Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht I (Staatsorganisationsrecht) Fall 3: Parteienrecht

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1 Institut für Öffentliches Recht Wintersemester 2013/2014 Universität Augsburg Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht I (Staatsorganisationsrecht) Fall 3: Parteienrecht Teil 1: In Betracht kommt eine abstrakte Normenkontrolle gemäß Art. 93 I Nr. 2 GG i.v.m. 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG. Der Antrag auf abstrakte Normenkontrolle nach Art. 93 I Nr. 2 GG i.v.m. 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG hat Aussicht Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist. A. Zulässigkeit Fraglich ist daher zunächst, ob der Antrag zulässig ist. I. Zuständigkeit Das BVerfG ist nach Art. 93 I Nr. 2 GG, 13 Nr. 6 BVerfGG zuständig. II. Antragsberechtigung Die Bundesregierung ist antragsberechtigt gem. Art. 93 I Nr. 2 GG, 76 I BVerfGG. III. Antragsgegenstand Das Parteiengesetz ist Bundesrecht und als solches tauglicher Antragsgegenstand gem. Art. 93 I Nr. 2 GG, 76 I BVerfGG. IV. Antragsgrund Des Weiteren müsste ein Antragsgrund vorliegen. Nach Art. 93 I Nr. 2 GG genügt es, wenn beim Antragssteller Zweifel über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz bestehen, oder wenn diesbezüglich Meinungsverschiedenheiten vorliegen. Vorliegend hat die Bundesregierung Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes. 76 I Nr. 1 BVerfGG, wonach der Antragssteller das gerügte Bundesrecht für nichtig halten muss, wird durch das Grundgesetz, als das ranghöhere Gesetz, verdrängt ( Lex superior derogat legi inferiori ). Entscheidend ist folglich die weite Fassung des Grundgesetzes, sodass die Zweifel der Bundesregierung ausreichen. Ein Antragsgrund liegt mithin vor. V. Form Gem. 23 I BVerfGG ist der Antrag schriftlich und mit Begründung beim BVerfG einzureichen. VI. Zwischenergebnis Der Antrag ist somit zulässig.

2 B. Begründetheit Der Antrag ist darüber hinaus begründet, wenn das gerügte Bundesrecht mit dem Grundgesetz unvereinbar ist. I. Formelle Verfassungsmäßigkeit Fraglich ist daher zunächst die formelle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes. Das Gesetz ist formell verfassungsgemäß, wenn die Gesetzgebungskompetenz gegeben und das Gesetzgebungsverfahren ordnungsgemäß abgelaufen ist. 1. Gesetzgebungskompetenz Das Änderungsgesetz könnte schon formell verfassungswidrig sein, wenn es dem Bund an der Gesetzgebungszuständigkeit fehlt. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes folgt aus Art. 21 III GG. Die Formulierung Das Nähere regeln Bundesgesetze bedeutet eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Hierin ist die Kompetenzgrundlage sowohl für den Erlass des PartG, als auch für dessen Änderung zu sehen. 2. Gesetzgebungsverfahren und Form Fraglich ist, ob das Gesetzgebungsverfahren ordnungsgemäß abgelaufen ist. Das Gesetzgebungsverfahren ist in Art GG geregelt. Danach sind insbesondere drei Stadien zu unterscheiden, nämlich das Einleitungsverfahren bzw. die Gesetzesinitiative, die Beschlussfassung durch den Bundestag und den Bundesrat, sowie das Abschlussverfahren. a) Gesetzesinitiative Fraglich ist zunächst, ob der Fraktion der S-Partei ein Initiativrecht zukommt. Gem. Art. 76 I GG werden Gesetzesvorlagen beim Bundestag durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht. Das Tatbestandsmerkmal aus der Mitte des Bundestages wird