Investitionen in Beschäftigung und Wachstum

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3 Europaïsche Kommission Investitionen in Beschäftigung und Wachstum Förderung von Entwicklung und guter Governance in den Regionen und Städten der EU Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Brüssel, 2014

4 Dieser Bericht wurde von der Europäischen Kommission am 23. Juli 2014 angenommen. Herausgeber: Lewis Dijkstra, Europäische Kommission, Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung Diese Veröffentlichung ist online erhältlich auf: Diese Veröffentlichung wurde mit der technischen Unterstützung von Applica (Belgien) erstelllt.. Bemerkungen zum Bericht werden dankbar entgegengenommen und sind zu richten an: Europäische Kommission Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung Direktion B B-1049 Brüssel Umschlagbilder (von links nach rechts): Free Graphic Download Deymos Photo/Shutterstock.com Eleonora Cugini and Gianluca Bernardo Artens/Shutterstock.com Für die Benutzung oder den Nachdruck von Fotos, die nicht dem Copyright der Europäischen Union unterstellt sind, muss eine Genehmigung direkt bei dem/den Inhaber(n) des Copyrights eingeholt werden. Europe Direct soll Ihnen helfen, Antworten auf Ihre Fragen zur Europäischen Union zu finden Gebührenfreie Telefonnummer (*) : (*) Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels). Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet, Server Europa (http://europa.eu). Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2014 ISBN (print) ISBN (epub) doi /79357 (print) doi /80640 (epub) Europäische Union, 2014 Nachdruck mit Quellenangabe gestattet. Printed in Belgium Gedruckt auf elementar chlorfrei gebleichtem Papier (ECF)

5 Vorwort Die Auswirkungen der Krise auf die Regionen und Städte in der Union sind erheblich. So ist die stete Abnahme wirtschaftlicher Disparitäten zwischen den Regionen zum Stillstand gekommen, und so gut wie überall in der EU hat die Arbeitslosigkeit rapide zugenommen. Die Verschärfung von Armut und Ausgrenzung ist eine weitere Folge, wobei auch viele Städte in stärker entwickelten Mitgliedstaaten betroffen sind. Der sechste Kohäsionsbericht knüpft an frühere Ausgaben an. Er stellt die Verbindungen zwischen der Kohäsionspolitik und der Strategie Europa 2020 heraus und widmet dem intelligenten, integrativen und nachhaltigen Wachstum jeweils ein eigenes Kapitel. Er beschreibt, wie sich die Kohäsionspolitik weiterentwickelt und dabei ihre Zugkraft für die EU-Ziele Wachstum und Beschäftigung gestärkt hat. Er legt schließlich dar, warum gutes Regieren eine wesentliche Voraussetzung für ihre Effektivität darstellt. Die Kohäsionspolitik kann bereits auf zahlreiche Verdienste um die regionale Wettbewerbsfähigkeit und das Wohlergehen der Menschen in der gesamten Union zurückblicken. Sie hat Unternehmensgründungen unterstützt und Menschen beim Erwerb einer Qualifikation und bei der Arbeitssuche geholfen. Auf ihr Konto gehen ferner der Ausbau der Breitbandversorgung und Investitionen in bessere Bahn- und Straßenverbindungen in den weniger entwickelten Gebieten der Gemeinschaft. Ihr ist es zu verdanken, dass wesentlich mehr Haushalte an die Versorgung mit sauberem Trinkwasser und Abwasseraufbereitungssysteme angeschlossen werden konnten. Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI) sind von zunehmender Bedeutung für die Verwirklichung von Europa In besonderem Maße gilt dies für die Beschäftigungs- und Armutsziele. Für mehrere Mitgliedstaaten sind Kohäsionsmittel mittlerweile die Hauptquelle für öffentliche Investitionen, die aufgrund von Sparzwängen zurückgefahren wurden. Die ESI-Fonds werden bis 2020 verstärkt in folgende Bereiche fließen: CO 2 -arme Wirtschaft, Innovation und KMU, hochwertige Beschäftigung, Arbeitskräftemobilität und soziale Eingliederung, außerdem das TEN-V-Kernnetz und die Digitalnetze, allgemeine und berufliche Bildung, lebensbegleitendes Lernen und nicht zuletzt die Reform der öffentlichen Verwaltung. Das Europäische Semester und die dabei ausgesprochenen länderspezifischen Empfehlungen spielen eine wesentliche Rolle zur Untermauerung der Kohäsionspolitik. Der 2014 verabschiedete Rechtsrahmen für die ESI-Fonds beinhaltet neue Regelungen, die dazu dienen, die geeigneten ordnungspolitischen und volkswirtschaftlichen Voraussetzungen zu gewährleisten, damit das Instrumentarium bestmöglich zur Geltung kommen kann. Darüber hinaus werden die ESI-Fonds Maßnahmen zur Stärkung administrativer Kapazitäten in größerem Umfang unterstützten. Dies resultiert aus der zunehmenden Erkenntnis, dass hohe Wachstumsraten und die wirtschaftliche Konvergenz der Regionen ohne verantwortungsvolles Verwaltungshandeln nicht erreicht werden können. Zusammen mit einer ausdrücklichen Ergebnisorientierung werden diese Neuerungen dafür sorgen, dass die Kohäsionspolitik besser gegen regionale Disparitäten in Bezug auf iii

6 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Wirtschaftsleistung und Lebensstandard vorgehen kann und gleichzeitig zur Verwirklichung der Europa 2020-Ziele beiträgt. Johannes Hahn Mitglied der Europäischen Kommission, zuständig für Regionalpolitik László Andor Mitglied der Europäischen Kommission, zuständig für Beschäftigung, Soziales und Integration iv

7 Inhaltsverzeichnis Vorwort...iii Lexikon...xi Investitionen in Beschäftigung und Wachstum...xv 1. Einführung...xv 2. Eine Politik in Bewegung: Investitionen in die Wettbewerbsfähigkeit der Regionen zur Verbesserung der Lebensqualität der Menschen...xviii 3. Das Erzielen von Ergebnissen steht im Mittelpunkt der neuen Kohäsionspolitik...xx 3.1 Programme der Kohäsionspolitik müssen in einem günstigen Umfeld durchgeführt werden...xx 3.2 Programme der Kohäsionspolitik müssen die Mittel auf wenige Prioritäten konzentrieren und deren Mehrwert maximieren...xxi 3.3 Programme der Kohäsionspolitik müssen klare Ziele und Ergebnisse festlegen...xxii 3.4 Programme der Kohäsionspolitik müssen den Städten mehr Gehör verschaffen...xxii 3.5 Programme der Kohäsionspolitik müssen Partner auf allen Ebenen besser integrieren... xxiii 4. Von der Theorie zur Praxis: Neue Erkenntnisse aus den Verhandlungen... xxiii 5. Schlussfolgerung...xxvii Zusammenfassung... xxix Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Einleitung Die Krise hat die Verringerung der regionalen Disparitäten zum Erliegen gebracht Mittel- und osteuropäische Mitgliedstaaten: Industriesektor weiterhin stark, weiterer Modernisierungsbedarf in der Landwirtschaft Baugewerbe und Industrie von der Krise am stärksten betroffen Die Krise führte zu Arbeitsplatzeinbußen, aber auch einigen Produktivitätszuwächsen Wachstum reagiert in Metropolregionen anfälliger auf Auf- und Abschwung als in ländlichen Regionen Solide Leistung in Hauptstadt- Ballungsgebieten, mit der Krise aber überdurchschnittliche Beschäftigungs einbußen BIP-Wachstum in ländlichen Regionen bis zur Krise schwächer, in den Krisenjahren jedoch resistenter Unternehmensgründungen und unternehmerische Tätigkeit beruhen auf individueller Initiative und günstigen institutionellen Voraussetzungen Innovation bleibt räumlich konzentriert FuE und das 2020-Ziel Patentierungstätigkeit in der EU und den USA Hochschulabschlüsse nehmen zu, jedoch mit anhaltend starken Disparitäten Die Lücken der Digital- und Verkehrsnetze schließen sich, doch bleibt noch viel zu tun Ausbau der digitalen Netze schreitet unregelmäßig aber doch voran Straßennetz in mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten: Anhaltend großer Entwicklungsrückstand In mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten leidet die Eisenbahn unter niedrigen Verkehrsgeschwindigkeiten und einer geringen Verkehrsfrequenz. Dies schmälert auch ihre Attraktivität gegenüber dem Pkw...43 v

8 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 11. Handel und ausländische Direktinvestitionen stimulieren das Wachstum in der EU Regionale Wettbewerbsfähigkeit bewirkt kaum Übertragungseffekte in der EU Schlussfolgerungen...54 Kapitel 2: Integratives Wachstum Einführung Krise macht Beschäftigungszuwächse seit 2000 weitgehend zunichte Rapide Abnahme der Beschäftigungsquote in den von der Krise am stärksten betroffenen Regionen Arbeitslosigkeit in der EU auf dem höchsten Stand seit über zehn Jahren Frauenarbeitslosigkeit bedeutend höher in südeuropäischen Regionen Senkung der Schulabbrecherquote verläuft planmäßig Lebensbegleitendes Lernen stagniert PIAAC-Studie der OECD Lese, Schreib- und Rechenkompetenz Erwachsener in mehreren EU-Ländern verbesserungswürdig Armut und Ausgrenzung verschärfen sich infolge der Krise Erhebliche materielle Deprivation am höchsten in Kleinstädten, Vororten und ländlichen Gebieten weniger entwickelter Mitgliedstaaten In stärker entwickelten Ländern konzentriert sich äußerst geringe Erwerbsintensität in Städten In stärker entwickelten Mitgliedstaaten mehr Armutsgefährdung in Städten, in weniger entwickelten mehr Gefährdung in Kleinstädten, Vororten und ländlichen Gebieten Städte in weniger entwickelten Mitgliedstaaten nahe am 2020-Ziel, größerer Abstand in Städten stärker entwickelter Länder Lebensqualität in europäischen Städten variiert Höhere Verbrechensraten in städtischen Regionen, Grenzregionen und touristischen Reisezielen Bevölkerungsbewegungen in und zwischen Mitgliedstaaten werden durch Ungleichheiten bei Beschäftigung, Löhnen und Gesundheit verstärkt Hochgradige Verstädterung in der EU, Tendenz langsam steigend Nettozuwanderung hauptverantwortlich für Bevölkerungswachstum in den 2000ern Steigender Neuzugang ausländischer Arbeitskräfte, wechselhafte Erfolge in der Erwerbsintegration Lebenserwartung hoch, aber weiterhin regionale Disparitäten Menschliche Entwicklung verbessert sich in Mittel- und Osteuropa; krisenbedingte Einbrüche in Spanien, Griechenland und Irland Schlussfolgerungen...96 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum Einführung Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel, eine Notwendigkeit für die EU EU muss Treibhausgasemissionen drosseln, um 2020-Ziele zu erreichen Die EU muss stärker auf erneuerbare Energien setzen, um 2020-Ziele erreichen zu können EU muss sich an Häufung und zunehmende Intensität von Naturgefahren anpassen Umstieg auf nachhaltigen Verkehr bringt potenziell höhere Energieeffizienz und bessere Luftqualität Erreichbarkeit und Energieeffizienz verbessern Öffentlicher Personennahverkehr: Größere Städte sind besser erschlossen Starke Verkehrsüberlastung in mehreren Großstädten der EU Luftqualität an vielen Orten der EU verbesserungswürdig Städte attraktiver machen ein Mittel für mehr Ressourceneffizienz in der EU Effizientere Flächennutzung in Städten vi

