Handlungsformen II: Rechtmäßigkeit und Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, Bestandskraft, Rücknahme und Widerruf

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1 Handlungsformen II: Rechtmäßigkeit und Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, Bestandskraft, Rücknahme und Widerruf a) Bekanntgabe als Voraussetzung der Existenz des VA Bekanntgabe ist gem. 43 Abs. 1 VwVfG Voraussetzung für die Wirksamkeit des VA und gem. 41 Abs. 1 VwVfG Pflicht der Behörde; VA ist empfangsbedürftige Willenserklärung. Bekanntgabe = amtlich veranlasste Eröffnung des VA gegenüber dem Betroffenen. Bekanntgabe ist gem. 41 Abs. 2-5 VwVfG im Regelfall formfrei, gem. Abs. 3 bei Allgemeinverfügungen und bei gesetzlicher Regelung auch als öffentliche Bekanntmachung zulässig. Diese erfolgt z.b. durch Radio, Presse, Lautsprecher. Ansonsten B. z.b. durch Zugang einer schriftlichen Verfügung gem. 130 BGB. Vorher ist der VA (für diesen Adressaten) rechtlich nicht existent und nur eine behördeninterne Entscheidung. B. beendet das Verwaltungsverfahren. Ohne B. läuft z.b. auch nicht die Widerspruchsfrist gem. 70 VwGO. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 1

2 Besondere Form der Bekanntgabe ist die Zustellung nach VwZG (beurkundete Übergabe eines Schriftstücks). Bekanntgabe bei Verkehrszeichen str.; h.m.: gem. 45 Abs. 4 StVO durch Aufstellung. Voraussetzung: der durchschnittliche Verkehrsteilnehmer kann das Zeichen unschwer zur Kenntnis nehmen (Sichtbarkeitsgrundsatz, danach verschneites Verkehrsschild unbeachtlich, wenn nicht durch die Form erkennbar). b) Wirksamkeit, Rechtmäßigkeit/Rechtswidrigkeit, Nichtigkeit Bei der Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit des VA sind alle möglichen Rechtsgrundlagen auf das Vorliegen ihrer tatbestandlichen Voraussetzungen zu prüfen. Für die Prüfung der Rechtmäßigkeit kommt es grundsätzlich auf die Rechts- und Sachlage im Zeitpunkt der Verwaltungsentscheidung an. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 2

3 Wenn der VA im Widerspruchsverfahren geändert oder bestätigt wird, ist das der entscheidende Zeitpunkt. Spätere Änderungen der Verhältnisse führen weder zur Rechtswidrigkeit eines rechtmäßig erlassenen VA noch zur Rechtmäßigkeit eines ursprünglich rechtswidrigen VA. Eine Ausnahme gilt nur, wenn die Änderung der Rechtslage ausnahmsweise zurückwirkt. Die Behörde kann aber verpflichtet sein, einen VA aufzuheben, dessen Aufrechterhaltung sich infolge der Änderung wesentlicher Umstände als rechtswidrig erweist. Das gilt für nicht vollzogene VA und für VA mit Dauerwirkung. VA bleibt gem. 43 Abs. 2 VwVfG wirksam, solange und soweit er nicht durch die Behörde zurückgenommen oder widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Auch der rechtswidrige VA ist danach wirksam, nicht aber gem. 43 Abs. 3 VwVfG der nichtige VA. Anders als im Zivilrecht, das die Rechtswirksamkeit eines Rechtsgeschäfts regelmäßig an die Rechtmäßigkeit knüpft, trennt das Verwaltungsrecht Rechtswirksamkeit und Rechtmäßigkeit. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 3

4 Wirksamkeit bedeutet, dass die vom VA gesetzten Rechtsfolgen gelten. Die erlassende Behörde ist an ihn gebunden. Der Adressat ist verpflichtet, die getroffene Regelung zu befolgen. Will er dies verhindern, muss er Widerspruch einlegen oder/und Anfechtungsklage erheben ( 80 Abs. 1 VwGO). Er macht dann einen Aufhebungsanspruch geltend, der im Widerspruchs- und Klageverfahren durchgesetzt werden kann. Die Rechtswirksamkeit wird dann (grundsätzlich) durch die Erhebung von Widerspruch und Anfechtungsklage gehemmt. Andere Behörden müssen die Existenz des VA bei ihren Entscheidungen zugrunde legen und sind auch an den Inhalt der Regelung gebunden (sog. Tatbestandswirkung des VA, die an sein Vorhandensein und die Wirksamkeit seiner Regelung anknüpft). Keine Bindung tritt im Regelfall an die der Regelung zugrunde liegenden Erwägungen und Feststellungen ein. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 4

