A11. Öffentliche Anhörung Ausschuss für Kommunalpolitik des Landtags Nordrhein-Westfalen

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1 16 STELLUNGNAHME 16/2402 A11 Öffentliche Anhörung Ausschuss für Kommunalpolitik des Landtags Nordrhein-Westfalen Antrag der Fraktion der FDP, Drucksache 16/5033 Kassenkredite gefährden die kommunale Selbstverwaltung Das Land hat die Kommunen vor ausufernder Verschuldung zu schützen Düsseldorf, den 1. Dezember 2014 Bund der Steuerzahler Nordrhein-Westfalen e.v., Deutsches Steuerzahlerinstitut des Bundes der Steuerzahler, schriftliche Stellungnahme

2 2 I. Ausgangslage Zum waren die Gemeinden und Gemeindeverbände in Deutschland mit Mio. Euro verschuldet. Diese Zahl bezieht sich aber nur auf die kommunalen Kernhaushalte. In den Zweckverbänden, Verwaltungsgemeinschaften und öffentlichen Unternehmen schlummerten noch einmal Mio. Euro. Somit beliefen sich die Kommunalschulden bei Banken und Finanzinstituten insgesamt auf Mio. Euro. Hinzu kommen noch die Schulden, die die Kommunen bzw. die Kommunalunternehmen untereinander aufgenommen haben. Da diese Werte zum einen nicht um Doppelzählungen bereinigt werden und zum anderen nur einen geringen Anteil der Gesamtschulden ausmachen, wird sich im Folgenden nur auf die Schulden bei (Finanz-)Institutionen bezogen. Mehr als 30 Prozent der gesamten Kommunalschulden entfielen Ende 2013 auf die nordrhein-westfälischen Gemeinden und Gemeindeverbände. Die Kernhaushalte waren Ende 2013 mit Mio. Euro verschuldet und die statistisch erfassten Ausgliederungen noch einmal mit Mio. Euro. Zu den Schulden gehören sowohl Kredit- und Wertpapierschulden als auch Kassenkredite (bzw. Liquiditätssicherungskredite). Allerdings zählen letztere nicht zu den Schulden im engeren Sinn. Kassenkredite sind keine Kredite zur Finanzierung von Investitionen. Sie dienen der Liquiditätssicherung, d. h. der rechtzeitigen, fristgerechten Leistung von Ausgaben bei Fälligkeit. So definiert 89 II der GO NRW: Zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen kann die Gemeinde Kredite zur Liquiditätssicherung bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen, soweit dafür keine anderen Mittel zur Verfügung stehen. Diese Ermächtigung gilt über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass der neuen Haushaltssatzung. II. Funktion und Risiken von Kassenkrediten Kassenkredite dienen also der Liquiditätssicherung, d. h. der rechtzeitigen und fristgerechten Leistung von Ausgaben bei Fälligkeit. Kassenkredite sind in der Regel variabel verzinslich. Entsprechend werden die Zinsen nicht für die gesamte Laufzeit festgelegt, sondern schwanken in Abhängigkeit vom Kreditvolumen und vom aktuellen Zinsniveau. Die Laufzeit von Kassenkrediten variiert in Abhängigkeit von den Bestimmungen einzelner Erlasse. So sieht das

3 3 Innenministerium NRW im Runderlass Kredite und kreditähnliche Rechtsgeschäfte der Gemeinden (GV) vom nur eine vorübergehende Kassenkreditaufnahme vor: Die Vorschrift des 89 GO NRW enthält keine Bestimmung zur Laufzeit von Krediten zur Liquiditätssicherung. Es obliegt daher der Gemeinde, die Laufzeit dieser Kredite unter Beachtung der haushaltwirtschaftlichen Bestimmungen und Erfordernisse eigenverantwortlich mit dem Kreditgeber zu vereinbaren. Dabei darf der Charakter der Kredite zur Liquiditätssicherung nicht außer Acht gelassen werden. Die Gemeinde hat daher bei ihrer Entscheidung zu beachten, dass diese Kredite dem Zweck dienen, die Zahlungsfähigkeit der Gemeinde im jeweiligen Haushaltsjahr aufrecht zu erhalten. Die Kredite zur Liquiditätssicherung sind deshalb von vorübergehender Natur. Die Funktion von Kassenkrediten besteht vor allem darin, Zahlungsengpässe zu überbrücken. Diese können sich vor allem zu Jahresbeginn ergeben, wenn Personal-, Energie- und Mietausgaben fällig werden. Kassenkredite können auch zur Zwischenfinanzierung eingesetzt werden. Dabei überbrückt der Kassenkredit kurzfristige Zahlungsverpflichtungen bis zur Aufnahme eines längerfristigen Kommunalkredits. Letztlich können Kassenkredite auch zur Vorfinanzierung objektgebundener Zuweisungen genutzt werden. Die Kommunalpraxis sieht aber häufig anders aus. Kassenkredite werden oft revolvierend, langfristig oder als Deckungsmittel aufgenommen. Dadurch haben sie sich vor allem in Nordrhein-Westfalen mittlerweile zu einem hohen Sockel aufgetürmt. III. Kassenkredite der nordrhein-westfälischen Gemeinden und Gemeindeverbände Allein in den kommunalen Kernhaushalten machten die Kassenkredite in NordrheinWestfalen zum fast 53 Prozent (absolut: Mio. Euro) der kommunalen Gesamtverschuldung (absolut: Mio. Euro) aus. Kassenkredite werden aber nicht nur von den kommunalen Kern-, sondern auch von den Extrahaushalten aufgenommen. Zum waren die Extrahaushalte mit Mio. Euro verschuldet, davon waren 188 Mio. Euro Kassenkredite. Zu den Extrahaushalten gehören alle Unternehmen, an denen die kommunalen Kernhaushalte mit mehr als 50 Prozent des Nennkapitals oder Stimmrechts mittelbar oder unmittelbar beteiligt sind, die ihren Hauptwohnsitz in Deutschland haben, über ein eigenes Rechnungswesen verfügen und keine Marktproduzenten sind. Das heißt, sie

