ERSTE BENCHMARK-ERGEBNISSE IM RAHMEN DER SUNSHINE REGULIERUNG MIT BESCHRÄNKTER AUSSAGEKRAFT 1

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1 ERSTE BENCHMARK-ERGEBNISSE IM RAHMEN DER SUNSHINE REGULIERUNG MIT BESCHRÄNKTER AUSSAGEKRAFT 1 Strukturelle Unterschiede werden im Benchmarking erst teilweise berücksichtigt Patrik Boog dipl. Wirtschaftsprüfer, Betriebsökonom FH, Leitender Berater, Aarau, patrik.boog@evupartners.ch 7. August 2015 Lead Die ElCom verfolgt mit der Einführung der Sunshine Regulierung einen neuen Regulierungsansatz, welcher zu mehr Effizienz und Transparenz in der Regulierung führen soll. Dabei werden finanzielle und nicht-finanzielle Kennzahlen pro Netzbetreiber ermittelt, welche mit den Kennzahlen einer Vergleichsgruppe von ähnlich gelagerten Netzbetreibern verglichen werden. Die für die Kennzahlen erforderlichen Inputgrössen können jedoch aufgrund von strukturellen Sachverhalten (Rechnungslegung, Netzalter, Steuerpflicht etc.) deutlich voneinander abweichen, so dass Bereinigungen notwendig sind, um adäquatere Vergleiche zu ermöglichen. Dies ist bei den aktuellen Benchmarks (noch) nicht gegeben, so dass deren Aussagekraft von beschränktem Ausmass ist. Dennoch ist die Relevanz des ersten, flächendeckenden regulatorischen Benchmarkings der El- Com für die Netzbetreiber nicht zu unterschätzen. 1 VORGEHENSWEISE SUNSHINE REGULIERUNG Für den Ansatz der Sunshine Regulierung wurden von der Eidgenössischen Elektrizitätskommission (ElCom) drei Zielbereiche identifiziert, welche sowohl finanzielle Kenngrössen (einfach gehaltene Netzkosten- und Tarifvergleiche) als auch nicht-finanzielle Indikatoren (Versorgungsqualität und Compliance) berücksichtigen. 1 Der vorliegende Artikel basiert auf den Daten des ersten Testlaufs der Sunshine Regulierung der ElCom, welche den Netzbetreibern im Juli 2015 vorgelegt wurden. Die ElCom plant aufgrund der Erkenntnisse aus dem ersten Testlauf einen zweiten Testlauf gegen Ende Jahr. Basierend darauf soll im 2016 über die Einführung der Sunshine Regulierung als ergänzendes Instrument zur bisherigen Cost+-Regulierung entschieden bzw. die entsprechende Rechtsgrundlage auf Stufe der Stromversorgungsverordnung (StromVV) geschaffen werden.

2 Damit die Netzbetreiber in Bezug auf die qualitativen und die finanziellen Kenngrössen mit möglichst gleichartigen Betreibern verglichen werden, wurden die Netzbetreiber von der ElCom in vier Gruppen eingeteilt. 2 Die Einteilung der Netzbetreiber in die Gruppen erfolgte anhand der (Einwohner pro Hektare Siedlungsfläche), was zu folgender Verteilung führte: % 58 9% 23 3% % % Tourismusgebiete Abbildung 1: Anzahl Netzbetreiber pro Vergleichsgruppe 3 Die vorstehende Abbildung zeigt, dass die Gruppen, und je rund einen Anteil von 30% an der Grundgesamtheit von insgesamt 678 Netzbetreibern aufweisen und damit die überwiegende Mehrheit darstellen. Mit diesem einzelnen Kriterium werden andere Grössen wie beispielsweise der Industriekundenanteil oder die Absatzmengen (Verbraucherstruktur) nicht berücksichtigt, was grundsätzlich zu Einschränkungen der Vergleichbarkeit innerhalb der einzelnen Gruppen führt. 2 KOSTEN-/TARIF-BENCHMARKS Im Folgenden wird die Herleitung der finanziellen Benchmarks erläutert und eine inhaltliche Beurteilung der Inputparameter vorgenommen. Die ermittelten Benchmarkgrössen stellen Medianwerte dar, welche sowohl pro Vergleichsgruppe als auch über alle Netzbetreiber berechnet wurden. 2 Für die Tarifvergleiche wurden aufgrund der speziellen Lastprofile zusätzlich Tourismusgebiete als 5. Gruppe definiert, die ansonsten Teil der sind. 3 Schreiben Erste Ergebnisse Sunshine Regulierung der ElCom an die Netzbetreiber von Anfang Juli Seite 2 / 9

