Die schweizerische Alkoholpolitik und Prävention im Wandel der Zeit

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1 Die schweizerische Alkoholpolitik und Prävention im Wandel der Zeit Unter besonderer Berücksichtigung der Rolle der Eidgenössischen Alkoholverwaltung Christoph Zurbrügg Fliederweg 2 CH-3400 Burgdorf 14. Januar 2009 Im Auftrag der Eidgenössischen Alkoholverwaltung, CH-3000 Bern 9

2 Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung 3 1 Der Alkoholismus und die erste eidgenössische Alkoholordnung von Das Präventionskonzept: Alkoholismusbekämpfung durch Angebotsbeschränkungen Die erste eidgenössische Alkoholordnung Der Einbezug der Obst- und Weinbrennerei Das Präventionskonzept: Ausbau von Angebotsbeschränkung und Regulierung Die Verfassungsbestimmung von 1930 und das Gesetz von Die alkoholfreie Verwertung von Obst und Kartoffeln Das Präventionskonzept der EAV: Agrarpolitik Ausbau der alkoholfreien Rohstoffverwertung Weitere Entwicklungsschritte der Alkoholgesetzgebung Beiträge an Gesundheitsorganisationen Die Revision der Handelsbestimmungen für Spirituosen Die Nachwirkungen der Vorlage zum europäischen Wirtschaftsraum (EWR) von Die Forderungen der Geschäftsprüfungskommission von Entwicklung der Präventionspolitik Neue Erkenntnisse zu den alkoholbedingten Problemen Neue Rahmenbedingungen Die Weiterentwicklung der Präventionspolitik Der Einheitssteuersatz Fazit...19 Weitere Verzeichnisse 1. Die Volksabstimmungen über alkoholrechtliche Erlasse, Die Akteure der schweizerischen Alkoholpolitik 3. Der Verbrauch von alkoholischen Getränken in der Schweiz, 1880/84 bis 2001/05 4. Die Multiplikation der Präventionsbegriffe 5. Die betriebswirtschaftlichen Rationalisierungen und Aufgabenverzichte der EAV in Anschluss an den EWR 1992 und an das Postulat der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates, Verwendete Literatur und Quellen 7. Abkürzungen 2

3 Zusammenfassung Steuerung des Angebotes an billigem Kartoffelschnaps in der ersten Alkoholordnung von 1887: Kartoffelschnaps verursacht in der Schweiz wie in anderen Ländern grosse Probleme mit Alkoholismus. Dem Bund werden das Fabrikations- und das Einfuhrmonopol für solche Alkoholika übertragen und damit deren Angebot eingeschränkt. Steuerung des Angebotes an billigem Obstschnaps in der zweiten Alkoholordnung von 1932: Der Geltungsbereich der Alkoholordnung wird auf die Obstbrennerei ausgeweitet. Vorkriegsjahre, Zweiter Weltkrieg: Das Konzept der Angebotssteuerung wird um die alkoholfreie Obst- und Kartoffelverwertung erweitert. Die Alkoholpolitik entwickelt sich zur Landwirtschaftsund Ernährungspolitik. Diese Phase der Alkoholpolitik reicht bis in die 1990er-Jahre. Die Gesetzesvorlagen im Rahmen Vorlage zum europäischen Wirtschaftsraum (EWR) von 1992 läuten eine neue Epoche ein. Die schweizerische Alkoholsteuer wird europakompatibel. Die Internationalisierung der Alkoholmärkte führt zur Verbilligung und einer immer einfacheren Erhältlichkeit der alkoholischen Getränke, auch für Jugendliche und Kinder. Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates fordert 1994 eine klare Zielhierarchie für die eidgenössische Alkoholverwaltung (EAV), weg von der alkoholfreien Verwertung und hin zum gesundheitspolitischen Ziel. Die Prävention wird anspruchsvoller als früher, was sich schon in der Begriffsvielfalt zeigt. Die reine Angebotssteuerung genügt nicht mehr. Zwei breit abgestützte Studien beeinflussen das präventive Verständnis entscheidend, indem sie «Best Practices» formulieren. Die Alkoholsteuer gilt als «wirkungsvoll und günstig», die Marktregulierungen als «wirkungsvoll und günstig, aber begrenzt durchsetzbar». Wissenschaftliche Studien belegen, dass wenig und regelmässig Alkohol trinken nicht schädlich ist. Fazit: Die Alkoholpolitik ist besser als ihr Ruf. Vor allem der Einstieg des Bundes im 19. Jahrhundert mit der gesundheitlich ausgerichteten Angebotssteuerung brachte rasche Verbesserungen der damaligen desolaten sozialen Zustände. Eine im Nachhinein folgenreiche Unterlassung war der Verzicht auf die alkoholpolitische Einbindung der vergorenen alkoholischen Getränke, insbesondere des Biers. Die Alkoholpolitik muss klare Ziele haben und über ein wirksames und kostengünstiges Instrumentarium verfügen. Die Alkoholforschung liefert dazu gute Unterlagen. Effizienz ist auch gefordert für Organisation, Aufgabenteilung und Koordination zwischen den verschiedenen Trägern. Das betrifft konkret die Bundesverwaltung, die Kantone, Gemeinden und private Organisationen. Die Politik soll aber europakompatibel sein und wegen der Globalisierung der Märkte müssen die Instrumente im Inland auch durchsetzbar sein. 3

4 1 Der Alkoholismus und die erste eidgenössische Alkoholordnung von Das Präventionskonzept: Alkoholismusbekämpfung durch Angebotsbeschränkungen Die missbräuchliche Verwendung des Alkohols, insbesondere der gebrannten Wasser verursacht in der Schweiz wie in anderen Ländern seit je her grosse Probleme mit Alkoholismus, das heisst Alkoholabhängigkeit mit allen damit verbundenen Erscheinungen. Die Alkoholpolitik jener Epoche ist ausgerichtet auf die Bekämpfung dieser Sucht. Die Ideen stammen von der Temperenz- das heisst Alkohol-Abstinenzbewegung, die aus den skandinavischen Ländern nach Mitteleuropa wirkt. Deren Ideologie ist Abstinenz, häufig auch mit einem ideellen Hintergrund, religiös, zum Beispiel beim Blauen Kreuz. Ansatzpunkt der Politik ist das Angebot von Alkohol (ohne Bier, Wein und Obstwein). Die Anzahl der Produktions- und Verkaufsstellen werden vermindert und damit das Angebot verknappt. Der Preis des Schnapses (alte, heute als despektierlich geltende Bezeichnung für «Spirituosen») soll erhöht und der Alkoholkonsum vermindert werden. Diese Politik geht intuitiv davon aus, dass ein Rückgang des Konsums zu einer Verminderung des Alkoholismus führt. Erst 1956 kann indessen wissenschaftlich gezeigt werden, dass sich eine Reduktion des gesamten Alkoholkonsums tatsächlich massgeblich auf die Zahl der übermässig Trinkenden und damit der Anzahl Alkoholiker auswirkt. 1 Jedenfalls funktionierte der Ansatz. Der Prokopfkonsum ging zurück und die Alkoholismusprobleme konnten erheblich vermindert werden. Der Beweis, dass Angebotssteuerung tatsächlich präventiv wirkt, war auch ohne eine zu Grunde liegende Theorie erbracht. 1.2 Die erste eidgenössische Alkoholordnung Seit dem 17. Jahrhundert sind obrigkeitliche Erlasse nachgewiesen, mit denen der übermässige Konsum eingedämmt werden sollte (so genannte «Sittenmandate»). Im 19. Jahrhundert wurde der vor allem in den Ackerbaukantonen Bern, Freiburg, Solothurn und Luzern in bäuerlichen Kleinbrennereien hergestellte, minderwertige und billige Kartoffelschnaps zur eigentlichen Volksseuche. In seiner Erzählung «Wie fünf Mädchen im Branntwein jämmerlich umkommen» schildert Jeremias Gotthelf das Alkoholproblem im Emmental auf eindrückliche Weise. 2 Als durch die Bundesverfassung von 1874 die Handels- und Gewerbefreiheit eingeführt wurde, wodurch jede staatliche Beschränkung des Branntweinverkaufes (an Stelle von «Branntwein» verwendet man heute die Begriffe «Spirituosen» oder «Brand».) wegfiel und die Ohnmacht der Kantone im Kampf gegen die Kartoffelschnapspest offensichtlich wurde, sah sich der Bund gezwungen einzugreifen. 3 1 Vgl. Ledermann, Sully, Alcool, Alcoolisme, Données scientifiques de caractère physiologique, économique et social, Publication de l institut national d études démographiques, cahier no 29, Gentilly (Seine) Gotthelf, Jeremias, Wie fünf Mädchen im Branntwein jämmerlich umkommen, eine merkwürdige Geschichte. Verlag Rentsch, Erlenbach-Zürich 1962, S Zur Vorgeschichte der ersten Alkoholgesetzgebung vgl. Steiger Viktor, Entwicklung, Grundzüge und Durchführung der eidgenössischen Alkoholgesetzgebung, Bern 1971, S. 3ff. 4

