Die Schuldenbremse des Bundes: Hintergründe und Wirkung

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1 Die Schuldenbremse des Bundes: Hinergründe und Wirkung Thèse présenée à la Faculé des Sciences Economiques Insiu de recherches économiques Universié de Neuchâel Pour l'obenion du grade de doceur ès sciences économiques Par Alain Geier Accépée sur proposiion du jury: Prof. Claude Jeanrenaud, direceur de hèse Prof. Milad Zarin-Nejadan, rapporeur Prof. Bernard Dafflon, rapporeur exerne Prof. Nils Soguel, rapporeur exerne Souenu le 20 janvier 2011 Universié de Neuchâel 2011

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3 Les propos e opinions exprimés dans ce documen n'engangen que son aueur e en aucune manière la Faculé des sciences économiques de l'universié de Neuchâel. 3

4 Résumés Mos clés: Règle budgéaire, Dee publique, Défici public, Poliique budgéaire Zusammenfassung: Die vorliegende Arbei gib Auskunf über wesenliche Aspeke der Fiskalregel auf Bundesebene in der Schweiz, der Schuldenbremse, welche auch für Fiskalregeln im allgemeinen von Bedeuung sind. Es werden die poliökonomischen Grundlagen der regelgebundenen Finanzpoliik vorgesell. Dabei wird argumenier, dass eine Fiskalregel länderspezifisch ausgesale sein muss, je nachdem welche insiuionellen «Mängel» vorliegen und durch neue Anreize korrigier werden sollen. Der Mechanismus der Schuldenbremse wird ausführlich beschrieben. Dies erlaub es, die Problemaik der Einnahmenschäzungen und der Besimmung von korreken srukurellen Einnahmen in Bezug auf die Finanzpoliik auszuleuchen. Es wird argumenier, dass eine zyklische Bereinigung nich ausreichend is, um srukurelle Einnahmen zu besimmen. Zwei Simulaionen auf hisorischen und Mone-Carlo Daen veranschaulichen und verfeinern die Analyse. Bezüglich der Schuldenbremse wird der Schluss gezogen, dass diese in der Lage is, die gesecken Ziele bezüglich Schuldensabilisierung und Konjunkurverräglichkei zu erreichen. Gleichzeiig wird auf die Risiken bezüglich einer möglichen Überbelasung des Ausgleichskonos hingewiesen. Keywords: Fiscal rule, Deb, Defici, Budgeing Absrac: The poliical economy of fiscal rules are presened, followed by a discussion of crucial aspecs of any framework of fiscal rules, wih a special focus on he Swiss rule on he federal level. One argumen is ha fiscal rules should ake ino consideraion counry-specific insiuional aspecs, also depending on he specific perceived shorcomings of ha counry ha are leading o a defici and deb bias. The framework of he Swiss fiscal rule is presened in deail. The imporance o fiscal policy of revenue esimaes and he calculaion of srucural deficis is shown. A cyclical adjusmen is likely o be insufficien o deermine srucural revenues. Two simulaions on hisorical and Mone Carlo dae are used for furher analysis. The analysis of he Swiss fiscal rule shows ha i is an effecive insrumen o aain he relevan fiscal policy objecives of deb conrol and economic sabilizaion. Possible large deficis on he "compensaion accoun" of he rule may have unwarraned consequences, hough. JEL-Classificaion: H61, E62 4

5 à mon épouse, 5

6 Allgemeine Einführung und Lesehilfe Die vorliegende Arbei befass sich ausführlich mi verschiedenen Aspeken der Schuldenbremse, also der Fiskalregel auf Bundesebene in der Schweiz. Der erse Teil (A) befass sich mi dem poliökonomischen Hinergrund von Fiskalregeln, d.h. mi den heoreischen Grundlagen für die Ausgesalung einer Fiskalregel, welche dem jeweiligen insiuionellen Rahmen angepass is. Die Schuldenbremse wird diesbezüglich uner Ziffer 5 näher berache. Der zweie Teil (B) unersuch die Wirkung der Schuldenbremse und sell dabei den Mechanismus der Schuldenbremse uner Ziffer 2 ausführlich vor. Die Grundformel für die Berechnung des Ausgabenplafonds is zwar sehr einfach, die Implikaionen im Rahmen des Budgeierungsprozesses und der konjunkurellen Dynamik sind jedoch deulich komplexer. Danach wird als Anwendung der beschriebene Mechanismus zunächs uner Verwendung von hisorischen Daen, danach uner Verwendung von zufällig generieren Daen simulier (Mone Carlo), wobei der Aspek der Einnahmenschäzungen in der zweien Simulaion grösseneils ausgeklammer wird. Der drie Teil (C) sell einen Ansaz zur Berechnung des srukurellen Haushalsdefizis vor, welche auch dazu dienen kann, prakische Schwierigkeien bei der Umsezung der Schuldenbremse zu minimieren. Darin wird insbesondere argumenier, dass eine zyklische Bereinigung für die Besimmung der Trend-Einnahmen nich ausreich. Dieser Teil wurde in Zusammenarbei mi Frank Bodmer ersell und im OECD Journal of Budgeing publizier. Deshalb erschein der Teil in der englischen Originalfassung. Die gesame Arbei beleuche zahlreiche, wenn auch nich alle Aspeke der Schuldenbremse und geh dabei eilweise in einen rech hohen Deaillierungsgrad. Für Finanzwissenschafler, welche insbesondere ein prakisches Ineresse an der Umsezungsproblemaik von Fiskalregeln haben, dürfe diese Arbei von Ineresse sein. Der modulare Aufbau der gesamen Arbei erlaub auch eine selekive Leküre. Die Arbei ensand neben dem Sudium der Lieraur sowie der Schaffung und Auswerung eines umfassenden Daenmaerials insbesondere aus der Auswerung zahlreicher Erfahrungen im Umgang mi Finanzpoliik und der Schuldenbremse. An dieser Selle seien Margi Himmel und Peer Saurer gedank, welche die Schuldenbremse migepräg haben und dem Auor zu einem ieferen Versändnis dieser Regel verhalfen und selbsversändlich auch Professor Claude Jeanrenaud, welcher die Konkreisierung von zahlreichen Ideen und Gedanken in der Form der vorliegenden akademischen Arbei sowie darauf aufbauender Papieren überhaup ermöglich ha. 6

7 Inhalsverzeichnis Allgemeine Einführung und Lesehilfe... 6 Inhalsverzeichnis... 7 Variablenverzeichnis... 9 Teil A: Poliökonomische Begründung einer Schuldenbremse Einführung Ursachen für asymmerische Haushalsergebnisse und subopimale Fiskalpoliik Begriff der nachhaligen Haushalspoliik Seuergläung Fiskalische Illusion und Präferenz für die Gegenwar Inergeneraionelle Umvereilung Ineremporale sraegische Inerakion Synchrone sraegische Inerakion Geographische Inerakion Finanzordnung und Insiuionen Würdigung der Ansäze Ausgesalung und insiuionelle Einbeung Definiion und Typologie Zielgrössen Saasschulden Sabilisierungspoliik Seuerungsgrösse Ausnahmeklauseln Insiuionelle Umsezung und Sankion Empirische Resulae zur Wirkung von Fiskalregeln Anwendung: Die Schuldenbremse in der Schweiz Fazi Teil B: Die Schuldenbremse des Bundes: Wirkungsweise und Zielerreichung Einführung Formale Darsellung der Schuldenbremse Begriff des srukurellen Haushalssaldos Mechanismus Allgemeines Einnahmen und Einnahmenschäzungen Begriff des Trend-BIP Der Ausgabenplafond Das Ausgleichskono Der Bundeshaushal Wirkung auf die Schulden Berücksichigung gebundener Einnahmen Weiere Zusammenhänge Elasiziäen Komparaive Saik Zwischenfazi