5 Auch Gerichte sind an die Tatbestandswirkung gebunden, soweit sie nicht zur Kontrolle und ggf. Aufhebung des VA berufen sind; etwa kann bei Vorliegen einer Genehmigung kein strafbares Verhalten vorliegen ( 330 d Nr. 4 c StGB). Reichweite der Bindung umstr. für Amtshaftungsprozesse: BGH verneint Bindungswirkung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit. Wird der wirksame VA nicht fristgerecht angefochten, wird er bestandskräftig e). c) Nichtigkeit des VA im Einzelnen Systematisch vorrangig zu prüfen ist 44 Abs. 2 VwVfG, wonach ein absoluter Nichtigkeitsgrund vorliegt, wenn der VA schriftlich erlassen worden ist, aber die erlassende Behörde nicht erkennen lässt, er durch Aushändigung einer Urkunde erlassen werden muss, dieser Form aber nicht genügt, eine bestimmte Vorschrift der örtlichen Zuständigkeit verletzt ist, Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 5

6 er aus tatsächlichen Gründen nicht ausgeführt werden kann er die Begehung einer rechtswidrigen Tat erfordert oder er gegen die guten Sitten verstößt. Keine Nichtigkeit dagegen bei den in 44 Abs. 3 VwVfG aufgezählten Konstellationen, sofern nicht Art. 44 Abs. 1 vorliegt. Nichtigkeit gem. 44 Abs. 1 VwVfG, wenn VA an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Offensichtlich = es ist für jeden verständigen Beobachter ersichtlich. Nichtigkeit nach 44 Abs. 1 VwVfG kann etwa eintreten, wenn die sachliche Zuständigkeit evident verletzt ist (Steuerbescheid durch Baubehörde), der Adressat nicht mehr existiert (Steuerbescheid an Verstorbene) oder die Regelung rechtlich unmöglich ist (Entlassung eines Nichtbeamten). Prüfungsfolge: 44 Abs. 2? Wenn nein, 44 Abs. 3? Falls ja, trotzdem Nichtigkeit nach 44 Abs. 1 möglich. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 6

7 Nach der gesetzlichen Regelung ist der nichtige VA ipso iure unwirksam und damit unbeachtlich. Dennoch kann es Streit um seine Wirksamkeit geben. Dieser Streit wird im Rahmen der sog. Feststellungsklage oder im Rahmen einer Anfechtungsklage gem. 43 bzw. 42 VwGO entschieden. Nichtigkeit oder Rechtswidrigkeit können auch nur einen Teil des VA erfassen (Abgabe nur zum Teil überhöht, Nebenbestimmung nur zum Teil unverhältnismäßig). Der nicht fehlerhafte Teil bleibt dann vom Fehler unberührt, wenn: der aufrechtzuerhaltende Teil einen selbständig sinnvollen Regelungsgehalt aufweist und der fehlerhafte Teil nicht so wesentlich ist, dass die Behörde den VA ohne diesen Teil nicht erlassen hätte. Dabei kommt es bei gebundenen Entscheidungen auf die objektive Rechtslage an, bei Ermessensentscheidungen auf den subjektiven Behördenwillen. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 7

8 d) Verfahrensfehler und ihre Heilung ( Verwaltungsverfahren) e) Bestandskraft des VA Der wirksame VA soll als hoheitliche Regelung Rechtsbeständigkeit erhalten. Er hat eine spezifische Klarstellungsfunktion, die der Erzielung von Rechtssicherheit dient. Im Prozessrecht, bei der Frage der Bindungswirkung von Urteilen, spricht man von Rechtskraft. Diese bedeutet als formelle R., dass das Urteil nicht mehr mit den ordentlichen Rechtsmitteln angefochten werden kann. Als materielle R., dass die gerichtliche Entscheidung für die Parteien verbindlich ist. Für den VA gelten diese Grundsätze nicht, denn der VA ist nicht wie das Urteil das Ergebnis unbeteiligter Streitentscheidung. Der VA ist vielmehr die Entscheidung der Behörde in eigener Sache. Er bietet also nicht dieselbe Gewähr für die Rechtmäßigkeit und muss zum anderen als ein in die Zukunft gerichtetes Gestaltungsmittel veränderten Verhältnissen angepasst werden können. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 8