9 Inhaltsverzeichnis 4.2 Förderung der kompakten Stadt auf nationaler und kommunaler Politikebene: Eine Maßnahme zur Steuerung der Siedlungsmuster und Flächennutzungsintensität Verbesserung der Ökosysteme und Eindämmung von Umweltbelastungen: Europa effizienter und lebenswerter machen Wasser-, Arten- und Habitatschutz Behandlung der kommunalen Abwässer, eine Voraussetzung für gutes Wasser Bewirtschaftung fester Abfälle verbessert sich in vielen EU-Regionen aber noch großer Handlungsbedarf Intakte Ökosysteme erbringen viele lebenswichtige Dienstleistungen Schlussfolgerungen Kapitel 4: Öffentliche Investitionen, Wachstum und die Krise Einführung Weniger öffentliche Ausgaben für wachstumsfördernde Maßnahmen Staatsdefizite schnellten mit der Krise empor Öffentliche Investitionen fördern das Wirtschaftswachstum Öffentliche Ausgaben Abflachung nach einem Aufwärtstrend Öffentliche Investitionen zunächst Zunahme, dann Kürzungen Regionale und lokale Gebietskörperschaften spielen Schlüsselrolle für öffentliche Ausgaben und Investitionen Ein Gutteil öffentlicher Ausgaben liegt im Verantwortungsbereich der Gebietskörperschaften Regionale und lokale Gebietskörperschaften wickeln das Gros öffentlicher Investitionen ab Krise beendet dauerhafte Wachstumsperiode bei öffentlichen Ausgaben durch Gebietskörperschaften In Zeiten der Krise investieren: Direktfinanzierungen und Investitionen auf regionaler und lokaler Ebene Einnahmen der Gebietskörperschaften beruhen hauptsächlich auf Transfers Haushaltsdefizit und öffentliche Schulden auf nachgeordneten Regierungsebenen Beitrag der Kohäsionspolitik zu öffentlichen Investitionen in den Mitgliedstaaten Investitionen, staatliche Beihilfen und EIB-Darlehen Wettbewerbspolitik Europäische Investitionsbank Schlussfolgerungen Kapitel 5: Gute Governance : Die Bedeutung einer verantwortungsvollen Regierungsführung für wirtschaftliche und soziale Entwicklung Warum gute Governance für die EU von Bedeutung sein muss Mehr Unternehmensfreundlichkeit im Norden der EU Die meisten Menschen in Europa halten Korruption für weit verbreitet und ein ernstes Problem Governance-Indikatoren: Bewertungsunterschiede zwischen und innerhalb von EU Mitgliedstaaten Deutlich höhere (bzw. niedrigere) Regierungsqualität in einigen Regionen Zunehmende Verwaltungsbefugnisse in EU-Regionen Governancemängel schmälern das Wirkungspotenzial der Kohäsionspolitik Schlechte Regierungsführung behindert Investitionen und führt zum Verfall von Fördermitteln Schlechte Regierungsführung kann Hebeleffekt der Kohäsionspolitik vermindern Schlussfolgerungen Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik vii

10 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 1. Einführung Ausbau der finanziellen Unterstützung mit vereinfachter Gebietseinteilung Steigender Anteil der Kohäsionsmittel am BNE Geografie der Kohäsionspolitik Vereinfachung zwischen 1989 und Fortgesetzte Konzentration der Mittel auf weniger entwickelte Regionen Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI) und die Kohäsionspolitik Steigende Beihilfeintensitäten in weniger entwickelten Regionen bis , danach rückläufig Inwiefern haben sich die Ziele mit der Zeit gewandelt? Schwerpunkt liegt anfangs auf Ausbildung und Mobilität er- und 1980er-Jahre: Strukturelle Arbeitslosigkeit, rapider Wandel in Landwirtschaft und verarbeitendem Gewerbe Mangel an essentiellen Infrastrukturen in Beitrittsländern der 1980er- und 2000er-Jahre Bessere Verkehrs- und Umweltinfrastrukturen Die Lissabon- und Göteborg-Agenda Europa 2020, Armutsbekämpfung, Klimaschutz und Mehr als BIP Mehr als BIP : Armut, menschliche Entwicklung, Wohlergehen Welche Ziele verfolgt die Kohäsionspolitik? Zunehmende Verdichtung der ökonomischen Grundannahmen der Politik Kohäsionspolitik geht heute über primäre Wachstumsdeterminanten hinaus Investitionen in sekundäre Wachstumsdeterminanten ein Wachstumsimpuls der Kohäsionspolitik Kohäsionspolitik fördert Marktintegration und kann Wachstum in weniger entwickelten Regionen beschleunigen Die Mittelaufteilung auf Politikbereiche verschiebt sich mit der veränderten Zielausrichtung der Politik Auswirkungen der Krise auf den Programmzeitraum Die Reaktion des ESF auf die Krise Schlussfolgerungen Kapitel 7: Auswirkungen der Kohäsionspolitik Einführung Bilanz der Programme Europäischer Fonds für regionale Entwicklung und Kohäsionsfonds Europäischer Sozialfonds Bewertungsergebnisse zur Auswirkung der Kohäsionspolitik Aus EFRE und Kohäsionsfonds kofinanzierte Programme: Aktueller Stand und Herausforderungen EFRE und Kohäsionsfonds: Feststellungen der Programmbewertungen ESF: Feststellungen der Programmbewertungen Modelldarstellungen der Auswirkungen der Kohäsionspolitik und Schlussfolgerungen Kapitel 8: Kohäsionspolitik Die Eckpunkte der Reform Neuer geografischer Anwendungsbereich, neue Fördermechanismen Konzentration auf die Prioritäten der Strategie Europa Die Wirksamkeit von Investitionen verstärken Leistungen erzielen und nachweisen EU-Investitionen mit dem Europäischen Semester abstimmen viii

11 Inhaltsverzeichnis 1.6 Strategisches Herangehen an die Reform der öffentlichen Verwaltung Ordnungsgemäße wirtschaftliche Steuerung Wachstumsfördernde Investitionen untermauern Überprüfung der Zusätzlichkeit mit Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen verknüpfen Finanzinstrumente gewinnen an Bedeutung Mehr europaweite Zusammenarbeit Programmverhandlungen : vorläufige Beurteilung Förderschwerpunkte Investitionen auf länderspezifische Empfehlungen abstimmen Wirkungskraft der Investitionen steigern, Ergebnisse realisieren Prognosen für die Auswirkungen der Kohäsionspolitik Einschätzungen zur Wirkung auf nationaler Ebene Einschätzungen zur Wirkung auf regionaler Ebene Literaturverzeichnis Liste der Abbildungen, Karten, Tabellen und Kasten ix

12 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt x

13 Lexikon Kohäsionspolitik: Umfasst alle Programme, die durch folgende Fonds unterstützt werden: Europäischer Sozialfonds (ESF), Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und Kohäsionsfonds (KF) 1. Sie wird auch Regionalpolitik genannt. Strukturfonds: Europäischer Sozialfonds (ESF) und Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) Abkürzungen AMECO: Jährliche makroökonomische Datenbank der Europäischen Kommission, Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen. COH: Kohäsionsländer einschließlich weniger entwickelter und mäßig entwickelter Mitgliedstaaten (siehe unten) EFGS: European Forum for Geography and Statistics EFRE: Europäischer Fonds für regionale Entwicklung EIB: Europäische Investitionsbank ELER: Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums, vormals bekannt als Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) EMFF: Europäischer Meeres- und Fischereifonds, vormals bekannt als Europäischer Fischereifonds (EFF) und noch früher als Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) ESF: Europäischer Sozialfonds ESIF: Europäische Struktur- und Investitionsfonds. Umfasst alle Programme die durch ESF, EFRE, KF, ELER und EMFF unterstützt werden. EUA: Europäische Umweltagentur GD BUGD: Europäische Kommission, Generaldirektion Haushalt GD CLIMA Europäische Kommission, Generaldirektion Klimapolitik GD COMP: Europäische Kommission, Generaldirektion Wettbewerb GD ECFIN: Europäische Kommission, Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen GD EMPL: Europäische Kommission, Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration GD MOVE: Europäische Kommission, Generaldirektion Mobilität und Verkehr GD REGIO: Europäische Kommission, Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung GFS: Gemeinsame Forschungsstelle der Europäischen Kommission EU: Europäische Union, vormals bekannt als Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und Europäische Gemeinschaft (EG) ISCED: Internationale Standardklassifikation des Bildungswesens KF: Kohäsionsfonds KKS: Kaufkraftstandard NSA: Nationales statistisches Amt OECD: Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Mitgliedstaaten und ihre Abkürzungen BE Belgien BG Bulgarien CZ Tschechische Republik DK Dänemark DE Deutschland EE Estland IE Irland EL Griechenland 1 ELER und der Fischereifonds wurden zu bestimmten Zeiten als Teil der Strukturfonds oder Kohäsionspolitik betrachtet. In diesem Bericht werden sie jedoch separat behandelt. xi