5 Der Bundesrat schreibt in seiner Botschaft vom 20. November 1884, «es werde eine sofortige Gesetzgebung verlangt, durch welche der unserem Volke drohende physisch moralische und ökonomische Ruin abgewendet werden könnte» 4. Der Bund befasste sich aber nicht nur aus volksgesundheitlichen Gründen mit dem Alkohol, sondern auch aus fiskalischen Gründen. Schon bevor die Alkoholgesetzgebung gesamtschweizerisch geregelt wurde, erhoben viele Kantone auf alkoholischen Getränken eine Konsumsteuer, das so genannte Ohm- oder Ungeld. Die Besteuerung verfolgt bis heute zwei Ziele: Die Verteuerung des Alkohols zur Verminderung des Konsums und die Beschaffung von Mitteln für den Staat. 5 Die beiden Ziele widersprechen sich nicht vollständig. Es liegt lediglich eine so genannte Ziel-Antinomie vor. Das heisst, die Realisierung des einen Ziels beeinträchtigt diejenige des anderen. 6 Durch die in der Volksabstimmung vom 25. Oktober 1885 angenommenen Verfassungsbestimmungen 7 und das Bundesgesetz vom 23. Dezember 1886 betreffend gebrannte Wasser (Sammelbegriff für alle Produkte, die destillierten oder anders als durch natürliche Gärung gewonnenen Alkohol enthalten, inklusive Ethanol) werden dem Bund das Fabrikationsund das Einfuhrmonopol für solche Alkoholika übertragen. Das neue Gesetz trat am 27. Mai 1887 in Kraft. 8 Es enthält folgende Grundsätze: Vom Fabrikationsmonopol ausgenommen ist die Wein-, Obst- und Beerenbrennerei. Der Bund produziert nicht selber. Vielmehr wird der Bedarf an gebrannten Wassern annähernd zu einem Viertel durch Lieferverträge mit inländischen Kartoffelbrennereien gedeckt und der Rest wird durch die neu geschaffene Monopolverwaltung, die Eidgenössische Alkoholverwaltung (EAV), eingeführt. Bei der Erteilung der Brennbewilligungen werden mittelständische Betriebe, insbesondere landwirtschaftliche Genossenschaften, bevorzugt und bäuerlichen Kleinbetriebe ausgeschaltet, weil diese eine der hauptsächlichsten Ursachen für das damalige Alkoholproblem waren. Ziel dieser Massnahme ist es, die Zahl der Produktions- und Verkaufspunkte von billigem Schnaps zu vermindern. Das Einfuhrmonopol wird vom Bund nur für Ethanol gehandhabt. Auf den von Privaten eingeführten Branntweinen. und Brennereirohstoffen wird eine Steuer, «Monopolgebühr» genannt, erhoben. Der Verkauf von Kartoffelbranntwein und Ethanol durch die EAV erfolgt zu den vom Bundesrat festgesetzten Preisen. Ethanol zu technischen Zwecken (z.b. als Reinigungsmittel oder zum Verbrennen) wird ungeniessbar gemacht («denaturiert») und zum Selbstkostenpreis verkauft. Das Wirtschaftswesen und der Kleinhandel mit den alkoholischen Getränken können von den Kantonen abweichend von der Handels- und Gewerbefreiheit den durch das öffentliche Wohl geforderten Beschränkungen unterworfen werden. Ziel dieser Kompetenz ist es, die Zahl der 4 BBl Vgl. Mory, Roger, Historisches, in: « , 100 Jahre Alkoholgesetz», Eidgenössische Alkoholverwaltung, Bern 1987, S Zur Antinomie der alkoholpolitschen Ziele vgl. Zurbrügg Christoph, Die schweizerische Alkoholpolitik, Gesundheits- und fiskalpolitische Ziele, Berner Beiträge zur Nationalökonomie, Band 29, hrsg. von HG. Bieri u.a., Bern 1976, S AS 1885 VIII AS X 60 5

6 Verkaufspunkte zu vermindern («Bedürfnisklausel»). Dazu gehören zum Beispiel auch ein Verbot, morgens Alkohol auszuschenken («Morgenschnapsverbot») oder die Beschränkung der Zahl der Restaurants mit Alkoholausschank. Auch der gesamte Bereich der Therapie von Alkoholabhängigkeit ist Kantonssache. Den Kantonen kommt damit eine ausserordentlich wichtige Stellung in der Alkoholpolitik zu. Diese Kompetenzteilung zwischen Bund und Kantonen ist eine grundsätzliche Weichenstellung. Sie ist noch heute gültig. Ausserdem wird bestimmt, dass die Kantone nach dem Wegfall der Ohmgelder die gegorenen alkoholischen Getränke keiner besonderen Steuer unterwerfen dürfen. Auf diese Weise sollen die aus damaliger Sicht volksgesundheitlich weniger schädlichen Alkoholika Wein, Bier und Obstwein gegenüber den Branntweinen begünstigt werden. Die Reineinnahmen der EAV werden nach der Wohnbevölkerung berechnet auf die Kantone verteilt. Davon haben diese mindestens 10 Prozent zur Bekämpfung des Alkoholismus in seinen Ursachen und Wirkungen zu verwenden (Alkoholzehntel). Durch das Bundesgesetz über gebrannte Wasser vom 29. Juni wird für das von der EAV zu übernehmende lnlandethanol eine Höchstmenge festgesetzt und der Ankaufspreis begrenzt. Jede anderweitige Herstellung von gebrannten Wassern wird steuerpflichtig. Die EAV erlangt den Status der Rechtspersönlichkeit. Ein Organisationsgesetz zur EAV ist vorgesehen, aber bis heute nicht erlassen. 2 Der Einbezug der Obst- und Weinbrennerei 2.1 Das Präventionskonzept: Ausbau von Angebotsbeschränkung und Regulierung Zu Beginn des 20. Jahrhunderts werden die Mängel der Alkoholordnung von 1887 offensichtlich. Es geht somit darum, die Lücken zu schliessen. Das Präventionskonzept bleibt grundsätzlich das Gleiche wie vorher. Die Angebotsbeschränkung wird aber wesentlich ausgebaut. Andere Länder erweitern ihr politisches Instrumentarium der Angebotssteuerung, indem sie auf die grossen Alkoholprobleme mit der Einführung von Monopolen auf Detailhandelsstufe reagieren. Einzelne führen sogar die Alkoholprohibition ein. Die skandinavischen Staaten tun dies, ebenso die USA. Unter Alkoholprohibition (von lat. «prohibere» gleich verhindern) bezeichnet man das vollständige oder teilweise Verbot von trinkbarem Alkohol (Ethanol, Spirituosen, Wein Bier). In einigen islamischen Staaten ist Alkoholverkauf und -genuss heute noch verboten. Teilweise Prohibition herrschte in den USA von 1920 bis und einzelnen kanadische Provinzen sowie in Skandinavien, wo der Handel mit Alkohol verboten war, nicht aber der Konsum. Teilweise Prohibition galt in der Schweiz bei Absinth von 1910 bis Die Verfassungsbestimmung von 1930 und das Gesetz von 1932 Bei der ersten Alkoholordnung war die Obst-, Wein- und Beerenbrennerei von der Gesetzgebung ausgenommen worden, weil man den politischen Widerstand fürchtete. Die betreffenden Rohstoffe waren ursprünglich nicht verbreitet. Das änderte sich aber im Verlaufe der Zeit. Um die Jahrhundertwende dehnt sich der Obstbau sehr stark aus. Wegen seiner Sonderstellung nimmt 9 AS Wikipedia>Alkoholprohibition, ( ). 11 Mehr zum Absinthverbot vgl. BBl 1910 III 21 S