8 3. Simulaionen Hisorische Simulaion Annahmen und Mehode Simulaionsergebnisse: Verschuldung und Haushalsergebnis Resulae: Einnahmenschäzungen und Ausgabenplafonds Resulae: Konjunkurverräglichkei Zwischenfazi Mone Carlo Simulaion des Konjunkurfakors Einleiung Mechanismus der Schuldenbremse Vorgehen Resulae Schlussfolgerung Teil C: Mi Frank Bodmer: Esimaes for he Srucural Defici in Swizerland Inroducion Mehods for Calculaing he Srucural Defici The Mehods of OECD, IMF and EU OECD IMF European Union A Comparison A Mehod based on Revenue Raios Revenue Raios of he Mos Imporan Federal Taxes Srucural Revenue in 2002: Differen Scenarios The Srucural Defici, The Srucural Defici wih Lower Growh Raes, Conclusions Lieraurverzeichnis Anhang 1: Hisorische Enwicklungen in Grossbriannien, USA und der Schweiz Anhang 2: Budgeiere und effekive Ausgaben Anhang 3: Bereinigung der Einnahmen und Ausgaben des Bundes

9 Variablenverzeichnis Variable Beschreibung Eigenschafen G Ausgaben gemäss Finanzrechnung Veranschlage Ausgaben B G B G G G R * B R RS Veranschlager Ausgabenplafond Korrigierer Ausgabenplafond (Zeipunk der Rechnung) Srukurelle bzw. zyklisch bereinige Ausgaben Einnahmen gemäss Saasrechnung Einnahmen gemäss Voranschlag Srukurelle Einnahmen / Trend-Einnahmen RC Konjunkurelle Einnahmenkomponene (BIP Zyklus) um null zenrier RI Irreguläre Einnahmenkomponene (nich-bip Zyklen) um null zenrier RK Toal nich-srukurelle Einnahmenkomponene um null zenrier AK A Saldo Ausgleichskono (posiiv=überschuss) Saasvermögen D Saasschulden (=-A ) B BS BP k, η y Y * y Haushalsüberschuss (negaiv=defizi) Srukureller Haushalsüberschuss (negaiv=defizi) Primärsaldo B k Konjunkurfakor, Konjunkurfakor gemäss Voranschlag. Verhälinis zwischen Trend-BIP und BIP BIP-Elasiziä der Einnahmen Reales Bruoinlandproduk (BIP) Nominales BIP Trend-BIP (real) * Y Trend-BIP (nominal) u Arbeislosenquoe [%] UB Leisungen der Arbeislosenversicherung θ Ausgaben, die direk an Einnahmen gebunden sind (insb. Kanonsaneile) q Aneil der gebundenen Ausgaben 1 [ 0..1 ] γ Ausgaben, bereinig um gebundene Ausgaben <G ρ Einnahmen, bereinig um gebundene Ausgaben <R ~um eins zenrier 1 Der selbe Buchsaben wird kurz für eine Hilfsvariable in Kap gebrauch, welche in keinem Zusammenhang mi der Schuldenbremse seh. 9

10 Teil A: Poliökonomische Begründung einer Schuldenbremse 1. Einführung Fiskalregeln sind ein Lösungsansaz, um Mängel bei der diskreionären Finanzpoliik zu beheben. Diese «Mängel» sind als Abweichungen von einer aus ökonomischer Sich opimalen Finanzpoliik zu berachen. Die Erfahrung verschiedener Saaen mi Fiskalregeln deue darauf hin, dass die Behebung dieser Mängel alles andere als einfach is. Dennoch scheinen Fiskalregeln eine immer grössere Rolle bei der Formulierung der Finanzpoliik einzunehmen. Wei verbreie sind Fiskalregeln schon sei einiger Zei in Gliedsaaen innerhalb von Bundessaaen, insbesondere wenn die bereffenden Körperschafen über eine eigene Finanz- und Seuerauonomie verfügen, beispielsweise in den USA oder in der Schweiz. Auch auf zenralsaalicher Ebene sossen Fiskalregeln auf zunehmendes Ineresse. Bereis 1985 wurde in den USA die «Gramm-Rudman-Hollings Ac» verabschiede, welche nach verschiedenen Änderungen (1987, 1990: Budge Enforcemen Ac) auch heue noch eine Wirkung ausüb. Weiere Beispiele sind der Sabiliäs- und Wachsumspak der europäischen Währungsunion, welcher supranaionale Elemene enhäl oder die Schuldenbremse auf Bundesebene in der Schweiz (vgl. Bodmer, 2006, Boschaf 2000, 2003 und 2008). Lezere diene in Deuschland und Öserreich als Basis für eine Diskussion um die Einführung einer (zusäzlichen) Fiskalregel auf Bundesebene (vgl. Sachversändigenra, 2007 und Brandner e al., 2004). Die schweizerische Schuldenbremse, die uner Ziffer 5 besonders berache wird, is eine Verfassungsbesimmung, welche dazu besimm is, wahrgenommene Fehlanreize zu beheben, welche durch den Budgeprozess ensehen. Dami ensprich die Regel der Idee, die von Brennan und Buchanan (1985) geäusser wurde, nämlich eines in der Verfassung fesgehalenen Grundprinzips bezüglich Defizien und Schulden. Die Verabschiedung dieses Prinzips durch einen Volksenscheid im Jahr 2001 begründe auch den poliischen Konsens, der dieses Prinzip begründe. Die vorliegende Arbei soll zuers darlegen, worin wahrgenommene Mängel einer diskreionären Finanzpoliik besehen, beziehungsweise wie sie zusande kommen. Zur Beanworung der Fragen wird die massgebliche Lieraur zum Thema vorgesell. Parallel dazu werden formale Zusammenhänge zwischen Theorien und der Problemaik der finanzpoliischen Nachhaligkei dargesell. Konkre geh es meis darum zu erklären, warum endenziell Defizie angehäuf werden oder eine sabiliäspoliisch subopimale Fiskalpoliik berieben wird. Die Ursachen besimmen auch die insiuionellen Ansazpunke für die Ausgesalung einer Fiskalregel. Je nach bereis besehenden Insiuionen oder poliischen Präferenzen, werden von einer Fiskalregel unerschiedliche Wirkungsweisen geforder. Deshalb is es beispielsweise schwierig, spezifische Fiskalregeln verschiedener Saaen direk mieinander zu vergleichen. Hiner jeder Finanzpoliik sehen poliische Ziele beziehungsweise Enscheidungen, die im poliischen Prozess 1 geroffen werden. Die Haushalspoliik, welche diesen Zielen gerech werden soll, kann unerschiedliche Auswirkungen auf Konjunkur, Wachsum, Beschäfigung oder die Vereilung der Einkommen haben. In der vorliegenden Unersuchung wird das 1 Unerschiedliche Ineressen werden im poliischen Prozess abgewäg und münden in eine poliische Lösung. Ob diese Lösung eine hypoheische «soziale Nuzenfunkion» maximier, wird in diesem Papier nich unersuch. 10