9 Dementsprechend spricht man für den VA nicht von Rechtskraft, sondern von formeller und materieller Bestandskraft. Formelle B. = VA kann nicht mehr angefochten werden; tritt gem. 70, 74 VwGO mit Ablauf eines Monats nach Bekanntgabe des VA bzw. Zustellung des Widerspruchsbescheids ein. Materielle B. = VA ist für den betroffenen Bürger und die erlassende Behörde verbindlich. Die Bindungswirkung für die Behörde besteht allerdings nur, solange der VA selbst besteht. Die Behörde kann ihn auch außerhalb des Rechtsmittelverfahrens aufheben und damit die Bindungswirkung beseitigen. Von materieller Bestandskraft kann man eigentlich nur sprechen, soweit der VA nicht zurückgenommen oder widerrufen werden darf. Regelungen hierüber finden sich in 48 ff. VwVfG und in einer Reihe von speziellen Normen, für SteuerVA etwa in der AbgabenO. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 9

10 f) Die Aufhebung des VA 43 Abs. 2 VwVfG: VA ist solange wirksam, bis er zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Rücknahme und Widerruf bezeichnen die Möglichkeiten der behördlichen Aufhebung außerhalb eines Rechtsbehelfsverfahrens. 48 ff. VwVfG bieten hierfür die Rechtsgrundlage. Daneben tritt die Aufhebung im wieder aufgenommenen Verfahren gem. 51 VwVfG und die Aufhebung im Widerspruchsverfahren durch die Ausgangsbehörde gem. 72 VwGO. Hierfür gelten 48 ff. nicht. Für eine Sonderkonstellation (ein begünstigender VA wird von einem belasteten Dritten angefochten) gilt 50 VwVfG. Rücknahme und Widerruf sind selbst VA. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 10

11 aa) Rücknahme R. gem. 48 VwVfG betrifft den (bei Erlass) rechtswidrigen VA; die Rechtswidrigkeit darf nicht nach 45 ff. VwVfG entfallen bzw. geheilt worden sein. Die Rücknahme steht gem. 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG grundsätzlich im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Spezialgesetze können das Ermessen beschränken, wie 15 Abs. 1 GastG. Für den Fall der Rücknahme oder des Widerrufs eines gegen EU- Recht verstoßenden VA besteht wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts regelmäßig eine Pflicht zur Aufhebung des VA und ggf. Rückforderung der EU-widrig gewährten Vergünstigung (Hauptfall: Rücknahme eines Beihilfebescheids (Subvention) und Rückforderung der Beihilfe). Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 11

12 Handelt es sich um einen begünstigenden VA, gelten gem. 48 Abs. 1 S. 2 die Bedingungen der Abs Diese sind Ausdruck des Vertrauensschutzes zugunsten des Bürgers, der sich auf die Beständigkeit der ihn begünstigenden Regelung verlassen haben kann. Nicht rechtlich, sondern nur faktisch begünstigend sind z.b. die Vergabe einer Hausnummer oder die Aufstellung eines Halteverbotszeichens vor dem Grundstück. Ein begünstigender VA liegt auch dann vor, wenn er belastende Drittwirkung zeitigt. Den Interessen des Dritten ist, soweit möglich, bei der Ermessensentscheidung Rechnung zu tragen. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 12

13 Gem. 48 Abs. 2 darf ein Zuwendungsbescheid (gerichtet auf Gewährung einer Geld- oder Sachleistung), nicht zurückgenommen werden, wenn der Begünstigte auf den Bestand des VA tatsächlich vertraut hat und das Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an der Rücknahme schutzwürdig ist. Regelbeispiele, nach denen das Vertrauen schutzwürdig bzw. Fälle, in denen es nicht schutzwürdig ist, enthalten Abs. 2 S. 2 und 3. Ist das Vertrauen z.b. wegen arglistiger Täuschung oder Abgabe in wesentlicher Hinsicht unrichtiger Angaben nicht schutzwürdig, entscheidet die Behörde gem. 48 Abs. 1 S. 1 nach Ermessen. Ansonsten gem. Abs. 2 S. 2 Schutzwürdigkeit i.d.r. zu bejahen, wenn der Begünstigte das Vertrauen bereits betätigt hat. Ist dies nicht der Fall, Abwägung gem. Abs. 2 S. 1. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 13