7 das Brennen von Obst, Most und Trestern (feste Rückstände, die nach dem Auspressen des Saftes von Pflanzenbestandteilen übrig bleiben) sprunghaft zu und die Preise der betreffenden Branntweine sinken sehr stark. Der Alkoholkonsum nimmt zu. Das Alkoholelend aus dem vorigen Jahrhundert, dem das erste Alkoholgesetz mit gutem Erfolg entgegengetreten war, lebt wieder auf. Ausserdem gehen die Obstbrennereien dazu über, den Kernobstbranntwein (Spirituosen aus Mostbirnen und Mostäpfeln) zu Ethanol zu verarbeiten und die Preise der EAV zu unterbieten. Die Verkäufe der EAV fallen auf einen Bruchteil im Vergleich zurzeit vor dem Ersten Weltkrieg zurück. Trotz dieser offensichtlichen Unzulänglichkeiten wird im Jahre 1923 eine Verfassungsvorlage abgelehnt, mit der die Probleme hätten gelöst werden können. Bei der Ausarbeitung einer neuen Revisionsvorlage Ende der Zwanzigerjahre wird grösstes Gewicht darauf gelegt, den Interessen aller betroffenen Wirtschaftskreise, insbesondere der Landwirtschaft, entgegen zu kommen. Die Einschränkung der Hausbrennerei und Aufhebung der Steuerfreiheit für den Obst- und Weinbranntwein werden durch entsprechende Konzessionen erkauft. Es wird eine Übernahmepflicht des Bundes für Kernobstbranntwein vorgeschrieben. Der Übernahmepreis der EAV für privaten Kernobstbranntwein und die Produzentenpreise für Obst werden im Gesetz festgelegt und die Verpflichtung des Bundes zur Förderung der alkoholfreien Verwertung der Brennereirohstoffe Obst und Kartoffeln aufgenommen. Der betreffende Alkoholartikel 32 bis Bundesverfassung wird in der Volksabstimmung mit deutlichem Mehr angenommen. Das 1932 erlassene Gesetz tritt ohne Referendum in Kraft. Die damals neue, in manchen Teilen noch heute geltende Alkoholordnung (mit * bezeichnet) sieht im Wesentlichen folgende Bestimmungen vor: Unterstellung aller gebrannten Wasser unter das Monopol;* Ordnung des Brennereiwesens mit Einschluss der Hausbrennerei; 12 * Förderung der brennlosen Verwertung von Kartoffeln und Obst; Einfuhr- und Verkaufsmonopol des Bundes, das aber von der EAV nur für Ethanol gehandhabt wird;* Übernahmepflicht der EAV für Kernobstbranntwein, der von Privaten produziert wurde; Zulassung der Privateineinfuhr von Alkoholika gegen Entrichtung einer Steuer, genannt Monopolgebühr;* Besteuerung der im Inland hergestellten Spirituosen;* Regelung des privaten Handels;* Hälftige Teilung des Reingewinnes der EAV zwischen dem Bund (zu Gunsten AHV/IV) und den Kantonen. Diese haben davon ein Zehntel für die Bekämpfung des Alkoholismus aufzuwenden. Aus dem ehemaligen «Alkoholzehntel» wird also ein «Alkoholzwanzigstel». Exkurs zum Alkoholzehntel: Nach einer für die Jahre 1981 bis 1985 geltenden Übergangsregelung 13 wird per der Anteil der Kantone am Reingewinn der EAV aus finanzpolitischen Gründen definitiv aufgehoben und ebenfalls dem Bund zu Gunsten der AHV/IV zugewiesen. In der parlamentarischen Beratung wird dann aus dem «Alkoholzwanzigstel» wieder ein «Alkoholzehntel», indem den Kantonen 10 Prozent des Reingewinnes zugeteilt wurden. Allerdings wurden die Verwendungsmöglichkeiten des Alkoholzehntels erweitert. Neu darf er für Therapie und Prävention von allen Problemen im 12 Zur Entwicklung der (landwirtschaftlichen) Hausbrennerei vgl. Steiger 1971, S AS BG vom 5. Oktober 1984, in Kraft seit 1. Januar 1986 (AS ; BBl 1981 III 737). 7

8 Suchtmittelbereich verwendet werden. Das betrifft konkret den Missbrauch von illegalen Drogen, Tabak sowie von Medikamenten. In der neuen Bundesverfassung ist die Zweckbestimmung des Alkoholzehntels wie folgt beschrieben: «Die Kantone erhalten 10 Prozent des Reinertrags aus der Besteuerung der gebrannten Wasser. Diese Mittel sind zur Bekämpfung der Ursachen und Wirkungen von Suchtproblemen zu verwenden.» 15 Eine gesetzliche Bestimmung dazu wurde nie erlassen. Die Kantone sind somit im Rahmen der Bundesverfassung frei, wie sie den Bundesbeitrag verwenden. Sie müssen sich bei der Berichterstattung allerdings an ein vom Bundesrat vorgegebenes Schema halten. 16 * Defizite der EAV: Es zeigt sich bald, dass mit dem Alkoholgesetz von 1932 zu viele der damaligen Forderungen der Landwirtschaft erfüllt wurden. Statt dass Herstellung und Verbrauch von Kernobstbranntwein zurückgingen, bewirkten die im Gesetz festgelegten überhöhten Übernahmepreise der EAV für Kernobstbranntwein und die damit indirekt garantierten Obstpreise eine neue Alkoholschwemme. Der Mostobstbau wurde stark ausgebaut. Dazu kam, dass die EAV wegen der grossen Privatvorräte den übernommenen Kernobstbranntwein kaum mehr absetzen konnte. Das führte zu einem hohen Defizit der EAV. Das so genannte Finanznotrecht ermöglicht es dem Bundesrat, die gesetzlichen Preisbindungen aufzuheben und die Verhältnisse zu normalisieren. 17 Es sieht unter anderem vor, dass die Alkoholherstellung aus Obst, Obstabfällen und Rückständen sowie von Obstsäften verboten wird, wenn diese alkoholfrei verwertet werden können. 18 Im Zusammenhang mit der Finanzknappheit der öffentlichen Hand wird 1935 eine Getränkesteuer eingeführt wird sie wieder aufgehoben. 20 Geblieben ist einzig die Biersteuer. Dass diese damals fiskalisch begründet wurde, wirkt noch heute nach. Die Biersteuer könnte fiskalisch mehr einbringen und einen wichtigeren Deckungsbeitrag an die sozialen Kosten alkoholbedingter Probleme leisten. 3 Die alkoholfreie Verwertung von Obst und Kartoffeln 3.1 Das Präventionskonzept der EAV: Agrarpolitik Das Konzept der Angebotssteuerung wird erweitert. Erfasst werden die Rohstoffe Obst und Kartoffeln, bevor sie zu Alkohol verarbeitet werden. Die Alkoholpolitik wird dadurch praktisch zur Landwirtschaftspolitik. Zum gesundheitspolitischen und fiskalischen kommt neu das damals wichtige agrarpolitische Ziel hinzu. Die alkoholfreie Verwertung von Obst und Kartoffeln dominiert in der Folge für lange Zeit alle anderen Sachgeschäfte in der EAV. Diese wird zu einer Subventionsbehörde für Verwertung und Anbau. Die Verwertungspolitik wird als Gesundheitspolitik im Sinne der Alkoholgesetzgebung propagiert. Die Verminderung der Alkoholprobleme tritt in den Hintergrund. Je mehr sich der Zweite Weltkrieg abzeichnet, desto wichtiger wird die Angebotssteuerung für die Ernährungspolitik. 15 BV Art 131 Abs. 3, SR Weisungen des Bundesrates betreffend die Berichterstattung der Kantone über die Verwendung ihres Anteils am Reinertrag der Eidgenössischen Alkoholverwaltung (Alkoholzehntel), vom 12.Februar Bundesbeschlüsse von 1933 und 1936 über ausserordentliche Massnahmen zur Wiederherstellung des finanziellen Gleichgewichts des Bundeshaushalts, AS Vgl. auch Steiger 1971, S. 17, Fussnote Vgl. Steiger 1971, S AS Bundesratsbeschluss vom 27. September 1937 betreffend den Bezug der eidgenössischen Getränkesteuer, AS

