Die Steuerungswirkung des Flächennutzungsplans und seine Bedeutung nach Inkrafttreten des Europarechtsanpassungsgesetzes (EAG Bau)

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1 Die Steuerungswirkung des Flächennutzungsplans und seine Bedeutung nach Inkrafttreten des Europarechtsanpassungsgesetzes (EAG Bau) Von Antje Demske Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsübersicht 1. Kapitel Einleitung - Problemstellung und Stand der wissenschaftlichen Diskussion und Planungspraxis Kapitel Aufgabe und Funktion des Flächennutzungsplans als Steuerungsinstrument im kommunalen Planungssystem 25 A. Der planungsrechtliche Steuerungsbegriff 25 B. Die Aufgaben- und Funktionszuweisung des Flächennutzungsplans als Bauleitplan im Allgemeinen nach 1 Abs. 1 BauGB 26 C. Die Aufgaben- und Funktionszuweisung des Flächennutzungsplans als vorbereitender Bauleitplan im Speziellen nach 5 Abs. 1 S. 1 BauGB 48 D. Verfassungsrechtliche Verankerung der Flächennutzungsplanung als kommunale Planungshoheit und Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 76 E. Zwischenergebnis zu Aufgabe und Funktion des Flächennutzungsplans als Steuerungsinstrument im kommunalen Planungssystem" Kapitel Die Rechtsnatur des Flächennutzungsplans und deren Auswirkung auf den Rechtsschutz 95 A. Der Flächennutzungsplan als Rechtsvorschrift i. S. d. 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO 105 B. Auswirkungen auf den Rechtsschutz Kapitel Einordnung des Flächennutzungsplans als Steuerungsinstrument in das Gesamtsystem der räumlichen Planungen 116 A. Der Flächennutzungsplan im System der räumlichen Gesamtplanung 119 B. Der Flächennutzungsplan im System der städtebaulichen Planung 173 C. Zwischenergebnis zu Einordnung des Flächennutzungsplans als Steuerungsinstrument in das Gesamtsystem der räumlichen Planungen" 221

3 10 Inhaltsübersicht 5. Kapitel Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse unter besonderer Beachtung der zukünftigen Bedeutung des Flächennutzungsplans für die städtebauliche Entwicklung der Gemeinden 226 A. Sicherung einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 232 B. Konkrete Standortzuweisung von Außenbereichsnutzungen 234 C. Stadtverträgliche" Steuerung von vorhabenbezogenen Bebauungsplänen D. Fazit ^ :. 238 Literaturverzeichnis 243 Sachwortverzeichnis 254

4 Inhaltsverzeichnis 1. Kapitel Einleitung - Problemstellung und Stand der wissenschaftlichen Diskussion und Planungspraxis Kapitel Aufgabe und Funktion des Flächennutzungsplans als Steuerungsinstrument im kommunalen Planungssystem 25 A. Der planungsrechtliche Steuerungsbegriff 25 B. Die Aufgaben- und Funktionszuweisung des Flächennutzungsplans als Bauleitplan im Allgemeinen nach 1 Abs. 1 BauGB 26 I. Das Entwicklungs- und Ordnungsprinzip Der Begriff der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung Die Planungsaufgabe als Ausdruck des Entwicklungs- und Ordnungsprinzips 29 a) Die Grundstücke" in der Gemeinde als Regelungsgegenstand der Flächennutzungsplanung 30 b) Vorbereitung und Leitung der baulichen und sonstigen Nutzung. 30 (1) Vorbereitung und Leitung 31 (2) Die Begriffe der baulichen und sonstigen Nutzung 32 II. Der Grundsatz der Planmäßigkeit Zielvorstellungen und Planungsleitlinien als Maßstab der städtebaulichen Erforderlichkeit 37 a) Gewährleistung einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. 38 b) Gewährleistung einer dem Wohl der Allgemeinheit entsprechenden sozialgerechten Bodennutzung 40 c) Beitrag zur Sicherung einer menschenwürdigen Umwelt und zum Schutz und zur Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen.. 41 d) Die Planungsleitlinien i. S. d. 1 Abs. 6 BauGB als abwägungsbeachtliche Belange Inhaltliche Schranken der erforderlichen Bauleitplänung 43 HI. Das Kodifikationsprinzip 48 C. Die Aufgaben- und Funktionszuweisung des Flächennutzungsplans als vorbereitender Bauleitplan im Speziellen nach 5 Abs. 1 S. 1 BauGB 48 I. Die Flächennutzungsplanung als vorbereitende Bauleitplanung 48

