Jörg Reinbrecht Sparkassen und Landesbanken stärken statt privatisieren!!

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1 Jörg Reinbrecht Sparkassen und Landesbanken stärken statt privatisieren!! Öffentliche Banken sind bisher ein selbstverständlicher Bestandteil der Wirtschaftsordnung der Bundesrepublik Deutschland. Der Sparkassenfinanzverbund ist der wichtigste Anbieter von Finanzdienstleistungen für Privatkunden, Klein- und Mittelbetriebe und die Öffentliche Hand. Im Jahr 2002 gibt es über 500 Sparkassen, 11 Landesbanken, diverse öffentliche Versicherungen und Bausparkassen. Insgesamt arbeiten über Menschen im Bereich der Öffentlichen Finanzdienstleistungen. Sparkassen ein Segen für die regionale Wirtschaftsentwicklung Die historisch gewachsene Bankstruktur in Deutschland, bestehend aus Privaten Banken, Genossenschaftsbanken und den Öffentlichen Banken, hat seit über 50 Jahren hervorragend funktioniert. Besonders die regional verankerten Genossenschaftsbanken und die kommunalen Sparkassen haben dafür gesorgt, dass allen Privatkunden ein flächendeckendes Angebot an Finanzdienstleistungen zur Verfügung steht, in hoher Qualität und zu relativ günstigen Preisen. Sparkassen sind zu dem die einzigen Banken, die allen sozialen Schichten den Zugang zu den nötigen Finanzdienstleistungen sicherstellen. Die Kommunen, über ihre Sparkassen, und die Länder, über ihre Landesbanken, profitieren zudem direkt über ein höheres (Gewerbe-) Steueraufkommen und qualifizierte Arbeitsplätze in der Region von den Öffentlichen Banken. Darüber hinaus sind die Sparkassen ein wichtiges Instrument der regionalen Strukturpolitik ohne dass dieses öffentlich diskutiert wird. Tabelle 1: Anzahl der Beschäftigten im Kreditgewerbe im Jahr 2001 Beschäftigte Privates Bankgewerbe Genossenschaftssektor Sparkassen + Landesbanken Sonstige Banken Kreditinstitute insgesamt Quelle: Sparkasse 12/2002 Ursache für die strukturpolitische Funktion von Sparkassen und Landesbanken sind die derzeitigen gesetzlichen Regelungen.

2 In den einzelnen Bundesländern existieren Sparkassengesetze. Sparkassen sind dort mit einem öffentlichen Auftrag in der Rechtsform einer Anstalt des Öffentlichen Rechts definiert. Ihr Geschäftsgebiet erstreckt sich auf das Gebiet des Trägers, in der Regel der Kommune. Diese beiden Eckpfeiler, die Rechtsform und das Regionalprinzip, stellen sicher, dass Sparkassen die ihnen aus der Region zur Verfügung gestellten Gelder auch wieder in der Region investieren. Denn sie können ihre Erträge, anders als die Privatbanken, nur in der Region erwirtschaften. Im Ergebnis sind die Öffentlichen Banken nicht nur der wichtigste Finanzier der öffentlichen Hand. Sie sind inzwischen fast die einzigen, die die Finanzierung des lokalen Gewerbes, der Klein- und Mittelbetriebe, sicherstellen. So wurden im Jahr 2001 über 80 % aller neu vergebenen Kredite an den Mittelstand von den Sparkassen vergeben. Auf Grund der engen Bindung einer Sparkasse an die Kommune bekommen viele regionale Unternehmen eine Chance, die sie bei den Privatbanken nie bekommen hätten. Großbanken arbeiten an der Zerstörung des derzeitigen Bankensystems Das bestehende 3-gliedrige Bankensystem aus Privatbanken, Genossenschaftsbanken und Sparkassen gerät derzeit durch politische Entscheidungen und die Politik der privaten Finanzkonzerne unter Druck. Gesteuert durch die Deutsche Bank, ist die Europäische Bankenvereinigung gegen die gesetzliche Absicherung der Öffentlichen Banken vorgegangen. Sie