9 Wie weit die alkoholfreie Verwertung gesundheitspolitisch eine Wirkung erzielte oder nicht, wurde trotz der hohen Kosten, die sie verursacht hat, nie evaluiert. Immerhin hat sie den Vorteil, dass die Alkoholsteuern aus fiskalischen Gründen unter verschiedenen Malen erhöht werden können: Um zu vermeiden, dass die alkoholfreie Verwertung durch Importe der betreffenden Alkoholika durchkreuzt wird, besteuert die Schweiz die Importspirituosen bis Ende der Neunzigerjahre wesentlich höher als die inländischen Erzeugnisse. Ausserdem bleibt die Produktion von Spirituosen aus Kartoffeln, Getreide, Zucker und Wein usw. in der Schweiz ebenso lange verboten. Aus diesem Grund hat das GATT (heute WTO) nie Einspruch gegen diese fiskalische Diskriminierung erhoben. Mitte der 1990er-Jahre ist die Steuerdifferenz zwischen den inländischen und einzelnen ausländischen Spirituosen fast 100 Prozent. Billige ausländische Spirituosen werden damit stark verteuert. Diese Konstellation ändert erst mit dem Einheitsteuersatz von 1999 (vgl. Kapitel 4.3). 3.2 Ausbau der alkoholfreien Rohstoffverwertung Die Idee, durch alkoholfreie Verwendung von Obst und Kartoffeln dazu beizutragen, die inländischen Produktion von Spirituosen und damit den Alkoholkonsum zu vermindern, war ansatzweise schon in der vom Volk abgelehnten Gesetzesrevision von 1923 enthalten. Bei den Kartoffeln war die Destillation bereits im Ersten Weltkrieg aus ernährungspolitischen Gründen eingestellt und nicht wieder aufgenommen worden aus. Im Vordergrund stehen der Anbau und die Verwertung der damals noch sehr stark schwankenden Obst- und Kartoffelernten, verbunden mit teilweise extremen Verwertungsproblemen, beziehungsweise Nahrungsmittelverknappung. Die EAV sorgt vor allem mit Transportbeiträgen dafür, dass die Ernten für Speise- und Futterzwecke verwendet werden. Sie beginnt auch, Beiträge auszurichten, damit die Obsttrester nicht destilliert werden. Erst mit der Alkoholordnung von 1930/32 wird erst die nötige Rechtsgrundlage dafür geschaffen. Der Bund wird verpflichtet, die Verwertung von Kartoffeln möglichst alkoholfrei zu gewährleisten. Im Zweiten Weltkrieg werden Kartoffeln und Obst sowie die daraus gewonnenen Erzeugnisse dringend für die Ernährung benötigt. Gestützt auf die dem Bundesrat im Krieg eingeräumten Vollmachten wird eine umfassende Bewirtschaftung von Kartoffeln und Obst aufgezogen. Diese Produkte zählen denn auch zu den wenigen Grundnahrungsmitteln, die während des Krieges nicht rationiert werden müssen. Mit der Aufhebung des Vollmachtenrechtes droht die Alkoholordnung aus den Fugen zu geraten. Daher muss im Jahr 1949 eine Teilrevision des Alkoholgesetzes in Angriff genommen werden. 21 Die festen Preise für die von der EAV zu übernehmenden Kernobstspirituosen und die garantierten Mostobstpreise werden endgültig aufgehoben und eine ordentliche gesetzliche Grundlage für die alkoholfreie Kartoffel- und Obstverwertung geschaffen. Sie erlaubt Eingriffe bei der Produktion, der Ein- und Ausfuhr, der Preisgestaltung und beim Absatz der betreffenden Produkte. Weiter gewährt sie teils hohe Exportsubventionen (besonders für Obstsaftkonzentrat). Nach dem Krieg engagiert sich die EAV finanziell immer stärker. Später steigt sie auch in die Werbung für Obst und Kartoffeln sowie deren Verarbeitungsprodukte ein. Zu nennen ist namentlich die Werbung für Apfelsaft. Einen hohen Stellenwert nimmt auch die Förderung der 21 BBl 1949 I 673 AS

10 gesunden Ernährung ein. So führt die EAV von 1965 bis 1989 das Sekretariat der Schweizerischen Vereinigung für Ernährung (heute: Schweizerische Gesellschaft für Ernährung). 3.3 Weitere Entwicklungsschritte der Alkoholgesetzgebung In den 1960er-Jahren sind zwei Ereignisse erwähnenswert, welche für die schweizerische Alkoholpolitik bis heute wichtig sind. Das erste eröffnet dem Bund die Möglichkeit Verhaltensprävention zu finanzieren und mitzusteuern. Das zweite betrifft den Ausbau der Verhältnisprävention aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklungen im Spirituosenhandel Beiträge an Gesundheitsorganisationen Im Zusammenhang mit einer Überprüfung der Bundessubventionen wird festgestellt, dass gesamtschweizerische Alkohol-Präventions-Organisationen kaum in den Genuss von öffentlichen Geldern kamen. Zwar gab es seit je her den Alkoholzehntel. Die Kantone bedienten aber daraus zum weitaus grössten Teil Organisationen aus dem eigenen Kanton. Das Alkoholgesetz wird mit einem Artikel 43a ergänzt, der diese Lücke schliesst. 22 Der Artikel erweist sich mit der Zeit als ausserordentlich nützlich für die betreffenden Organisationen. Und der Bund, bzw. die EAV können sich in der Verhaltensprävention engagieren Die Revision der Handelsbestimmungen für Spirituosen Zu Beginn der Sechzigerjahre betreiben fast ausschliesslich Fachgeschäfte Handel mit Spirituosen. Ein Preisschutzabkommen im Spirituosengewerbe beschränkt den Wettbewerb. Die Preise der Spirituosen sind stabil und hoch. Mit dem Aufkommen der Selbstbedienungsläden, Discounters und Supermärkten ändert sich die Markstruktur radikal. Das bisherige Kartell ist nicht mehr zu halten und wird im Jahre 1968 aufgehoben. In der Folge werden die Spirituosen zu Billigstpreisen angeboten und dienen als Lockvogel, um die Kundschaft in die Läden zu holen, was dem gesundheitspolitischen Ziel der Alkoholgesetzgebung offensichtlich widerspricht. Die EAV muss aus gesundheitspolitischen Gründen stärker als bisher in den Spirituosenhandel eingreifen. Mit der Teilrevision des Alkoholgesetzes vom 19. Dezember 1980 wurden Handelsrestriktionen beschlossen, die meist noch heute gelten (mit * bezeichnet): Lockvogelpreisverbot: Verbot zu Verkaufspreisen, die nicht kostendeckend sind;* Verbot der unentgeltlichen Abgabe von Spirituosen. Auf ein Verbot der Selbstbedienung ist verzichtet worden.* Hingegen mussten Selbstbedienungsgeschäfte durch bauliche oder ähnliche Massnahmen die Verkaufsflächen für gebrannte Wasser vom übrigen Geschäftsraum abtrennen. Diese Vorschrift wurde 1996 wieder aufgehoben, weil sie als unverhältnismässig angesehen wurde; Versachlichung der Werbung: Die Spirituosenwerbung darf nur Angaben und Darstellungen enthalten, die sich unmittelbar auf das Produkt und seine Eigenschaften beziehen;* Örtliche Werbeverbote: In und an öffentlichen Gebäuden, auf Sportplätzen ist Werbung für Spirituosen verboten;* Für Spirituosen darf in Radio und Fernsehen darf nicht geworben werden;* Preisvergleiche und Wettbewerbe für und mit Alkohol sind verboten;* Jugendlichen unter 18 Jahren dürfen keine Spirituosen verkauft werden.* 22 SR