11 Gewich auf die Beureilung anhand der Ziele der finanziellen Nachhaligkei und Sabilisierungspoliik geleg. Diese Ziele werden a priori als wünschbare Ziele angesehen. Als finanziell nachhalig gil eine Poliik, wenn der Gegenwarswer aller gegenwärigen und zukünfigen Ausgaben dem Gegenwarswer aller gegenwärigen und zukünfigen Einnahmen (plus dem verfügbaren Finanzvermögen) ensprich (vgl. Ziffer 2.1). Diese Poliik komm langfrisig einer konsanen Schuldenquoe gleich. Das insiuionelle Problem, welches miels einer Fiskalregel behoben werden soll, beseh einerseis in einer unersellen Asymmerie der Finanzpoliik zwischen Haushalsüberschüssen und Haushalsdefizien und andererseis einer (dami verbundenen) möglichen Zeiinkonsisenz: Die diskreionäre Poliik neig dazu, in konjunkurellen Schwächephasen Defizie anzuhäufen, in der Hochkonjunkur wird dagegen auf eine Konsolidierung des Haushals verziche. Dies kann in einem Ansieg der Schuldenquoe und somi einer nich nachhaligen Finanzpoliik resulieren. Ein besonderer Effek dieser Asymmerie is die Gefahr einer prozyklischen Fiskalpoliik: werden im Aufschwung wegen der hohen Überschüsse die Ausgaben erhöh und im Abschwung angesichs der wachsenden Verschuldung Ausgabenkürzungen durchgeführ, so ha dies endenziell eine Versärkung der konjunkurellen Schwankungen zur Folge. Die Schulden können darüber hinaus der Finanzierung von laufenden Ausgaben dienen. Deren finanzielle Las wird dann ensprechend durch künfige Generaionen geragen, welche keinen Nuzen aus den bereffenden Ausgaben erzielen und die Finanzpoliik is dami zeilich inkonsisen. Treffen einzelne oder alle genannen Tabesände zu, leide die bereffende Finanzpoliik an einer Asymmerie der Anreize beziehungsweise an einem Moral hazard Problem: eine wachsende Verschuldung, die aus gegenwärigen poliischen Enscheiden folg, verursach ökonomische Kosen, welche nich von den jeweiligen Enscheidungsrägern geragen werden müssen. Die Regelbindung versuch diese Kosen mindesens eilweise den jeweiligen Enscheidungsrägern anzulasen indem beispielsweise höhere Ausgaben zwingend durch gegenwärige Seuererhöhungen finanzier werden müssen, ansa durch Verschuldung (Defiziregeln) oder indem Ausgaben, die höher sind als ein vorgängig besimmer Wer, gar nich zugelassen werden (Ausgabenregeln). Die Frage nach einer mangelhafen Finanzpoliik schein vergleichsweise neu zu sein. In der Vergangenhei siegen die Saasschulden vor allem im Rahmen der Finanzierung von Kriegen (vgl. Anhang 1). Sei ewa den siebziger Jahren wird die zunehmende Anhäufung von Haushalsdefizien vermehr als problemaisch aufgefass. Allerdings verläuf die Enwicklung in verschiedenen Ländern unerschiedlich, was die Frage nach den jeweiligen Besimmungsgründen aufwirf. In der Schweiz beispielsweise is insbesondere in den neunziger Jahren ein sarker Schuldenansieg zu verzeichnen (vgl. Abbildung A.2.1.). Andere Länder weisen unerschiedliche Enwicklungen aus. Fiskalregeln sind nich die einzige mögliche insiuionelle Anwor auf Mängel bei der Führung der Haushalspoliik. Ein alernaiver Lösungsansaz beseh in der Schaffung von unabhängigen Insanzen mi der Befugnis, haushalspoliische Seuerungsgrössen selbs feszulegen das fiskalpoliische Pendan zu unabhängigen Zenralbanken in der Geldpoliik. In Wyplosz (2002) beispielsweise werden die Vorzüge eines solchen Ansazes diskuier. In Ziffer zwei werden mögliche Ursachen für eine Asymmerie der diskreionären Finanzpoliik präsenier. Ziffer drei beschreib Typen von Fiskalregeln und Krierien für deren Implemenierung. Uner Ziffer 4 werden empirische Analysen zur Wirkung von Fiskalregeln vorgesell. In Anhang eins wird zudem die Wirkungsweise der Schweizer Fiskalregel auf Bundesebene, der «Schuldenbremse» vorgesell. Anhang zwei zeig die 11

12 Schuldenenwicklung in den USA, dem Vereinigen Königreich und der Schweiz während längsmöglichen Zeiperioden. 2. Ursachen für asymmerische Haushalsergebnisse und subopimale Fiskalpoliik Eine Fiskalregel sreb über eine Anpassung der Insiuionen die Veränderung der Anreizsrukuren innerhalb des poliischen Enscheidungsprozesses an. In welcher Weise die Anreize veränder werden sollen, häng davon ab, welche Mängel oder Asymmerien dem finanzpoliischen Enscheidungsprozess zugrunde liegen. Eine Analyse des Korrekurbedarfs an den spezifisch besehenden Insiuionen is deshalb unerlässlich. Dabei sell sich die Frage nach der Ursache der fesgesellen Mängel, insbesondere der Schuldenfinanzierung, für welche die poliische Ökonomie verschiedene Anworen liefern kann. Eine Abgrenzung zwischen poliischer Ökonomie, poliischer Wissenschaf und Makroökonomie is dabei nich immer sehr präzise durchführbar das Themenfeld der Fiskalregeln is deshalb ein endenziell inerdisziplinäres Feld. Eine Typologie für die möglichen Ursachen von sysemaischen Haushalsdefizien wird von Alesina und Peroi (1995) vorgesell. Den Auoren geh es darum zu erklären, uner welchen Bedingungen sysemaische Haushalsdefizie wahrscheinlicher werden. Die Erklärungsansäze sind rech unerschiedlich und umfassend. Im folgenden wird die Typologie von Alesina und Peroi (1995) weigehend übernommen. 2.1 Begriff der nachhaligen Haushalspoliik Vorausgehend soll der Begriff der nachhaligen Finanzpoliik geklär werden. Zu diesem Zweck wird eine ineremporale Budgeresrikion vorgesell, deren Einhalung die Nachhaligkei der Finanzpoliik beding. Eine Fiskalpoliik wird in der Regel als «nachhalig» bezeichne, wenn die Schuldenquoe (Schulden in Prozen des BIP) im Zeiverlauf konsan bleib (oder allenfalls abnimm). Eine seig zunehmende Schuldenquoe würde nach einer gewissen Zei zu einer Siuaion führen, in welcher die Verzinsung der Schulden höher ausfäll als das BIP (ausser der Zinssaz beräg null), also nich mehr bezahl werden könne 1. Als Zielgrösse für die Schulden wird bisweilen auch angenommen, dass die nominalen Schulden konsan bleiben. Dies würde eine sinkende Schuldenquoe bedingen. Zunächs wird zur Illusraion der einfachere Fall einer konsanen nominalen Schuld angenommen: Die ineremporale Budgeresrikion (Gleichung 2.1 bei diskreem, bzw. 2.1a bei seigem Zeiablauf) besag, dass über einen gegebenen Zeihorizon (τ) die mi dem Verzinsungsfakor (r) abgezinsen Ausgaben (G) den ensprechend abgezinsen Einnahmen (R) zuzüglich dem akuellen Wer der Schulden (D) ensprechen. 1 Sreng genommen wird die ineremporale Budgeresrikion der Finanzpoliik immer erfüll, und zwar auch bei einem explosiven Ansieg der Schulden. In einem solchen Fall wird das finanzielle Gleichgewich früher oder späer durch eine Aussezung des Schuldendienses oder über hohe Inflaion wieder hergesell. Lezere Fälle sind aber mi einer grundlegenden Änderung der Poliik verbunden (Aussezen eingegangener Verpflichungen oder Änderung von Inflaionszielen). In der vorliegenden Unersuchung fäll eine solchermassen erzwungene Wiederhersellung des Haushalsgleichgewichs nich uner den Begriff der «nachhaligen Poliik». 12