erhob eine Beschwerde bei der EU-Wettbewerbskommission gegen die Westdeutsche Landesbank (WestLB). Wichtigstes Argument der Privatbanker: Die im Sparkassengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (wie in allen Sparkassengesetzen) festgelegte unbegrenzte Haftung des Landes, als Eigentümer für die WestLB - Anstalt Öffentlichen Rechts, verstoße gegen europäisches Recht. Denn die unbegrenzte Haftung des Landes für die Verbindlichkeiten der WestLB sei angeblich eine verbotene Beihilfe gemäß Artikel 87 des EU- Vertrages. Das Land NRW bestritt dieses unterstützt durch Bund, Länder, Gemeinden und Sparkassenorganisation. Denn Öffentliche Unternehmen seien nach EU-Vertrag zulässig. Der Bestand der Sparkassen, die schon lange vor der Europäischen Union in der bisherigen Form existierten, sei sogar ausdrücklich abgesichert. Der Vorsitzende der EU-Wettbewerbskommission, Kommissar Monti, schlug sich auf die Seite der Privatbanken und signalisierte eine Entscheidung zugunsten der Beschwerde der Privatbanken. Um schlimmeres zu verhindern, verständigte sich die Bundesregierung mit der Europäischen Kommission im Juli 2001 auf Änderungen im Sparkassenrecht. 2

3 Als Ergebnis dieser Einigung wurden im Jahr 2002 alle Sparkassengesetze dergestalt geändert, dass Kommunen und Länder für ihre Sparkassen und Landesbanken ab 2005 nicht mehr unbeschränkt haften. Zwar wird die bisherige Rechtsform Anstalt Öffentlichen Rechts beibehalten. Die gesetzliche Haftung wird jedoch an die beschränkte Haftung einer Kapitalgesellschaft angepasst. Die zukünftig beschränkte Haftung von Kommunen und Ländern für ihre Bankinstitute bedeutet für die Öffentlichen Banken zusätzliche finanzielle Belastungen. Zum einen müssen Sparkassen und Landesbanken erhebliche Finanzmittel in den Aufbau eines leistungsfähigen Sicherungssystems stecken. Diese Sicherungsfonds, denen deutsche Banken in der Regel angeschlossen sind, stellen sicher, dass im Konkursfall einer Bank alle Kunden ihre Einlagen zurück erhalten. Bisher garantierten dieses die öffentlichen Träger. Zum Anderen entstehen, insbesondere für die Landesbanken und größere Sparkassen, zusätzliche Kosten als Folge eines zukünftigen schlechteren Ratings, welche zu zusätzlichen Refinanzierungskosten für die betroffenen Banken führen. Dieses entsteht durch die zukünftig nur beschränkte Haftung der öffentlichen Hand für Öffentliche Kreditinstitute. Das derzeitig bessere Rating ist den Privatbanken ein besonderes Dorn im Auge. Sie sehen z.b. hierin einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil Öffentlicher Banken sprich eine verbotene Beihilfe gemäß der Bestimmungen der Europäischen Union. In Wahrheit ist die bessere Refinanzierungsmöglichkeit jedoch nur ein teilweiser Ausgleich für die erheblichen Wettbewerbsnachteile, denen Öffentliche Banken ausgesetzt sind, denn: - Sparkassen können ihr Geld auf Grund des Regionalprinzips nicht dort investieren, wo es die höchste Rendite bringt. Sie sind auf in ihrer Geschäftspolitik von der Region abhängig. - Sparkassen und Landesbanken sind in ihrer Geschäftspolitik per Gesetz dem Allgemeinwohl verpflichtet. Dieser sogenannte Öffentliche Auftrag stellt einen erheblichen Wettbewerbsnachteil dar. So unterhalten die Sparkassen ein flächendeckendes Filialnetz und stellen Finanzdienstleistungen für jedermann zur Verfügung während Großbanken sich in den letzten Jahren fast vollständig aus der Fläche zurückgezogen haben. Oder sie legen Sonderkreditprogramme zur Stärkung der regionalen Wirtschaft auf, auch wenn die Gewinnmargen dann niedriger sind als im Markt üblich. - Ein weiterer erheblicher Nachteil für Öffentliche Banken liegt darin, dass sie sich das für ihr Geschäft notwendige Eigenkapital selbst erwirtschaften müssen. Privatbanken finanzieren ihr Wachstum über die Emission von neuen Aktien, die durch einen deutlich über dem Nennwert liegenden Verkaufspreis erhebliche Mittel in die Kasse spü- 3