11 Vorbehalten bleibt nach wie vor die Befugnis der Kantone, den Kleinhandel weiteren, durch das öffentliche Wohl geforderten Beschränkungen zu unterwerfen. Aus damaliger Sicht zu erwähnen ist die Bedürfnisklausel. Sie wird aber im Verlaufe der Zeit in den meisten Kantonen abgeschafft. Weiter sind zu nennen: Kleinhandelsgebühr, dauernde, temporäre oder lokale Verkaufs- und Konsumverbote, Durchsetzung der Jugendschutzbestimmungen, Ladenöffnungszeiten usw. 4 Die Nachwirkungen der Vorlage zum europäischen Wirtschaftsraum (EWR) von 1992 Die Diskussionen und Gesetzesvorlagen im Rahmen des EWR 23 läuten eine neue Epoche in der Alkoholgesetzgebung und der inhaltlichen Ausrichtung der EAV ein. Auch wenn der Vertrag vom Volk abgelehnt wurde, so sind die Inhalte der vorgesehenen Revision des Alkoholgesetzes für die Politik und für das Präventionskonzept der EAV bis heute massgebend. Die Prinzipien des freien Warenverkehrs und des Verbotes, importierte Waren zu diskriminieren, bewirken entscheidende Veränderungen in den Jahren 1992 bis Es sind dies namentlich: Die alkoholfreie Verwertung von Obst und Kartoffeln wird nicht mehr als alkoholpolitisch wahrgenommen. Man überträgt sie im Jahr 1996 dem Bundesamt für Landwirtschaft, welches das Instrument weiterführt und im Jahr 2007 fast ganz aufgibt. Fortan ist dies Sache der privaten Verbände. Das Ethanolmonopol wird in Frage gestellt, aber bis heute nicht grundsätzlich aufgehoben. Alle gebrannten Wasser werden einheitlich besteuert (Einheitssteuersatz von 1999). Die EAV rationalisiert ihre Strukturen und Prozesse und redimensioniert sich aus eigenem Antrieb. 4.1 Die Forderungen der Geschäftsprüfungskommission von 1994 Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates fordert 1994 in einem Postulat eine klare Zielhierarchie von der EAV. Sie schreibt: «Die Praxis des Bundesrates und der EAV verfolgt vier Ziele, die zueinander in einem Spannungsverhältnis stehen können: Gesundheitspolitik, Fiskalpolitik, Landwirtschaftspolitik und Gewerbepolitik. Die aus der Verfassung ableitbare Priorität der Gesundheitspolitik gegenüber den anderen Zielen wird zwar immer wieder anerkannt, jedoch im konkreten Fall nicht durchgesetzt. An die Stelle der heutigen Parallelität der Anliegen ist eine klare Hierarchie der Ziele zu schaffen. Der Bundesrat wird daher gebeten zu prüfen, ob und wie er die folgende Prioritätenordnung als Richtlinie der Alkoholpolitik für die Zeit bis zur Revision der geltenden Alkoholordnung in die Praxis umsetzen kann: 1. In erster Priorität ist das gesundheitspolitische Ziel in allen Fragen des Vollzugs der Alkoholordnung zu verwirklichen. 2. In zweiter Priorität sind die fiskalischen Mittel als Instrument zur Verwirklichung dieses Ziels zu nutzen. 23 Botschaft I über die Anpassung des Bundesrechtes an das EWR-Recht Zusatzbotschaft I zur EWR-Botschaft, vom , BBl 1992 V Heft 34, Alkoholgesetz hier

12 3. In dritter Priorität sind die Ziele der Landwirtschafts- und Gewerbepolitik zu berücksichtigen.» In seiner Stellungnahme zu diesem Postulat im Jahre 1995 übernimmt der Bundesrat die Zielhierarchie der Geschäftsprüfungskommission 24 und bekennt sich ausdrücklich zu den bestehenden Zielantinomien. Er nennt im Weiteren wichtige Reformvorhaben: 25 «Das Gatt-Abkommen beschränkt die mögliche finanzielle Unterstützung der Obst- und Kartoffelverwertung in den nächsten sechs Jahren». [ ] «Rückzug der EAV von den grossen schweizerischen Agrarausstellungen ab 1996 und die Schliessung der Zentralstelle für Obstund Kartoffelverwertung in Affoltern am Albis. Entlastung der EAV von einer vorwiegend agrarpolitischen Aufgabe. Erhöhung der nach Artikel 43a des Alkoholgesetzes möglichen Beiträge an präventive, gesamtschweizerische Aktionen. Institutionalisierte Gespräche zwischen den Direktionen des Bundesamtes für Gesundheitswesen und der EAV.» [ ] «Transfer des Agrarteiles der EAV in das Bundesamt für Landwirtschaft: Diese Massnahme, die im Lichte der neuen Agrarpolitik erfolgen würde, brächte zwar der Alkoholrechnung rund 75 Millionen Franken an Aufwandsenkung. Im gleichen Umfang würde aber die Bundeskasse belastet, was einen zusätzlichen Druck im Hinblick auf den Subventionsabbau bei Obst und Kartoffeln bewirken würde. Gleichzeitig wäre auch zu prüfen, ob die Kontrollaufgaben des Bundes in der Weinwirtschaft im Sinne einer Massnahmenkoordination für alkoholische Getränke der EAV übertragen werden sollten.» Das Postulat der Geschäftsprüfungskommission löst bei Parlament, Bundesrat und EAV ein Umdenken bezüglich der Zielprioritäten aus. Das gesundheitliche Ziel wird wieder in den Vordergrund gerückt. Der Veränderungsdruck auf die EAV wächst und die bereits mit dem EWR aktivierten Bemühungen, den Betrieb EAV zu rationalisieren, werden verstärkt. Die EAV beginnt eine langfristige Kostensenkungs- und Aufgabenverzichtsstrategie. Sie überprüft konsequent jede freie Stelle auf die Notwendigkeit der Wiederbesetzung. Der Personalbestand wird in der Folge systematisch gesenkt. Ursprünglich waren es 276 Stellen, Mitte 2008 nur noch rund 150. Als wichtigste Aufgabenverzichte sind zu nennen: Einheitssteuersatz; Verzicht auf alle Instrumente im Zusammenhang mit der alkoholfreien Rohstoffverwertung; Schliessung von zwei Alkohol- Lagerbetrieben; drastische Reduktion des Kontrollpersonals im Nebenamt, Vereinfachungen der Steuererhebung. (Details im Anhang 5.) 4.2 Entwicklung der Präventionspolitik Neue Erkenntnisse zu den alkoholbedingten Problemen Das bisherige Konzept der Angebotsteuerung basiert auf der alten, aber nach wie vor gültigen Erkenntnis, dass sich der Alkoholkonsum recht einseitig auf die Bevölkerung verteilt: 80 % der erwachsenen Bevölkerung in der Schweiz trinken mehr oder weniger häufig alkoholische Getränke. Sie können problemlos mit Alkohol umgehen. Sie trinken lediglich 20 % der gesamten in der Schweiz konsumierten Menge Alkohol. Die übrigen rund 80 % des Gesamtkonsums 24 Zur Rangordnung der Ziele vgl. Zurbrügg 1976, S Postulat der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates, Prioritäten der Alkoholpolitik- Bericht des Bundesrates, in: Voranschlag der EAV 1995/1996, Bern 1995, hrsg. von der EAV. 12

