Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL Bern, 20.02.2006 Flughafen Zürich Festlegung einer Projektierungszone betreffend Hindernisbegrenzung im Anflug Piste 28 Verfügung Referenz/Aktenzeichen: 2359 / 3/31/31-11 A. Sachverhalt 1. Mit Schreiben vom 13. Januar 2005 beantragte die Flughafen Zürich AG (Unique) dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) die Festlegung einer Projektierungszone für den Anflug auf die Piste 28 des Flughafens Zürich. Zur Darstellung reichte die Unique entsprechende Pläne ein. Die beantragte Projektierungszone kommt auf das Gebiet der Gemeinden Kloten, Bassersdorf, Nürensdorf, Lindau, Illnau-Effretikon, Winterthur, Kyburg, Weisslingen und Zell zu liegen. Zur Begründung führte die Gesuchstellerin zusammengefasst aus, dass der im Jahr 1978 öffentlich aufgelegte Sicherheitszonenplan aufgrund des geänderten Anflugverfahrens auf die Piste 28 überprüft und voraussichtlich angepasst werden müsse. Da das künftige Betriebskonzept zur Zeit im Rahmen des Koordinationsprozesses für das Objektblatt des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) erarbeitet werde, könne heute noch keine verbindliche Aussage über die künftigen Anflüge auf die Piste 28 gemacht werden. Auch wenn vor Abschluss dieses Prozesses noch keine Anpassung des Sicherheitszonenplans vorgenommen werden könne, sei es doch angezeigt, die Anflugschneise vor der Entstehung neuer Luftfahrthindernisse zu schützen. 2. Das BAZL hörte am 10. März 2005 den Kanton Zürich zum Gesuch an und forderte diesen auf, seinerseits die betroffenen Gemeinden und Grundeigentümer anzuhören. Weil eine grosse Anzahl von Grundstücken durch die beantragte Projektierungszone betroffen wird, wurden das Gesuch im kantonalen Amtsblatt und in den Gemeinden publiziert und die Unterlagen vom 4. April bis 3. Mai 2005 öffentlich aufgelegt.
3. Mit Schreiben vom 27. Mai 2005 teilte das Amt für Verkehr des Kantons Zürich dem BAZL das Ergebnis der Anhörung mit. Es überwies die bei ihm eingegangenen Stellungnahmen folgender kantonaler Behörden: - Amt für Verkehr vom 30. März 2005, - Amt für Verkehr, Fachstelle Flughafen und Luftverkehr vom 25. April 2005, - Amt für Raumordnung und Vermessung vom 3. Mai 2005, - Tiefbauamt vom 4. Mai 2005, - Amt für Landschaft und Natur vom 18. Mai 2005. Das Amt für Verkehr leitete gleichzeitig die zahlreichen bei ihm eingegangenen Stellungnahmen betroffener Gemeinden und Grundeigentümer ans BAZL weiter. 4. Die eingereichten Planunterlagen und die eingegangenen Stellungnahmen wurden in der Folge von den zuständigen Sektionen des BAZL geprüft. Am 9. September 2005 überwies das BAZL die Stellungnahme des Kantons sowie ausgewählte Eingaben von Gemeinden und Grundeigentümern an die Gesuchstellerin und gab ihr Gelegenheit, sich dazu zu äussern. 5. Mit Schreiben vom 27. Oktober 2005 nahm die Unique Stellung zu den überwiesenen Unterlagen und präzisierte ihren Antrag zur Ausgestaltung der Projektierungszone. B. Erwägungen 1. Nach Art. 37n Abs. 1 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 in der Fassung vom 18. Juni 1999 (LFG; SR 748.0) kann das BAZL von Amtes wegen oder auf Antrag des Flugplatzhalters, des Kantons oder der Gemeinde für genau bezeichnete Gebiete Projektierungszonen festlegen, um Grundstücke für künftige Flughafenanlagen freizuhalten. Die beteiligten Bundesstellen, Kantone und Gemeinden sowie die betroffenen Grundeigentümer sind anzuhören, wobei die Anhörung der Gemeinden und der Grundeigentümer Sache der Kantone ist. Das BAZL ist demnach für die vorliegende Verfügung zuständig. Das Verfahren zur Anhörung des Kantons sowie der betroffenen Gemeinden und Grundeigentümer wurde korrekt durchgeführt. 2. Anwendbarkeit der Projektierungszone 2.1 In den Stellungnahmen verschiedener Gemeinden und Grundeigentümer wird bestritten, dass eine Projektierungszone zum Zweck der Hindernisfreihaltung erlassen werden dürfe. Art. 37n LFG beschränke die Anwendbarkeit der Projektierungszone auf die Freihaltung von Grundstücken für zukünftige Flughafenanlagen, d.h. den Bereich für Hoch- oder Tiefbauten des Flughafens. 2/6
