Allgemeines Verwaltungsrecht

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1 Allgemeines Verwaltungsrecht Von Professor Dr. Jörn Ipsen Universität Osnabrück 4., neu bearbeitete Auflage Carl Heymanns Verlag

2 Vorwort Abkürzungen VII XXI Literatur... XXXI Erster Abschnitt Grundlagen Das Verwaltungsrecht als Teilgebiet des öffentlichen Rechts /. Öffentliches Recht und Privatrecht Rechtsweg Verwaltungsverfahren Verwaltungsvollstreckung Schadensersatz 5 12 //. Die Abgrenzung von öffentlichem Recht und Privatrecht Abgrenzungstheorien 5 15 a)»interessentheorie«6 16 b) Subjektionstheorie (Subordinationstheorie) 7 21 c) Subjektstheorie Qualifikations- und Zuordnungsproblematik a) Handlungsform b)»wille der Behörde«13 42 c) Rechtsgrundlage ///. Verwaltungsrecht alssonderrecht der öffentlichen Verwaltung Der Begriff der öffentlichen Verwaltung Verwaltungsrecht als Rechtfertigungsrecht des Verwaltungshandelns Allgemeines und Besonderes Verwaltungsrecht a) Kommunalrecht b) Polizei- und Ordnungsrecht (allgemeines Gefahrenabwehrrecht) c) Wirtschaftsverwaltungsrecht...' d) Umweltrecht e) Bau- und Raumordnungsrecht f) Öffentliches Dienstrecht g) Sozialrecht h) Recht der öffentlichen Sachen, Verkehrsrecht i) Steuerrecht IV. Verfassungsrecht und Verwaltungsrecht IX

3 1. Staatsrechtslehre, Verwaltungslehre und Verwaltungsrechtswissenschaft Die dogmatische Wechselbeziehung zwischen Verfassungsrecht und Verwaltungsrecht Verfassungsrechtliche und»nichtverfassungsrechtliche«streitigkeiten V. Rechtsprechung VI. Literatur Die Normenkategorien des Verwaltungsrechts /. Zur»Rechtsquellenproblematik«31 84 //. Die Struktur der Rechtsnorm Normadressat Normgegenstand.. :, Normsituation Hypothetische und kategorische Normen ///. Bundesrecht Bundesverfassungsrecht Bundesgesetze Rechtsverordnungen '.', Satzungen (autonomes Recht)... : IV. Landesrecht Landesverfassungsrecht Landesgesetze.''.'' Rechtsverordnungen Satzungen '...:' V. Europäisches Gemeinschaftsrecht Primäres Gemeinschaftsrecht Sekundäres Gemeinschaftsrecht »Europäisierung«des Verwaltungsrechts VI. Gewohnheitsrecht und Richterrecht VII. Verwaltungsvorschriften als eigene Normenkategorie? VIII. Rechtsprechung.'...' I. : IX. Literatur...'.] Das Verwaltungsrechtsverhältnis /. Definition des Verwaltungsrechtsverhältnisses //. Die Begründung von Verwaltungsrechtsverhältnissen Entstehung durch Rechtssatz Entstehung durch Verwaltungsakt Entstehung durch öffentlich-rechtlichen Vertrag..'...'.' Entstehung durch informelles Verwaltungshandeln (Realakte).. 57., Entstehung durch Handeln des Bürgers ; ///. Arten von Verwaltungsrechtsverhältnissen