13 werden von 20 % der Bevölkerung getrunken. Diese Bevölkerungsgruppe verursacht die meisten alkoholbedingten Probleme und Kosten. Das Ziel der Alkoholprävention soll also nicht Abstinenz sein und die Präventionsmassnahmen müssen entsprechend differenziert sein. Diese Erkenntnisse sind entscheidend für die Weiterentwicklung der gesundheitlich ausgerichteten Alkoholpolitik und die betreffenden Präventionsziele sowie -instrumente. In den vergangenen rund dreissig Jahren bis heute werden laufend neue Erkenntnisse publiziert: Wissenschaftliche Studien belegen, dass wenig und regelmässig Alkohol trinken nicht schädlich ist. Es werden sogar positive Wirkungen bei Herz- und Kreislauferkrankungen ausgewiesen. Die Wissenschaftlichkeit vieler Studien ist allerdings ist stark umstritten. 26 Die sozialen Kosten des Alkoholmissbrauchs werden nach 26 Jahren neu berechnet. Sie ergeben soziale Kosten von 6,5 Milliarden Franken jährlich. 27 Der problematische Alkoholkonsum betrifft die ganze Gesellschaft: Alkohol erhöht zum Beispiel die Gewaltbereitschaft und ist für eine Vielzahl von Krankheiten und Unfällen verantwortlich. Jährlich sind Todesfälle und rund verlorene Lebensjahre auf Alkoholkonsum zurückzuführen. 28 All dies verursacht die angegebenen hohen sozialen Kosten. Wie in einigen anderen europäischen Ländern ist auch in der Schweiz der Pro-Kopf-Konsum seit den 1970er-Jahren rückläufig. Der Rückgang hat sich aber in den letzten Jahren deutlich verlangsamt. Die Schweiz gehört mit einem Durchschnittskonsum von 8.9 Litern reinen Alkohols pro Einwohner und Jahr nach wie vor zu den Hochkonsumländern (Zahlen von 2007). In der Schweiz sind Bier und Wein die beliebtesten Getränke, in vielen anderen Ländern (z.b. in Osteuropa, Südamerika und Südostasien) sind es die Spirituosen. Wegen des hohen Alkoholgehalts kommt Überkonsum mit Spirituosen aber häufiger vor als mit Wein und Bier. Dennoch: Der Spirituosenkonsum macht in der Schweiz aber weniger als 20 % des Gesamtkonsums aus. Wein und vor allem das billigste alkoholische Getränk, das Bier, sind zu wenig in die Prävention, namentlich die Verhältnisprävention mittels Steuern und Handelsbeschränkungen, einbezogen. Diese grosse Schwäche der hauptsächlich auf die Spirituosen ausgerichteten bisherigen Alkoholpolitik des Bundes wird mit den neuen Konsumtrends offensichtlich. Immerhin ist es gelungen, die Verkaufsbeschränkungen an Jugendliche in der Lebensmittelgesetzgebung auf eidgenössischer Ebene zu verankern. 29 Versuche, die Alkoholsteuer auf Bier zu erhöhen und eine Weinsteuer einzuführen, sind erfolglos. Das Konzept der so genannten Sozialkostensteuer wird zwar als zielkonform angesehen, hat aber politisch keine Chance.. Diese Art der Steuer würde Spirituosen, Bier und postulierte der französische Professor Serge Renaud seine These vom «Französischen Paradox» (French Paradox). Vgl. z.b. Tolstrup Janne et al., Prospective study of alcohol drinking patterns and coronary heart disease in women and men, Centre for Alcohol Research, National Institute of Public Health, Copenhagen, Denmark 2006, ( ). Vgl. auch ( ). 27 Studie aus dem Jahr 1977: Leu, Robert und Lutz, Peter, Ökonomische Aspekte des Alkoholkonsums in der Schweiz, Basler sozialökonomische Studien, Band 7, Schulthess Polygraphischer Verlag, Zürich Studie 2003: Jeanrenaud, Claude, Soziale Kosten des Alkoholmissbrauchs in der Schweiz, Neuenburg Eine Übersicht über die alkoholbedingten Probleme findet sich bei Zurbrügg 1976, S Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung (LGV), Art. 11, SR

14 Wein so belasten, dass die vergorenen Getränke entsprechend ihrem Anteil am Gesamt- Alkoholkonsum einen Beitrag an die sozialen Kosten des Alkoholkonsums leisten. 30 Vor allem das Rauschtrinken bei Jugendlichen ist besorgniserregend. Täglich werden drei bis vier Jugendliche wegen Alkoholproblemen (meistens Alkoholvergiftungen, Unfälle, Gewaltdelikte) in Notfallstationen eingeliefert. Ins gleiche Kapitel fallen organisierte Massenbesäufnisse, welche die Prävention vor ganz neue Probleme stellt. Die Zunahme des motorisierten Verkehrs und damit der alkoholbedingten Unfälle führt zu einem Umdenken in Gesellschaft und Politik. Die Schweiz ist mit ihrer im internationalen Vergleich hohen Grenze von 0,8 und der Durchsetzungsmöglichkeiten weit vom präventiv Möglichen entfernt. Erst 2005 wird die Limite auf 0,5 gesenkt und der Polizei wird die verdachtsfreie Atemluftkontrolle ermöglicht. 31 Erstmals Mitte der Neunziger-Jahre erscheinen am Markt die Alcopops (zuckerhaltige Spirituosen-Mischgetränke mit einem Alkoholgehalt von 5 bis 15 Volumenprozent, meist poppig aufgemacht). 32 Diese werden vorwiegend von jungen Personen, häufig von Kindern getrunken. Sie sind nur ein Beispiel von ganz neuartigen alkoholhaltigen Produkten, die kurzfristig am Markt erscheinen und oft rasch wieder verschwinden Neue Rahmenbedingungen Die beschriebenen neuen Erscheinungen sind nicht losgelöst von den geänderten alkoholpolitischen Rahmenbedingungen zu betrachten. Folgende Veränderungen sind offensichtlich: 33 Die Rahmenbedingungen einer Alkoholpolitik werden nicht allein lokal, sondern zunehmend international bestimmt. Die Einbindung der Schweiz in internationale Handelsabkommen erschwert die Realisierung einer einzelstaatlichen Alkoholpolitik und erfordert internationale Abstimmung. Die Alkoholindustrie konzentriert sich auf einige wenige sehr grosse internationale Unternehmungen. Deren globale Produkte- und Imagewerbung beeinflusst die Konsumtrends global. Die Steuerautonomie der Einzelstaaten wird durch die Europäisierung, um nicht zu sagen Globalisierung der Wirtschaftbeziehungen, faktisch eingeschränkt. Die schweizerische Alkoholsteuer kann einerseits wegen des Zielkonfliktes zwischen Gesundheit und Alkoholgewerbe nicht mehr erheblich erhöht werden. Andererseits sind Steuererhöhungen Grenzen der Durchsetzbarkeit gesetzt. Im Vergleich zum Ausland zu hohe indirekte Steuern können im internationalen Reiseverkehr umgangen werden und die Preiswirkung der Steuer erheblich beschränken. Die wegen der neuen Konsumtrends an sich nötig gewordenen Restriktionen und Verbote werden gesellschaftlich und politisch systematisch nach der Verhältnismässigkeit und der persönlichen Verantwortung hinterfragt und kritisiert. Verhältnisprävention wird schwieriger, 30 Zurbrügg Christoph, Eine allgemeine Alkoholsteuer in der Schweiz - eine Frage des Verursacherprinzips und der Steuergerechtigkeit, in: Wirtschaft und Recht, Jahrgang 42, Heft , Glattfelden 1990, S Vgl. auch Interdepartementale Projektgruppe Revision der Bundesverfassung im Bereich der Alkoholbewirtschaftung, Bericht aufgrund eines Auftrages des Bundesrates vom 27. April 1994, Bern, 8. Dezember 1995, S Verordnung vom 28. März 2007 über die Kontrolle des Strassenverkehrs (Strassenverkehrskontrollverordnung, SKV), Art 12, SR Artikel 23 bis, Absatz 2 bis Alkoholgesetz, SR 680, in Kraft seit 1. Febr (BBl ; AS ). 33 Vgl. dazu Mayer, Matthias, Müller, Richard, Grundlagenpapier für die Erarbeitung eines Nationalen Alkoholprogramms, Schweizerische Fachstelle für Alkohol und andere Drogenprobleme (SFA), im Auftrag des Bundesamtes für Gesundheit (BAG), 3003 Bern, Bern 2004, S

