Wissenschaftliche Dienste. Ausarbeitung

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1 Verfassungsmäßigkeit von 3 Abs. 3 FStrBAG Zuständigkeit von Landesbehörden in Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren für den Bau oder die Änderung von Bundesautobahnen 2017 Deutscher Bundestag

2 Seite 2 Verfassungsmäßigkeit von 3 Abs. 3 FStrBAG Zuständigkeit von Landesbehörden in Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren für den Bau oder die Änderung von Bundesautobahnen Aktenzeichen: Abschluss der Arbeit: 19. Juli 2017 Fachbereich: WD 3: Verfassung und Verwaltung Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, geschützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen.

3 Seite 3 1. Einleitung und Fragestellung Die Konferenz der Regierungschefinnen und Regierungschefs von Bund und Ländern hat mit Beschluss vom 14. Oktober 2016 die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Aufgabenerledigung im Bundesstaat vereinbart. 1 Zu letzteren gehört unter anderem die Novellierung der Verwaltung der Bundesautobahnen, die von der Bundesauftragsverwaltung in die Bundesverwaltung übertragen werden soll. Umgesetzt wird der Beschluss in Bezug auf das Verfassungsrecht durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 90, 91c, 104b, 104c, 107, 108, 109a, 114, 125c, 143d, 143e, 143f, 143g) 2 und in Bezug auf das einfache Recht durch das Gesetz zur Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab dem Jahr 2020 und zur Änderung haushaltsrechtlicher Vorschriften 3. Beide Gesetze wurden von Bundestag und Bundesrat am 1. bzw. 2. Juni 2017 beschlossen; sie sind zum Zeitpunkt der Fertigstellung dieser Arbeit noch nicht verkündet worden. Teil des Gesetzespakets zur Umsetzung des Beschlusses im einfachen Recht ist das Gesetz zur Errichtung eines Fernstraßen-Bundesamtes (Fernstraßen-Bundesamt-Errichtungsgesetz FStrBAG). 4 In 3 Abs. 3 FStrBAG ist vorgesehen, dass die Länder vom Bund bestimmte Verwaltungskompetenzen beim Bau oder der Änderung von Bundesautobahnen übernehmen können. Gebeten wird um eine Prüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser Zuständigkeitsregelung. 2. Verwaltungskompetenzen für die Länder nach 3 Abs. 3 FStrBAG In Abweichung von der Zuständigkeit des Fernstraßen-Bundesamtes nach 2 FStrBAG können die Länder nach 3 Abs. 3 FStrBAG auf Antrag hin die Zuständigkeit für bestimmte Verwaltungsaufgaben und -entscheidungen im Zusammenhang mit Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren für den Bau oder die Änderung von Bundesautobahnen übernehmen. Hierzu heißt es in 3 Abs. 3 FStrBAG: (3) Abweichend von 2 Absatz 2 ist eine nach Landesrecht zuständige Behörde Anhörungsund Planfeststellungsbehörde in Planfeststellungsverfahren, Plangenehmigungsbehörde in Plangenehmigungsverfahren, die auf der Grundlage des 17 des Bundesfernstraßengesetzes für den Bau oder die Änderung von Bundesautobahnen durchgeführt werden, sowie zuständig für die Entscheidung nach 74 Absatz 7 des Verwaltungsverfahrensgesetzes, wenn ein Land dies beim Fernstraßen-Bundesamt beantragt. Die beantragte Übernahme wird mit Beginn des zweiten auf die Antragstellung folgenden Kalenderjahres wirksam und das jeweilige Land trägt ab diesem Zeitpunkt seine Kosten. Sie ist in einem vom Land zu bestimmenden Amtsblatt 1 Der Beschluss ist abrufbar unter 14_laenderhaushalte.pdf (zuletzt abgerufen am 13. Juli 2017). 2 BT-Drs. 18/ BT-Drs. 18/ BT-Drs. 18/11135, S. 39 f., siehe auch BT-Drs. 18/12589, S. 72 ff.