3 TCHF CHF/kVA 2.1 NETZKOSTEN Der Netzkostenbenchmark wird pro Netzebene vorgenommen. Dabei werden die Kapital- und Betriebskosten (Kostenpositionen 100 und 200 laut ElCom-Reporting) durch die Netzlängen (Ebenen 5 und 7) bzw. durch die Leistung der Trafostationen (Netzebene 6) dividiert, so dass Benchmarkgrössen in CHF/km bzw. CHF/kVA resultieren. Die ermittelten Benchmarkwerte basieren auf der Nachkalkulation 2012 und weisen pro Vergleichsgruppe folgende Werte aus: Insgesamt Siedlungsdic hte Siedlungsdic hte - Netzeb ene 5 (CHF/km) Netzeb ene 7 (CHF/km) Netzeb ene 6 (CHF/kVA) Abbildung 2: Benchmark pro Netzkostenebene und Vergleichsgruppe 4 Beim Vergleich zwischen den Medianwerten fällt auf, dass die Städte (hohe ) deutlich höhere Kosten in Bezug auf die Netzkilometer (Netzebenen 5 und 7) aufweisen als die anderen. Im Bereich der Kosten pro Leistungseinheit (Netzebene 6) resultiert hingegen ein gegenteiliges Bild. Dies ist nachvollziehbar, da der Bau, Betrieb und Unterhalt der Netze bei hoher generell aufwändiger und komplexer ist und daher zu höheren Kosten führt. Bei den Trafostationen auf der Netzebene 6 dürften hingegen Skaleneffekte resultieren, weil aufgrund der höheren deutlich grössere Anlagen zum Einsatz kommen, was die Kosten pro Leistungseinheit reduziert. 4 Schreiben Erste Ergebnisse Sunshine Regulierung der ElCom an die Netzbetreiber von Anfang Juli Seite 3 / 9

4 Die mit den eingangs beschriebenen Inputparametern errechneten Medianwerte berücksichtigen mehrere Gegebenheiten jedoch nicht, welche zu begründeten Abweichungen zwischen den einzelnen Netzbetreibern führen können. Dabei handelt es sich insbesondere um folgende Sachverhalte: Das Alter der Anlagen wird nicht berücksichtigt. Dies führt zu massiv unterschiedlichen Ergebnissen, denn ein neues Netz generiert deutlich höhere Kapitalkosten in Form von Abschreibungen und Zinsen als ein älteres, welches zu einem wesentlichen Teil bereits abgeschrieben ist. Als Folge wird ein Netzbetreiber mit einem neuen Netz tendenziell über den Benchmarkwerten liegen und ein Netzbetreiber mit einem älteren Netz darunter. Diverse Netzbetreiber verzichten ganz oder teilweise auf die regulatorisch zulässige Verzinsung für ihr betriebsnotwendiges Anlagevermögen 5 und weisen damit deutlich tiefere Kapitalkosten aus. Damit sind diese Netzbetreiber im Benchmarking ebenfalls günstiger als Netzbetreiber, welche das regulatorisch zulässige Maximum ansetzen. Dieser preispolitische Effekt hat jedoch keine eigentliche Aussagekraft hinsichtlich der eigentlichen Kosteneffizienz. Diverse Netzbetreiber verzichten bei einem Anschluss von Neukunden auf die Erhebung von Netzanschluss- oder Netzkostenbeiträgen bzw. diese variieren stark zwischen den einzelnen Netzbetreibern. Zudem kann auch die Verbuchungsweise der Netzanschlussund Netzkostenbeiträge zu Unterschieden führen, vor allem wenn die Einnahmen direkt erfolgswirksam als sonstige Erlöse deklariert werden anstatt als Kostenminderung der Kapitalkosten über eine Passivierung. Diese Umstände führen ebenfalls zu stark abweichenden Kostenstrukturen zwischen den einzelnen Netzbetreibern. Damit ein adäquater Vergleich zwischen den Netzbetreibern ermöglicht werden kann, wären diese Positionen entsprechend zu bereinigen. Die vorstehend beschriebenen Sachverhalte mit Kostenauswirkungen haben alle einen Einfluss auf die Kapitalkosten, welche aufgrund der Kapitalintensität der Netze einen überaus wesentlichen Anteil an den Gesamtkosten aufweisen. Die Ursachen der Abweichungen sind nicht nur von den Unternehmen eingehend zu analysieren, sondern müssen auch in der Benchmarkinggestaltung berücksichtigt werden. Dabei gilt es auch auf Art. 19, Abs. 1 StromVV hinzuweisen, welcher besagt, dass bei den von ElCom vorzunehmenden Effizienzvergleichen die von den Unternehmen nicht beeinflussbaren Unterschiede in den strukturellen Verhältnissen und der Amortisationsgrad der Anlagen zu berücksichtigen ist. Diese Vorgaben sind mit den aktuellen Benchmarkingdefinitionen (noch) nicht erfüllt. 5 Gemäss Art. 13 Abs. 3 StromVV. Seite 4 / 9