4 Bestände in Mio. Euro 4 bieten den überwiegenden Teil ihrer Produktion kostenlos oder zu wirtschaftlich nicht signifikanten Preisen an. Entsprechend gehören Zweckverbände, Verwaltungsgemeinschaften und Hilfsbetriebe zu eben solchen Extrahaushalten. Daneben gibt es noch die sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, an denen die kommunalen Kernhaushalte mit mehr als 50 Prozent beteiligt sind. Im Unterschied zu den Extrahaushalten handelt es sich bei den sonstigen FEUs um Marktproduzenten. Wie viele Kassenkredite auf die sonstigen öffentlichen FEUs entfallen, wird derzeit statistisch noch nicht erfasst. Die Kassenkreditbestände der nordrhein-westfälischen Gemeinden und Gemeindeverbände haben sich in den letzten Jahren immer weiter erhöht, wie die folgende Abbildung verdeutlicht: Kassenkreditbestände in den NRW-Kommunen in Mio. Euro Abschaffung Genehmigungspflicht Quelle: Statistisches Bundesamt. Kernhaushalte einschl. Extrahaushalte. Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich. Jahre Insgesamt sind die Kassenkreditbestände der NRW-Kommunen zwischen 1990 und 2013 von 237 Mio. Euro auf 25,1 Mrd. Euro gestiegen. Somit haben sich die Bestände innerhalb dieses Zeitraums um das 105-fache erhöht und zu einer dauerhaften Belastung der Kommunalhaushalte geführt.

5 5 Die folgende Tabelle zeigt, dass sich der Anteil der kommunalen Kassenkredite in Nordrhein- Westfalen in Relation zur Gesamtverschuldung der NRW-Kommunen im Zeitablauf immer weiter erhöht hat. Entwicklung der Kommunalverschuldung in NRW in Mio. Euro Jahr Verschuldung Jahr insgesamt davon Kassenkredite Anteil Kassenkredite an den Gesamtschulden % % % % % 2013* % Quellen: IT NRW, Stat. Bundesamt Veröffentlichung Kommunale Verschuldung, bezogen auf die Kernhaushalte. *Nur Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich. Im Vergleich mit den Kommunen aller Bundesländer zeigt sich, dass sich das Kassenkredit- Problem vor allem auf Nordrhein-Westfalen bezieht. Entwicklung der Kommunalen Kassenkredite in Mio. Euro Jahr Kommunen Anteil NRW NRW bundesweit % % % % % 2013* % Quellen: IT NRW, Stat. Bundesamt Veröffentlichung Kommunale Verschuldung, bezogen auf die Kernhaushalte. *Nur Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich.