4 Seite 4 zu veröffentlichen. Die Antragstellung eines Landes erfolgt stets für alle Bundesautobahnen, die in dem jeweiligen Land liegen, und ist nur einmalig möglich. [ ] 5 3. Verfassungsmäßigkeit des 3 Abs. 3 FStrBAG 3.1. Problemlage In Bezug auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit des 3 Abs. 3 FStrBAG ist insbesondere dessen Vereinbarkeit mit Art. 90 Abs. 2 GG n.f. zu prüfen. Laut Presseberichterstattung ist nach Einschätzung des ehemaligen Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts Papier sowie der des Speyerer Verfassungsrechtlers Wieland die in 3 Abs. 3 FStrBAG vorgesehene Übernahme von Verwaltungskompetenzen durch die Länder unvereinbar mit der Regelung des Art. 90 Abs. 2 GG n.f. 6 Kritisiert wird, dass das oben beschriebene Recht der Länder zur Übernahme von Verwaltungskompetenzen nur auf der Ebene des einfachen Rechts im FStrBAG geregelt sei, aber nicht auf der Ebene der Verfassung im Grundgesetz. Papier führt insoweit aus: Wenn im Grundgesetz die Verwaltung der Autobahnen beim Bund verankert wird, dann muss auch die Möglichkeit der Rückübertragung von Teilbereichen an die Länder im Grundgesetz verankert sein. Bereits im Gesetzgebungsverfahren hatte der Bundesrat auf diese Problematik hingewiesen: Zur Umsetzung der unstrittigen Regelungsabsicht ist im Grundgesetz eine Öffnungsklausel erforderlich, damit die Aufgabe der Verwaltung der Bundesautobahnen verfassungsrechtlich zulässig von den Ländern, die dies beantragen, weiterhin wahrgenommen oder zu einem späteren Zeitpunkt übernommen werden kann. 7 Der Bundesrat hat dementsprechend die Schaffung eines Abs. 2a in Art. 90 GG n.f. mit folgendem Inhalt vorgeschlagen: (2a) Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, kann geregelt werden, dass ein Land auf Antrag Aufgaben der Bundesautobahnverwaltung als eigene Angelegenheiten wahrnimmt. Die Bundesregierung hat den Vorschlag zur Aufnahme dieser Öffnungsklausel in Art. 90 GG n.f. abgelehnt. 8 Nach Ansicht der Bundesregierung bewirke der Vorschlag eine zu weit gehende Vermischung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern im Rahmen der Bundesautobahnverwaltung, die dem mit der Neuregelung angestrebten Ziel nicht entspräche. Gleichzeitig hat die Bundesregierung zugesagt, zu prüfen, ob der Vorschlag des Bundesrates insoweit modifiziert werden könne, als er für die vorgesehene Zuständigkeitsregelung für den Bereich der Planfeststellung und Plangenehmigung notwendig sei. Letztlich hat der Gesetzgeber jedoch auf eine entsprechende Anpassung des Art. 90 GG n.f. verzichtet. 9 5 Hervorhebungen nicht im Original. 6 Delhaes, Verfassungsbruch mit Ansage, Handelsblatt vom 1. Juni Siehe die Stellungnahme des Bundesrates nach Art. 76 Abs. 2 GG in BT-Drs. 18/11131, S Siehe die Gegenäußerung der Bundesregierung zu der Stellungnahme des Bundesrates in BT-Drs. 18/11186, S Siehe BT-Drs. 18/12588, S. 5 f.

5 Seite Zulässigkeit einer einfachgesetzlichen Übertragung von Verwaltungskompetenzen ohne verfassungsrechtliche Öffnungsklausel Verteilung der Verwaltungskompetenzen nach dem Grundgesetz Die Verteilung der Verwaltungskompetenzen folgt nicht der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen, sondern ist selbstständig vorzunehmen und in Art. 30, 83 ff. GG näher geregelt. Die Grundsatznorm des Art. 30 GG, nach der die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben grundsätzlich Sache der Länder ist, gilt auch für die Verteilung der Verwaltungskompetenzen. Sie wird durch Art. 83 GG konkretisiert, nach dem die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt. Der Grundsatz der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit aus Art. 30, 83 GG kann in zweifacher Hinsicht durchbrochen werden; durch die sog. Bundesauftragsverwaltung und die sog. bundeseigene Verwaltung. Bei der Bundesauftragsverwaltung, die in Art. 85 GG verankert ist, werden die Bundesgesetze durch die Länder vollzogen, allerdings hat der Bund weitergehende Aufsichts- und Einwirkungsbefugnisse als im Falle des landeseigenen Vollzuges. Welche Gesetze durch die Länder im Auftrag des Bundes ausgeführt werden, ergibt sich nicht aus Art. 85 GG. Die Bundesauftragsverwaltung wird vielmehr in den spezifischen grundgesetzlichen Regelungen über die einzelnen Verwaltungsbereiche (z.b. bezüglich der Kernenergie) angeordnet. Die zweite Form der Durchbrechung des Regelfalls des landeseigenen Vollzugs, die bundeseigene Verwaltung, ist in Art. 86 GG geregelt. Bei dieser Form der Verwaltung führt der Bund seine Gesetze selbst aus. Auch hier regelt Art. 86 GG selbst nicht, für welche Bundesgesetze diese Form des Verwaltungsvollzuges gilt. Dies ergibt sich vielmehr im Wesentlichen aus den Regelungen für die einzelnen Verwaltungsbereiche in den Art GG. Mit der Novellierung des Art. 90 GG wird für die Bundesautobahnen das bestehende System der Bundesauftragsverwaltung aufgegeben und angeordnet, dass die Verwaltung der Bundesautobahnen in Bundesverwaltung geführt wird. 10 In den Gesetzesmaterialien heißt es hierzu: Der Bund erhält so die alleinige Verantwortung für Planung, Bau, Betrieb, Erhaltung, Finanzierung und vermögensmäßige Verwaltung der Bundesautobahnen. 11 Im Grundgesetz wird damit für die Verwaltung der Bundesautobahnen die bundeseigene Verwaltung im Sinne der oben beschriebenen Fallgruppen angeordnet. Diese Anordnung der Bundesverwaltung in Art. 90 Abs. 2 S. 1 GG n.f. stellt eine besondere Kompetenzzuweisung im Sinne des Art HS GG zur Abweichung von der Regelzuständigkeit der Länder dar. 10 Siehe BT-Drs. 18/11131 sowie BT-Drs. 18/ BT-Drs. 18/11131, S. 15.