durch 76 I GOBT konkretisiert. Danach müssen Vorlagen von Mitgliedern des Bundestages von einer Fraktion oder von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages unterzeichnet sein. Folglich sind vorliegend die Abgeordneten der S-Fraktion berechtigt, Gesetzesinitiativen einzubringen. b) Beschlussfassung Fraglich ist daher, ob die Beschlussfassung, als weiteres Verfahrenserfordernis für das Zustandekommen eines verfassungsgemäßen Gesetzes, ordnungsgemäß abgelaufen ist. aa) Im Bundestag (1) Beschluss nach zwei Lesungen Die Beschlussfassung könnte deshalb fehlerhaft sein, weil die Änderung nach zwei Lesungen beschlossen wurde. 78 I 1 GOBT schreibt drei Lesungen vor. Seite 2 von 8

3 Vorliegend wurde die Änderung jedoch nach zwei Lesungen beschlossen und es wurde auch keine Abweichung von der Geschäftsordnung nach 126 GOBT beschlossen, sodass ein Verstoß gegen Art. 78 I GOBT vorliegt. Fraglich ist jedoch, wie sich ein solcher Verstoß auswirkt. Insoweit ist festzuhalten, dass ein Verstoß gegen die GOBT nicht mit einem Verstoß gegen das GG gleichzusetzen ist. Art. 82 I 1 GG verlangt lediglich, dass ein Gesetz nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommen ist. Damit ist eine Verfassungswidrigkeit nur dann gegeben, wenn der Inhalt der GOBT-Regel auch in der Verfassung Ausdruck gefunden hat (sog. verfassungsrelevanter Inhalt). Die Art. 76 ff. GG äußern sich zu Notwendigkeit von drei Lesungen nicht, in Art. 77 I 1 GG wird nur vorgegeben, dass der Bundestag Beschluss zu fassen hat. Wie der Prozess der parlamentarischen Meinungsbildung bis dahin gestaltet wird, ist Sache der Satzungsautonomie des Bundestages (Art. 40 I 2 GG). Das Erfordernis von drei Lesungen gehört nicht zu den unabdingbaren Grundsätzen demokratischer rechtsstaatlicher Ordnung. Damit kommt es nicht auf die Anzahl der Lesungen eines Gesetzes an, sondern darauf, dass ein Meinungsbildungsprozess stattfindet und in einer Beschlussfassung endet. Folglich führt ein Verstoß gegen 78 I 1 GOBT nicht zur Verfassungswidrigkeit. (2) Beschlussfähigkeit des Bundestages Des Weiteren müsste der Bundestag beschlussfähig gewesen sein. Die Beschlussfähigkeit des Bundestages ist in 45 I GOBT geregelt. Danach ist der Bundestag beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte seiner Mitglieder im Sitzungssaal anwesend ist. Vorliegend waren 40 anwesend und damit gerade nicht mehr als die Hälfte seiner Mitglieder. Jedoch ist 45 II GOBT zu beachten. Danach muss die Beschlussunfähigkeit vor Beginn der Sitzung durch den Bundestag festgestellt werden. Ohne diese Feststellung ist der Bundestag beschlussfähig. 45 II GOBT ist dadurch gerechtfertigt, dass die wesentliche Arbeit an der Gesetzesvorlage in den Ausschüssen und zwischen den Fraktionen geleistet wird und daher die geringe Präsenz während der Schlussabstimmung i.d.r. ein Zeichen für einen breiten Konsens ist. Vorliegend wurde die Beschlussunfähigkeit des Bundestages nicht festgestellt. Möglicherweise muss trotz fehlender Feststellung aber von der Beschlussunfähigkeit ausgegangen werden, wenn nicht genug Mitglieder anwesend waren, um die Beschlussunfähigkeit überhaupt feststellen zu können. Im Falle einer solch geringen Beteiligung könnte das Demokratieprinzip aus Art. 20 II GG verletzt sein. Seite 3 von 8