5 Rp./kWh 2.2 NETZTARIFE Im Unterschied zu den Netzkostenbenchmarks beinhalten die Kenngrössen für die Netztarife alle Kostenpositionen (Betriebs-, Kapitalkosten, Vorliegernetzkosten, Mess- und Informationswesen, Verwaltungskosten und Steuern) 6 und die Kosten werden nicht ins Verhältnis zu technischen Grössen gestellt, sondern zu den Absatzmengen. Die Benchmarks wurden von der ElCom pro relevanter Verbrauchergruppe 7 anhand der von den Netzbetreibern für 2015 publizierten Tarife erhoben 8 und zeigen folgendes Bild: Insgesamt Siedlungsdic hte Tourismusgebiete H2 H4 H6 C2 C4 C5 Abbildung 3: Benchmark Netztarife für typische Haushalts- und Industrie-Verbrauchsprofile 9 Der Vergleich zwischen den einzelnen Vergleichsgruppen zeigt, dass die Städte im Bereich der Haushaltstarife (H2, H4, H6) unter den gesamthaften Benchmarkwerten liegen, hingegen im Bereich der Industrie (C2, C4, C6) darüber. Die Gruppe der mittleren ist in allen Tarifkategorien unterhalb der gesamthaften Benchmarkgrössen, währenddem die ländlichen sowie die Berg- und Tourismusgebiete bei allen Haushaltstarifen über den gesamthaften Benchmarks liegen. Mit Ausnahme der Industrietarife im Bereich der Städte zeigt sich, dass eine höhere tendenziell zu tieferen Tarifen führt. Dies ist grundsätzlich nachvollzieh- 6 Art. 15 StromVG; Art. 7, Abs. 3 StromVV. 7 Gruppen erläutert auf 8 Mengengewichtete Tarife anhand der Anzahl Endverbraucher gemäss mündlicher Auskunft Fachsekretariat ElCom. 9 Schreiben Erste Ergebnisse Sunshine Regulierung der ElCom an die Netzbetreiber von Anfang Juli Seite 5 / 9