4 Inhalt 1. Abgabenrechtsverhältnisse Andere Handlungs-, Unterlassungs- oder Duldungspflichtverhältnisse Leistungsverhältnisse Planungsrechtsverhältnisse Statusverhältnisse... :. : IV. Privatrechtliches Verwaltungshandeln Zur Abgrenzung von Verwaltungsrechtsverhältnissen und Privatrechtsverhältnissen Verwaltungsprivatrecht Erwerbswirtschaftliche Tätigkeit V. Rechtsprechung. VI. Literatur Die Organisation der Verwaltung /. Grundbegriffe und Prinzipien des Organisationsrechts Verwaltungsträger Verwaltungsbehörde : a) Behördenbegriffe, b) Behördenbezeichnungen c) Verfahrensrechtliche Folgen Zuständigkeit a) Begriffliches b) Zuständigkeitsarten c) Aufgabenzuständigkeit und Befugniszuständigkeit //. Die Organisation der Bundesverwältung Bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau Bundeseigene Verwaltung durch selbständige Bundesoberbehörden.... ; :... ' Mittelbare Bundesverwaltung durch Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts...' ///. Die Organisation der Landesverwaltung Unmittelbare Landesverwaltung a) Oberste Landesbehörden : b) Obere Landesbehörden und Mittelbehörden ' c) Untere Verwaltungsbehörden Mittelbare Landesverwaltung Kommunale Selbstverwaltung '.'..: IV. Verwaltung in Privatrechtsform Privatisierung von Verwaltungsaufgaben Formelle Privatisierung (Organisationsprivätisierung) Funktionelle Privatisierung (Erfüllungsprivatisierung)...'." Materielle Privatisierung (Aufgabenprivatisierung), y Einheit oder Pluralität der Verwaltung? VI. Rechtsprechung XI

5 VII. Literatur Zweiter Abschnitt Das Verwaltungshandeln, Die Rechtsnorm als Handlungsform der Verwaltung /. Rechtsverordnungen //. Satzungen ///. Rechtsprechung IV. Literatur : Der Verwaltungsakt I (Begriffsmerkmale) /. Der Verwaltungsakt als Erscheinungsform des Verwaltungshandelns //. Die einzelnen Begriffsmerkmale! Hoheitliche Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines Einzelfalls mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen ; ///. Rechtsprechung IV. Literatur Der Verwaltungsakt II (Arten) /. Anspruchs- und pflichtenkonkretisierende, rechtsgestaltende und feststellende Verwaltungsakte (Regelungsinhalt) Anspruchs-und pflichtenkonkretisierende Verwaltungsakte (»Verfügungen«,»Bescheide«) Rechtsgestaltende Verwaltungsakte (Erlaubnisse, Genehmigungen, Konzessionen) Feststellende Verwaltungsakte //. Begünstigende und belastende Verwaltungsakte (Regelungsauswirkungen) Begünstigende Verwaltungsakte Belastende Verwaltungsakte, Verwaltungsakte mit Doppelwirkung ( 80, 80a VwGO) ///. Verfahren und Form von Verwaltungsakten Antragsbedürftige Verwaltungsakte Mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte , Formbedürftigkeit IV. Sonderformen Verkehrszeichen (Allgemeinverfügung, 35'Satz 2 1. Alt: VwVfG) Widmung (Allgemeinverfügung, 35 Satz 2 2. Alt. VwVfG) XII

6 3. Zusicherung ( 38 VwVfG) V. Rechtsprechung...' VI. Literatur Der Verwaltungsakt III (Rechtsgrundlagen) /. Rechtsnorm und Verwaltungsakt //. Rechtssprache und Alltagssprache ///. Der unbestimmte Rechtsbegriff IV. Der Beurteilungsspielraum : Die Problematik der Prüfungsentscheidungen Kriterien der verwaltungsgerichtlichenkontrolle von Prüfungsentscheidungen Weitere Anwendungsfälle des Beurteilungsspielraums? V. Das Ermessen Die Struktur der Ermessensvorschriften Typen von Ermessensvorschriften Gerichtliche Kontrolle von Ermessensakten : Die Ermessensreduktion VI. Rechtsprechung VII. Literatur : Der Verwaltungsakt IV (Nebenbestimmungen) /. Arten von Nebenbestimmungen Befristung ( 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG) Bedingung ( 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG) Widerrufsvorbehalt ( 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG) Auflage ( 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG) Auflagenvorbehalt ( 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG) II. Zulässigkeit von Nebenbestimmungen Nebenbestimmungen bei gebundenen Verwaltungsakten ( 36 Abs. 1 VwVfG) ' Nebenbestimmungen bei Ermessensakten '( 36Abs.2VwVfG) ///. Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen Anfechtungsklage ( 42 Abs Alt. VwGO) Verpflichtungsklage ( 42 Abs Alt. VwGO) IV. Rechtsprechung V. Literatur Der Verwaltungsakt V (Rechtmäßigkeit und Rechtswidrigkeit) /. Schritte rechtlicher Prüfung von Verwaltungsakten Vorbehalt des Gesetzes XIII