15 insbesondere finden an sich präventiv gerechtfertigte Verbote (z.b. zeitliche oder lokale Verkaufs- oder Konsumverbote) wenig politischen Rückhalt. Der Schadensbegrenzung an Ort und Stelle kommt mehr Gewicht zu. Auch die internationale Alkoholindustrie verschafft sich bei der Alkoholpolitik-Formulierung zunehmend Gehör. Sie finanziert Forschungsprojekte und wissenschaftliche Symposien, die vor allem den verantwortlichen Umgang mit alkoholischen Getränken propagieren. Sie plädiert für schadensbegrenzende Massnahmen und steht der klassischen Angebotssteuerung kritisch gegenüber (Steuerung des Gesamtkonsums) Die Weiterentwicklung der Präventionspolitik Es gehört mittlerweile zum Selbstverständnis, dass die Effektivität (Evidenz) von präventiven Massnahmen wissenschaftlich erwiesen sein muss. Eine ganze Anzahl von zusammenfassenden Arbeiten belegt die Wirksamkeit von Massnahmen im Bereich Information und Repressionsansätzen, die Alkoholproblemen vorbeugen können. Grundsätzlich ist Vorsicht geboten: Es ist erwiesen, dass die Resultate von wissenschaftlichen Studien auch vom Auftraggebenden abhängen. Die Alkohol- und generell die Präventionsforschung liefern aber eine Fülle von vertrauenswürdigen wissenschaftlichen Beiträgen zur Wirksamkeit der verschiedenen Präventionsansätze Die Arbeiten von Edwards und Babor Zwei breit abgestützte Studien haben wegweisenden Charakter. 34 Sie beeinflussen das präventive Verständnis der Fachleute entscheidend, indem sie auf Grund der ausgedehnten Studien «Best Practices» formulieren. Babor et al. empfehlen Massnahmen zur Alkoholprävention, welche nach folgenden Kriterien ausgewählt wurden: a. Ist die Massnahme nachweislich wirksam bei der Reduktion von alkoholbedingten Problemen? b. Wie viele Studien haben den Effekt nachweisen können? c. Wurde die Strategie bereits in verschiedenen Kulturen erfolgreich angewendet? d. In welchem Verhältnis stehen die Kosten zum Effekt einerseits und zu den Kosten alternativer Massnahmen andererseits? 34 Siehe das Standardwerk von Edwards, Griffith et al., Alcohol policy and the public good, Oxford, New York, Tokyo 1994, S Siehe insbesondere auch das Nachfolgewerk von: Babor et al., Alcohol: No Ordinary Commodity, Research and Public Policy, New York, Oxford University Press Deutsche Übersetzung: Babor et al., Alkohol - Kein gewöhnliches Gut, Göttingen, Bern, Wien, Toronto, Seattle, Oxford, Prag

16 Best Practices nach Babor et al. 35 Massnahme Bemerkungen Evidenz Preise und Besteuerung Einnahmen allenfalls für Finanzierung von Schadensbegrenzung. Wirkungsvoll und kostengünstig. (Verhältnisprävention) Werbeeinschränkungen (Verhältnisprävention) Alkoholwerbung prägt die Vorstellung von Alkohol als etwas Positives. Kostengünstig und bei umfassender Reglementierung wirkungsvoll. Einschränkung der Verfügbarkeit von Alkohol Verbote/vorübergehende Verbote (Sportanlässe, Massenbesäufnisse); Wirkungsvoll und günstig, aber begrenzt durchsetzbar. (Verhältnisprävention, teils Verhaltensprävention) Monopolisierung Angebot (staatliche Alkoholläden); Einschränkung der Verkaufsorte und der Öffnungszeiten; keinen Alkohol an Jugendliche und alkoholisierte Personen; unterschiedliche Verfügbarkeit der Getränke, je nach Alkoholgehalt. Trinkumgebung (Verhältnisprävention teils Verhaltensprävention) Alkohol am Steuer (Verhältnisprävention) Erziehungs- und Aufklärungsstrategien (Verhaltensprävention) Schadensminderung am Ort des Konsums, wie Beratung, medizinische Versorgung; Schulung und haftbar machen des Verkaufspersonals; Gewaltprävention; Prävention in der Gemeinde: «Prävention dort, wo man lebt». Senkung der Promillegrenze; zufällige Alkoholkontrollen und Kontrollen auf Verdacht; Höhe und Unmittelbarkeit der Bestrafung; Rückfallprävention bei Fahren in angetrunkenem Zustand; besondere Massnahmen für neue Fahrzeuglenker; Mitfahrprogramme und Programme «Wer fährt?» Medienkampagnen; Warnhinweise auf alkoholischen Getränken; Empfehlungen zum risikoarmen Konsum; Programme an Schulen, mit Familien, in Gemeinden; Programme an Hochschulen. Direkte Eingriffe an Orten, an denen Alkohol konsumiert wird, sind relativ neu und wenig evaluiert. Sie haben sich aber als nützliches Element im Zusammenspiel mit weiteren Massnahmen erwiesen. Schulungen sind wenig erfolgreich, nur in Verbindung mit Haftbarkeit des Personals und Strafverfolgung. Tiefe Kosten, hohe Wirkung. Hohe Kosten, geringe Wirkung. Behandlung und Frühintervention (Verhältnisprävention teils Verhaltensprävention) Stationäre und ambulante Behandlung; Kurz-/Frühinterventionen durch Hausärzte oder Fachstellen; Selbsthilfegruppen. Die Kosten in diesem Bereich reichen von niedrig (Selbsthilfegruppen, Kurzinterventionen) bis hoch (stationäre Behandlung mit Übernachtungen). 35 SFA/ISPA, Alkohol - Kein gewöhnliches Gut - Zusammenfassung des gleichnamigen Buches von Thomas Babor u.a., Lausanne