6 bar, da ein deutlich höheres Absatzvolumen bei dichterer Siedlung zu erwarten ist, was die Kosten pro Kilowattstunde entsprechend senkt. Auch bei diesen Medianwerten gilt es zu berücksichtigen, dass verschiedene Gegebenheiten zu begründeten Abweichungen führen können. Da die Betriebs- und Kapitalkosten auch in den Tarifen enthalten sind, gelten die in Kapitel 2.2 gemachten Feststellungen auch für die Netztarifkenngrössen. Zudem sind insbesondere die folgenden weiteren Sachverhalte von Belang: Die Vorliegernetzkosten können durch den einzelnen Netzbetreiber nicht beeinflusst werden und sind daher exogen gegeben. Diese wären für einen adäquaten Vergleich folglich zu eliminieren. Die in den Verwaltungskosten enthaltenen Deckungsdifferenzen aus Vorjahren stellen Mehr- oder Minderkosten aus früheren Jahren dar. Diese Vorjahreseffekte verzerren die Kosten und können daher zu relevanten Abweichungen im Vergleich zu den Benchmarkgrössen führen. Daher wäre diese Position für ein Benchmarking zu eliminieren. 10 Eine Vielzahl an öffentlich-rechtlichen Netzbetreibern bezahlt heute weder Gewinn- noch Kapitalsteuern. Als Folge fallen diese gemäss StromVV anrechenbaren Kosten 11 bei diesen Netzbetreibern nicht an, so dass sich ihre Position im Benchmark aufgrund exogener Effekte verbessert. Daher wären die Steuern für Vergleiche zwischen den Netzbetreibern zu eliminieren. Neben den Kostengrössen gilt es auch strukturelle Unterschiede bei den Absatzmengen zu berücksichtigen. Bei gleicher Netzdichte wird ein Netzbetreiber mit überdurchschnittlich grossen Energiebezügern (v.a. Industrie) tendenziell günstigere Kosten pro Kilowattstunde ausweisen und damit günstigere Vergleichsgrössen erzielen als ein Netzbetreiber, welcher unterdurchschnittliche Absatzmengen aufweist. In diesem Zusammenhang wäre auch der steigende Anteil an Eigenverbrauch (Prosumer) zu berücksichtigen, welcher dazu führt, dass die vornehmlich mengenunabhängigen Netzkosten durch eine geringere Absatzmenge geteilt werden, was zu höheren Tarifen und damit zu ungünstigen Effekten auf die Benchmarkgrössen von Netzbetreibern mit wesentlichem Eigenverbrauchsanteil führt. Auch für die Netztarife lässt sich somit folgern, dass die Ursachen von Abweichungen eingehend zu analysieren und entsprechende Anpassungen und Bereinigungen bei den Inputfaktoren der Benchmarkingkennzahlen erforderlich sind, um adäquate Vergleichsergebnisse zu erzielen. Damit die Netzbetreiber jedoch fundierte Analysen und adäquate Schlussfolgerungen vornehmen können, ist es wichtig, dass die Grundlagen zur Ermittlung der Benchmarkgrössen (Herleitung der Medianwerte, vorgenommene Gewichtung etc.) offen gelegt werden. Dies ist zum heutigen Zeitpunkt noch nicht gegeben. 10 Dies wird auch vom VSE im Rahmen der geplanten Revision der KRSV-CH durch die Separierung der Deckungsdifferenzen aus Vorjahren in einer neuen Kostenart 1000 im Kostenrechnungsschema so beabsichtigt. 11 Art. 7 Abs. 3 StromVV. Seite 6 / 9

7 Rp./kWh 2.3 ENERGIETARIFE Die Benchmarkgrössen für die Energietarife werden analog zu den Netztarifen anhand der publizierten Tarife der Netzbetreiber ermittelt. 12 Die für die Tarife in der Grundversorgung massgebenden Kosten basieren nach Art. 4 Abs. 1 StromVV auf den Gestehungskosten einer effizienten Produktion und an langfristigen Bezugsverträgen des Netzbetreibers. Im Unterschied zu den Netztarifbenchmarkgrössen verlaufen die Energiebenchmarks aufgrund des praktisch fehlenden Fixkostenbezugs in engeren Bandbreiten. Aber auch hier bestehen zwischen den einzelnen Verbraucherkategorien teilweise relevante Abweichungen, wie die nachfolgende Abbildung zeigt: Insgesamt Tourismusgebiete H2 H4 H6 C2 C4 C5 Abbildung 4: Benchmark Energietarife für typische Haushalts- und Industrie-Verbrauchsprofile 13 Die vorstehende Abbildung macht deutlich, dass die Städte und die ländlichen durchwegs über und die Gruppen der mittleren und die konstant unter den gesamthaften Benchmarkgrössen liegen. Eindeutige Ursachen sind dabei schwierig zu eruieren. Die Höhe der Kosten und damit der Tarife hängt sicherlich vom Beschaffungszeitpunkt der Netzbetreiber und dem Anteil der Eigenproduktion ab. Diese wird zu Gestehungskosten bewertet, welche in der gegenwärtigen Marktsituation tendenziell teurer ist als der Bezug am Markt. Folglich werden Netzbetreiber mit einem hohen Anteil an Eigenproduktion (worunter auch diver- 12 Mengengewichtete Tarife anhand der Anzahl Endverbraucher gemäss mündlicher Auskunft Fachsekretariat ElCom. 13 Schreiben Erste Ergebnisse Sunshine Regulierung der ElCom an die Netzbetreiber von Anfang Juli Seite 7 / 9