14 48 Abs. 3 betrifft sonstige begünstigende VA, also solche, durch die keine Leistungen gewährt wurden. Das betrifft etwa Genehmigungen und Erlaubnisse, die Beamtenernennung und die Einbürgerung. Sie können gem. Abs. 1 ohne Einschränkung zurückgenommen werden. Allerdings muss die Behörde den Vermögensnachteil ausgleichen, den der Adressat dadurch erleidet, dass er auf den Bestand des VA vertraut (sog. negatives Interesse = Vertrauensschaden: er ist so zu stellen, als wäre der VA nicht erlassen worden). Allerdings lässt sich das in die Wirksamkeit solcher VA investierte Vertrauen vielfach nicht in Geld beziffern. Das hat zur Folge, dass überhaupt kein Vertrauensschutz stattfindet, und ist verfassungsrechtlich bedenklich. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 14

15 Die Rücknahme ist gem. 48 Abs. 4 VwVfG grundsätzlich nur innerhalb eines Jahres nach Kenntnisnahme der Tatsachen zulässig, die die Rücknahme rechtfertigen; Ausnahme, wenn Vertrauensschutz ausgeschlossen ist ( 48 Abs. 4 S. 2 VwVfG). Beginn der Frist ist umstr. Rspr: Frist beginnt, wenn die Behörde alle für die Rücknahme maßgeblichen Tatsachen kennt, also auch die für die Gewährung von Vertrauensschutz und die Ermessenabwägung maßgeblichen Tatsachen. Lit.: Es genügt die Kenntnis der die Rechtswidrigkeit begründenden Umstände, sonst könnte Behörde durch Aufnahme von Ermittlungen den Vertrauensschutz herauszögern. Nach Ablauf der Frist tritt endgültige Bestandskraft auch zulasten der Behörde ein. Aus der Gesetzessystematik ergibt sich folgende Prüfungsreihenfolge für die Rücknahme eines begünstigenden Geld-/SachleistungsVA: Rücknahmefrist abgelaufen? Bestandskraft auch zulasten der Behörde, Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 15

16 Vertrauensschutz ausgeschlossen? Ermessen nach Abs. 1, Vorliegen des Regelbeispiels in 48 Abs. 2 S. 2 Rücknahme ausgeschlossen, In allen anderen Fällen Abwägung nach 48 Abs. 2 S. 1: Rücknahme ausgeschlossen, wenn das Vertrauensinteresse das öffentliche Interesse an der Rücknahme überwiegt; sonst Ermessen nach Abs. 1. Vertrauensschutz besteht nicht, also ist zwischen Gesetzmäßigkeit und Rechtssicherheit abzuwägen. Auch wenn hiernach die Rücknahme ausgeschlossen ist oder behördliches Ermessen besteht, kann der Anwendungsvorrang des Unionsrechts die Rücknahme erzwingen (v.a.: Gewährung einer Beihilfe ohne vorherige Notifikation bei EU-Kommission gem. Art. 108 Abs. 3 AEUV). Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 16

17 bb) Widerruf Der Widerruf betrifft die Aufhebung eines rechtmäßigen VA, i.d.r. mit Wirkung für die Zukunft. Ein Bedürfnis nach W. besteht zumeist aufgrund einer Änderung der Sach- und Rechtslage nach dessen Erlass. Einschlägig ist 49 VwVfG, soweit keine spezielle Widerrufsregelung besteht wie z.b. in 15 Abs. 2 GastG, 21 BImSchG. 49 Abs. 1 VwVfG regelt den nicht begünstigenden VA: Hier ist ein Widerruf möglich, außer wenn VA gleichen Inhalts erlassen werden müsste oder ein Widerruf aus anderen Gründen unzulässig ist. Ermessen besteht nicht, wenn sich die Sach- oder Rechtslage geändert hat und dies die Aufrechterhaltung des VA rechtswidrig erscheinen lässt: VA mit Dauerwirkung (Einweisung eines Obdachlosen, wenn dessen Vermögenslosigkeit wegfällt), auch oben Folie 3. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 17