4 Derzeit hat der Bundestag 631 Abgeordnete, damit müssten mindestens 32 Abgeordnete (631*5%=31,55; beachte auch: nur ganze Abgeordnete zählen) anwesend sein, um die Beschlussfähigkeit gem. 45 I GOBT zu bezweifeln. Vorliegend waren 40 Abgeordnete anwesend, die Beschlussfähigkeit hätte also von mindestens 5% der Abgeordneten gem. 45 I GOBT angezweifelt werden können. Folglich war der Bundestag beschlussfähig. Mithin ist die Beschlussfassung ordnungsgemäß abgelaufen. bb) im Bundesrat (+) Ein Einspruch gem. Art. 77 III GG wurde nicht eingelegt. Der Bundesrat wurde ordnungsgemäß beteiligt. c) Ausfertigung und Verkündung (+) Das Gesetz wurde ordnungsgemäß ausgefertigt und verkündet. 3. Zwischenergebnis Das Gesetz ist damit formell verfassungsgemäß. II. Materielle Verfassungsmäßigkeit Fraglich ist, ob das Gesetz auch materiell verfassungsgemäß ist. In Betracht kommt hier insbesondere ein Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien. 1. Herleitung Der Grundsatz der Chancengleichheit ist nicht ausdrücklich normiert. Die Entscheidung des Grundgesetzes für eine parlamentarische Demokratie hat aber ein Mehrparteiensystem und die Chancengleichheit der miteinander konkurrierenden Parteien zur unabdingbaren Folge. In Bezug auf die Ausgestaltung des Wahlrechts folgt dieser Grundsatz aus Art. 21 I i.v.m. Art. 38 I 1 GG, außerhalb von Wahlen aus Art. 21 I i.v.m. Art. 3 I GG. Auf einfachgesetzlicher Ebene konkretisiert 5 PartG den Gleichbehandlungsanspruch der Parteien. 2. Beeinträchtigung der Chancengleichheit Indem Vereinigungen, die unterhalb der Mitgliedsschwelle bleiben, Vorteile die der Parteienstatus mit sich bringt, wie etwa das Parteienprivileg des Art. 21 II GG, die Berücksichtigung bei der Wahlwerbung gem. 5 PartG, die staatliche Finanzförderung gem. 18 ff. PartG und die Beteiligung bei der Bildung von Wahlorganen gem. 9 II 4 BWahlG, sowie das Listenprivileg gem. 27 BWahlG, genommen werden, liegt eine Beeinträchtigung der Chancengleichheit vor. 3. Rechtfertigung Eine allgemeine Differenzierung dahingehend, welche Vereinigungen Parteien sind, ist jedoch nicht absolut verboten. Parteien sind ein Element des Seite 4 von 8

5 demokratischen Gefüges des GG, Beschränkungen können daher um das Funktionieren des Systems willen gerechtfertigt sein. Jedoch verlangt der Grundsatz der Chancengleichheit eine strenge, schematische und formale Gleichbehandlung. Eine Differenzierung ist nur aus zwingenden Gründen gerechtfertigt. Das Änderungsgesetz verhindert vorliegend die Zersplitterung der Parteienlandschaft. Außerdem handelt es sich bei kleineren Parteien meist auch um radikalere Parteien. Schließlich dient es dem Ausschluss weniger ernsthaften Vereinigungen. Darüber hinaus ist eine ernsthafte politische Betätigung überhaupt erst möglich, wenn sich eine Partei über das Gründungsstadium hinaus hinreichend gefestigt hat. Laut Bundesverfassungsgericht kann eine Partei auf Dauer nicht nur aus den Gründern und einigen Funktionären bestehen, sondern bedarf eines hinreichend Mitgliederbestandes. Allerdings ist auch zu berücksichtigen, dass Art. 21 I 2 GG gerade die Freiheit der Parteiengründung und ein Mehrparteiensystem vorsieht und die Funktionsfähigkeit des Parlaments überdies mittels der 5 %-Hürde gesichert wird. Außerdem sind zwar mitunter einzelne kleinere Parteien radikaler als andere, dies gilt gleichwohl nicht für alle. Überdies gilt das Parteienprivileg aus Art. 21 II GG. Des Weiteren muss zur Wahrung einer Chancengleichheit auch für jüngere Vereinigungen die tatsächliche Bedeutsamkeit und Aktivität der Partei ausschlagegebend sein, eine starre Mitgliederschwelle kann dafür keinen sachgerechten Maßstab geben. Vorliegend ist die hier gewählte Grenze jedenfalls auch zu hoch. Überdies ist eine starre Grenze nicht geeignet, die Verfestigung der Partei in der politischen Landschaft sicherzustellen. 