2.2 Die Gesuchstellerin bringt in ihrer Stellungnahme dagegen vor, diese Argumentation greife zu kurz. Sie verkenne insbesondere das Wesen der aviatischen Infrastruktur, welche im Unterschied etwa zu Eisenbahnen und Nationalstrassen nicht nur aus den Flughafenbauten bestehe, sondern auch die An- und Abflugverfahren bzw. den dafür beanspruchten Raum umfasse. Eine Veränderung der Bodeninfrastruktur des Flughafens sei in aller Regel mit einer Überprüfung der An- und Abflugverfahren und allenfalls mit einer Anpassung dieser Verfahren an die veränderten Verhältnisse verbunden. Diese Verbindung stelle übrigens auch die Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1) her, indem sie verlange, dass gleichzeitig mit einem Plangenehmigungsgesuch allfällige Änderungen des Betriebsreglements, die mit dem Bauvorhaben in Zusammenhang stehen, einzureichen seien, oder dass eine aufgrund einer Betriebsreglementsänderung notwendige Anpassung des Sicherheitszonenplans gleichzeitig aufzulegen sei. 2.3 Diesen Ausführungen ist zuzustimmen. Zur Infrastruktur der Luftfahrt gehören nicht nur die Hoch- und Tiefbauten der Flugplätze und Flugsicherungsanlagen. Weil die Luftfahrt nachgerade typischerweise mehrheitlich ausserhalb gebauter Anlagen, nämlich in der Luft, stattfindet, ist auch der dreidimensional definierte Raum, in welchem An- und Abflüge abgewickelt werden, zur Infrastruktur zu zählen. Auch dieser Raum ist im weiteren Sinne Bestandteil der Flugplatzanlagen. Der in Art. 2 VIL enthaltenen Begriffsbestimmung der Flugplatzanlagen lässt sich nichts Gegenteiliges entnehmen, spricht sie doch ausdrücklich von Bauten und Anlagen, die aufgrund seiner (= der des Flugplatzes) Zweckbestimmung örtlich und funktionell zum Flugplatz gehören und seinem ordnungsgemässen und reibungslosen Betrieb dienen. Bei den konzessionierten Flugplätzen, den Flughäfen, ist somit der im Sicherheitszonenplan dargestellte und damit geschützte Luftraum als zu den Flughafenanlagen zugehörig zu betrachten. Ohne diesen Raum für An- und Abflüge, der die Hoch- und Tiefbauten von Flugplätzen ergänzt, ist keine Luftfahrt möglich. Ihrem Zweck entsprechend soll die Projektierungszone gemäss Art. 37n LFG Grundstücke für zukünftige Flughafenanlagen freihalten. Wenn nun der im Sicherheitszonenplan geschützte Raum im Bereich eines Flughafens zu den Flughafenanlagen gehört, muss es demzufolge zulässig sein, diesen Raum mittels einer Projektierungszone, welche im Hinblick auf die zu erlassende Sicherheitszone eine Höhenbeschränkung für Bauten oder Pflanzungen bewirkt, vorläufig zu schützen. 2.4 Die diesbezüglich möglicherweise unzutreffende, jedenfalls wenig präzise Formulierung von Art. 37n Abs. 1 LFG kann dieser Interpretation nicht entgegengehalten werden. Die Bestimmungen über die Freihaltung von Grundstücken für künftige Flughafenanlagen wurden mit dem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Entscheidverfahren vom 18. Juni 1999 ins LFG eingefügt. Sie wurden dabei aus dem Nationalstrassengesetz ins Eisenbahngesetz und ins LFG übernommen. Der Wortlaut der Art. 37n 37t LFG entspricht weitestgehend den entsprechenden Artikeln in diesen beiden Infrastrukturgesetzen. Soweit die dargestellte Auslegung von Art. 37n LFG nicht mit deren Wortlaut überein stimmen sollte, wäre von einer Gesetzeslücke auszugehen. Diese wäre Art. 1 des Zivilgesetzbuches (ZGB; 3/6