5 12 Inhaltsverzeichnis 1. Das System der Zweistufigkeit der Bauleitplanung Die Einordnung des Teilflächennutzungsplans in das System der gestuften Planung Die vorbereitende Funktion des Flächennutzungsplans 52 II. Funktion und Inhalt der Flächennutzungsplanung nach 5 Abs. 1 S. 1 BauGB Die Entwicklungs-, Ordnungs- und Steuerungsfunktion des Flächennutzungsplans Der Inhalt des Flächennutzungsplans 59 a) Darstellungen des Flächennutzu'ngsplans i. S.d. 5 Abs.2 BauGB 59 b) Kennzeichnungen, nachrichtliche Übernahmen, Vermerke 66 c) Rechtliche Anforderungen an den Inhalt des Flächennutzungsplans im Sinne der Planungsschranken 68 (1) Die Bindung an die Planungsziele und die Anforderungen an das Abwägungsgebot 69 (2) Das gemeindenachbarliche Abstimmungsgebot und die verfahrensrechtlichen Bindungen 73 D. Verfassungsrechtliche Verankerung der Flächennutzungsplanung als kommunale Planungshoheit und Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 76 I. Das Recht der Gemeinden auf Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 77 a) Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 78 b) In eigener Verantwortung Gesetzesvorbehalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG und seine Schranken.. 81 a) Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie 82 b) Verfassungsrechtliche Aufgabenverteilung: Vorrangprinzip 83 II. Gemeindliche Planungshoheit als Teil der kommunalen Selbstverwaltungshoheit Zugehörigkeit der gemeindlichen Bauleitplanung zum Wesensgehalt der Selbstverwaltung Einordnung der Flächennutzungsplanung in das Recht der Gemeinden auf Selbstverwaltung 90 E. Zwischenergebnis zu Aufgabe und Funktion des Flächennutzungsplans als Steuerungsinstrument im kommunalen Planungssystem" Kapitel Die Rechtsnatur des Flächennutzungsplans und deren Auswirkung auf den Rechtsschutz 95 A. Der Flächennutzungsplan als Rechtsvorschrift i. S. d. 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO 105 B. Auswirkungen auf den Rechtsschutz 110

6 Inhaltsverzeichnis Kapitel Einordnung des Flächennutzungsplans als Steuerungsinstrument in das Gesamtsystem der räumlichen Planungen 116 A. Der Flächennutzungsplan im System der räumlichen Gesamtplanung 119 I. Verhältnis der Flächennutzungsplanung zur Raumordnungsplanung II. 1. Aufstellung und Änderung des Flächennutzungsplans nach den Vorgaben der Raumordnung 122 a) Die Pflicht zur Beachtung von Zielen der Raumordnung durch öffentliche Stellen nach 4 Abs. 1 S. 1 ROG 123 (1) Ziele der Raumordnung 123 (2) Rechtliche Voraussetzungen der Zielbindung 124 (a) Verbindliche Vorgaben 124 (b) Räumlich und sachlich bestimmte oder bestimmbare Vorgaben 125 (c) Landesplanerische Letztentscheidungen als Ergebnisse eines überörtlichen und überfachlichen Abwägungsprozesses 126 (d) Textliche oder zeichnerische Festlegungen in Raumordnungsplänen 127 (e) Zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes (3) Verhaltenspflichten im Rahmen der Beachtenspflicht 128 (a) Beachtenspflicht als Unterlassenspflicht 129 (b) Beachtenspflicht als Handlungspflicht 130 (c) Beachtenspflicht als Rücksichtnahmepflicht 131 (4) Die Umsetzung der Ziele der Raumordnung durch die Gemeinde 131 b) Das Anpassungsgebot in 1 Abs. 4 BauGB Vereinbarkeit der übergeordneten raumordnungsplanerischen Einwirkungsbefugnisse im Lichte des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG Das Gegenstromprinzip als Ausdruck der Wechselbeziehungen zwischen Raumordnungsplanung und Flächennutzungsplanung 147 Der Einfluss der maßnahmenbezogenen Fachplanung auf den Flächennutzungsplan ' Rechtliche Grundlagen der Koordination von Bauleitplanung und Fachplanung 150 f a) Die wechselseitige Beteiligung der Gemeinde und Fachplanungs- I träger im Aufstellungsverfahren 151 (1) Die Beteiligung der Fachplanungsträger im bauleitplanerischen Aufstellungsverfahren 152 (2) Beteiligung der Gemeinde bei Fachplanungen 153 b) Inhaltliche Koordination von Flächennutzungsplan und Fachplan. 154