4 len. Sparkassen und Landesbanken erhöhen ihr Eigenkapital in der Regel durch die Thesaurierung ihrer Gewinne, ein erheblich teurerer Weg. Tabelle 2: Entwicklung des Filialnetzes im Kreditgewerbe Zweigstellen in D Veränderung Kreditbanken davon 4 Großbanken Genossenschaftsbanken Sparkassen + Landesbanken Quelle: Sparkasse 12/2002 Gefahren für den Wettbewerb Gerade in den letzten Monaten ist deutlich geworden, dass es den privaten Großbanken gar nicht um gleiche Chancen im Wettbewerb mit den Öffentlichen Banken geht. Das Ziel ist vielmehr die Erringung zusätzlicher Marktanteile durch den Aufkauf interessanter Öffentlicher Kreditinstitute. Deutschland ist eines der wenigen Länder in Europa, in denen es noch einen intensiven Wettbewerb im Finanzdienstleistungssektor gibt. Die 3-Gliedrigkeit des Bankensektors hat den Konzentrationsprozess in Deutschland verlangsamt, da Genossenschaftsbanken und Öffentliche Banken auf Grund der Rechtsform nicht mit privaten Banken fusionieren können. In vielen anderen Ländern Europas hat die Liberalisierung der Finanzdienstleistungen dagegen in den neunziger Jahren zur Privatisierung von Öffentlichen Banken geführt. In dem folgenden Konzentrationsprozess sind nur wenige große Banken übrig geblieben. Wettbewerb wurde durch Oligopole ersetzt, mit den entsprechenden Nachteilen für die Kunden und die Volkswirtschaft. Anders in Deutschland. Hier verfügen die privaten Großbanken zwar ebenfalls über erhebliche gesellschaftliche Macht. Sie sind die Finanziers der großen deutschen Konzerne. Sie beherrschen das Wertpapiergeschäft und das Investmentbanking. Sie dominieren die Aufsichtsräte fast aller großen deutschen Unternehmen. Der Marktanteil der 4 Großbanken beträgt jedoch insgesamt nur etwa 16 %, da das Massengeschäft fast vollständig von Sparkassen und Genossenschaftsbanken abgewickelt wird. 4

5 Das deutsche Bankensystem hat so über 50 Jahre hervorragende Ergebnisse gezeitigt, für die Stabilität des Finanzsystems, für Wachstum und Arbeitsplätze, für Privat- und Firmenkunden. Einziges Manko aus Sicht der Großbanken sind die im internationalen Vergleich niedrigen Eigenkapitalrenditen der Banken auf Grund des funktionierenden Wettbewerbs. Tabelle 3: Konzentration im europäischen Bankgewerbe Anteil der 5 größten Institute in % Bilanzsumme 1990 Bilanzsumme 1999 Kredite an Nichtbanken 1999 Niederlande 73,4 82,3 81,5 Schweden 82,7 88,2 85,3 Belgien 48,0 77,4 80,4 Spanien 34,9 51,9 47,9 Österreich 34,7 50,4 43,3 Italien 29,2 48,3 47,6 Frankreich 42,5 42,7 46,4 Deutschland 13,9 19,0 15,8 Großbritannien * 29,1 30,2 * Der Marktanteil der 5 größten Institute in GB erscheint relativ niedrig. Ursache hierfür ist die große Bedeutung des internationalen Finanzplatzes London. Das nationale Bankgeschäft mit Privat- und Firmenkunden ist sehr hoch konzentriert (vgl. Text auf der nächsten Seite). Quelle: EZB Funktionsfähigkeit des Finanzsystems erhalten! Ein funktionierendes Finanzsystem ist unverzichtbarer Bestandteil einer Ökonomie, besonders einer wachsenden Ökonomie. Jede