7 2. Verwaltungsaktsbefugnis Formelle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts a) Sachliche Zuständigkeit der Behörde b) Örtliche Zuständigkeit der Behörde c) Verfahren. ; : d) Form (im engeren Sinne).*.-.- ' e) Begründung f) Rechtsbehelfsbelehrung ( 59 VwGO), Materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts a) Rechtsgrundlage und Sachverhaltsermittlung....:...' b) Auslegung der Rechtsbegriffe 188 '654 c) Kontrolle von Ermessenserwägungen d) Übereinstimmung mit Rechtsgrundsätzen und! höherrangigem Recht //. Rechtsfolgen der Rechtswidrigkeit von Verwaltungsakten '! Die Trennung von Rechtmäßigkeit und Rechtswirksamkeit.: Der Ausnahmefall der Nichtigkeit von Verwaltungsakten Die gesetzliche Regelung der Nichtigkeit von Verwaltungsakten ( 44 VwVfG).-...; Die Geltendmachung der Nichtigkeit von Verwaltungsakten ///. Die Bestandssicherung fehlerhafter Verwaltungsakte Heilung von Verfahrens-und Formfehlern ( 45 VwVfG) Der Ausschluss des Aufhebungsanspruchs ( 46 VwVfG) Umdeutung von Verwaltungsakten ( 47 VwVfG) IV. Rechtsprechung V. Literatur'...' Der Verwaltungsakt VI (Rücknahme und Widerruf) /. Rücknahme von Verwaltungsakten ( 48 VwVfG).-..! Grundsatz der freien Rücknehmbärkeit ( 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG).'..209 ' Einschränkungen der Rücknehmbärkeit für... leistungsgewährende Verwaltungsakte ( 48 Abs. 2 VwVfG) Rücknahme anderer Verwaltungsakte ( 48 Abs. 3 VwVfG) Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts Rücknahmeermessen und Wirkung der Rücknahme Rücknahmefrist ( 48 Abs. 4 VwVfG)'.' //. Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte ( 49 VwVfG) 217 : Das Regelungsproblem Widerruf belastender Verwaltungsakte ( 49 Abs. 1 VwVfG) Widerruf begünstigender Verwaltungsakte ( 49 Abs. 2 VwVfG) Widerruf von Zuwendungsbescheiden ( 49 Abs. 3 VwVfG)..."A Ersatz des Vertrauensschadens ( 49 Abs. 6 VwVfG).;...' Verhältnis zu anderen Widerrufsvorschriften und Ausschluss des Widerrufs XIV

8 : ///. Erstattung von Leistungen ( 49a VwVfG) IV. Wiederaufgreifen des Verfahrens (.51 VwVfG)' Das Verhältnis von Rücknahme und Widerruf zum Wiederaufgreifen des Verfahrens ' Rechtsanspruch aufwiederaufgreifen des Verfahrens ( 51 Abs. 1 VwVfG) Zulässigkeit des Wiederaufgreifensantrags Rechtsnatur der Entscheidung nach 51 VwVfG :.-... { V. Rechtsprechung VI. Literatur.-.., Der. öffentlich-rechtliche Vertrag : /. Der öffentlich-rechtliche Vertrag als Handlungsform der Verwaltung //. Koordinationsrechtlicher und subordinationsrechtlicher Vertrag Koordinationsrechtliche Verträge ' Subordinationsrechtliche Verträge ///. Typ.en subordinationsrechtlicher. Verträge -.' Vergleichsvertrag ( 55 VwVfG) Austauschvertrag ( 56 VwVfG) IV. Form, Verfahren ".....'.' V. Rechtsfolgen der Rechtswidrigkeit öffentlich-rechtlicher Verträge Das Rechtsfolgenproblem Die Nichtigkeitsgründe Teilnichtigkeit ( 59 Abs. 3 VwVfG) :, VI. Rechtsprechung VII. Literatur.... :. 241, ' ' '! " 13 Nichtförmliches Verwaltungshandeln...' ; ' /. Begriff und Begriffsdefinition des nichtförmlichen' > Verwaltungshandelns Begriff und Begriffsäquivalente Definition des nichtförmlichen Verwaltungshandelns Rechtsgrundlagen //. Kategorien nichtförmlichen Verwaltungshandelns Vorbereitungs- und Ausführungshandlungen....; Verwaltungsaktsubstituierendes Handeln..; , 3. Auskünfte, Hinweise, Mitteilungen I Maßnahmen in Sonderstatusverhältnissen und öffentlichen Einrichtungen ///. Rechtsschutz "IV. Rechtsprechung..]...'."'. t V. Literatur...'...!...' XV