14 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt ES FR HR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK Spanien Frankreich Kroatien Italien Zypern Lettland Litauen Luxemburg Ungarn Malta Niederlande Österreich Polen Portugal Rumänien Slowenien Slowakei Finnland Schweden Vereinigtes Königreich Gruppierungen von Mitgliedstaaten Nach Erweiterung Zur besseren Lesbarkeit bezieht sich dieser Bericht auch auf die Europäische Union (EU), wenn es sich um die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Gemeinschaft (EG) handelt. EU-6: Die sechs ursprünglichen Mitgliedstaaten: BE, DE, FR, IT, LU und NL EU-9: EU-6 plus DK, IE und UK EU-10: EU-9 plus EL EU-12: EU-10 plus ES und PT (in Bezug auf Daten für den Zeitraum ) EU-12: Mitgliedstaaten mit Beitritt in 2004 und 2007: BG, CZ, EE, CY, LV, LT, HU, MT, PL, RO, SI, SK EU-13: Mitgliedstaaten mit Beitritt in 2004, 2007 und 2013: BG, CZ, EE, HR, CY, LV, LT, HU, MT, PL, RO, SI, SK EU-15: EU-12 plus AT, SE, FI EU-25: EU-15 plus CZ, EE, CY, LV, LT, HU, MT, PL, SI, SK EU-27: EU-25 plus RO und BG EU-28: EU-27 plus HR Nach geografischer Lage Mittel- und osteuropäische Mitgliedstaaten: BG, CZ, EE, HR, LV, LT, HU, PL, SI, SK Südliche Mitgliedstaaten: EL, ES, IT, CY, MT, PT, Westliche Mitgliedstaaten: EU-15 Nordische Mitgliedstaaten: DK, FI, SE Baltische Staaten: EE, LV, LT Benelux: BE, LU, NL Nach Entwicklungsstand Weniger entwickelte Mitgliedstaaten: BG, EE, HR, LV, LT, HU, PL, SK, RO (Pro-Kopf-BIP unter 75 % des EU-Durchschnitts in 2012) Mäßig entwickelte Mitgliedstaaten: CZ, EL, CY2, MT, PT, SI (Pro-Kop-BIP zwischen 75 % und 90 % des EU-Durchschnitts) Hoch entwickelte Mitgliedstaaten: BE, DK, IE, ES, FR, DE, IT, LU, NL, AT, FI, SE, UK (Pro-Kopf-BIP über dem EU-Durchschnitt) 2 Zypern wurde einbezogen, weil es vom Kohäsionsfonds förderfähig ist. Das Pro-Kopf-BIP in KKS belief sich 2012 auf 92 % des EU-Durchschnitts und wird 2013 voraussichtlich unter 90 % liegen. xii

15 Lexikon Nach Status Kandidatenländer: die Türkei, Montenegro, Serbien und die ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien (FYROM) Potenzielle Kandidatenländer: Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo im Sinne der Resolution 1244/99 des UN- Sicherheitsrats und Island. Regionale Klassifikationen Metropolregionen Diese Klassifikation wurde in Zusammenarbeit mit der OECD entwickelt und besteht aus NUTS-3-Angleichungen aller funktionalen städtischen Gebiete mit mehr als Einwohnern gemäß der EU-OECD-Functional Urban Areas Methodik. Überwiegend städtische, intermediäre, überwiegend ländliche Gebiete Diese Klassifikation basiert auf der Klassifikation der OECD, welche von der Kommission überarbeitet wurde. Eine detaillierte Methodik ist im Eurostat Jahrbuch der Regionen 2010 enthalten. Grenzregionen Grenzregionen sind NUTS-3-Regionen, die für Programme grenzübergreifender Zusammenarbeit im Rahmen des Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung förderfähig sind. Lokale Klassifikationen Verstädterungsgrad Städte: Lokale Verwaltungseinheiten, wo mehr als 50 % der Bevölkerung in Stadtzentren leben; Kleinere Städte und Vororte: Lokale Verwaltungseinheiten, wo mehr als 50 % der Bevölkerung in städtischen Ballungsräumen aber weniger als 50 % in Stadtzentren leben; Ländliche Gebiete: Lokale Verwaltungseinheiten mit mehr als 50 % der Bevölkerung in ländlichen Rasterzellen. Für weitere Informationen siehe: Städte und Pendlereinzugsgebiete Städte: Identisch mit obiger Definition Pendlereinzugsgebiete: Umliegende lokale Verwaltungseinheiten, aus denen mindestens 15 % aller erwerbstätigen Einwohner in der Stadt arbeiten. Für weitere Informationen siehe: xiii

16 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt xiv

17 Investitionen in Beschäftigung und Wachstum 1 1. Einführung Obwohl die nationalen Regierungen in den vergangenen Jahren zum Ausgleich ihrer Haushalte Ausgabenkürzungen vornehmen mussten und die private Finanzierung aufgrund der Finanz- und Wirtschaftskrise drastisch eingebrochen ist, flossen im Rahmen der Kohäsionspolitik weiterhin Mittel an die Mitgliedstaaten und Regionen zur Unterstützung wichtiger entscheidender Investitionen in den Bereichen Wachstum und Beschäftigung. Die Krise hatte tiefgreifende Folgen für die nationalen und regionalen Haushalte, und in sämtlichen Investitionsbereichen waren Finanzmittel nur beschränkt verfügbar. In der gesamten EU gingen die öffentlichen Investitionen zwischen 2008 und 2013 real um 20 % zurück (Abbildung 1). In Griechenland, Spanien und Irland betrug der Rückgang sogar rund 60 %. In den mittel- und osteuropäischen Ländern, in denen die Finanzierung im Rahmen der Kohäsionspolitik eine besonders große Rolle spielt, ist der Anteil der öffentlichen Investitionen (gemessen als Bruttoanlageinvestition) um ein Drittel gesunken. Ohne Kohäsionspolitik wären die Investitionen in den Mitgliedstaaten, die am stärksten von der Krise betroffen waren, um weitere 50 % zurückgegangen. Die Mittel der Kohäsionspolitik machen in diesen Ländern nun mehr als 60 % des Investitionshaushalts aus (Abbildung 2). Abbildung 1 Auswirkung der Kohäsionspolitik auf die öffentlichen Investitionen, Mrd. EUR (Preise 2005) Öffentliche Investitionen (Bruttoanlageinvestitionen) in der EU Öffentliche Investitionen ohne Zahlungen im Rahmen der Kohäsionspolitik (EFRE, ESF, KF) im Zeitraum in der EU Quelle: Eurostat und GD REGIO Die Wirtschaftskrise kehrte den langjährigen Trend der Annäherung von BIP und Arbeitslosenquote innerhalb der EU um und hatte insbesondere in südeuropäischen Regionen gravierende Auswirkungen. Die Krise führte zudem zu einem Anstieg von Armut und sozi- 1 KOM(2014) 473 endg. xv

18 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 2 Anteil der Kohäsionspolitik an öffentlichen Investitionen, Durchschnitt Finanzierung im Rahmen der Kohäsionsfonds und nationale Kofinanzierung als Anteil (in %) der gesamten öffentlichen Investitionen Slowakei Ungarn Quelle: Eurostat und GD REGIO Bulgarien Litauen Estland Malta Lettland Polen Portugal aler Ausgrenzung. Dies wiederum erschwerte die Verwirklichung mehrerer Ziele der Strategie Europa So nahm beispielsweise die Arbeitslosigkeit zwischen 2007 und 2012 in 210 der 277 EU- Regionen zu. In 50 dieser Regionen hat sich die Arbeitslosenquote sogar mehr als verdoppelt. Diese Situation ist vor allem für junge Menschen schwierig im Jahr 2012 lag die Jugendarbeitslosigkeit in der Hälfte der Regionen bei über 20 %. Viele Regionen konnten deshalb noch nicht zur Verwirklichung des Kernziels der Strategie Europa 2020 beitragen, bis zum Jahr 2020 in der Bevölkerungsgruppe der 20- bis 64-Jährigen eine Beschäftigungsquote von 75 % zu erreichen. Die Europäische Kommission und die EU-Mitgliedstaaten konzentrierten sich auch weiterhin auf die Beseitigung der langfristigen strukturellen Entwicklungshindernisse, reagierten aber auch auf die Krise, indem sie einige der Kohäsionsmittel auf Bereiche umverteilten, in denen die Auswirkungen auf die wirtschaftliche Aktivität und die Beschäftigung direkt und unmittelbar spürbar wären. Bis Ende 2013 wurden auf diese Weise mehr als 45 Mrd. EUR also 13 % der gesamten Mittel neu verteilt. Mit dieser Umverteilung wurden Maßnahmen zur Bekämpfung der zunehmenden Arbeitslosigkeit und der sozialen Ausgrenzung finanziert und Investitionen in Innovationen, Forschung und Entwicklung (FuE) sowie Investitionen zur Förderung von Unternehmen, nachhaltigen Energien und der sozialen sowie der Bildungsinfrastruktur unterstützt. Darüber hinaus machte die Kommission Vorschläge zur Verbesserung der Liquidität der am stärksten von der Krise betroffenen Mitgliedstaaten. Die Annahme dieser Maßnahmen durch das Europäische Parlament und den Rat ermöglichte eine Senkung der nationalen Beiträge und bewirkte zusätzliche Vorauszahlungen in Höhe von mehr als 7 Mrd. EUR. Zudem wurde eine Senkung der nationalen Kofinanzierung in Höhe von knapp 2,1 Mrd. EUR genehmigt. Die Investitionen im Rahmen der Kohäsionspolitik hatten nachweislich deutliche Auswirkungen. xvi