6 Seite Art. 83 ff. GG als abschließende Verteilung der Verwaltungskompetenzen Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts handelt es sich bei den Regelungen in Art. 83 ff. GG um zwingendes Recht, von dem Bund und Länder nicht abweichen dürfen. Dies gelte auch für einverständliche Abweichungen. So führt das Gericht beispielsweise in seinem Beschluss aus 1983 zum Schornsteinfegergesetz aus: Die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern sind in den Art. 83 ff. GG erschöpfend geregelt und grundsätzlich nicht abdingbares Recht [ ]. Bund und Länder dürfen von der in diesen Bestimmungen vorgeschriebenen Verwaltungsordnung nicht abweichen. Es gilt der allgemeine Verfassungssatz [ ], daß weder der Bund noch die Länder über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen können; Kompetenzverschiebungen zwischen Bund und Ländern sind auch mit Zustimmung der Beteiligten nicht zulässig [ ]. Auch organisatorische Regelungen können nicht abbedungen werden. Der Spielraum bei der organisatorischen Ausgestaltung der Verwaltung findet in den Kompetenz- und Organisationsnormen der Art. 83 ff. GG seine Grenzen. 12 Auch nach der rechtswissenschaftlichen Literatur handelt es sich bei den Regelungen der Art. 83 ff. GG um eine abschließende Verteilung der Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern, die wie alle Kompetenznormen nicht zu deren Disposition steht. 13 Auch entsprechende einverständliche Abweichungen seien weder der Staatspraxis noch Staatsverträgen gestattet Beispiele für verfassungsrechtliche Öffnungsklauseln Der oben unter dargestellten Rechtsauffassung von Bundesverfassungsgericht und Literatur entsprechend finden sich im Grundgesetz auch mehrere Beispiele für die Regelung der Rückübertragung von nach dem Grundgesetz zunächst dem Bund zugewiesenen Verwaltungskompetenzen auf die Länder. Dies betrifft beispielsweise den Bereich des Sozialversicherungsrechts nach Art. 87 Abs. 2 GG: (2) Als bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechtes werden diejenigen sozialen Versicherungsträger geführt, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes hinaus erstreckt. Soziale Versicherungsträger, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes, aber nicht über mehr als drei Länder hinaus erstreckt, werden abweichend von Satz 1 als landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechtes geführt, wenn das aufsichtsführende Land durch die beteiligten Länder bestimmt ist. 12 BVerfGE 63, 1 (39) Hervorhebungen nicht im Original; siehe auch BVerfGE 119, 331 (364 f.). 13 Hermes, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2008, Art. 83 Rn. 36; Broß/Mayer, in: von Münch/ Kunig (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, 6. Aufl. 2012, Art. 83 Rn. 4; Kirchhof, in: Maunz/Dürig (Begr.), Grundgesetz, Kommentar, Stand: 79. EL Dezember 2016 (Kommentierung: 54. EL Januar 2009), Art. 83 Rn. 47.