4. Zwischenergebnis Die Differenzierung ist nicht verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Es liegt damit ein Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien vor. Das Gesetz ist mithin materiell verfassungswidrig. III. Ergebnis Der Antrag ist begründet. Seite 5 von 8

6 Teil 2: I. Verletzung des Art. 21 II GG, sog. Parteienprivileg Durch die Äußerung des M könnte die R-Partei in ihren Rechten aus Art. 21 II GG verletzt worden sein. 1. Regelungsinhalt des Art. 21 II GG Gem. Art. 21 II GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Frage der Verfassungswidrigkeit einer Partei. Nur das Bundesverfassungsgericht ist damit befugt, die Verfassungswidrigkeit einer Partei festzustellen, keine andere staatliche Stelle darf, solange das Bundesverfassungsgericht nicht tätig geworden ist, die Verfassungswidrigkeit einer Partei geltend machen. 2. Eingriff in Art. 21 II GG Fraglich ist, ob durch die Äußerung des M dieses Parteienprivileg verletzt wurde. Vorliegend schätzt der Bundesminister die R-Partei zwar als verfassungswidrig ein, M macht die Verfassungswidrigkeit der Partei damit aber nicht rechtlich geltend. Für die R-Partei entstehen keine Rechtsfolgen, wie bspw. bei der Weigerung einer Stadt, einer Partei die Stadthalle für eine Wahlkampfveranstaltung zu vermieten. Die Kundgabe der eigenen Einschätzung ist nicht durch Art. 21 II GG verboten. 3. Zwischenergebnis Eine Rechtsverletzung ist demnach zu verneinen. II. Verletzung des Art. 21 I GG Möglicherweise ist jedoch Art. 21 I GG verletzt worden. 1. Regelungsinhalt des Art. 21 I GG Art. 21 I 2 GG schützt ausdrücklich die Gründungsfreiheit von Parteien. Die Freiheit, eine Partei zu gründen, wäre aber bedeutungslos, wenn daraus nicht weitere Freiheiten erwachsen würden. So umfasst Art. 21 I GG auch die Betätigungsfreiheit und das Recht auf Gleichbehandlung (vgl. dazu oben). Diese Freiheiten sind Abwehrrechte gegenüber staatlichen Behinderungen und Eingriffen. 2. Eingriff in Art. 21 I GG Fraglich ist, ob vorliegend in Art. 21 I GG eingegriffen worden ist. Die Äußerung ist geeignet die Partei beim Wähler herabzusetzen und die Ergebnisse der Partei bei Wahlen zu verschlechtern. Dies gilt umso mehr, als dass es sich um eine Grundsatzdebatte im Bundestag handelt, welche an die Öffentlichkeit gewandt ist. Es handelt sich damit gerade nicht um eine rein parlamentsinterne Äußerung. Ein Eingriff in Art. 21 I GG liegt folglich vor. Seite 6 von 8

7 3. Rechtfertigung Der Eingriff könnte aber gerechtfertigt sein, wenn M mit der Äußerung seinerseits verfassungsrechtlich garantierte Rechte wahrgenommen hat. Welche Rechte dem M zustehen, hängt davon ab, in welcher Funktion er die umstrittene Äußerung getätigt hat. Entscheidend ist, ob die Äußerung im Rahmen amtlicher Funktionswahrnehmung als Bundesminister oder als Abgeordneter des Bundestages erfolgt. M ist Mitglied der Bundesregierung und als solches dem ganzen Volk verpflichtet, nicht nur seiner politischen Partei, ihn könnte also eine Pflicht zur Neutralität treffen. Demnach kann der Eingriff in Art. 21 I GG nicht gerechtfertigt werden. Jedoch gilt es auch zu bedenken, dass die Bundesregierung, legitimiert durch die