13 G R 2.1 τ τ = D + = o ( 1 + r) = 0 (1 + r) τ 0 G e r d = D + τ 0 Der Fall der konsanen Schuldenquoe is mahemaisch ewas aufwendiger herzuleien. Es wird angenommen, dass die Schuldenquoe über einen besimmen Zeihorizon (τ) der Quoe zum Zeipunk =0 ensprich. Für das BIP gil dami: D 0 D = Y Y 0 τ τ R e r d 2.1a 2.2 τ Y 0 = Yτ (1 + g) 2.3 Dabei sell (g) das durchschniliche (als konsan unerselle) Wirschafswachsum dar. Die Enwicklung der Schuldenquoe, welche für die Nachhaligkei der Finanzpoliik von Bedeuung is, kann aus der Berechnung des Schuldenansiegs berechne werden. Für die Schulden in der Periode 1 gil, wobei (BP) dem Primärüberschuss ensprich: D = D ( r) BP 2.4 Für die Schulden und das BIP im Zeipunk (τ) kann daraus (algebraisch) folgendes abgeleie werden: D τ τ τ τ = D0 (1 + r) BP (1 + r) = 1 Werden 2.3 und 2.4 in 2.2 (für die Periode 1) eingesez, läss sich daraus 2.6 ableien: D Y 1 1 D0 (1 + r) BP1 = Y (1 + g) 0 D = Y r g BP1 Y Wir reffen nun die Annahme, dass der Haushalssaldo in % des BIP konsan bleib: : BP Y = Dieses Verhälnis (b) soll dazu dienen, eine Defiziquoe zu besimmen, welche langfrisig mi einer sabilen Schuldenquoe vereinbar is. Dafür müssen die Schuldenquoen in jeder Periode (bzw. in konjunkurell ausgeglichenen Siuaionen) konsan sein, was in 2.2 ausgedrück wird: Darauf folg nun aber: D Y 1 1 D = Y D Y D = Y τ τ b D = Y 1 1 τ r D D 2.6 / 0 τ b = = 1+ g Y Y

14 Algebraisch folg daraus, dass: D0 1 + r b = 1 Y g Gleichung 2.7 drück somi die Bedingung für eine nachhalige Finanzpoliik aus, bei der sich die Schuldenquoe aus der Periode 0 nich veränder. Die konsane Schuldenquoe kann als (d) bezeichne werden, woraus sich ergib, dass: b d BP = D r = 1 + Im Fall von (r=g) (was beim Solow-Modell im Gleichgewich erware wird), gil dass: g g B = Dies bedeue, dass der Primärüberschuss ausgeglichen sein muss, d.h. die Ausgaben für den Schuldendiens werden genau durch das zusäzlich erwaree Wachsum und die daraus folgenden Mehreinnahmen finanzier. Es is feszuhalen, dass für eine nachhalige Poliik, der Aneil der Neuverschuldung (BP) an der gesamen Verschuldung (D) in einer besimmen Beziehung zum Zinssaz und zur Wachsumsrae sehen muss, dami eine nachhalige Poliik resulier. Zusäzlich is zu berücksichigen, dass Wirschafswachsum und Haushalssaldo nich unbeding unabhängig voneinander sind. Manche Ausgaben (oder Seuersenkungen) können sich beispielsweise posiiv auf das Wirschafswachsum ausüben. In diesem Fall müssen Gleichungen wie 2.9 oder 2.7 ensprechend relaivier werden, wozu ein makroökonomisches Modell nöig wäre, in dem die Rückkoppelungen des Finanzhaushals auf die Gesamwirschaf modellier werden. Dabei wären für verschiedene Ausgaben- und Einnahmenypen die richigen Muliplikaoren zu verwenden, was erfahrungsgemäss schwierig is (die Muliplikaoren dürfen je nach Wirschafslage, z.b. wenn eine Liquidiäsfalle vorlieg, zudem unerschiedlich ausfallen). 2.2 Seuergläung Aus der neoklassischen Ökonomie folg die normaive Forderung nach Seuergläung, d.h. dass die Seuersäze (und ceeris paribus der Barwer der Ausgaben) konsan bleiben sollen (z.b. Barro, 1979). Dami soll einerseis die ineremporale Budgeresrikion eingehalen werden, andererseis sollen mi fixen Seuersäzen die Nuzenfunkionen der Wirschafssubjeke maximier werden. Die Konkaviä der Nuzenfunkionen führ annahmegemäss dazu, dass es für einen gegebenen Barwer von Einnahmensrömen voreilhafer is, wenn die Seuersäze konsan bleiben. Die Anforderung der Seuergläung kann leich zu einem zeilich begrenzen Schuldenansieg führen. Ein unerwareer, aber als emporär eingesufer Ansieg der Ausgaben, führ beispielsweise zu einer Seuererhöhung. Der Gegenwarswer der zeilich nich limiieren Seuererhöhung ensprich dabei dem Wer der emporären Ausgabenerhöhung, wenn die Anforderung der Seuergläung erfüll werden soll. Da sich der Einnahmenansieg über einen unbegrenzen Zeihorizon ersreck, fäll er im einzelnen Jahr geringer aus als die Mehrausgabe. In einer Übergangsphase ensehen dadurch Defizie. Nachdem eine geäige Ausgabenerhöhung wieder rückgängig gemach wird, nimm die Verschuldung wieder ab. Dieses Beispiel is gu auf die hisorische bedeusamen Kriegsausbrüche anwendbar (vgl. 14