19 Investitionen in Beschäftigung und Wachstum Zwischen 2007 und 2012 konnten über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) fast neue Stellen geschaffen werden. Diese Zahl entspricht rund 20 % der geschätzten Arbeitsplatzverluste im selben Zeitraum seit Beginn der Finanzkrise. Aus dem EFRE wurden Investitionen in Projekte zur Unterstützung kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) sowie in Unternehmensgründungen getätigt, Projekte für die Zusammenarbeit von Forschung und Industrie finanziert, Breitbandanschluss für 5 Millionen Menschen bereitgestellt und 5,5 Millionen Menschen an Abwasseraufbereitungsanlagen angebunden. Darüber hinaus konnten mit den im Rahmen der Kohäsionspolitik bereitgestellten EU-Mitteln die wichtigen europäischen Verkehrsnetze auf einer Strecke von 3000 km ausgebaut werden (dies entspricht 15 % des gesamten transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN-V)), und das Volumen der staatlichen Förderung von FuE in den weniger entwickelten Mitgliedstaaten konnte verdoppelt werden. Zwischen 2007 und 2012 wurden aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) 68 Millionen individuelle Projektbeteiligungen gefördert. Mit der Unterstützung aus dem ESF konnten 5,7 Millionen Arbeitslose und Nichterwerbstätige wieder ins Erwerbsleben zurückgeführt werden, und fast 8,6 Millionen Qualifikationen wurden erworben. In über Fällen wurden Start-up-Unternehmen gegründet oder machten sich Menschen selbständig. All dies hat dazu beigetragen, den Rückgang des BIP in zahlreichen Ländern zu begrenzen oder einen weiteren Anstieg der Arbeitslosigkeit zu verhindern. Die Auswirkungen dieser Investitionen werden sich in den kommenden Jahren noch verstärken, da die Mitgliedstaaten die im Rahmen der Programme für den Zeitraum erhaltenen Mittel bis Ende 2015 nutzen dürfen und sich die Auswirkungen von Investitionen erst nach einer gewissen Zeit messen lassen. Mit einem Gesamtbudget von mehr als 450 Mrd. EUR (einschließlich der nationalen Kofinanzierung) im Programmplanungszeitraum bleibt die Kohäsionspolitik weiterhin das wichtigste Investitionsinstrument der EU. Im Rahmen der Kohäsionspolitik leistet die EU den größten Beitrag zur Unterstützung von KMU, FuE und Innovationen, des Bildungsbereichs und der CO 2 -armen Wirtschaft, der Umwelt und des Kampfs gegen Arbeitslosigkeit und soziale Ausgrenzung sowie zum Ausbau von Infrastrukturen, die die EU-Bürger miteinander verbinden, und zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen. Die in diesem Zusammenhang getätigten Investitionen werden in Kombination mit Strukturreformen eine wesentliche Rolle bei der Förderung von Wachstum und Beschäftigung spielen und maßgeblich dazu beitragen, die in der Strategie Europa 2020 festgelegten Ziele eines intelligenten, nachhaltigen und integrativen Wachstums zu erreichen. Die Herausforderung besteht darin, eine möglichst wirksame und effiziente Nutzung dieser Mittel sicherzustellen und dabei deren Auswirkungen zu maximieren, die wirtschaftliche Erholung zu konsolidieren und die EU dabei zu unterstützen, stärker und wettbewerbsfähiger aus der Krise hervorzugehen. Die neue Kohäsionspolitik ist vollständig auf die Strategie Europa 2020 und deren Kernziele in Bezug auf Beschäftigung, Forschung und Entwicklung, Klima und Energie, Bildung und den Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung abgestimmt und mit dem Europäischen Semester für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik und der wirtschaftspolitischen Steuerung in der EU verflochten. Daher werden im Rahmen der Kohäsionspolitik getätigte Investitionen auch zur Unterstützung von politischen Strategien verwendet, die Mitgliedstaaten im Zuge der Integrierten Leitlinien und der nationalen Reformprogramme verfolgen, sowie für die Umsetzung der vom Rat ausgesprochenen länderspezifischen Empfehlungen. Die Kommission kann zudem die Mitgliedstaaten dazu auffordern, ihre xvii

20 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Partnerschaftsvereinbarungen und operationellen Programme so anzupassen, dass die sich aus den länderspezifischen Empfehlungen neu ergebenden Herausforderungen angegangen werden. In dieser Mitteilung sind die Erfolge der Mittelzuweisungen aus dem Kohäsionsfonds (KF) im vorhergehenden Programmplanungszeitraum zusammengefasst. Dabei werden die zentralen Elemente der für den Zeitraum eingeführten Reform der Kohäsionspolitik sowie die Trends beschrieben, die sich aus den laufenden Programmverhandlungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten ergeben. Ergänzt wird diese Mitteilung durch eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen 3, in der die sozioökonomischen und die Governance-Herausforderungen analysiert werden, die die Mitgliedstaaten und Regionen bewältigen müssen, und in der die Auswirkungen der Kohäsionspolitik und der öffentlichen Investitionen auf die wirtschaftliche und soziale Ungleichheit bewertet werden. 2. Eine Politik in Bewegung: Investitionen in die Wettbewerbsfähigkeit der Regionen zur Verbesserung der Lebensqualität der Menschen Im Vertrag über die Europäische Union ist als kohäsionspolitisches Ziel die Verringerung der wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Ungleichheiten und die besondere Unterstützung weniger entwickelter Regionen festgelegt. Im Laufe der Zeit hat die Politik durch folgende Maßnahmen dazu beigetragen, den Lebensstandard und die wirtschaftlichen Chancen in den EU-Regionen zu verbessern: Förderung von Kompetenzen und Beschäftigungsfähigkeit; Verbesserung des Zugangs zu den Regionen; Unterstützung des Aufbaus von Verwaltungskapazitäten; Aufbau von Beziehungen zwischen Forschungseinrichtungen, Hochschulen und der Geschäftswelt sowie Erbringung von Diensten für kleine und mittlere Unternehmen. Durch die Förderung der wichtigsten Triebkräfte für das Wirtschaftswachstum verhilft die Kohäsionspolitik den EU- Regionen zu einem schnelleren Wachstum. Die Kohäsionspolitik ist ihren Wurzeln treu geblieben, hat sich dabei aber stetig weiterentwickelt. In der Anfangszeit konzentrierte sich die Politik ausschließlich auf die nationale Ebene und diente der Finanzierung vorgegebener Projekte in den Mitgliedstaaten mit geringem Einfluss auf europäischer Ebene. Mit der Zeit wurden zentrale Grundsätze wie die mehrjährige Programmplanung, strategischere Investitionen und eine stärkere Beteiligung regionaler und lokaler Partner eingeführt. Der Großteil der im Rahmen der Kohäsionspolitik geleisteten finanziellen Unterstützung konzentrierte sich auf weniger entwickelte Regionen und Mitgliedstaaten. Die Investitionen wurden jedoch von den Infrastrukturen auf die Unterstützung von KMU, Innovationen und einer innovativeren Beschäftigungs- und Sozialpolitik verlagert. Ermöglicht wurde diese Verlagerung durch die im Rahmen der Kohäsionspolitik in früheren Zeiträumen geförderte Entwicklung der Infrastruktur in den Mitgliedstaaten, und zwar sowohl in den älteren Mitgliedstaaten als auch in den Mitgliedstaaten, die der EU nach 2004 beigetreten sind. 2 Siehe Verordnungen (EU) Nr. 1299/2013 bis Nr. 1304/ SWD(2014) 242 endg.. xviii

21 Investitionen in Beschäftigung und Wachstum Abbildung 3 Zusammensetzung der Investitionen im Rahmen der Kohäsionspolitik in weniger entwickelten Regionen, % der Gesamt Technische Hilfe Umwelt Beschäftigung, Bildung, soziale Eingliederung Infrastrukturen (Verkehr, Energie, Telekommunikation) Unterstützung von Unternehmen, FuE und Innovationen Quelle: GD REGIO Der Anteil der Investitionen in umfangreiche Infrastrukturarbeiten (insbesondere im Verkehrswesen) war sowohl zum Zeitpunkt der Einführung der Kohäsionspolitik als auch nach der Erweiterung im Jahr 2004, als Länder mit deutlichen infrastrukturellen Defiziten der EU beigetreten sind, hoch (Abbildung 3). Mit der Einrichtung des Kohäsionsfonds in den 1990er Jahren gewannen Umweltinvestitionen zunehmend an Bedeutung, da die Mitgliedstaaten und Regionen dadurch in der Lage waren, die Anforderungen von EU- Richtlinien und Verordnungen in diesem Bereich zu erfüllen. Die Investitionen in den produktiven Sektor und insbesondere in KMU blieben relativ stabil. Im Gegenzug sind Investitionen für die Menschen (Bildung, Beschäftigung und soziale Eingliederung) im Verhältnis leicht zurückgegangen. Nichtsdestoweniger hat der ESF als Instrument für Investitionen in das Humankapital erheblich an Bedeutung gewonnen, zuletzt infolge der drastischen Auswirkungen der Wirtschaftskrise auf die Arbeitsmärkte der Mitgliedstaaten. In diesem Zusammenhang sieht der regulatorische Rahmen für den Zeitraum als neue Maßnahme die Zweckbindung eines Mindestanteils (23,1 %) des Kohäsionspolitikhaushalts für den ESF vor. Dadurch wird sichergestellt, dass die zum Erreichen der Ziele der Strategie Europa 2020 erforderlichen Investitionen in das Humankapital, in die Bereiche Beschäftigung und soziale Eingliederung sowie in die Reform der öffentlichen Verwaltungen und den Aufbau institutioneller Kapazitäten getätigt werden können. Im Zeitraum leistete die Kohäsionspolitik vor allem durch den ESF erstmals Unterstützung bei der Modernisierung und der Reform der öffentlichen Verwaltungen und der Rechtssysteme in Konvergenzländern. Diese Unterstützung dient dazu, die Funktionsweise, die Zugänglichkeit und die Qualität der öffentlichen Dienste zu verbessern, die faktengestützte Politikgestaltung zu erleichtern und die Festlegung von politischen Strategien gemeinsam mit den Sozialpartnern und der Zivilgesellschaft zu ermöglichen. Schließlich ist auch der Anteil der für die technische Hilfe vorgesehenen Mittel seit dem Zeitraum deutlich gestiegen. Diese Entwicklung spiegelt wider, wie wichtig gut funktionierende Einrichtungen für die wirksame Verwaltung der Programme der Kohäsionspolitik sind. xix