7 14 Inhaltsverzeichnis (1) Auswirkungen des vorlaufenden Fachplans auf den nachfolgenden Flächennutzungsplan 154 (a) Nachrichtliche Übernahme 155 (b) Privilegierte Planfeststellung und nachfolgende Flächennutzungsplanung 158 (2) Auswirkungen des vorlaufenden Flächennutzungsplans auf den nachfolgenden Fachplan 159 (a) Öffentliche Planungsträger als Adressaten der Anpassungspflicht 160 (b) Beteiligung des Fachplanungsträgers gem. 4 Abs. 1 BauGB bzw. 13 Abs.2 BauGB 163 (c) Kein wirksamer Widerspruch des Fachplanungsträgers (d) Rechtsfolgen der Anpassungspflicht nach 7 S. 1 BauGB 167 (3) Auswirkungen im Fall der parallelen Aufstellung von Fachplan und Flächennutzungsplan Kommunale Planungshoheit und privilegierte Fachplanung : 170 B. Der Flächennutzungsplan im System der städtebaulichen Planung 173 I. Das Verhältnis des Flächennutzungsplans im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit Der gemeinsame Flächennutzungsplan 175 II. 2. Der Planungsverband 179 a) Freiwilliger Zusammenschluss 181 b) Zwangsweiser Zusammenschluss Der Regionale Flächennutzungsplan 184 Das Verhältnis des Flächennutzungsplans zu anderen gemeindeeigenen Planungen Flächennutzungsplan und Bebauungsplan 188 a) Das Entwicklungsgebot i. S. d. 8 Abs. 2 S. 1 BauGB 188 b) Ausnahmen vom Entwicklungsgebot des 8 Abs. 2 S. 1 BauGB. 196 (1) Der selbständige Bebauungsplan 196 (2) Der vorzeitige Bebauungsplan 198 (3) Der unecht vorzeitige Bebauungsplan Flächennutzungsplan und sonstige formelle Planungen 202 a) Innenbereichssatzungen i. S.v. 34 Abs.4 und 5 BauGB 202 (1) Abgrenzungs- bzw. Klarstellungssatzung 203 (2) Entwicklungssatzung 206 (3) Ergänzungs- bzw. Einbeziehungssatzung 209 b) Außenbereichs-Bausatzung i. S.v. 35 Abs. 6 BauGB Flächennutzungsplan und sog. informelle städtebauliche Planungen. 217 a) Kommunale und städtebauliche Entwicklungsplanung 218 b) Städtebauliche Rahmenplanung 219

8 Inhaltsverzeichnis 15 c) Städtebauliche Entwicklungskonzepte 221 C. Zwischenergebnis zu Einordnung des Flächennutzungsplans als Steuerungsinstrument in das Gesamtsystem der räumlichen Planungen" Kapitel Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse unter besonderer Beachtung der zukünftigen Bedeutung des Flächennutzungsplans für die städtebauliche Entwicklung der Gemeinden 226 A. Sicherung einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 232 B. Konkrete Standortzuweisung von Außenbereichsnutzungen 234 C. Stadtverträgliche" Steuerung von vorhabenbezogenen Bebauungsplänen D. Fazit 238 Literaturverzeichnis 243 Sachwortverzeichnis 254

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