15 Anhang 1, Grafiken) oder auf ausserordenlichen Finanzierungsbedarf in Krisenzeien. Vorbehalen bleib dabei die Fähigkei des Saaes, sich auf dem Kapialmark zu verschulden (keine Liquidiäsresrikion). Für eine ausführliche Diskussion der Dynamik von Einnahmen, Ausgaben und Schuldenquoe in der Zei vgl. zum Beispiel Burga und Jeanrenaud (1989). Es können auch andere mögliche Gründe für das Ensehen von Schulden bei gleichzeiiger Erfüllung der Seuergläung ins Feld geführ werden. Es kann beispielsweise angenommen werden, dass eine Seuersenkung zu einem hohen Wachsumsimpuls oder zur Anlockung neuen Seuersubsras führ, und zwar in einem ausreichend hohen Ausmass, dass daraus höhere Seuereinnahmen resulieren. Eine Seuersenkung is in diesem Fall nur kurzfrisig die Ursache von hohen Defizien. Mi der Zei ensehen Überschüsse, welche den Schuldenansieg wieder rückgängig machen. Es is feszuhalen, dass die eher normaiven Vorgaben der Seuergläung auf der Annahme von vollsändiger Informaion und raionalen Enscheidungssubjeken beruh. 2.3 Fiskalische Illusion und Präferenz für die Gegenwar Im Fall der fiskalischen Illusion wird von der Annahme vollsändiger Informaion abgewichen: Enscheidungsräger beweren die kurzfrisigen Vorzüge einer fiskalischen Expansion (fälschlicherweise) subjekiv höher als deren langfrisige Kosen. Dabei werden ohne Berücksichigung des poliischen Sysems die Enscheidungsräger mi den «Simmbürgern» oder «Wählern» gleichgesez. Dieser Ansaz wird in Buchanan und Wagner (1977) ausgiebig ausgeleuche. Buchanan und Wagner (1977) erwähnen in diesem Zusammenhang auch den «Keynesianismus» als Ursache für Defizie, indem die keynesianische Sabilisierungspoliik als Grund (oder als Vorwand) für die Täigung von Defizien in der Rezession dien, denen im Aufschwung jedoch keine ensprechenden Überschüsse engegengesell werden. Der Keynesianismus beispielsweise dien dabei als Legiimaion für eine nich nachhalige Täigung von Defizien. Eine solche Poliik kann umso einfacher verfolg werden, je mehr in der Öffenlichkei eine gewisse Unwissenhei über die Folgen einer Finanzpoliik beseh, wobei Unwissenhei nich zwingend mi einer Illusion gleichzusezen is. Die Illusion kann aus einem Mangel an Informaion resulieren, nich unbeding aus einem Mangel an Raionaliä. Aus diesem Umsand is eine Lieraur bezüglich poliischen «Konjunkurzyklen» ensanden: Poliiker verfolgen während des Wahlkampfes oder im Anschluss darauf, in Erfüllung von Wahlversprechen, eine expansive Fiskalpoliik. Die Wähler versehen nich, dass diese Poliik in Zukunf durch eine erhöhe Inanspruchnahme fiskalischer Miel für den Schuldendiens und eine ensprechende Umgesalung des Budges «bezahl» werden muss. Alesina, Cohen und Roubini (1992 und 1997) weisen solche Zyklen in einer Sichprobe von OECD-Ländern empirisch nach, Rose (2006) deren Dämpfung durch Fiskalregeln (vgl. Ziff. 4). Anselle der fiskalischen Illusion kann der Begriff der Präferenz für die Gegenwar verwende werden. Eine solche lieg vor, wenn die subjekive Bewerung von zeilich nahe liegenden Ausgaben höher ausfäll als diejenige von weier in der Zukunf liegenden. Der «subjekive» Abzinsungsfakor innerhalb einer Nuzenfunkion muss dabei höher ausfallen als derjenige, welcher ein langfrisig ausgeglichenes Budge ermöglich. Ein Mangel an Informaion oder Raionaliä, eine «Illusion», is in dieser Sichweise nich mehr nöig. Ungleichung 2.10 sell den Fall formal dar: für einen besimmen Enscheidungsräger mi einer Nuzenfunkion u, is der abdiskoniere Nuzen einer Ausgabe (G), welche zu einem 15

16 beliebigen Zeipunk () anfäll, geringer als der abdiskoniere moneäre Wer der Ausgabe. Um dieses Resula zu erreichen, muss eine Nuzenfunkion unersell werden, welche die «Abdiskonierung» anders gewiche als der Mark. G e r ρ [ G ] = G e > u 2.10 Die Ungleichung 2.10 is dann erfüll, wenn (ρ) (in der Nuzenfunkion auf der rechen Seie von Gleichung 2.2) grösser is als (r) 1, also zukünfigen Geldsrömen weniger Nuzen beigemessen wird als dies der Mark u (miels des Zinssazes r). Wird davon ausgegangen, dass dies so is und die Enscheidungsräger raional sind, so verleie diese «Präferenz für die Gegenwar» versändlicherweise zu sysemaischen Defizien und einem Ansieg der Verschuldung. Wenn davon ausgegangen wird, dass der Enscheidungsräger über den Einfluss verfüg, die Ausgaben innerhalb eines Zeiraums (=0) bis (=τ) zu beeinflussen, kann die Ungleichung 2.10 von einem einzelnen Zeipunk auf einen definieren Zeihorizon τ hin erweier werden: τ τ τ r G e > u[ G ] = = 0 = 0 = 0 Aus und enseh eine Präferenz für «nahe liegende Zahlungssröme». Anders ausgedrück: Ein Zahlungssrom in der Gegenwar ha einen höheren Nuzen als der gleiche Zahlungssrom in der Zukunf, inklusive Abzinsung. Auch hier gil, dass dies erfüll wird, wenn (ρ) höher is als (r). Für einen gewählen Poliiker kann dies als eine plausible Annahme erscheinen; allerdings können andere Elemene (Alruismus, ec.) dessen Nuzenfunkion ebenfalls beeinflussen. Wird eine solche, «kurzsichige» Nuzenfunkion, wie sie den Ungleichungen und ensprich, für die Enscheidungsräger a priori unersell, dann is Schuldenfinanzierung von saalichen Ausgaben raional. Als «Enscheidungsräger» können dabei verschiedene Akeure fungieren, beispielsweise Simmbürger, Parlamenarier oder Regierungsmiglieder. Empirische Arbeien von Pelzmann (1992) deuen allerdings darauf hin, dass zumindes USamerikanische Simmbürger in ihrem Wahlverhalen ausgabenfreudige Poliiker nich belohnen. Je nach Ausgabenyp könne zudem eine unerschiedliche Nuzenfunkion der einzelnen Enscheidungsräger angenommen werden. Allenfalls können die oben genannen Ungleichungen für manche Enscheidungsräger und nur für besimme Ausgabenaren erfüll sein, aber nich für andere. Eine Präferenz für die Gegenwar kann beispielsweise daraus folgen, dass gegenwärig wählende Generaionen ihrem eigenen Einkommen einen höheren Nuzen beimessen, als dem Einkommen der folgenden Generaionen, z.b. demjenigen ihrer Kinder. Würde diese Annahme geroffen, fiele auch ein Posula der ricardianischen Äquivalenz weg, nämlich diejenige eines weigehenden inergeneraionellen Alruismus. Diese Annahme wird im nächsen Ansaz verwende: G e ρ Ein Unerschied zwischen rho und r bedeue u.a., dass der Enscheidungsräger zu einem anderen Saz «abzins» als der Mark. Lezerer aber bewere zukünfige Geldsröme mi einem Gleichgewichszinssaz des Markes, welcher sich aus dem Zusammenspiel der Wirschafssubjeke ergib. 16