Wahl, gerade die Aufgabe hat, in ihrem Amt das politische Programm der sie tragenden Partei(en) zu verwirklichen, dazu gehören auch Äußerungen zu parteipolitischen Programmen der politischen Gegner. Es würde die Bundesregierung daher unter Umständen zu sehr einengen, ihr solche Äußerungen vollständig zu untersagen. Wie weit die Neutralitätspflicht unter diesem Aspekt reicht, kann aber möglicherweise dahinstehen, denn M tätigt die Äußerung als Abgeordneter des Bundestages, insofern steht ihm im Rahmen der politischen Auseinandersetzung das Recht zu, seine Meinung zu politischen Gegner frei zu äußern (Art. 38 I 2 GG, Rederecht des Abgeordneten). Zwar sind die Abgeordneten des Bundestages in ihrer Gesamtheit ebenfalls Vertreter des ganzen Volkes, mit diesem Grundsatz (Kollektivrepräsentation) ist es aber vereinbar, wenn M als einzelner Abgeordneter Interessen nur von Teilen des Volkes vertritt, z.b. von seiner Partei. Den Parteien kommt im freien und offenen Prozess der Willensbildung des Volkes eine wichtige Rolle zu (vgl. Art. 21 I 1 GG), die R-Partei kann und muss sich daher am öffentlichen Disput um politische Meinungen beteiligen, kann insoweit aber auch Gegenstand einer solchen Diskussion werden. Die Äußerungen des M dürfen allerdings nicht willkürhafte oder sachfremde Züge tragen. Vorliegend hält die Äußerung sogar einer Überprüfung anhand des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes stand. Die Abgeordneten des Bundestages trifft die Pflicht die freiheitliche, demokratische Grundordnung zu wahren und zu verteidigen, insofern besteht auch eine Pflicht, Diskussionen über evtl. besorgniserregende Entwicklungen anzustoßen bzw. sich an solchen zu beteiligen Die Äußerungen des M sind geeignet über die Vereinbarkeit der politischen Ziele der R mit dem GG zu diskutierten, insbesondere halten sie sich im zulässigen Rahmen für eine parlamentarische Debatte, sie wurden nicht unsachlich oder besonders aggressiv vorgetragen. Die öffentliche Diskussion über die politischen Ziele von Parteien ist gegenüber der (sofortige) Anstrengung eines Verbotsverfahrens das mildere Mittel. Seite 7 von 8

8 M belegt sein Werturteil ( R-Partei sei tendenziell verfassungswidrig ) mit Tatsachen (Veröffentlichung in Zeitschrift), die von R auch nicht bestritten wurden. 4. Zwischenergebnis Die Äußerungen des Abgeordneten M sind damit jedenfalls nicht willkürhaft oder sachfremd. Die R-Partei ist mithin nicht in ihren Rechten aus Art. 21 I 1 GG verletzt. III. Ergebnis Ein Verstoß gegen Bestimmungen des GG, insbesondere gegen Art. 21 I GG, ist nicht ersichtlich. Literaturhinweise: Vgl. zum Fall insgesamt: Schmidt-Jortzig/Schliesky, 40 Klausuren aus dem Staats- und Völkerrecht mit Lösungsskizzen, 2002, 6. Auflage, Fälle 19 und 20 Zum Gesetzgebungsverfahren: Nolte/Tams, Das Gesetzgebungsverfahren nach dem Grundgesetz, Jura 2000, S. 158 ff. Zum Parteienrecht allgemein: Maurer, Die Rechtsstellung der politischen Parteien, JuS 1991, S. 882 ff. weitere Anwendungsfälle zum Grundsatz der Chancengleichheit von Parteien: zur Ausgestaltung des Wahlrechts, vgl. insoweit Fall 1 bzgl. Wahlwerbung etwa Degenhart, Klausurenkurs im Staatsrecht, Fall 1 Parteienfinanzierung Zur unzulässigen Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung vor Bundestagswahlen: BVerfGE 44, 125 ff. = NJW 1977, S. 751 ff.; Stundenroth, Wahlbeeinflussung durch staatliche Funktionsträger, AöR 125 (2000), S. 255 ff. Seite 8 von 8