6 Während sich die Kassenkreditbestände in den NRW-Kommunen also kontinuierlich erhöht und mittlerweile zu hohen Sockeln aufgetürmt haben, unterlagen die Kreditmarktschulden im Zeitablauf leichteren Schwankungen Kreditmarktschulden der NRW-Kommunen in Mio. Euro Quelle: Statistisches Bundesamt. Kernhaushalte einschl. Extrahaushalte. Schulden beim nichtöffentlichen Bereich. IV. Ursachen für den Anstieg der kommunalen Kassenkredite Eine Ursache für den Anstieg und die Sockelbildung der Kassenkredite liegt in der Aufhebung institutionell-rechtlicher Regelungen. In der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalens wurde der in der jeweiligen Haushaltssatzung festgelegte Höchstbetrag der Kassenkredite früher unter einen Genehmigungsvorbehalt der Kommunalaufsicht gestellt, wenn dieser ein Sechstel der im Verwaltungshaushalt veranschlagten Einnahmen überstieg. In der Neufassung der Gemeindeordnung vom wurde die Genehmigungsbedürftigkeit aufgehoben. Infolge der Abschaffung der Genehmigungspflicht besteht gegenüber der Aufsichtsbehörde nur noch eine Anzeigepflicht bei Vorlage der Haushaltssatzung. Die Aufsichtsbehörde muss die Höchstgrenze der Kassenkredite also nicht mehr genehmigen. Ihr Wirken ist auf die Prüfung und eine eventuelle Stellungnahme begrenzt.

7 7 Die nordrhein-westfälischen Kommunen waren sich ihrer besonderen Verantwortung infolge der Abschaffung der Genehmigungspflicht offenbar nicht bewusst. Es ist davon auszugehen, dass die Kassenkreditlinien immer wieder über ein Jahr hinaus verlängert wurden, sodass die Sockel nie vollständig abgebaut werden konnten. 122 GO NRW räumt der Kommunalaufsicht ein Beanstandungsrecht gegenüber dem Bürgermeister ein, wenn dessen Beschlüsse gegen geltendes Recht verstoßen. Innerhalb dieser Kann-Regelung ist die Kommunalaufsicht allerdings nicht verpflichtet, bei einem rechtswidrigen Verhalten einzugreifen. Zudem kann das Verwaltungsermessen der Kommunalaufsicht durch bestimmte Verwaltungsvorschriften gelenkt werden. Ein Beispiel dafür ist ein Runderlass, den das Innenministerium NRW im August 2004 herausgegeben hat. Darin ist es Kommunen mit defizitärer Haushaltslage innerhalb des Haushaltssicherungskonzepts erlaubt, einen Kassenkreditsockel von bis zu 50 Prozent eines durchschnittlichen jährlichen Kassenkreditbestands zu bilden. Ziel der Maßnahme ist die Minimierung von Zinsrisiken, indem längerfristige Kassenkredite erlaubt werden (siehe Innenministerium NRW: Runderlass vom , Az /04, Düsseldorf 2004). Solche Erlasse widersprechen der eigentlichen Funktion von Kassenkrediten und leisten einer Erhöhung der Kassenkreditbestände Vorschub. V. Schlussfolgerungen Der BdSt Nordrhein-Westfalen und das DSi anerkennen die Notwendigkeit einer Kassenkreditbremse, wie sie die FDP-Fraktion im dem zugrundeliegenden Antrag vorschlägt. In anderen Bundesländern wurde dieser Schritt bereits getan. So in Hessen, wo die genehmigungsfreie Kassenkreditaufnahme der Kommunen mittlerweile revidiert wurde. Der satzungsmäßige Höchstbetrag der Kassenkreditaufnahme bedarf nun wieder der Genehmigung durch die Kommunalaufsichtsbehörde. In der folgenden Tabelle sind die unterschiedlichen Regelungen der Länder hinsichtlich der kommunalen Kassenkreditaufnahme dargestellt.

8 8 Anzeige- und Genehmigungserfordernisse der Kassenkreditaufnahme Länder Genehmigungsvorbehalt Anzeige- bzw. Vorlagepflicht Baden-Württemberg 89 III GemO BW Bayern Art. 65 II GO BAY Brandenburg 76 II BbgKVerf Hessen 105 II HGO Mecklenburg-Vorpommern 52 II, III KV M-V Niedersachsen 122 II NKomVG Nordrhein-Westfalen 89 II i.v.m. 80 V GO NRW Rheinland-Pfalz 105 II i.v.m. 97 I GemO RP Saarland 94 I i.v.m. 86 II KSVG Sachsen 84 III SächsGemO Sachsen-Anhalt 110 II KVG LSA Schleswig-Holstein 87 i.v.m. 79 II GO SH Thüringen 65 II ThürKO Eigene Darstellung. Der BdSt Nordrhein-Westfalen und das DSi teilen die Ansicht, dass es in Nordrhein-Westfalen einer Kassenkreditbremse bedarf. Dafür ist allerdings nicht zwingend eine Genehmigungspflicht der in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbeträge erforderlich. Die Kommunen müssen handlungsfähig bleiben und kurzfristige Kassenkredite aufnehmen dürfen. Da zum Beispiel die Einnahmen der Gemeinden aus der Grund- und Gewerbesteuer erst Mitte Februar kassenwirksam werden, sind Liquiditätsengpässe möglich, die eine kurzfristige Kassenkreditaufnahme erforderlich machen können. Daher halten wir bereits eine Genehmigungspflicht für zielführend, wenn die Höchstbeträge an Kassenkrediten einen bestimmten Anteil der ordentlichen Erträge übersteigen. Eine Kassenkreditbremse empfehlen wir auch vor dem Hintergrund der Schuldenbremse und den damit verbundenen Ausweichmöglichkeiten. Die Entstehungsgeschichte der Schuldenbremse legte eigentlich eine Einbeziehung der Kommunen nahe. Ursprünglich war neben der Verschuldungsgrenze von 0,35 Prozent des BIPs für den Bund eine Legitimation von Einnahmen aus Krediten in Höhe von 0,15 Prozent des BIPs für die Länder vorgesehen. Die Beiträge von 0,15 Prozent und 0,35 Prozent hätten in der Summe exakt der im reformierten Stabili-