17 2.4 Inergeneraionelle Umvereilung Die ricardianische Äquivalenz unerscheide beispielsweise nich zwischen unerschiedlichen Einkommens- und Vermögenslagen der Wähler. Cukiermann und Melzer (1989) schlagen zu diesem Zweck ein einfaches Modell vor, in dem zwischen «reichen» und «armen» Wählern unerschieden wird. Die reichen Wähler reagieren auf seigende Saasverschuldung mi einer Erhöhung des Sparens, ensprechend dem ricardianischen Äquivalenzheorem. Demgegenüber reagieren «arme» Wähler ohne Vermögen auf saaliche Verschuldung nich mi höherem Sparen. Dies is darauf zurückzuführen, dass die Finanzierung der Schulden durch diejenigen Wirschafssubjeke erbrach werden muss, welche über die nöigen Miel verfügen beziehungsweise durch den Saa beseuer werden können. Im Modell sind dies die «reichen» Wähler, welche den nachfolgenden Generaionen angehören. Die armen Wähler hinerlassen den ihnen nachfolgenden und durchschnilich «reicheren» Generaionen einen negaiven Nachlass («negaive beques»). Die Annahmen des Modells begründen das finanzielle Ineresse der «armen» Wähler die Saasverschuldung zu erhöhen und so in den Genuss von saalichen Leisungen zu kommen, ohne proporional an der Finanzierung beeilig zu werden. Bei den «armen» Wählern gil die ricardianische Äquivalenz somi nich. Als Neoeffek resulier insgesam eine Präferenz für Schuldenfinanzierung mi einer Umvereilung zwischen reicheren und ärmeren Wählern. Enscheidend dabei is, dass die zukünfige Generaion kein Mispracherech besiz. 2.5 Ineremporale sraegische Inerakion In dieser Klasse von Erklärungsmodellen sehen Regierungswechsel im Vordergrund und deren Auswirkungen auf die Formulierung der Finanzpoliik im Zeiablauf. Alesina und Tabellini (1990) führen den Hang zur Schuldenfinanzierung auf die Alernanz der Regierungsmehrhei zurück. Wichig dabei is, dass verschiedene Regierungen durch Gruppen gebilde werden, welche die (finanziellen) Ineressen verschiedener Wählergruppen durchsezen wollen. Die zeilich limiiere Amszei einer Regierung führ dazu, dass sie die finanziellen Ineressen ihrer Klienel eilweise über Schuldenfinanzierung wahrnehmen. Dies schränk den finanziellen Spielraum der nachfolgenden Regierung, welche die Ineressen einer anderen Klienel verri, ein. Demgegenüber unerscheiden Persson und Svensson (1989) nich zwischen verschiedenen Aren von Ausgaben, sondern bezüglich der angesreben Höhe der saalichen Ausgaben. Die eine Regierungsparei möche ein höheres Ausgabenniveau als die andere. Die Konsequenz is, dass die Parei mi einer Präferenz für niedrige Ausgaben die Seuern so wei senk, dass hohe Defizie und eine Schuldenfinanzierung resulier. Dies reduzier den Ausgabenspielraum der Parei mi einer Präferenz für hohe Ausgaben. Lezere wiederum sreb gemäss Modell finanzielle Überschüsse an, womi ein Anreiz für höhere Ausgaben in der Zukunf enseh. Im beracheen Modell kompensieren sich jedoch Defizie und Überschüsse über längere Zei, so dass per Saldo nich zwingend eine Zunahme der Verschuldung resulier. Die Modelle in dieser Kaegorie deuen auf die Relevanz von verschiedenarigen Ineressen der poliischen Pareien, der Polarisierung dieser Ineressen und der Unsicherheien über den Ausgang zukünfiger Wahlen. 2.6 Synchrone sraegische Inerakion Sraegische Überlegungen spielen nich nur im Zeiablauf (über verschiedene Zeiperioden) eine Rolle, sondern auch innerhalb einer Zeiperiode. Dabei handel es sich vorab um 17

18 Konflike zwischen Pareien oder Ineressensgruppierungen. Diese Form von Modellen is insbesondere aber nich nur in poliischen Sysemen mi Koaliionsregierungen relevan. Alesina und Drazen (1991) schlagen das Modell eines Vereilungskampfes oder «Aushungerungskrieg» 1 zwischen zwei verschiedenen poliischen Gruppierungen vor. Diese Gruppierungen beispielsweise Koaliionsparner sreien um die Vereilung der Kosen einer Budgesanierung durch Ausgabenkürzungen oder Seuersenkungen. Wenn die Gruppierungen versuchen, die poliischen Kosen der Sparmassnahmen auf die jeweils andere Gruppe zu überwälzen, verzöger sich die Budgesanierung und die Saasverschuldung nimm zwischenzeilich zu. Je weniger die Kosen proporional auf die beiden Gruppierungen vereil werden können, deso länger dürfe sich eine Budgesanierung dabei verzögern. Drazen und Grilli (1993) zeigen die Relevanz der Konjunkurlage in diesem Zusammenhang auf: eine Rezession endier dazu, die Sparmassnahmen rascher herbeizuführen. Spolaore (1993) wende vergleichbare Modelle explizi auf Koaliionsregierungen an. Er komm zum Schluss, dass sich Koaliionsregierungen verzögernd auf eine Budgesanierung auswirken, insbesondere im Vergleich mi einer «opimalen» Poliik eines sozialen Planers und noch deulicher im Vergleich mi einer Regierung, welche von einer einzigen Parei gesell wird. Lezere führ die Budgebereinigung zwar rasch durch, allerdings werden dabei wie bei der Koaliionsregierung im übrigen auch die Kosen der Bereinigung auf Drie abgewälz. 2.7 Geographische Inerakion Anselle der Ineressen von verschiedenen poliischen Gruppierungen können geographisch gebundene Ineressen berache werden. Die Grundidee bleib, dass verschiedene Akeure in einem poliischen Konkurrenzverhälnis zu einander sehen und dabei die Budgebereinigung verzögern. Weingas, Shepsle und Johnsen (1981) schlagen in diesem Zusammenhang ein Modell von Wahlbezirken vor, deren Verreer den Nuzen von Projeken zugunsen ihrer Wahlbezirke höher beweren als den Nuzen für den Gesamsaa und ensprechend auch die Finanzierungskosen vergleichsweise zu wenig gewichen. Solche Modelle erklären auf formale Weise, warum eine unerschiedliche Vereilung von Enscheidungskompeenz und Finanzierungslas zu höheren Ausgaben führen können. Diese Mechanismen sind insbesondere in Bundessaaen von Bedeuung, bei denen Ausgabenenscheidungen durch Gliedsaaen geroffen werden und der Zenralsaa zu einer (Teil-)Finanzierung verpfliche werden kann. 2.8 Finanzordnung und Insiuionen Die Finanzordnung regel den Budgeprozess und die haushalspoliischen Kompeenzen. Es kann vermue werden, dass die Organisaion derselben eine Auswirkung auf Höhe und Zusammensezung der Ausgaben und die Höhe des Haushalsdefizis haben kann. Die Finanzordnung sell den rechlichen Rahmen dar, in welchem ein Budge beschlossen wird. Dabei is zu berücksichigen, dass die gesezgeberischen Insiuionen nich nur über das Budge, sondern in der Regel auch über die gesezlichen Rahmenbedingungen enscheiden können. In Bezug auf Fiskalregeln sind Überlegungen über die Finanzordnung besonders ineressan, weil Fiskalregeln einen Besandeil der Finanzordnung darsellen und sie diese Ordnung sowie den daraus ensehenden Budgeprozess geziel verändern können. Von Hagen (1992) definier diesbezüglich Indizes, welche es erlauben, insiuionelle Eigenschafen verschiedener Saaen mieinander zu vergleichen und deren Auswirkungen auf die Saasausgaben und den Haushalssaldo zu prüfen. Dabei wurden insbesondere folgende Krierien berache: 1 In der Spielheorie als «War of ariion game» bekann. 18