SR 210) folgend durch die rechtsanwendende Behörde hier das BAZL zu schliessen, was es vorliegend mit den Erwägungen in dieser Verfügung (oben 2.3) denn auch tut. Diese Auslegung und soweit nötig Lückenfüllung entspricht dem Sinn und Zweck von Art. 37n, welcher den Betrieb der Flughäfen und somit der An- und Abflüge zu und von denselben im dreidimensionalen Raum sicherstellen will. 3. Zweckmässigkeit der Projektierungszone Die von der Gesuchstellerin beantragte Projektierungszone hat zum Zweck, die Entstehung von Bauten, Anlagen und Pflanzungen zu verhindern, die aufgrund eines angepassten Sicherheitszonenplans möglicherweise ein Luftfahrthindernis darstellen würden. Die Projektierungszone hat somit die gleiche Wirkung wie ein Sicherheitszonenplan, deren Dauer ist im Unterschied zu diesem jedoch von Gesetzes wegen auf fünf Jahre begrenzt. Die Ausgestaltung des künftigen Betriebs des Flughafens Zürich ist zur Zeit Gegenstand des Koordinationsprozesses im Hinblick auf die Erstellung des Objektblatts im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt. In diesem Rahmen ist u.a. die künftige Nutzung der Piste 28 für An- und Abflüge festzulegen. Mit dem SIL-Objektblatt werden daneben auch der künftige Flughafenperimeter sowie die Gebiete mit Lärmbelastung und mit Hindernisbegrenzung festgesetzt. Diese drei unterschiedlich grossen Perimeter müssen mit den nachgeordneten Planungsträgern (Kantone, Regionen, Gemeinden) raumplanerisch abgestimmt werden. Auch diese Abstimmung erfolgt im Rahmen der SIL-Koordination. Ein überarbeiteter Sicherheitszonenplan, welcher dann die darin ausgewiesenen Bereiche zeitlich unbegrenzt schützt, wird somit erst nach Abschluss dieser Koordination in Kraft treten können. Die in den letzten Jahren veränderte Nutzung der Piste 28 mit vermehrten Anflügen auch bei ungünstigeren Wetter- und Sichtbedingungen macht es aus Sicherheitsgründen erforderlich, dass die Entstehung neuer Hindernisse in einem gegenüber dem geltenden Sicherheitszonenplan erweiterten Gebiet bereits kurzfristig verhindert wird. Dadurch, dass die Rechtswirkung der Projektierungszone zeitlich beschränkt ist, entfällt das Erfordernis der raumplanerischen Abstimmung mit den nachfolgenden Planungsträgern. 4. Wirkung der Projektierungszone Wie bereits ausgeführt, hat die beantragte Projektierungszone den gleichen Zweck wie eine entsprechende Sicherheitszone. Es ist daher angebracht, die für die Sicherheitszone geltenden Bestimmungen auch innerhalb der Projektierungszone anzuwenden. Art. 43 Abs. 1 LFG und Art. 73 Abs. 2 VIL bestimmen, dass von der Auflage an ohne Bewilligung des Auflegers keine Verfügung über ein belastetes Grundstück getroffen werden darf, welche dem Zonenplan widerspricht. Auf die Projektierungszone übertragen bedeutet dies, dass Bauten, Anlagen und Pflanzungen nur bewilligt, errichtet bzw. vorgenommen werden dürfen, wenn sie die in den Plänen dargestellten Höhenbegrenzungen nicht überschreiten. Solche Objekte stellen keine Luftfahrthindernisse dar. Alle Gesuche zur Errichtung von Hindernissen sind der Unique vorzulegen, welche darüber zu befinden hat, ob und unter welchen Bedingungen und mit wel- 4/6