7 Seite 7 Eine entsprechende Regelung gibt es im Grundgesetz zudem für die Luftverkehrsverwaltung in Art. 87d GG: (1) Die Luftverkehrsverwaltung wird in Bundesverwaltung geführt. [ ] (2) Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, können Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden. Gleiches gilt für den Bereich der Eisenbahnverkehrsverwaltung nach Art. 87e Abs. 1 GG: (1) Die Eisenbahnverkehrsverwaltung für Eisenbahnen des Bundes wird in bundeseigener Verwaltung geführt. Durch Bundesgesetz können Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung den Ländern als eigene Angelegenheit übertragen werden. Ein weiteres Beispiel findet sich in Art. 89 Abs. 2 GG für die Verwaltung der Bundeswasserstraßen: (2) Der Bund verwaltet die Bundeswasserstraßen durch eigene Behörden. [ ] Er kann die Verwaltung von Bundeswasserstraßen, soweit sie im Gebiete eines Landes liegen, diesem Lande auf Antrag als Auftragsverwaltung übertragen. [ ] Erforderlichkeit und Vorliegen einer verfassungsrechtlichen Öffnungsklausel für 3 Abs. 3 FStrBAG Im ersten Schritt ist festzustellen, dass nach der oben dargestellten ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der entsprechenden Rechtsauffassung der rechtswissenschaftlichen Literatur eine verfassungsrechtliche Öffnungsklausel für die Rückübertragung der Verwaltungskompetenzen auf die Länder in 3 Abs. 3 FStrBAG erforderlich ist. Teilweise werden zwar das Bild der Geschlossenheit der Verwaltungstypen und damit auch der abschließende Charakter der Regelungen der Art. 83 ff. GG unter Verweis auf vielfältige Verzahnungen der Kompetenzen relativiert. 14 Derartige Verzahnungen betreffen in erster Linie Kooperationsformen zwischen Bund und Ländern. Im vorliegenden Fall handelt es sich jedoch bei 3 Abs. 3 FStrBAG nicht um eine solche Kooperation zwischen Bund und Ländern, sondern um die Anordnung einer Ausnahme von der Verwaltungskompetenz des Bundes. Ein Abweichen von dem Erfordernis einer verfassungsrechtlichen Öffnungsklausel erscheint danach hier nicht gerechtfertigt. Im zweiten Schritt ist zu prüfen, ob eine solche verfassungsrechtliche Öffnungsklausel für 3 Abs. 3 FStrBAG gegeben ist: Die Zuständigkeitsregelung in Art. 90 Abs. 2 S. 1 GG n.f. enthält nur eine explizite und ausnahmslose Anordnung der Bundesverwaltung für die Verwaltung der Bundesautobahnen. Ebenfalls nicht als Öffnungsklausel herangezogen werden kann die Klausel des Art. 90 Abs. 2 S. 6 GG n.f. ( Das Nähere regelt ein Bundesgesetz. ), da diese lediglich einen Ausgestaltungsvorbehalt in Bezug 14 Siehe Trute, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, 6. Aufl. 2010, Art. 83 Rn. 27 ff.

8 Seite 8 auf die Bundesverwaltung darstellt, nicht jedoch zur Anordnung einer vollständig anderen Form des Verwaltungsvollzugs ermächtigt. Eine Öffnungsklausel für die Rückübertragung von Verwaltungskompetenzen für die Bundesautobahnen auf die Länder kann auch nicht als ungeschriebenes Verfassungsrecht, etwa nach den Theorien zu den sog. mitgesetzten Normen oder den sog. selbstverständlichen Normen, in Art. 90 GG n.f. hineingelesen werden. 15 Unabhängig von der Frage der Anerkennung derartigen Rechts bzw. der Frage nach den Voraussetzungen für derartiges Recht, würde jedenfalls im vorliegenden Fall die Annahme einer ungeschriebenen Öffnungsklausel erheblichen Bedenken begegnen. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat mit der Regelung des Art. 90 Abs. 2 S. 1 GG n.f. eine eindeutige Verwaltungskompetenz des Bundes angeordnet, die nicht einer erweiternden Auslegung zugänglich ist und auch keinen Raum für die Annahme ungeschriebenen Rechts lässt. Damit unterscheidet sich der vorliegende Fall auch von der Diskussion über Fälle ungeschriebener Verwaltungskompetenzen des Bundes 16, bei denen die Art. 83 ff. GG hinsichtlich der betroffenen Verwaltungsbereiche gerade keine explizite Regelung treffen. Bei Zugrundelegung der oben dargestellten Maßstäbe ist davon auszugehen, dass die Rückübertragung von Verwaltungskompetenzen auf die Länder in 3 Abs. 3 FStrBAG mangels entsprechender verfassungsrechtlicher Öffnungsklausel verfassungswidrig ist. *** 15 Vertiefend zu Fragen des ungeschriebenen Verfassungsrechts Wolff, Ungeschriebenes Verfassungsrecht unter dem Grundgesetz, 2000, insbesondere S. 404 ff. 16 Siehe hierzu etwa Kirchhof, in: Maunz/Dürig (Begr.), Grundgesetz, Kommentar, Stand: 79. EL Dezember 2016 (Kommentierung: 54. EL Januar 2009), Art. 83 Rn. 49 ff.