17 Präventionsprogramme des Bundesamtes für Gesundheit (BAG) Anfang der Neunzigerjahre beginnt des BAG, ein Kompetenzzentrum «Alkohol» aufzubauen und es wird aktiv in der gesamten Prävention von Alkoholbedingten Problemen. Unterstützt wird es von der die Eidgenössische Kommission für Alkoholfragen, mit der auch die EAV eng zusammen arbeitet. 17

18 Das Programm «Alles im Griff?» Zusammen mit der EAV und der SFA startet das BAG im Jahr 1997 ein nationales Präventionsprogramm, genannt «Alles im Griff?» (AiG?) 36. Das Oberziel ist die Verminderung des risikoreichen Konsums der Bevölkerung. Das Programm richtet sich konkret an erwachsene Alkoholkonsumenten/innen mit risikoreichem Alkoholkonsum, speziell auf die Rauschtrinkenden. Im Detail heisst das: Informationen über die Grenzen des risikoarmen Konsums von Alkohol; Empfehlungen, um den risikoreichen Alkoholkonsum zu senken; Anregen der öffentlichen Diskussion über Alkohol und dessen Auswirkungen; Das Verständnis fördern für die geltenden Vorschriften (Jugendschutz usw.) und für allenfalls neue Massnahmen. Das Programm besteht in einer ersten Phase von 1998 bis 2001 aus einer massenmedialen Kampagne, aus Laienbroschüren sowie individueller Beratung durch Fachleute der Gesundheitsberufe. In einer zweiten Phase von 2001 bis 2007 wird es ergänzt mit den Projekten «Partneraktion», «Internet», «Früherkennung», «Kurzintervention bei risikoreichem Alkoholkonsum» und «Die Gemeinden handeln!» (ein Projekt, das die EAV zu einem grossen Teil finanziert). «AiG?» wird ab 2005 nicht mehr aktiv weitergeführt. Das bekannte halbleere (halbvolle) Kampagnenglas mit sinnreichen Aussagen, zum Beispiel «Schau zu dir und nicht zu tief ins Glas» wird allerdings weiter gepflegt. Das Nationale Programm Alkohol Das Nationale Programm Alkohol (NPA) wird in Zusammenarbeit mit der Eidgenössischen Kommission für Alkoholfragen, der EAV, den Kantonen und weiteren Akteuren der schweizerischen Alkoholpolitik erarbeitet. «Das NPA beruht auf folgender Vision: «Wer alkoholische Getränke trinkt, tut dies ohne sich selber und anderen Schaden zuzufügen.» 37 Im Vordergrund stehen die Reduktion des problematischen Alkoholkonsums und dessen negativen Auswirkungen. Es hat sich sieben Oberziele gesetzt: «Gesellschaft, Politik und Wirtschaft sind für die besondere Verletzlichkeit von Kindern und Jugendlichen durch alkoholische Getränke sensibilisiert und unterstützen entsprechende Jugendschutzmassnahmen. Der problematische Alkoholkonsum (Rauschtrinken, chronischer und situationsunangepasster Konsum) ist reduziert. Die Anzahl alkoholabhängiger Personen hat abgenommen. Die Angehörigen und das direkte soziale Umfeld sind von den negativen Auswirkungen des Alkoholkonsums spürbar entlastet. Die negativen Auswirkungen des Alkoholkonsums auf das öffentliche Leben und die Volkswirtschaft haben sich verringert. 36 Quellen zu diesem Kapitel: EDI, Aussprachepapier zum Programm für den vernünftigen Umgang mit Alkohol, 3003 Bern Bundesamt für Gesundheit BAG, Nationales Programm Alkohol , Bern 2007, S.9. 18

19 Die staatlichen und nicht-staatlichen Akteure im Bereich Alkohol koordinieren ihre Tätigkeiten und gewährleisten gemeinsam die erfolgreiche Umsetzung des Nationalen Programms Alkohol. Die Bevölkerung kennt die negativen Auswirkungen des Alkoholkonsums und unterstützt geeignete Massnahmen, um diese zu verringern.» Der Einheitssteuersatz Am 1. Juli 1999 vollzieht die Schweiz die wohl grösste Alkoholsteuerreform seit der ersten Alkoholordnung von Die Steuern auf inländischen und importierten Spirituosen werden vereinheitlicht, das bedeutet, dass die Inlandsteuern erhöht, die Importsteuern gesenkt werden. Alle Produkte werden gleich hoch besteuert. Ein Einheitssteuersatz nach den Anforderungen der WTO-Grundsätze der Nichtdiskriminierung wird geschaffen. Der Einheitssatz führt einerseits zu einer Verbilligung der importierten Spirituosen, vor allem Wodka, Gin und gewöhnlicher Whisky werden massiv billiger. Andererseits werden die inländischen Spirituosen verteuert. Wie zu erwarten war, steigt der Alkoholkonsum kurzfristig erheblich. 39 Er bildet sich wieder etwas zurück, aber die Tendenz ist seit 1999 steigend. Diese Konsumzunahme ist an sich nicht dramatisch. Doch kommt die Verbilligung des Alkohols ausgerechnet zu jener Zeit, da die neuen Konsumtrends eben erst in Mode gekommen sind. Das Rauschtrinken («Binge-Drinking») greift auch in der Schweiz rasch um sich und wird vor allem von jungen Erwachsenen und Jugendlichen praktiziert. Das Prinzip eines einheitlichen Steuersatzes wird im Jahr 2004 durchbrochen, indem für Alcopops eine Sondersteuer eingeführt wird. 40 Die klassischen Alcopops verschwinden in der Folge vom Markt, tauchen dann aber mit neuer Rezeptur wieder auf, welche die Sondersteuer legal umgeht. Im Rückblick ist festzustellen, dass der Markteingriff mit einer besonderen Steuer wirksam war und gerade rechtzeitig nach dem Einheitssatz ein klares Zeichen gesundheitspolitischer Art gegen das «Binge-Drinking» und für den Jugendschutz setzte. Dennoch ist die Sondersteuer im Nachhinein als einmalige Sonderaktion zu betrachten. 5 Fazit Die Alkoholpolitik ist besser als ihr Ruf. Vor allem der Einstieg des Bundes im 19. Jahrhundert mit der gesundheitlich ausgerichteten Angebotssteuerung brachte rasche Verbesserungen der damaligen desolaten sozialen Zustände. Wie zu erwarten war, veränderten sich indessen das wirtschaftliche und das gesellschaftliches Umfeld laufend. Die Politik reagierte umgehend erfolgreich auf neue Phänomene, so auf die starke Ausweitung des Obstbaus oder auf die wirtschaftliche Krise der Dreissigerjahre und der Kriegszeit. Ernährungsfragen wurden konsequent in den Vordergrund gestellt. Nichts aber ist gefährlicher als der Erfolg! So verharrte die Alkoholpolitik lange Zeit passiv in ihrer ernährungswirtschaftlichen Rolle. Plötzlich war der Spirituosenmarkt im Umbruch. Die Politik reagierte dennoch rechtzeitig und sicherte der Alkoholverwaltung (EAV) die heute wertvollen Handelsbeschränkungen im Alkoholgesetz (z.b. Jugendschutz- und Werbevorschriften). Damit verfügte die EAV über zwei allgemein als wirksam anerkannte Instrumente: Die Alkoholsteuer und wichtige Marktregulierungen. Beide setzte die 38 Bundesamt für Gesundheit BAG 2007, S Begleitstudie der SFA nach der Einführung des Einheitssatzes: Vgl. Heeb, J.-L., Gmel, G., Veränderungen des Konsums und Kaufs von Spirituosen zwischen Frühling 1999 und Herbst 2001, SFA, Lausanne Alkoholgesetz Art. 23 bis Abs 2 bis, SR

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