18 Abs. 2 regelt den Widerruf begünstigender VA. Der Widerruf erfordert einen Widerrufsgrund. Der rechtmäßige begünstigende VA ist also im Grundsatz nicht widerruflich. Allerdings keine absolute Aufhebungssperre, sondern abschließende Aufzählung der Widerrufsgründe in Abs. 2 S. 1. Auch bei Vorliegen eines Widerrufsgrundes steht der Widerruf im Ermessen der Verwaltung, soweit nicht abweichende Sonderregeln greifen. Widerrufsgründe: Widerrufsvorbehalt, Nichterfüllung einer Auflage, nachträgliche Änderung der Tatsachen oder Rechtslage. Dazu können etwa neue wissenschaftliche Erkenntnisse und Einsichten gehören, die die bei Erlass des VA zugrundegelegten Tatsachen in einem neuen Licht erscheinen lassen. zur Verhütung oder Beseitigung schwerer Nachteile für das Gemeinwohl Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 18

19 Abs. 3 betrifft den Widerruf eines Zuwendungsbescheids (Geld- oder SachleistungsVA). Dieser kann auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Zuwendung zweckwidrig verwandt wurde oder eine mit dem VA verbundene Auflage nicht/nicht fristgerecht erfüllt wurde. Für den Widerruf begünstigender VA gilt gem. 49 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 S. 2 auch die Frist des 48 Abs. 4. Abs. 6: Ersatz des Vertrauensschadens in den Fällen des Abs. 2 Nr cc) Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch Gem. 49 a VwVfG verlangt die Behörde, wenn sie einen VA mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen hat, die Rückerstattung der erbrachten Leistung = öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch (ähnlich dem Bereicherungsausgleich nach 812 BGB). 49 a gewährt die VA-Befugnis. Für den Umfang der Erstattung gelten die Regelungen des Bereicherungsrechts gem. 49 a Abs. 2 VwVfG entsprechend. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 19

20 g) Das Wiederaufgreifen des Verfahrens Auch wenn ein VA bestandskräftig geworden ist (Widerspruchs- bzw. Klagefrist abgelaufen), darf ihn die Behörde nach 48 und 49 VwVfG aufheben. Sie muss es aber nicht, sondern kann sich im Rahmen einer pflichtgemäßen Ermessensausübung auf die Bestandskraft berufen. Auch nach Eintreten der Bestandskraft kann der Adressat des VA oder ein Dritter ein Interesse daran haben, dass die Behörde den VA einer erneuten Prüfung unterzieht. Er begehrt dann das Wiederaufgreifen des Verfahrens. Das Wiederaufgreifen des Verfahrens dient also der Prüfung der Frage, ob die Voraussetzungen für eine Aufhebung des VA vorliegen. Dann fragt sich, unter welchen Voraussetzungen er einen Anspruch darauf hat. Nach 48, 49 VwVfG liegt die Aufhebung und damit implizit auch das Wiederaufgreifen im Ermessen der Behörde. 51 VwVfG regelt, wann die Behörde in eine Prüfung der Aufhebung eintreten muss. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 20

21 Der Antrag auf Wiederaufgreifen ist allerdings gem. 51 Abs. 2 VwVfG nur zulässig, wenn der VA unanfechtbar ist und der Betroffene ohne grobes Verschulden außerstande war, den Grund für das Wiederaufgreifen in einem früheren Verfahren, insbesondere durch Rechtsbehelf geltend zu machen. Wenn sich die Behörde für ein Wiederaufgreifen entscheidet, gelten für die dann zu prüfende Aufhebung der Entscheidung nach h.m. nicht 48 ff. VwVfG. Vielmehr wird das Verfahren in den Zustand vor der Erstentscheidung zurückversetzt, so dass die Behörde zu einer neuen Sachentscheidung auf der Grundlage des für den Erlass des VA geltenden Rechts ggf. unter Zugrundelegung der neuen Sach- und Rechtslage - verpflichtet ist. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 21

22 Lehnt die Behörde das Wiederaufgreifen als solches ab, spricht man von einer wiederholenden Verfügung. Es wird keine neue Entscheidung in der Sache getroffen. Wird erneut in der Sache entschieden, erlässt die Behörde einen Zweitbescheid. Gem. 51 Abs. 5 VwVfG bleiben die Vorschriften der 48 f. unberührt. Die Behörde ist also nicht gehindert, auch ohne das Vorliegen der in 51 geregelten Voraussetzungen in eine neue Sachprüfung einzutreten. Allgem. Verwaltungsrecht - 4. VL 22