19 - Die relaive Einflussmöglichkei eines Miniserpräsidenen beziehungsweise Finanzminisers innerhalb einer Regierung. - Das Ausmass der Einflussnahme des Parlamens auf das Budge. - Die Ar des Parlamensbeschlusses (Beschluss pro Posiion oder Globalbeschluss). - Der Zeipunk von Parlamensbeschlüssen innerhalb des Prozesses. - Die Nachvollziehbarkei und Transparenz des Budges. - Der Spielraum bei der Implemenierung der Budgebeschlüsse. Auf der empirischen Ebene konne Von Hagen einen Einfluss dieser Krierien auf die finanzpoliische Disziplin nachweisen. Lezere wird beispielsweise durch sarke Miniserpräsidenen und/oder Finanzminiser, eine srike Implemenierung des Budges oder geringfügige parlamenarische Modifikaionen begünsig. Von Bedeuung für den lezen Punk is insbesondere, dass bei geringerer Einflussnahme durch das Parlamen das Ausmass von «Universalismus» und «Reziproziä» innerhalb des Budges sinken. Als Universalismus wird eine Tendenz in der Srukur des Budges bezeichne, bei welcher allen poliischen Gruppierungen engegengekommen wird. Reziproziä is ein Verzich einer Gruppierung auf die Bekämpfung der Ziele anderer Gruppierungen, wenn diese eine ensprechende (reziproke) Zurückhalung gegenüber den eigenen Zielen ausüben. 2.9 Würdigung der Ansäze Die uner den Ziffern 2.1. bis 2.7. vorgesellen Ansäze zur Erklärung von sysemaischen Haushalsdefizien ragen alle eilweise zum Versändnis der Problemaik bei. Ein Kriikpunk an die Adresse nahezu aller Ansäze is die mangelnde Erklärungskraf für die Veränderungen in der Finanzpoliik zahlreicher Saaen aber nich aller nach den 1970er Jahren (Roubini und Sachs, 1989; Von Hagen, 1992). Zudem sind vor dieser Periode sysemaische Defizie ohne direken Bezug zu einer Ausnahmesiuaion (Kriege und Krisen) selener als danach, obschon keine offensichliche Veränderung der poliischen Insiuionen, Budgeprozesse ec. sagefunden ha. Roubini und Sachs (1989) haben einen deulichen empirischen Bezug zwischen der Anzahl von Regierungspareien (poliische Fragmenierung) und öffenlicher Verschuldung fesgesell. Für die USA wo Koaliionsregierungen nich relevan sind haben Auoren wie z.b. Poerba (1994) fesgesell, dass Sparmassnahmen in denjenigen Bundessaaen langsamer verlaufen, in denen die Regierungsparei keine Mehrhei im Parlamen ha. Eine solche Siuaion kann auch als Sonderform einer poliischen Fragmenierung inerpreier werden. Die Argumenaion über eine sraegische Inerakion, z.b. Tabellini und Alesina (1990) scheinen als Erklärungsansaz für die poliischen Änderungen in den 1970er Jahren am ehesen geeigne, weil die wachsende poliische Polarisierung und sinkende Sabiliä gemäss diesen Modellen zu höheren Defizien führen musse. Solche Tendenzen scheinen sich gemäss Alesina und Peroi (1995) asächlich ereigne zu haben, wenn auch die empirischen Resulae dazu als unsicher einzusufen sind. Im Gefolge der siebziger Jahre waren neben Änderungen in der Finanzpoliik mi der Aufgabe von Breon-Woods auch Änderungen in der Währungs- und Geldpoliik zu verzeichnen. Gleichzeiig dürfe der Aneil der Ausgaben für Soziale Wohlfahr in den Budges vieler Saaen ewa ab dieser Zei koninuierlich zugenommen haben. Es könne deshalb auch unersuch werden, ob die Änderungen der Währungsordnung einen Einfluss auf 19

20 die Ausgaben und das Budgedefizi gehab haben oder ob allenfalls ein dauerhafer Ausgabendruck aus dem Bereich der sozialen Wohlfahr die in den vorangehenden Ziffern beschriebenen Mechanismen versärk ha. Es könne auch unersuch werden, ob die Akzepanz von Haushalsdefizien in gewissen Perioden zugenommen ha, beispielsweise weil die (wahrgenommene) ökonomische Wissenschaf eine solche Sichweise unersüze und dami eine fiskalische Illusion schuf. Für die Opporuniä und Ausgesalung einer Fiskalregel sind die erwähnen Ansäze relevan. Je nach insiuionellen Voraussezungen und poliischen Gegebenheien innerhalb eines Saaes können Fiskalregeln verschiedenarige Ziele verfolgen. Die Unerschiede zwischen einzelnen Saaen legen auch nahe, dass es keine «Einheisregel» geben kann, welche universal angewende werden kann. Vielmehr hängen Erfolg und Misserfolg einer Regel und die besen Krierien für deren Ausgesalung von den im bereffenden Land vorherrschenden Besimmungsgründen der Haushalsdefizie ab. 3. Ausgesalung und insiuionelle Einbeung 3.1 Definiion und Typologie Die Diskussion um Fiskalregeln enflamm meis dann, wenn das finanzielle Gleichgewich als gefährde angesehen wird. Ensprechend erfolg auch der Enscheid, eine Fiskalregel einzuführen, in dem Momen, in dem sich die diskreionäre Fiskalpoliik in der ökonomischen und poliischen Wahrnehmung als nich zielführend erwiesen ha. Die Fiskalregel ha in diesem Fall die Aufgabe, Schwächen der vorangehenden Poliik zu korrigieren. Dies geschieh durch eine «Selbsbeschränkung» der Poliik. Wo vorher der finanzpoliische Spielraum der Enscheidungsräger nich limiier war, sez sich der Gesezgeber mi einer Fiskalregel formale Grenzen. Diese Grenzen gelen prinzipiell auf unbeschränke Zei. Vorrangiges Ziel einer Fiskalregel is in der Regel das finanzielle Gleichgewich. Daneben spielen aber auch Ziele wie die kurzfrisige konjunkurelle Sabilisierungspoliik oder die prakische Umsezbarkei der Regel eine Rolle. Die Fiskalregel umfass zu diesem Zweck Ziel- und Seuerungsgrössen, welche in der Lieraur bisweilen nich klar konzepionell von einander gerenn werden. Die Zielgrösse is in der Regel lezlich immer die Saasverschuldung, weil sich darin die Abkehr vom finanziellen Gleichgewich äusser. Um eine besimme Zielgrösse also beispielsweise eine Verschuldungsobergrenze einzuhalen, brauch es eine operaionelle Seuerungsgrösse, welche durch die Regel definier wird. Es gib eine Vielzahl von möglichen Seuerungsgrössen, so zum Beispiel die Saasausgaben, das Haushalsergebnis, die Saasschulden selbs oder das Ausmass der Krediaufnahme auf dem Kapialmark. Kopis und Symansky (1998) unerscheiden verschiedene Typen von Regeln. Diese Typologie wurde insbesondere durch Dabàn e al. (2003), um die wichige Kaegorie der (4) Ausgabenregel ergänz. Bei lezerer erfolg die Seuerung über die Höhe oder das Wachsum der Saasausgaben. Darauf basierend kann eine Taxonomie aufgrund der Seuerungsgrösse aufgesell werden: 1. Defizi: o Einfache Defiziregeln (balanced-budge), bei denen sich die Ausgaben direk nach den Einnahmen richen. Seuerungsgrösse is hier das einfache (oder allenfalls primäre) Haushalsergebnis. 20