Reform im Bereich Finanzdienstleistungen erfordert deshalb besondere Vorsicht und Sorgfalt. Fehler bei der Umgestaltung des Finanzsystems hätten erhebliche negative ökonomische und soziale Auswirkungen in Deutschland, in Europa und weltweit. Der momentane Entwicklungsprozess in der Europäischen Union hin zu einem einheitlichen Markt für Finanzdienstleistungen birgt verschiedene Gefahren. Ein Risiko ist, dass sich das europäische Finanzsystem zukünftig stark an die Strukturen des angelsächsischen Finanzsystems anlehnt. Gerade die großen Finanzkonzerne sind die größten Verfechter einer Umgestaltung des Finanzsystems, welches sich nicht mehr am langfristigen Erfolg eines Unternehmens orientiert, sondern nur am kurzfristigen Shareholder-Value. Wohin das führt, zeigen die aktuellen Probleme der Deutschen Bank und anderer Privatbanken in Deutschland. 5

6 Ein weiteres Problem ist der nahezu ungebremste Konzentrationsprozess von Banken und Versicherungen in Europa. Die sich dadurch entwickelnde ungeheure Machtzusammenballung stellt ein erhebliches Stabilitätsrisiko dar. Wenn nicht relativ bald in den Konzentrationsprozess auf europäischer Ebene eingegriffen wird, werden in einigen Jahren 5 oder 6 Konzerne den größten Teil des Marktes unter sich aufteilen. Dann erübrigt sich die Frage, ob eine demokratische Regierung eines EU-Staates, oder eine zukünftige europäische Regierung selbst, unabhängig Entscheidungen treffen kann, wenn die Interessen dieser Konzerne berührt sind. Es erübrigt sich aber auch die Frage nach dem Wettbewerb. Einen Vorgeschmack auf diese Problematik wird bei einem Blick in die europäischen Nachbarländer deutlich. So hat es z.b. in den skandinavischen Ländern oder in Großbritannien in den neunziger Jahren einen erheblichen Konzentrationsprozess gegeben. Dort teilen sich nun jeweils noch 4 Konzerne die Märkte im wesentlichen auf mit den entsprechenden Konsequenzen für die Gesellschaft. Selbst die Europäische Zentralbank weist in einer Strukturanalyse des europäischen Bankenmarktes auf Wettbewerbsprobleme in Großbritannien, Schweden und den Niederlanden hin. In Großbritannien ist der Markt für den Mittelstand und das Geschäft mit Privat- Girokonten hoch konzentriert. Die negativen Auswirkungen dieses Konzentrationsprozesses in diesen Ländern sind bereits sichtbar: Die Qualität der Finanzdienstleistungen sinkt. In bestimmten Regionen und für bestimmte Bevölkerungsschichten ist die Versorgung mit Finanzdienstleistungen nicht mehr gewährleistet. Die Preise für Bankprodukte steigen, was für viele kleine Gewerbetreibende das Aus bedeutet, mit entsprechenden Folgen für Wachstum und Arbeitsplätze. Politische Entscheidungen sind gefragt Vor diesem Hintergrund ist die zukünftige Entwicklung in Deutschland, als wichtigstem Markt innerhalb der Europäischen Union, besonders wichtig. Die deutsche Politik muss sich stärker in die Wettbewerbspolitik auf europäischer Ebene einmischen, um den ungezügelten Konzentrationsprozess zu stoppen. Dazu bedarf es eines neuen europäischen Kartellgesetzes. Dieses muss erheblich bessere Möglichkeiten für die EU-Kommission beinhalten Fusionen zu untersagen, als das bisherige deutsche Kartellrecht. Außerdem muss der Öffentliche Bankensektor in der Europäischen Union über eine Richtlinie zu Öffentlichen Dienstleistungen rechtlich abgesichert werden und das derzeitige EU-Beihilferecht entsprechend geändert werden. 6