22 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Durch maßgeschneiderte Investitionen, die auf den Stand der wirtschaftlichen Entwicklung abgestimmt sind, konnte die Kohäsionspolitik im Laufe der Zeit an die veränderten Bedürfnisse der verschiedenen Regionen angepasst werden. Die Politik hat sich jedoch nicht so deutlich verändert wie zu erwarten gewesen wäre. So scheint beispielsweise die Einführung der obligatorischen Zweckbindung für einen Teil der Mittel zur Finanzierung von EU-Prioritäten im Zeitraum zwar ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung gewesen zu sein, die Ergebnisse waren jedoch durchwachsen, und die Streuung der Mittel ist noch immer zu gering. Zudem wurde immer deutlicher, dass die Wirksamkeit der Kohäsionspolitik von soliden makroökonomischen politischen Strategien, einem günstigen Geschäftsumfeld und leistungsfähigen Institutionen abhängt. In einigen Fällen haben ungeeignete politische Strategien sowie administrative und institutionelle Schwächen die Wirksamkeit der Finanzierung beeinträchtigt. In Bereichen, die in direktem Zusammenhang mit der Kohäsionspolitik stehen, gab es weiterhin Versäumnisse bei der Umsetzung von EU-Rechtsvorschriften in nationales Recht. Zwar wurde versucht, den bestehenden strategischen, institutionellen und administrativen Rahmen festzulegen, dessen Anwendung war jedoch Ermessenssache und blieb wenig systematisch. Bei der Durchführung der Mittel wurde letztlich mehr auf die Mittelverwendung und die Einhaltung der Durchführungsbestimmungen geachtet als auf die Erreichung der Ziele. Die Programmziele waren teilweise recht vage formuliert, was die Überwachung und Evaluierung der Leistungen erschwerte. Die Aufstellung von Zielen ist anspruchsvoll, und einige Mitgliedstaaten haben sich Ziele gesetzt, die nicht ehrgeizig genug waren. Dadurch war es nur eingeschränkt möglich, die Auswirkungen von Maßnahmen zu bewerten und nachzuvollziehen, welche Maßnahmen aus welchen Gründen am wirksamsten waren. 3. Das Erzielen von Ergebnissen steht im Mittelpunkt der neuen Kohäsionspolitik Die Ergebnisse der im Dezember 2013 zu Ende gegangenen Verhandlungen über die Reform der Kohäsionspolitik betreffen die Beseitigung der genannten Schwachstellen. Die Reform konzentriert sich auf die Ausarbeitung einer Investitionspolitik. Die Ziele der Kohäsionspolitik wurden auf die Strategie Europa 2020 abgestimmt, und die relevanten länderspezifischen Empfehlungen werden bei der Planung von Investitionen systematisch berücksichtigt. Zudem wurde auch die Funktionsweise der Kohäsionspolitik auf der Grundlage von fünf Kernideen überarbeitet. 3.1 Programme der Kohäsionspolitik müssen in einem günstigen Umfeld durchgeführt werden Die neue Kohäsionspolitik ist mit der wirtschaftspolitischen Steuerung in der EU und dem Europäischen Semester für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik insofern verknüpft, als Investitionen im Rahmen der Kohäsionspolitik nicht unabhängig vom jeweiligen wirtschaftlichen Kontext betrachtet werden können. Zur Vermeidung nicht nachhaltiger steuer- und wirtschaftspolitischer Strategien, die die Wirksamkeit der EU-Unterstützung im Zeitraum unterminieren, kann die Fi- xx

23 Investitionen in Beschäftigung und Wachstum nanzierung ausgesetzt werden, wenn ein Mitgliedstaat die im Rahmen der wirtschaftspolitischen Steuerung in der EU an ihn gerichteten Empfehlungen nicht befolgt. Die Wirksamkeit von Investitionen darf nicht durch unzweckmäßige Strategien oder regulatorische, administrative oder institutionelle Engpässe beeinträchtigt werden. Die Mitgliedstaaten und Regionen müssen daher eine Reihe von Voraussetzungen erfüllen. Diese sollen sicherstellen, dass die Investitionen zu einem klaren strategischen Politikrahmen beitragen, der die rasche Umsetzung des EU-Rechts garantiert, und zwar im Hinblick auf die Umsetzung der Mittelzuweisungen unter der Kohäsionspolitik, ausreichende administrative Kapazitäten und die Beachtung von Mindestanforderungen z. B. in Zusammenhang mit dem Diskriminierungsverbot, der Gleichstellung der Geschlechter oder der Diskriminierung aufgrund einer Behinderung, dem öffentlichen Auftragswesen und staatlichen Beihilfen. Jeder Investitionsbereich muss auf einer sorgfältig definierten Strategie aufbauen. Es können beispielsweise keine Investitionen im Verkehrswesen getätigt werden, bis auf nationaler oder regionaler Ebene eine umfassende Verkehrsstrategie auf den Weg gebracht wird. Gleichermaßen müssen Investitionen in FuE und Innovationen in eine Strategie für intelligente Spezialisierung eingebettet sein, die die Entwicklung einer Vision, die Identifizierung eines Wettbewerbsvorteils, die Festlegung strategischer Prioritäten und den Einsatz intelligenter Maßnahmen zur Maximierung des wissensbasierten Entwicklungspotenzials jeder beliebigen Region vorsieht. Kurz gesagt: Projekte sollten an Strategien ausgerichtet sein und nicht umgekehrt. 3.2 Programme der Kohäsionspolitik müssen die Mittel auf wenige Prioritäten konzentrieren und deren Mehrwert maximieren Die Mitgliedstaaten und Regionen müssen die Finanzierung auf eine begrenzte Zahl von Bereichen konzentrieren, die von EU-weiter Relevanz sind. Ein Großteil der Mittel aus dem EFRE wird vier Prioritäten zugewiesen, die im Mittelpunkt der Strategie Europa 2020 stehen: Innovation und Forschung, Digitale Agenda für Europa, Unterstützung von KMU und CO 2 -arme Wirtschaft. Die Konzentration des ESF auf bis zu fünf Investitionsprioritäten unterstützt die Konsolidierung von Ergebnissen und Erfolgen auf europäischer Ebene. Darüber hinaus wird eine deutlichere Verbindung zwischen der Europäischen Beschäftigungsstrategie und den Integrierten Leitlinien für Beschäftigung gewährleistet. Mindestens 20 % der Mittel aus dem ESF-Haushalt werden zweckgebunden für die Förderung der sozialen Eingliederung und die Bekämpfung von Armut und Diskriminierung eingesetzt. Angesichts der Dringlichkeit, das Problem der Jugendarbeitslosigkeit anzugehen, wurde ein Betrag von 6 Mrd. EUR für eine Beschäftigungsinitiative für junge Menschen bereitgestellt, die eine zielgerichtete finanzielle Unterstützung der Jugendgarantie in der EU vorsieht. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass jedem jungen Menschen innerhalb von vier Monaten nach dem Schulabschluss oder dem Verlust des Arbeitsplatzes ein geeigneter Arbeits- oder Ausbildungsplatz angeboten wird. Die Finanzierung im Rahmen der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen konzentriert sich vornehmlich auf Regionen, in denen eine besonders hohe Jugendarbeitslosigkeit herrscht. xxi

24 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Die Regionen und Mitgliedstaaten müssen klare Entscheidungen bezüglich ihrer Zielsetzungen treffen. Dadurch kann eine kritische Masse an Ressourcen erzielt werden, die für maßgebliche Auswirkungen sorgen und gewährleisten, dass die Investitionen in jenen Bereichen erfolgen, die sich direkt und unmittelbar auf das Wachstum und die Beschäftigung auswirken. 3.3 Programme der Kohäsionspolitik müssen klare Ziele und Ergebnisse festlegen Der Erfolg der Kohäsionspolitik wird an den erzielten Ergebnissen und deren Auswirkungen gemessen. Die Reformen konzentrieren sich daher darauf, den Schwerpunkt durch bessere Leistungsindikatoren, Berichterstattung und Evaluierung verstärkt auf die Ergebnisse zu legen. Bei der Ausarbeitung von Programmen müssen die Mitgliedstaaten und Regionen angeben, welche Ergebnisse sie bis zum Ende des Programmplanungszeitraums erreichen wollen. In den Programmen muss festgelegt sein, wie die vorgeschlagenen Maßnahmen dazu beitragen, diese Ziele zu erreichen. Außerdem müssen Leistungsindikatoren mit einer klaren Grundlinie und eindeutigen Zielsetzungen zur Messung der Fortschritte aufgestellt werden. Jedes Programm verfügt über einen Leistungsrahmen zur Erhöhung der Transparenz und der Rechenschaftspflicht. Als zusätzlicher Anreiz wurde ein Betrag von rund 20 Mrd. EUR (6 % des Kohäsionspolitikhaushalts) zurückgestellt, der im Jahr 2019 jenen Programmen zugewiesen werden soll, die erkennen lassen, dass sie ihre Ziele aller Voraussicht nach erreichen. 3.4 Programme der Kohäsionspolitik müssen den Städten mehr Gehör verschaffen Städte können in der Kohäsionspolitik und beim Erreichen der Ziele der Strategie Europa 2020 eine zentrale Rolle spielen. Mehr als zwei Drittel aller Europäer leben in Städten. Städte zeichnen sich durch Produktivität und Innovativität aus und können beim Erreichen intelligenten Wachstums eine führende Rolle einnehmen. Sie können ressourcenschonender agieren (z. B. durch eine Minimierung der Flächennutzung, der Bodenversiegelung und der Energienutzung) und sich beispielsweise durch eine grüne Infrastruktur an der Realisierung nachhaltigen Wachstums beteiligen. Angesichts des Wohlstandsgefälles sowie der Konzentration sozial ausgegrenzter und armer Menschen spielen die Städte eine entscheidende Rolle bei der Herausforderung, integratives Wachstum zu erreichen. Aus diesen Gründen wird erwartet, dass die Hälfte der Mittel aus dem EFRE im Zeitraum in Städten eingesetzt wird. Die neue Kohäsionspolitik zielt außerdem darauf ab, Städte in die Lage zu versetzen, politische Strategien zu erarbeiten und umzusetzen, die dazu beitragen, die Ziele der Strategie Europa 2020 zu erreichen: Dafür wird ein Mindestbetrag (5 % des EFRE) für breitenwirksame Investitionen für eine nachhaltige Stadtentwicklung zurückgestellt und garantiert, dass die Auswahl der Projekte in erster Linie in den Händen der Städte liegt. Darüber hinaus wird die Kommission im Rahmen des neuen Programms für innovative städtische Maßnahmen Projektausschreibungen veröffentlichen, um so Städte zu unterstützen, die bereit sind, neue Ideen bei der städtischen Entwicklung auszuprobieren. xxii