21 o Regeln für das srukurelle Defizi (srucurally / cyclically adjused balanced budge), bei denen sich die zyklisch bereinigen Ausgaben nach den zyklisch bereinigen Einnahmen richen. Die Seuerungsgrösse is dabei ein Mass für das srukurelle Haushalsergebnis, also das um konjunkurelle Einflüsse bereinige Haushalsergebnis. o Regeln für den Ausgleich von laufenden Einnahmen und laufenden Ausgaben, also uner Ausschluss von Invesiionsausgaben und -einnahmen. Diese Regel wird auch als goldene Regel («Golden-rule») bezeichne. 2. Aufnahme von Kredien: o Verbo einer Krediaufnahme im Inland. o Verbo oder Resrikion der Krediaufnahme bei der Zenralbank. Grundlegende Regel, welche die Trennung von Geld- und Finanzpoliik sichersell. 3. Schulden / Vermögen: 4. Ausgaben: o Obergrenze für die Saasverschuldung, in der Regel als Aneil des BIP ausgedrück. Die Seuerungsgrösse ensprich der Zielgrösse, was mi einer eher geringen Seuerbarkei einher geh. o Mindesgrösse für Reserven als Puffer für zukünfige Belasungen. Beispielsweise die Mindesreserven der Renenversicherung, ausgedrück als Aneil der jährlichen Ausgaben. o Feslegung eines Ausgabenpfads (jährliche Zeireihe für zulässige Höchsausgaben) über einen definieren Zeihorizon. Massgebend dafür is in der Regel Ausgabenwachsum. Es beseh in diesem Fall jedoch kein direker Bezug zu einem Schulden- oder Defiziziel! Wenn sich unerware Defizie einsellen, brauch es separae Mechanismen, um den Ausgabenpfad neu auszurichen. 5. Einnahmen: o Feslegung eines verbindlichen Rahmens für die Einnahmenpoliik. In der Regel werden dabei Seuererhöhungen nich als zulässiges Miel zur Schuldensabilisierung zugelassen. o Umgekehr dazu können aber auch auomaische Seuererhöhungen vorgesehen sein, insbesondere als Sankion für unerlassene ausgabenseiige Sparmassnahmen. Ein bekannes Beispiel für eine Defiziregel is die 3%-Defizigrenze beim Sabiliäs- und Wachsumspak (SWP) der Eurozone. Diese darf unabhängig von der Konjunkurlage nich überschrien werden. Ein anderes Beispiel für eine Defiziregel is die Schweizerische Schuldenbremse, welche einen srukurell ausgeglichenen Haushal vorgib: in diesem Fall darf das um konjunkurelle Fakoren bereinige Defizi (CAB) nich grösser als null sein (nur ein srukureller Überschuss is zulässig). Der SWP is auch ein Beispiel für eine Schuldenregel, da die Schulden 60% des BIP nich überschreien dürfen. Eine Kombinaion der Regeln is wie im Fall des Wachsums- und Sabiliäspaks der EU möglich. So besehen in vielen Saaen Resrikionen bezüglich der Finanzierung von saalichen Defizien durch die Zenralbank (Krediaufnahme). Gleichzeiig können die 21

22 Reserven einer Renenversicherung einem Mindesberag unerworfen sein (Vermögen). Es is denkbar, gerenne Komponenen des Budges mi verschiedenen Regeln auszusaen. So erschein beispielsweise das kurzfrisige Finanzierungsdefizi nich als zweckmässige Seuerungsgrösse für eine Renenversicherung. In diesem Fall is ein langer zeilicher Planungshorizon massgebend, und ensprechend rechferig dies die Verwendung einer längerfrisig («forward looking») orienieren Seuerungsgrösse. Die Diskussion um Fiskalregeln finde gegenwärig meis um den Gegensaz zwischen Ausgabenregeln und Defiziregeln sa, insbesondere angereg bei Dabàn e al. (2003). Es besehen gegenwärig Besrebungen, die Vorzüge von Defizi- und Ausgabenregeln zu vereinen und so deren jeweiligen Vor- und Nacheile zu opimieren (z.b. bei Debrun e al., 2008). Daneben werden Diskussionen um die Zweckmässigkei des Einschlusses oder Ausschlusses von Invesiionen geführ. Die Grundidee der «Goldenen Regel» beseh darin, dass wachsumsfördernde Ausgaben (Invesiionsausgaben) ganz oder eilweise durch Schulden finanzier werden dürfen, während die anderen (laufenden) Ausgaben durch Einnahmen zu finanzieren sind (vgl. Faás, 2005 oder HM Treasury, 2004). Die Schuldenfinanzierung von Invesiionsausgaben is aus heoreischer Sich zulässig, weil das dadurch generiere Wachsum auch höhere zukünfige Seuereinnahmen generier. Die heoreischen Argumene gegen eine «Golden Rule» beziehen sich auf die Schwierigkei, einzelne Ausgabenkaegorien klar von einander zu rennen und auf die geschaffene Möglichkei zur Umgehung der Fiskalregel dank der Sonderregel für Invesiionen (Faás, 2005). Die Schweizer Schuldenbremse unersell beispielsweise Invesiionsausgaben roz allem ausdrücklich der Regel (vgl. Boschaf, 2000) und nimm dabei Bezug auf die genannen heoreischen Argumene. Auch empirische Sudien wie Peroi (2005) können keine saisischen Gründe für eine unerschiedliche Behandlung von Invesiionsausgaben und laufenden Ausgaben des Saaes liefern. Tabelle 4.1. enhäl eine Aufsellung von Fiskalregeln verschiedener Saaen. Diese Angaben wurden vom Kumar e al. (2009) zusammengeragen. Darin enhalen sind die Regeln für 83 Saaen. Der IWF finde mehr Defiziregeln (57) als Ausgabenregeln (23). Of reen diese Regeln aber gemeinsam auf, und auch gekoppel mi Schuldenregeln. Die Auoren weisen explizi insgesam 65 Defiziregeln aus, davon weisen jedoch 8 als Seuerungsgrösse nich das Defizi, sondern das zyklisch bereinige oder srukurelle Defizi auf. In der Sudie wird zudem zwischen zenralsaalichen Regeln und Regeln, die sich auch auf weiere saaliche Ebenen beziehen unerschieden. 10 Saaen besizen Einnahmenregeln. In Tabelle 4.1. sind die USA nich aufgeführ. Diese besassen bis 2002 verschiedene gesezlichen Beschränkungen der Finanzpoliik (Gramm-Rudman-Hollings Balanced Budge Ac, Budge Enforcemen Ac, welche heue nich mehr inkraf sind). In den USA werden zurzei Fiskalregeln vornehmlich auf sub-naionaler Ebene, in einzelnen Bundessaaen angewende. In der Euro-Zone gil der Sabiliäs- und Wachsumspak (SWP). Dieser beinhale Obergrenzen für die Saasdefizie und die Schulden der einzelnen Migliedsländer. Die Obergrenze für Defizie beräg 3% des BIP. Da diese Grenze unabhängig von der Konjunkurlage gil, is ein Defizi von 3% auch in einer guen Konjunkurlage zulässig. Bei einer konjunkurellen Verlangsamung würde das Defizi-Ziel in einem solchen Fall jedoch rasch überschrien. Ensprechende Erfahrungen führen dazu, dass die EU-Kommission zusäzliche Empfehlungen aufsellen musse, insbesondere nach einem ausgeglichenen srukurellen Haushalssaldo. Lezerer is in der Schweiz auf Bundesebene zwingend vorgeschrieben (vgl. Ziff. 5). Im Vereinigen Königreich forder das Gesez, dass der Haushal über einen Konjunkurzyklus ausgeglichen bleib (durchschnilich ausgeglichener 22