9 14 Die Verwaltungsvollstreckung /. Der Verwaltungsakt als Vollstreckungstitel //. Vollstreckung wegen Geldforderungen ///. Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen Ersatzvornahme ( 10 VwVG) Zwangsgeld ( 11 VwVG) Unmittelbarer Zwang ( 12 VwVG) ' IV. Das Vollstreckungsverfahren Das dreiaktige Zwangsverfahren ( 13 ff. VwVG) Sofortiger Vollzug ( 6 Abs. 2 VwVG) V. Rechtsschutz gegen Vollstreckungsmaßnahmen VI. Rechtsprechung VII. Literatur Dritter Abschnitt Das Verwaltungsverfahren Grundzüge des Verwaltungsverfahrens /. Form, Beginn und Fortgang des Verwaltungsverfahrens Nichtförmliches und förmliches Verwaltungsverfahren Beginn des Verwaltungsverfahrens Verfahrensverlauf //. Die Beteiligten des Verwaltungsverfahrens Beteiligungsfähigkeit und Handlungsfähigkeit ( 11 VwVfG) Die Verfahrensbeteiligten ( 13 VwVfG) ///. Rechte der Verfahrensbeteiligten Anhörungsrecht ( 28 VwVfG) Bevollmächtigte und Beistände ( 14 VwVfG) Akteneinsicht ( 29 VwVfG) IV. Verwaltungsverfahren als Verwaltungsrechtsverhältnis V. Rechtsprechung VI. Literatur Besondere Verfahrensgestaltungen I. Förmliches Verwaltungsverfahren ( 63 ff. VwVfG) Begriff des förmlichen Verwaltungsverfahrens..: Besonderheiten des förmlichen Verwaltungsverfahrens Anwendungsfälle des förmlichen Verwaltungsverfahrens //. Planfeststellungsverfahren Vorhaben und Vorhabenträger Anhörungsverfahren ( 73 VwVfG) Planfeststellungsbeschluss und Rechtswirkungen ( 74, 75 VwVfG) XVI

10 4. Rechtsschutz gegen Planfeststellungsbeschlüsse ///. Besondere Verfahrensgestaltungen Genehmigungsverfahren ( 71 a-e VwVfG) Massenverfahren ( VwVfG) Gestufte Verwaltungsverfahren IV. Rechtsprechung V. Literatur Vierter Abschnitt Der Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte (Primärrechtsschutz) Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs /. Die verfassungsrechtliche Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) //. Die Struktur der verwaltungsgerichtlichen Generalklausel ( 40 Abs. 1 VwGO), Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs durch spezielle Gesetze »Öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher An«( 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO) Sonderzuweisungen ( 40 Abs. 1 Satz 1 2. Hs. und Satz 2 VwGO) a) Zuweisung an die Sozialgerichte ( 51 SGG) b) Zuweisung an die Finanzgerichte ( 33 FGO) c) Sonderzuweisungen an die ordentlichen Gerichte ///. Rechtsprechung IV. Literatur Verwaltungsgerichtliche Klagearten /. Anfechtungsklage ( 42 Abs. 11. Alt. VwGO) ' Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO) Widerspruchsverfahren ( 68 ff. VwGO)... ' Klagefrist ( 74 VwGO)...:.: Richtiger Beklagter ( 78 VwGO) //. Verpflichtungsklage ( 42 Abs Alt. VwGO).. ' Die Verpflichtungsklage als Leistungsklage Statthaftigkeit der Verpflichtüngsklage ( 42 Abs Alt. VwGO) Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO) Widerspruchsverfahren ( 68 ff. VwGO) Klagefrist ( 74 Abs. 2 VwGO) Richtiger Beklagter ( 78 VwGO) ///. Allgemeine Leistungsklage Statthaftigkeit der allgemeinen Leistungsklage Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO analog) Richtiger Beklagter ( 78 VwGO analog?) XVII