25 Investitionen in Beschäftigung und Wachstum 3.5 Programme der Kohäsionspolitik müssen Partner auf allen Ebenen besser integrieren Der Rahmen der Kohäsionspolitik für den Zeitraum basiert auf der grundsätzlichen Annahme, dass alle Partner auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene unter Beachtung der Grundsätze der Entscheidungsfindung auf mehreren Ebenen und unter Einbeziehung von Sozialpartnern und Organisationen der Zivilgesellschaft an allen Phasen der Programmplanung beteiligt sind. Auf EU-Ebene bietet der Europäische Verhaltenskodex für Partnerschaft 4 den Mitgliedstaaten erstmals ein Konzept, mit dem sie diese Partner erreichen und in die Entwicklung, Durchführung, Überwachung und Evaluierung von Programmen einbinden können. Partnerschaften können sich auch insbesondere bei der Bereitstellung gemeinschaftlich geleiteter lokaler Entwicklungsstrategien als besonders wirksam erweisen. Maßnahmen zum Aufbau von Kapazitäten bei den Sozialpartnern und der Zivilgesellschaft sind in den neuen Verordnungen ebenfalls vorgesehen. 4. Von der Theorie zur Praxis: Neue Erkenntnisse aus den Verhandlungen Zum Zeitpunkt der Annahme dieser Mitteilung sind bei der Kommission von allen 28 Mitgliedstaaten Partnerschaftsvereinbarungen sowie rund 150 operationelle Programme eingereicht worden. 5 Die Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten und Regionen sind noch nicht abgeschlossen. Aus diesem Grund dienen die folgenden Informationen lediglich als Anhaltspunkt dafür, inwieweit die wichtigsten Elemente der Reform in den neuen Strategien und Programmen berücksichtigt worden sind. Aus den verfügbaren Informationen lassen sich sowohl positive Trends als auch einige Herausforderungen ablesen. Abbildung 4 Zuweisungen zu den Finanzierungsprioritäten nach Fonds, EFS EFRE KF Innovationen und FuE 02. IKT 03. Unterstützung von KMU 04. CO2-arme Wirtschaft 05. Anpassung an den Klimawandel 06. Umwelt 07. Netzinfrastruktur 08. Beschäftigung 09. Soziale Eingliederung 10. Bildung 11. Verantwortungsvolle Regierungsführung in % der Gesamtmittel (ohne technische Hilfe) Quelle: Endfassungen und Entwürfe der Partnerschaftsvereinbarungen am 1. Juni Siehe Delegierte Verordnung der Kommission KOM(2013) 9651 endg.. 5 Vier Partnerschaftsvereinbarungen wurden von der Kommission bereits verabschiedet. xxiii

26 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Insgesamt wurden den nationalen und regionalen Programmen für das Ziel der Investitionen in Wachstum und Beschäftigung Mittel in Höhe von 336 Mrd. EUR zugewiesen. Die Mittel verteilen sich dabei wie folgt: 187,5 Mrd. EUR für den EFRE, 63 Mrd. EUR für den Kohäsionsfonds und 85 Mrd. EUR für den ESF, der somit einen höheren Betrag als die gesetzlich vorgesehene Mindestzuteilung von 80 Mrd. EUR erhält. 6 Rund 124 Mrd. EUR sind den Bereichen FuE und Innovationen, IKT, KMU und der CO 2 -armen Wirtschaft zugewiesen (Abbildung 4). Dies stellt einen Anstieg von fast 22 % gegenüber dem Zeitraum dar. Ein Großteil dieses Betrags stammt aus dem EFRE (116,5 Mrd. EUR), der Rest wird über den Kohäsionsfonds abgedeckt. Mittel in Höhe von 98 Mrd. EUR werden in Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung, der sozialen Eingliederung und der Bildung investiert. Der größte Teil wird hierbei über den ESF finanziert: 30,7 Mrd. EUR für den Bereich Beschäftigung, 20,9 Mrd. EUR für die soziale Eingliederung und 26,3 Mrd. EUR für die Bildung. Ein Betrag von 59 Mrd. EUR ist dem Bereich Verkehr und in die Energienetzinfrastruktur zugewiesen, was gegenüber dem Zeitraum einen Rückgang von 21 % bedeutet. Für den Aufbau der institutionellen Kapazitäten in den staatlichen Behörden und die Verbesserung der Effizienz der öffentlichen Verwaltungen und Dienste ( Good governance ) ist ein Betrag von fast 4,3 Mrd. EUR vorgesehen. Dies stellt eine Zunahme von fast 72 % gegenüber dem vorhergehenden Zeitraum dar. Der neue Programmplanungszeitraum bringt somit eine deutliche Verlagerung der Finanzierungsprioritäten gegenüber dem Zeitraum mit sich (Abbildung 5). Die Mitgliedstaaten und Regionen werden stärker in die EFRE-Prioritäten (FuE und Innovationen, IKT und CO 2 -arme Wirtschaft) und in die ESF-Prioritäten (Beschäftigung, soziale Ein- Abbildung 5 Zuweisungen zu den Finanzierungsprioritäten gegenüber Vorrangige EFRE-Prioritäten ESF-Prioritäten Netzinfrastruktur Anpassung an den Klimawandel und Umwelt in % der Gesamtmittel (ohne technische Hilfe) Quelle: Endfassungen und Entwürfe der Partnerschaftsvereinbarungen am 1. Juni 2014 und GD REGIO 6 Die für das Ziel der Investitionen in Wachstum und Beschäftigung vorgesehenen finanziellen Mittel beinhalten den EFRE (ausgenommen die Unterstützung für die Europäische territoriale Zusammenarbeit), den ESF und den Kohäsionsfonds. Die Zahlen geben den Stand zum 1. Juni wieder und können sich im Zuge der Programmverhandlungen noch ändern. xxiv

27 Investitionen in Beschäftigung und Wachstum gliederung, Bildung und Good governance) investieren. Im Gegenzug wird ein geringerer Betrag in die Netz- und Umweltinfrastrukturen investiert. Der Rückgang der Investitionen in die Infrastrukturen ist in den weiter entwickelten Mitgliedstaaten besonders deutlich. Der besondere Schwerpunkt, den die Kommission auf die CO 2 -arme Wirtschaft gelegt hat, führte zu einem deutlichen Anstieg bei dieser Art von Investitionen: Mit einem Betrag von mehr als 38 Mrd. EUR wird der Übergang zu einer CO 2 -armen und dem Klimawandel gegenüber widerstandsfähigen Wirtschaft unterstützt. Mehrere Länder legten besonderes Augenmerk auf die Energieeffizienz oder die Entwicklung erneuerbarer Energien. In einigen Fällen muss die Verbindung zwischen den Investitionen und den erwarteten Ergebnissen hinsichtlich der Ziele im Zusammenhang mit dem Klimawandel präzisiert werden. Angesichts der Herausforderung hoher Arbeitslosigkeit und zunehmender Armut könnte der Schwerpunkt auf dem integrativen Wachstum in einigen Partnerschaftsvereinbarungen noch intensiviert werden. Die Kommission ist ebenfalls der Meinung, dass die für das Bildungswesen vorgesehenen Mittel momentan noch nicht zur Verwirklichung der ermittelten Prioritäten ausreichen. In einigen Partnerschaftsvereinbarungen wird den aktiven Maßnahmen zur sozialen Eingliederung nur eine geringe Priorität beigemessen. Um auf sozialer Ebene bessere Ergebnisse und Investitionen zu gewährleisten, die noch besser auf den sozialen Wandel ausgerichtet sind, müssen die Reformen der Sozialpolitik noch besser in die Programmplanung eingebunden werden. Im Zusammenhang mit der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen enthalten einige Partnerschaftsvereinbarungen und operationellen Programme zudem nur allgemeinere Informationen, jedoch keine Angaben darüber, wie diese neue Initiative durchgeführt werden soll und ob bzw. wie sie die Umsetzung der Jugendgarantie unterstützt. In einigen Programmen müssen die Maßnahmen im Rahmen der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen stärker auf die Förderung der Arbeitsplatzbeschaffung ausgerichtet werden. Ungeachtet einer länderspezifischen Empfehlung bezüglich der Eingliederung der Minderheit der Roma haben einige Mitgliedstaaten keine spezifische Priorität auf ausgegrenzte Gemeinschaften vorgesehen, wodurch die Einschätzung, in welcher Höhe diesem Bereich Mittel zugewiesen werden sollen, zusätzlich erschwert wird. Einige Mitgliedstaaten befassen sich nicht in ausreichendem Maße mit den Bedürfnissen dieser Zielgruppe oder müssen ihre Strategie und Interventionslogik weiterentwickeln. Die Modernisierung der Verwaltungen und die Qualität des Rechtssystems werden als zentrale Faktoren für die Wettbewerbsfähigkeit und das integrative Wachstum erachtet. Viele Mitgliedstaaten erarbeiten dafür Maßnahmen zur Stärkung ihrer öffentlichen Einrichtungen und zur Verbesserung ihrer Kapazitäten, um wirksamere politische Strategien und bessere administrative Dienste bereitstellen zu können, Gerichtsverfahren zu beschleunigen, die Transparenz und Integrität der öffentlichen Einrichtungen zu erhöhen und die Beteiligung der Öffentlichkeit in den verschiedenen Phasen der Politikgestaltung zu verbessern. In einer Reihe von Mitgliedstaaten jedoch, in denen die Reform der öffentlichen Verwaltungen als Herausforderung angesehen wird, mangelt es an einer klaren Strategie sowie an umfassenden und deutlichen Zielen, obgleich eine solche Reform für die Förderung von Beschäftigung, Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit unerlässlich ist. In einigen dieser Mitgliedstaaten fehlt es zudem an einem klaren politischen Bekenntnis zu einer Reform. Es steht außer Frage, dass die Notwendigkeit, die erforderlichen Investitionen durch Einhaltung bestimmter Voraussetzungen vor der Durchführung der Programme vorzubereiten, ernst genommen wird. Der Prozess ist nicht einfach, und in vielen Fällen muss die xxv