7 Aber über die Zukunft der Öffentlichen Banken in Deutschland wird nicht nur in Europa entschieden. Es sind die deutschen Kommunal-, Landes- und Bundespolitiker, die in den nächsten Jahren darüber entscheiden, ob Sparkassen und Landesbanken einerseits, so wie Genossenschaftsbanken andererseits, als wichtige Instrumente zur Stabilisierung des Finanzsektors erhalten bleiben. Denn die deutschen Sparkassen sind ja derzeit als öffentliche Kreditinstitute durch das Kreditwesengesetz und die Sparkassengesetze gesetzlich geschützt. Hier zeichnet sich eine gefährliche Entwicklung ab. Denn obwohl sich die VertreterInnen von SPD, CDU und Grünen deutlich für den Erhalt der Sparkassen und Landesbanken als Anstalten Öffentlichen Rechts ausgesprochen haben, gibt es in den Bundesländern inzwischen andere Entwicklungen. Als erstes hat der Landtag in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2002 die Aufspaltung der WestLB in einen öffentlich-rechtlichen Teil und in einen privatrechtlichen Teil beschlossen. Dann haben sich die Länder Schleswig-Holstein und Hamburg entschieden ihre aus einer Fusion 2003 neu entstehende Landesbank in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft zu gründen. Die bisher größte Gefahr für den Öffentlichen Bankensektor droht derzeit aus dem Saarland. Die dortige CDU/ FDP-Regierung plant eine Änderung des Sparkassengesetzes für das Jahr 2003, welche die Umwandlung von Sparkassen in Aktiengesellschaften und die Fusion mit Genossenschaftsbanken ermöglichen soll. Aber auch die Konzepte der Sparkassenorganisation selbst sind hier nicht eindeutig. So hat der Deutsche Sparkassen- und Giroverband (DSGV) in seinem im November 2002 beschlossenen Strategiepapier zwar die öffentliche Rechtsform und den öffentlichen Auftrag der öffentlichen Finanzdienstleister deutlich unterstrichen. Allerdings ist die in dem DSGV-Konzept geforderte Entwicklung der Sparkassenorganisation von einer dezentralen Organisation hin zu einem konzernähnlichen Verbund im Widerspruch zu diesen Zielen. Eine Umsetzung des Konzeptes hätte eine Aushöhlung des Regionalprinzip und des Öffentlichen Auftrag es zur Folge. Denn die regionale Sparkasse soll auf die Funktion einer Vertriebseinheit für Finanzdienstleistungsprodukte reduziert werden. Die Produktentwicklung so wie die Produktionsprozesse und bestimmte Geschäftsfelder sollen auf zentrale Produktionseinheiten oder die Landesbanken verlagert werden. Außerdem wird z.b. die Fusion von allen Bausparkassen und allen Öffentlichen Versicherungsunternehmen bundesweit gefordert. Also auch hier sind wieder die Politiker gefragt, die mit ihren Entscheidungen dazu beitragen, ob es auch zukünftig Öffentliche Finanzdienstleistungsunternehmen geben wird, die der Region und dem Allgemeinwohl verpflichtet sind. 7

8 Die Gefahr für den öffentlichen Finanzdienstleistungssektor liegt darin, dass Politiker aus kurzfristigem persönlichem oder politischem Interesse Entscheidungen über die regionalen öffentlichen Finanzdienstleister treffen, ohne die langfristigen Auswirkungen auf die Region oder den Sparkassenverbund zu berücksichtigen. Deshalb ist eine breitere öffentliche Debatte über die positiven Effekte eines der Region verpflichteten Öffentlichen Finanzdienstleistungssektors in den Regionen angebracht. Politik und die Vorstände der Öffentlichen Banken und Versicherungen haben es in der Vergangenheit vielfach versäumt den Bürgern die wichtigen positiven Effekte dieser Unternehmen auf den Wettbewerb, auf Wachstum, Arbeitsplätze und soziale Gerechtigkeit deutlich zu machen. 8