11 4. Besondere Sachurteilsvoraussetzungen?..; IV. Feststellungsklage ( 43 VwGO) Statthaftigkeit ' -.: Feststellungsinteresse Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO analog)?..( V. Fortsetzungsfeststellungsklage ( 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) Gesetzliche Regelung ( 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) Nachträgliche Fortsetzungsfeststellungsklage ( 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog).., , -..,333, Statthaftigkeit bei Verpflichtungsklage Fortsetzungsfeststellungsklage bei Leistungsbegehren Feststellungsinteresse VI. Normenkontrollverfahren ( 47 VwGO) Statthaftigkeit des Normehkontroljverfahrens ( 47 Abs. 1 VwGO) l Antragsbefugnis ( 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) Rechtsschutzbedürfnis Frist ( 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) VII. Exkurs: Aufbau der Zulässigkeits- und Begründetheitsprüfung einer verwaltungsgerichtlichen Klage VIII. Rechtsprechung IX. Literatur,,...,,...: Grundzüge des vorläufigen Rechtsschutzes /. Vorläufiger Rechtsschutz nach 80, 80a VwGO : Aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen und Ausschluss der aufschiebenden Wirkung ( 80 Abs. 1 und 2 VwGO) Die Aussetzung der Vollziehung ( 80 Abs..4 VwGO) 366' Das gerichtliche»aussetzungsverfahren«( 80 Abs. 5, 80a Abs. 3 Satz 1 VwGO) Abänderungsverfahren ( 80 Abs. 7 VwGO) ':...'.':' //. Einstweilige Anordnung ( 123 VwGO).', Sachentscheidungsvoraussetzungen Begründetheit des Antrags Entscheidungsinhalt und Vorwegnahmeverbot , 1231 ///. Rechtspolitische Erwägungen '.'..' IV. Rechtsprechung ] V. Literatur, XVIII

12 Fünfter Abschnitt Haftung für rechtswidriges Behördenhandeln.., \ (Sekundärrechtsschutz) ' Die Amtshaftung /. Haftungsmodelle 380, Eigenhaftung, Staatshaftung...: i" Amtshaftung //. Der Aufbau des Amtshaftungsanspruchs ( 839 BGB i. V.m. Art. 34 GG) Handeln in Ausübung eines öffentlichen Amtes Verletzung einer Amtspflicht Drittbezogenheit der Amtspflicht Kausalität.,...' Verschulden ///. Einschränkungen und Ausschluss der Amtshaftung Subsidiaritätsklausel ( 839 Abs. 1 Satz.2 BGB)...,,..., Versäumung von Rechtsmitteln ( 83.9 Abs. 3 BGB) Richterspruchprivileg ( 839 Abs. 2 BGB) IV. Anspruchsinhalt und Anspruchsgegner Anspruchsinhalt Anspruchsgegner i Verjährung V. Anspruchskonkurrenzen VI. Rechtsprechung VII. Literatur Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff /. Eigentumsschutz als dogmatischer Anknüpfungspunkt //. Tatbestandsvoraussetzungen des Anspruchs aus enteignungsgleichem Eingriff Einwirkung auf das Eigentum auf der Grundlage des öffentlichen Rechts Rechtswidrigkeit Subsidiarität Anspruchsgegner ///. Anspruchskonkurrenzen IV. Rechtsweg V. Rechtsprechung VI. Literatur XIX