28 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Kommission erst Aktionspläne genehmigen, um die vollständige Einhaltung der Voraussetzungen innerhalb festgelegter Fristen sicherzustellen. Besonders schwierig war es für die Mitgliedstaaten, Bedingungen in solchen Bereichen zu erfüllen, in denen EU-Richtlinien in nationales Recht umgesetzt oder EU-Verordnungen wirksam angewandt werden müssen. Auf nationaler und regionaler Ebene wurden Strategien für intelligente Spezialisierung erarbeitet, um den wirtschaftlichen Wandel zu beschleunigen und die bestehenden Wissenslücken zu schließen. Ein stärkeres Augenmerk muss auf die verschiedenen Formen der weichen Unterstützung, auf die Förderung der marktorientierten Forschung und die Zusammenarbeit mit der Wirtschaft gelegt werden. Es besteht das Risiko, dass die Unterstützung von KMU relativ allgemein bleibt und nicht an die Bedürfnisse und das Wachstumspotenzial der jeweiligen Unternehmen angepasst ist, um dadurch eine deutliche Hebelwirkung und schnelle Ergebnisse zu erzielen. Einige Mitgliedstaaten haben auch Programme erarbeitet, die einen klaren Bezug zwischen der digitalen Wirtschaft und Innovationen herstellen. Dies ist wichtig, da Investitionen in Hochgeschwindigkeits-Breitbanddienste und IKT erforderlich sind, um bestimmte Engpässe zu überwinden und marktorientierte Lösungen zu fördern. Es ist beispielsweise von wesentlicher Bedeutung, die Investitionen in Breitbanddienste auf die Netze der nächsten Generation zu konzentrieren, um zu verhindern, dass weniger entwickelte Regionen noch weiter zurückfallen. Synergien zwischen der Kohäsionspolitik, Horizont 2020 und weiteren EU-Programmen spielen im Kontext der Strategien für intelligente Spezialisierung auf nationaler und regionaler Ebene ebenfalls eine wichtige Rolle. Im Zeitraum werden rund 88 Programme in 16 Ländern über mehrere Fonds finanziert werden, wobei Mittel aus dem EFRE, dem KF und dem ESF kombiniert werden. Dies soll einen integrierten Ansatz zur Folge haben, in dem verschiedene politische Strategien, Fonds und Prioritäten zusammengeführt werden. Damit die Politik wirksamer, ergebnis- und leistungsorientierter wird, müssen die Mitgliedstaaten und Regionen detaillierte Ziele und Zielvorgaben nennen. Dabei ist entscheidend, dass die Ziele in den Programmen nicht zu allgemein formuliert sind oder zahlreiche mögliche Maßnahmen beinhalten, um bei der späteren Projektauswahl möglichst flexibel zu sein. Entscheidend ist: Wenn die gesetzten Ziele und Zielvorgaben nicht ehrgeizig und detailliert genug sind, wird es sehr schwierig sein, die Politik zu evaluieren und eine sinnvolle öffentliche Debatte darüber zu führen. Während der Verhandlungen wird die Kommission sich mit diesen Risiken befassen. Die Partnerschaftsvereinbarungen wurden weitgehend im Rahmen eines angemessenen Dialogs mit den Partnern erarbeitet, obgleich dieser Dialog zum Teil anscheinend nicht ausreichte, da wichtige Akteure nicht eingebunden worden waren und Bemerkungen in späteren Fassungen der entsprechenden Dokumente nicht berücksichtigt wurden. Die Kommission wird sorgfältig darauf achten, wie die Mitgliedstaaten den Europäischen Verhaltenskodex für Partnerschaft umgesetzt haben, um eine wirkliche Beteiligung der Akteure sicherzustellen. Schließlich werden im neuen Programmplanungszeitraum auf nationaler und regionaler Ebene solide Governance- und Koordinierungsmechanismen erforderlich sein, mit denen die Konsistenz der Programme, der Unterstützung für die Strategie Europa 2020 und der länderspezifischen Empfehlungen gewährleistet und Überschneidungen bzw. Lücken verhindert werden sollen. Dies spielt insbesondere im Hinblick auf den allgemeinen Anstieg der Zahl der regionalen Programme eine wesentliche Rolle bei den ESF-Programmen xxvi

29 Investitionen in Beschäftigung und Wachstum beispielsweise ist gegenüber dem Zeitraum ein Anstieg um fast 60 % zu verzeichnen. 5. Schlussfolgerung Im Zeitraum wird die Kohäsionspolitik die Investitionen in Höhe eines Drittels des EU-Haushalts steuern, damit die EU-weiten Ziele hinsichtlich Wachstum und Beschäftigung erreicht und wirtschaftliche und soziale Ungleichheiten verringert werden können. Es handelt sich hierbei zudem um das bedeutendste Investitionsinstrument auf EU-Ebene, mit dem die Ziele der Strategie Europa 2020 verfolgt werden. Die Kohäsionspolitik leistet in mehreren Bereichen den größten Beitrag, unter anderem bei der Unterstützung von KMU, bei FuE und Innovationen, bei den Investitionen in qualifizierte, wettbewerbsfähige Arbeitskräfte, bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und der sozialen Ausgrenzung sowie bei der Anpassung an den Klimawandel und dem Bereich Umwelt. Wirtschaftsmodelle geben Aufschluss über die makroökonomischen Auswirkungen. Es ist beispielsweise zu erwarten, dass in den Ländern, die am meisten von der Kohäsionspolitik profitieren, während des Umsetzungszeitraums das BIP um durchschnittlich 2 % und die Beschäftigungsquote um durchschnittlich 1 % ansteigen wird. Die produktivitätssteigernde Wirkung der Kohäsionspolitik hält jedoch auch dann noch an, wenn die Programme bereits ausgelaufen sind. Bis zum Jahr 2030 wird das BIP in diesen Ländern schätzungsweise um 3 % höher liegen als dies ohne Kohäsionspolitik der Fall wäre. Das bedeutet, dass jeder Euro, der im Zeitraum in den Hauptempfängerländern ausgegeben wird, das BIP um drei Euro steigen wird. Damit diese Wirkung erzielt werden kann, ist es jedoch unbedingt erforderlich, dass die Mitgliedstaaten und Regionen die Reformen umsetzen und die Kohäsionspolitik als wirksames Investitionsinstrument nutzen. Die Ergebnisse der laufenden Verhandlungen zur Entwicklung tragfähiger Strategien, zur Aufstellung einer kleinen Zahl zentraler Investitionsprioritäten, zur Festlegung ehrgeiziger Ziele und zur Gewährleistung, dass die mikround makroökonomischen Bedingungen die Wirkung der im Rahmen der Kohäsionspolitik kofinanzierten Investitionen maximieren, werden somit eine maßgebliche Rolle spielen. Die Kommission wird im Jahr 2017 einen ersten Fortschrittsbericht über die Programme an das Europäische Parlament und den Rat übermitteln. Dieser Bericht wird einen Überblick über die Fortschritte der einzelnen Mitgliedstaaten und Regionen im Hinblick auf die in ihren Programmen festgelegten Ziele geben und aufzeigen, ob die beabsichtigten Ergebnisse erreicht wurden. xxvii

30 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt xxviii

31 Zusammenfassung Die Veröffentlichung dieses Berichts erfolgt zum Auftakt eines neuen siebenjährigen Programmplanungszeitraums für die Kohäsionspolitik. Dabei unterscheidet sich die heutige Situation grundlegend von jener zu Beginn der letzten Periode im Jahr Damals herrschte in der Union noch ein stetes Wirtschaftswachstum vor. Einkommen, Beschäftigungsquoten und öffentliche Investitionen folgten einer Aufwärtskurve. Armut und soziale Ausgrenzung waren im Rückgang begriffen. Auch die regionalen Disparitäten verringerten sich, wenngleich allen positiven Tendenzen zum Trotz noch umfangreiche und mannigfaltige Unterschiede zwischen den Regionen bestehen blieben. Mit Ausbruch der Krise hat sich das Bild einschneidend verändert. Seit 2008 hat die Staatsverschuldung drastisch zugenommen, während viele Menschen in der EU Einkommenseinbußen hinnehmen mussten. In den meisten Staaten hat sich die Beschäftigungsquote rückläufig entwickelt mit der höchsten Arbeitslosigkeit seit über 20 Jahren. Armut und soziale Ausgrenzung haben sich tendenziell verschärft. Gleichzeitig hat sich die Kluft hinsichtlich Beschäftigung und Arbeitslosigkeit verbreitert. Auch beim Pro-Kopf-BIP zahlreicher Staaten sind die Abstände wieder größer geworden, bzw. ist die Annäherung ins Stocken geraten. Angesichts dieser Entwicklungen sind die Beschäftigungs- und Armutsziele von Europa 2020 weiter in die Ferne gerückt, als es noch zum Zeitpunkt ihrer Verabschiedung der Fall war. Es wird in den kommenden sechs Jahren immenser Anstrengungen bedürfen, um diese Ziele ungeachtet massiver Haushaltszwänge zu verwirklichen. Kapitel 1: In der ersten Phase der Krise waren vor allem das Baugewerbe und das verarbeitende Gewerbe schwer getroffen. In beiden Fällen ging eine empfindliche Zahl von Arbeitsplätzen verloren. Im Baugewerbe war dies die Folge des Platzens einer Immobilienblase und sinkender öffentlicher Investitionen. Im verarbeitenden Gewerbe war der weltweite Einbruch der Nachfrage insbesondere nach Investitionsgütern die Ursache. In jüngerer Vergangenheit haben die Weltmärkte expandiert, und auch ein Anstieg der Exporte hat zu einem leichten Wachstum im verarbeitenden Gewerbe beigetragen. Von besonderem Belang ist dies für zahlreiche mittel- und osteuropäische Mitgliedstaaten, wo dieses Segment einen hohen Anteil an der Wertschöpfung hat. In territorialer Hinsicht sind die Folgen der Krise unterschiedlich ausgeprägt. In den meisten Teilen der EU hat sich gezeigt, dass Metropolregionen anfälliger auf Auf- und Abschwung reagieren, während ländliche Regionen mehr Widerstandskraft unter Beweis stellen. In der EU-15 lagen Metropolregionen der zweiten Kategorie im mittleren Leistungsfeld. In der EU-13 schnitten sie jedoch besser ab als andere Regionen. In ländlichen Regionen der EU-15 fiel der Rückgang des BIP zwischen 2008 und 2011 geringer aus, was sich auf ein stärkeres Produktivitätswachstum zurückführen lässt. In der EU-13 ist ebenfalls ein höheres Produktivitätswachstum dafür verantwortlich, dass das Wachstumsgefälle zu den übrigen Regionen geschlossen werden konnte. Trotz des schwierigen Wirtschaftskontexts ist der Anteil der Bevölkerung mit einem tertiären Bildungsabschluss in den letzten Jahren in der Mehrzahl der Staaten gestiegen. Die Zahl der vorzeitigen Schulabbrüche ist gesunken. In beiden Punkten werden die entsprechenden Ziele deshalb mit hoher Wahrscheinlichkeit bis 2020 wenn nicht schon früher verwirklicht sein. Parallel dazu ist es während der Krise zu keinem Einbruch bei xxix