9 9 täts- und Wachstumspakt vereinbarten Grenze von 0,5 Prozent entsprochen. Die 0,5 Prozent-Grenze des Stabilitäts- und Wachstumspakts schließt allerdings alle öffentlichen Haushalte, also auch die kommunalen Haushalte und Nebenhaushalte, mit ein. Anfangs war ein Ausschluss der kommunalen Haushalte von der Schuldenbremse wohl nicht vorgesehen. Im weiteren Verlauf der Beratungen zur Föderalismuskommission II verzichteten die Länder aber auf die 0,15-Prozent-Klausel, da sich die Aufteilung der Verschuldungsgrenze auf die Länder als schwierig erwies. Damit kam die Föderalismuskommission auch von der Einbeziehung der kommunalen Haushalte ab. Aus der Tatsache, dass die Kommunen formell nicht in die Schuldenbremse mit einbezogen worden sind, ergeben sich mehrere Probleme. Zum einen könnten die Länder versuchen, sich auch weiterhin über den Umweg der Gemeinden und Gemeindeverbände strukturell zu verschulden. Dazu kann es durch eine Kürzung von Zuweisungen oder von Beteiligungen der Gemeinden am Aufkommen der Landessteuern oder aber durch eine Überwälzung kostenintensiver Pflichtaufgaben kommen. Derartige Ausweichreaktionen erscheinen vor allem wegen des bereits angesprochenen Missbrauchs von Kassenkrediten und den institutionellen und rechtlichen Schwachstellen wahrscheinlich. Aus den genannten Gründen ist die Einführung einer kommunalen Kassenkreditbremse dringend erforderlich. VI. Empfehlung einer Kassenkreditregel Um die hohen Kassenkreditsockel nachhaltig zu verringern, geben der BdSt Nordrhein- Westfalen und das DSi folgende Handlungsempfehlungen: 1. Mengenregel: Der Höchstbetrag der Kassenkredite bedarf im Rahmen der Haushaltssatzung der Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde, wenn er ein Sechstel der im Ergebnishaushalt veranschlagten ordentlichen Erträge übersteigt. Kassenkredite, die in Vorjahren aufgenommen worden sind, sind auf den Höchstbetrag anzurechnen. 2. Zeitregel: Kassenkredite, die zum Zeitpunkt einer neuen Genehmigung noch bestehen, sind durch die Kommunalaufsicht zu berücksichtigen. Kassenkredite sind innerhalb von neun Monaten zurückzuzahlen. Die Ermächtigung zur Aufnahme von Kassenkrediten gilt nicht automatisch über das Haushaltsjahr hinaus bis zum Erlass einer neuen Haushaltssatzung.

10 10 3. Kontrollregel: Die Kommunalaufsicht ist zu einer Beanstandung einer gegen die Gemeindeordnung verstoßenden Kassenkreditaufnahme verpflichtet. 4. Abbauregel: Die Kommunen werden verpflichtet, unverzüglich Haushaltskonsolidierungspläne aufzustellen, die sie binden, ihre Kassenkreditsockel bis zum Auslaufen des Stärkungspakts Stadtfinanzen deutlich zu reduzieren. Der Abbausatz sollte jährlich idealerweise mindestens 10 Prozent betragen, bezogen auf das Referenzjahr Einbeziehung der Ausgliederungen: Diese Regelungen gelten für den gesamten Konzern Kommune. Die nordrhein-westfälischen Kommunen sind verpflichtet, zum Stichtag des einen kommunalen Gesamtabschluss aufzustellen. Die Kassenkreditbremse muss diesem Umstand Rechnung tragen, indem sie sowohl für Kern- als auch für die Extrahaushalte gilt. Die genehmigungspflichtigen Höchstbeträge der Kassenkredite beziehen sich darüber hinaus auch auf Verbindlichkeiten von öffentlich-rechtlichen Unternehmen, an denen die Kommunen zu mehr als 50 Prozent beteiligt sind.