8 se Städte über ihre Beteiligungen an Partnerwerken fallen dürften) für 2015 tendenziell höhere Tarife ausweisen als reine Bezüger am Markt. Ferner besteht bei der Eigenproduktion die gleiche Problematik im Bereich der Kapitalkosten wie beim Netz neue Kraftwerke weisen deutliche höhere Kapitalkosten aus als ältere, was es bei den Vergleichen zwischen den Netzbetreibern entsprechend zu berücksichtigen gilt. Es ist davon auszugehen, dass der nun vorgenommene erste Tarifvergleich im Bereich der Energietarife bald Teil eines umfassenderen Effizienzvergleichs sein wird. Dies ist vor dem Hintergrund eines kürzlich erfolgten Bundesverwaltungsgerichtsurteils im Rahmen der Gestehungskostenregulierung zu sehen, in welchem die ElCom aufgefordert wird, zur Überprüfung der Tarife Effizienzvergleiche gemäss Art. 19 StromVV durchzuführen FAZIT Die erstmals von der ElCom erhobenen Benchmarkgrössen geben den einzelnen Netzbetreibern erste Anzeichen über ihre Kosten in Relation zu anderen Netzbetreibern. Die Aussagekraft der Benchmarkwerte ist jedoch limitiert, da die Einteilung in Vergleichsgruppen einzig auf dem Kriterium der basiert und keine Bereinigung von verzerrenden Effekten (Alter Netz, Steuerpflicht, Deckungsdifferenzeffekte etc.) bei der Erhebung der Benchmarkgrössen vorgenommen wurde. Damit werden die gesetzlichen Anforderungen, welche an Effizienzvergleiche gestellt werden, zum gegenwärtigen Zeitpunkt (noch) nicht erfüllt. Nicht desto trotz dürften die Vergleiche für die Netzbetreiber hohe Relevanz entfalten, insbesondere wenn die geplante Veröffentlichung im Jahr 2016 effektiv (trotz fraglicher Rechtsgrundlagen) realisiert wird. Die Netzbetreiber sind trotz der oben beschriebenen Unzulänglichkeiten der Benchmarks gut beraten, die Vergleiche vertieft zu analysieren, interne Gründe für die Ergebnisse herauszuarbeiten und entsprechende Massnahmen zur Verbesserung der Datenqualität einerseits und zur Steigerung der Kosteneffizienz andererseits zu treffen. Der vorliegende Testlauf der Sunshine Regulierung dürfte erst ein erster Vorgeschmack auf die sich künftig vermehrt auf Kosteneffizienz ausrichtende Regulierung der Netzbetreiber sein. 14 Vgl. BVGer (2015) Urteil A-1107/2013 vom 3. Juni Abrufbar unter sowie (2015) Rechtsunsicherheit bei Grundversorgung bleibt bestehen. Abrufbar unter Seite 8 / 9

9 ANNEX BENCHMARKWERTE IM DETAIL Insgesamt Tourismusgebiete Netzkosten Netzebene 5 (CHF/km) 15'162 27'509 15'322 10'816 12'158 12'158 Netzebene 6 (CHF/kVA) Netzebene 7 (CHF/km) 6'566 12'488 6'384 5'055 6'056 6'056 Tarife Netz (in Rp./kWh) C C C H H H Tarife Energie (in Rp./kWh) C C C H H H Anzahl Netzbetreiber pro Kategorie % 3% 29% 31% 28% 9% Seite 9 / 9