chen Auflagen das Hindernis errichtet werden darf. Das gleiche gilt für die Veränderung bestehender Hindernisse. Die Gesuchstellerin hat in ihren überarbeiteten Erläuterungen zur Projektierungszone zudem ausgeführt, dass in bestimmten Gebieten Pflanzungen, Wiederaufforstungen sowie Strassenlampen und Verkehrsschilder bis zu einer bestimmten Höhe die Flugsicherheit nicht beeinträchtigen und keiner weiteren Beurteilung im Einzelfall bedürfen. III. Verfahrenskosten Die Kosten für die Behandlung eines Genehmigungsgesuchs richten sich nach Art. 1, 2 und 5 der Verordnung über die Gebühren des Bundesamtes für Zivilluftfahrt (VGZ; SR 748.112.11). Der Aufwand für die Behandlung des vorliegenden Gesuchs betrug 10 Stunden, was eine Gebühr von Fr. 1 100.-- ergibt, welche der Gesuchstellerin aufzuerlegen ist. IV. Keine aufschiebende Wirkung allfälliger Beschwerden Gemäss Art. 6 Abs. 1 LFG steht gegen Verfügungen, die gestützt auf das LFG und seine Ausführungsbestimmungen ergehen, die Beschwerde an die Rekurskommission INUM offen. Diese Beschwerde hat gemäss Art. 37n Abs. 2 LFG keine aufschiebende Wirkung. V. Eröffnung und Bekanntmachung Diese Verfügung wird der Gesuchstellerin, dem Kanton Zürich, den betroffenen Gemeinden sowie den anwaltlichen Parteivertretern direkt eröffnet. Weiteren interessierten Stellen wird sie zur Kenntnis zugestellt. Die Verfügung wird im Bundesblatt, im kantonalen Amtsblatt und in den entsprechenden Organen der Gemeinden publiziert. Die Pläne der Projektierungszone werden während der Beschwerdefrist am Flughafen Zürich sowie in den betroffenen Gemeinden zur Einsichtnahme aufgelegt. C. Verfügung 1. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt legt eine Projektierungszone gemäss Art. 37n LFG betreffend Hindernisbegrenzung für den Anflug auf die Piste 28 des Flughafens Zürich in den Gemeinden Kloten, Bassersdorf, Nürensdorf, Lindau, Illnau-Effretikon, Winterthur, Kyburg, Weisslingen und Zell fest. 1.1 Massgebende Unterlagen - Projektierungszonenplan 1:5000 (Anflug 28), Unique Masterplanung, 24. Januar 2006, je für die Gemeinden Kloten, Bassersdorf, Nürensdorf, Lindau, Illnau-Effretikon, Winterthur, Kyburg, Weisslingen und Zell, - Erläuterungen zur Projektierungszone (Beilage zum Plan), Unique, 24. Januar 2006. 5/6
1.2 Massgebende Bestimmungen Alle Gesuche für Bauten, Anlagen, Pflanzungen und Wiederaufforstungen, welche die in den Plänen dargestellten Höhenbegrenzungen überschreiten und den in den Erläuterungen beschriebenen Vorhaben nicht entsprechen, sind der Flughafen Zürich AG, Zonenschutz, vorzulegen. Diese entscheidet, ob und unter welchen Bedingungen und mit welchen Auflagen das Hindernis errichtet werden darf. Das gleiche gilt für die Veränderung bestehender Hindernisse. 2. Entgegenstehende Anträge und Begehren aus der Anhörung werden abgewiesen. 3. Die Gebühr für diese Verfügung in Höhe von Fr. 1 100.-- wird der Gesuchstellerin zur Bezahlung auferlegt. 4. Rechtsmittelbelehrung Gegen diese Verfügung oder Teile davon kann innert 30 Tagen Verwaltungsbeschwerde erhoben werden bei der Eidgenössischen Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt, Postfach 336, CH-3000 Bern 14. Die Beschwerdefrist beginnt bei persönlicher Eröffnung an die Parteien an dem auf die Eröffnung folgenden Tag, bei Publikation in einem amtlichen Blatt an dem auf die Publikation folgenden Tag zu laufen. Die Beschwerde ist im Doppel einzureichen. Sie hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift der Beschwerdeführer zu enthalten. Die angefochtene Verfügung und die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Beschwerdeführer sie in den Händen haben. Ferner ist die Vollmacht einer allfälligen Vertreterin oder eines allfälligen Vertreters beizulegen. Allfällige Beschwerden haben keine aufschiebende Wirkung. Bundesamt für Zivilluftfahrt Raymond Cron, Direktor Adrian Nützi-Messerli, Projektleiter Sektion Sachplan und Anlagen 6/6