 1.0 ohne Rück ZV III 1.0 mit Rück ZV I 1.0 mit Rück ZV II 1.0 mit Rück ZV III 2.3 ohne Rück ZV I 2.3 ohne Rück ZV II 2.3 ohne Rück ZV III 2.3 mit Rück ZV I 2.3 mit Rück ZV II 2.3 mit Rück ZV III Jahr Prof. Dr. Heinz Rothgang 31

32 V. Kollektive Demographiereserve Der Auf- und Abbau eines temporären Kapitalstocks hat gravierende Nachteile: 1. Nach Abbau des Kapitalstocks springt der Beitrag wieder auf den normalen Pfad im Umlageverfahren das Verfahren ist nicht nachhaltig. 2. Der Kapitalstock, der vor dem Zugriff der Finanzpolitik geschützt werden muss, ist sehr groß. 3. Wir können keinen Pflegeberg untertunneln, weil wir keinen Berg, sondern ein Hochplateau erwarten ( nächste Folie). Prof. Dr. Heinz Rothgang 32

33 V. Langfristige Beitragssatzentwicklung Bedingt demographische Projektion: Einkommen, Preise, Leistungshöhen konstant 5,5% 5,0% 4,5% Var x.0 Var x.1 Var x.2 Var x.3 Beitragssatz 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% Jahr Prof. Dr. Heinz Rothgang 33

34 V. Kollektive Demographiereserve Der Auf- und Abbau eines temporären Kapitalstocks hat gravierende Nachteile: 1. Nach Abbau des Kapitalstocks springt der Beitrag wieder auf den normalen Pfad im Umlageverfahren das Verfahren ist nicht nachhaltig. 2. Der Kapitalstock, der vor dem Zugriff der Finanzpolitik geschützt werden muss, ist sehr groß. 3. Wir können keinen Pflegeberg untertunneln, weil wir keinen Berg, sondern ein Hochplateau erwarten. 4. Ineffizientes Nebeneinander von Kapitalstock (niedrige Habenzinsen) und Staatsverschuldung (hohe Sollzinsen). Prof. Dr. Heinz Rothgang 34

35 Inhalt I. Ausgangspunkt: Finanzentwicklung der Sozialen Pflegeversicherung II. Zukünftige Herausforderungen und Anforderungen an eine Reform der Finanzierung III. Reformoption I: Pflege-Neuausrichtungsgesetz 2012/13 IV. Reformoption II: Bürgerversicherung V. Reformoption III: Kollektive Demographiereserve VI. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 35

36 VI. Fazit (1/2) Bevölkerungsalterung führt zur steigenden Ausgaben für Langzeitpflege Werden diese Ausgabensteigerungen in der Sozialen Pflegeversicherung finanziert, steigt der Beitragssatz. Eine Stabilisierung des Beitragssatzes durch fehlende Leistungsdynamisierung ist nicht länger eine Option. Der Pflege-Bahr löst das Problem nicht Die Inanspruchnahme dürfte gering sein Die Verteilungswirkungen führen zur Umverteilung von unten nach oben. Das Zustandekommen eines funktionierenden Versicherungsmarktes ist unwahrscheinlich. Prof. Dr. Heinz Rothgang 36

37 VI. Fazit (2/2) Eine Bürgerversicherung kann den Beitragssatzanstieg begrenzen, aber nicht verhindern. Die strukturelle Einnahmeschwäche wird beseitigt. Trotz kaufkrafterhaltender Leistungsdynamisierung und großzügiger Umsetzung des Pflegebedürftigkeitsbegriffs bleibt der Beitragssatz auch langfristig unter 3,3 Beitragssatzpunkte. Wird die als tragbar angesehen, ist die umlagefinanzierte Sozialversicherung immer noch die Methode der Wahl. Prof. Dr. Heinz Rothgang 37

38 Schluss Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Kontakt: Siehe auch: Arnold, Robert / Rothgang, Heinz (2012): Pflegefinanzierung: Ein Modell für alle, in: G+G Gesundheit und Gesellschaft, 15. Jg., Heft 1: Rothgang, Heinz (2012): Der Pflege-Bahr : Umverteilung von unten nach oben, in: Soziale Sicherheit, Heft 6: 204. Rothgang, Heinz / Jacobs, Klaus (2011): Substanziell und solidarisch Zur Zukunft der Pflegeversicherung, in: G+S - Gesundheits- und Sozialpolitik, Heft 4: Prof. Dr. Heinz Rothgang 38