32 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt FuE gekommen. Im Gegenteil ist in den letzten 1-2 Jahren sogar ein leichter Anstieg zu registrieren, der jedoch nicht ausreichen wird, um die bis 2020 angepeilte 3%-Marke erreichen zu können. Mit Blick auf die Innovation ist indes eine ungebrochen starke räumliche Konzentration festzustellen. Eine Ausweitung auf rückständige Regionen zeichnet sich nicht ab. In zahlreichen ländlichen Gebieten und weniger entwickelten Regionen haben Investitionen in Verkehrs- und Digitalinfrastruktur entsprechende Netzwerkmängel vermindert. Der Internetzugang mittels Technologie der nächsten Generation stellt ländliche Gebiete indes vor neue Herausforderungen. Dort sind die betreffenden Technologien so gut wie nicht vorhanden. Auch die Fertigstellung des transeuropäischen Verkehrsnetzes wird noch substanzielle Investitionen während mindestens zwei weiterer Jahrzehnte erfordern, allen voran im Zentrum und Osten der Gemeinschaft. Bei Handel und ausländischen Direktinvestitionen beides wichtige Wachstumsquellen für die weniger entwickelten Mitgliedstaaten ist es in der EU seit Beginn der Krise zu erheblichen Einbrüchen gekommen. Erfreulicherweise haben sich Ausfuhren aus der EU-13 in andere europäische Staaten deutlich erholt und schlagen im jeweiligen BIP mittlerweile stärker zu Buche als vor der Krise. Auch die ADI haben wieder zugenommen. Die Wettbewerbsfähigkeit ist in den Regionen der mittel- und osteuropäischen Unionsmitglieder in der Regel noch immer niedrig. Hauptstadtregionen bilden zumeist die einzige Ausnahme, obwohl spürbare Übertragungseffekte auf andere Regionen bislang zumeist ausgeblieben sind. Das bedeutet, dass in diesen Staaten Regionen in Hauptstadtnähe mehrheitlich keine merklichen Vorteile aus ihrer Lage ziehen. Im Unterschied dazu ist in vielen stärker entwickelten Mitgliedstaaten die Wettbewerbsfähigkeit häufig auch in den an die Hauptstadt angrenzenden Regionen sehr weit gediehen. In einigen Mitgliedstaaten wie den Niederlanden, Deutschland und Italien weisen andere Regionen mit einer nachrangigen Großstadt sogar eine höhere Wettbewerbsfähigkeit als die Hauptstadtregion auf. Kapitel 2: Die Krise hat die zwischen 2000 und dem Einbruch der Rezession verwirklichten Beschäftigungszuwächse zur Hälfte wieder zunichte gemacht. Überdurchschnittlich stark betroffen waren die südlichen Unionsmitglieder. Die Beschäftigungsquoten liegen infolgedessen in Übergangs- und weniger entwickelten Regionen ca. 10 Prozentpunkte unter den nationalen Zielmarken. Demgegenüber sind stärker entwickelte Regionen nur 3 Prozentpunkte vom Sollwert entfernt. Ebenfalls ungleich verteilt ist die Zunahme der Arbeitslosenzahlen im Zeitraum : Durchschnittlich 5 Prozentpunkte in der ersten Gruppe, aber nur 3 Prozentpunkte in stärker entwickelten Regionen lagen Frauen und Männer im EU-Durchschnitt erstmals gleichauf, was die Arbeitslosenquoten anbelangt. Trotzdem bestehen teilweise noch auffällige Disparitäten in vielen Regionen Südeuropas sind weitaus mehr Frauen als Männer ohne Arbeit. In sämtlichen Regionen der Union ist die weibliche Erwerbsrate nach wie vor niedriger. Eine Reihe schwedischer und finnischer Regionen weisen diesbezüglich ein verhältnismäßig geringes Gefälle auf, während der Abstand in Italien und Griechenland sowie in mehreren Regionen Rumäniens, der Tschechischen Republik und Polens mehr als 20 Prozentpunkte beträgt. An der Bildungsfront besitzen dafür in der Altergruppe von Jahren in neun von zehn Regionen mehr Frauen als Männer einen Hochschulabschluss. Ein weiteres Vermächtnis der Wirtschaftskrise ist die verschärfte Armuts- oder Ausgrenzungsgefährdung. EU-weit sind heute an die 9 Millionen Menschen armuts- oder ausgrenzungsgefährdet. In besonderem Maße verschlechtert hat sich die Lage in Griechen- xxx

33 Zusammenfassung land, Spanien, Italien sowie im Vereinigten Königreich. Ein wesentliches Problem sind die länderspezifischen Schwankungen. In weniger entwickelten Mitgliedstaaten ist die Armutsgefährdung in Städten durchweg deutlich geringer als im Rest des Landes. In stärker entwickelten Mitgliedstaaten verhält es sich umgekehrt. Damit diese die nationalen Europa 2020-Armutsziele erreichen können, werden sie die Zahl der in urbanen Zentren von Armut oder Ausgrenzung betroffenen Menschen drastisch senken müssen. In weniger entwickelten Staaten besteht die Herausforderung hingegen vor allem darin, die ländliche Armut einzudämmen. Die großen Unterschiede im Hinblick auf Beschäftigung, Einkommensniveau und soziales Wohlergehen sind maßgebliche Faktoren für Bevölkerungsbewegungen innerhalb der EU. In mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten besteht seit über 20 Jahren die Tendenz zur Abwanderung aus ländlichen in städtische Gebiete allen vor in die Hauptstädte sowie in andere Teile der Union. Der natürliche Bevölkerungsrückgang ist gemeinsam mit einem negativen Wanderungssaldo dafür verantwortlich, dass die Einwohnerzahl ländlicher Regionen der EU-13 im letzten Jahrzehnt einen drastischen Schwund verzeichnet. Demgegenüber ist die Landbevölkerung in der EU-15 im Durchschnitt gewachsen. Die Nettozuwanderung konnte dort die rückläufige natürliche Bevölkerungsentwicklung mehr als wettmachen. In der EU-15 trug die Nettozuwanderung drei Mal mehr zum Bevölkerungswachstum bei als natürliche Steigerungen. In der EU-13 wiederum schlug die Nettoabwanderung im Hinblick auf den Bevölkerungsschwund doppelt so stark zu Buche wie der natürliche Rückgang. EU-weit gibt es noch immer starke Unterschiede, was die Lebenserwartung und Sterblichkeitsraten anbelangt. Zwischen den zehn Regionen mit der höchsten und den zehn mit der niedrigsten Lebenserwartung klafft ein Abstand von über neun Jahren. Was die Kindersterblichkeit und die Zahl von Verkehrstoten betrifft, besteht ein Verhältnis von 1:4 zwischen den zehn besten und den zehn schlechtesten Regionen. Kapitel 3: Die Krise hat sich auf die Umwelt auf verschiedene Weise ausgewirkt. Der Rückgang der Wirtschaftstätigkeit hat die Verminderung von Treibhausgasemissionen begünstigt. Da jedoch hinsichtlich der Energieeffizienz substanzielle Fortschritte ausgeblieben sind, könnte sich die Tendenz wieder umkehren, sobald die Nachfrage anzieht. Im Zuge der Krise sind auch die Preise für Zertifikate im europäischen Emissionshandelssystem gefallen, was wirtschaftliche Anreize zu Investitionen in Energieeffizienz und erneuerbare Energien beeinträchtigt und den Umstieg auf eine CO 2 -arme Wirtschaft verzögert. Die Europäische Kommission hat aufgrund dieses Preisverfalls die Versteigerung einiger Zertifikate aufgeschoben. Was Verbesserungen in der Behandlung von Abwasser und Abfall anbelangt, sind EUweit einige Fortschritte zu verzeichnen. Mehr Kleinstädte und Städte erfüllen heute die in der EU-Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser festgelegten Qualitätsmaßstäbe. Immer mehr Müll wird der Wiederverwertung oder Energierückgewinnung zugeführt, während der Anteil der Abfälle, die auf Deponien verbracht werden, sinkt. In beiderlei Hinsicht muss jedoch mehr getan werden, und insbesondere in den weniger entwickelten Mitgliedstaaten sind noch beträchtliche Investitionen vonnöten. Die Qualität der vom Ökosystem erbrachten Dienstleistungen schwankt in der EU erheblich. Diese Dienstleistungen erfüllen mitunter wichtige Funktionen, etwa in der Luftund Wasserreinhaltung, als natürliche Wasserspeicher zur Eindämmung von Hochwasserrisiko oder die Bindung von Kohlenstoff. Die jüngsten Überschwemmungen in weiten xxxi

34 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Teilen der EU und die schlechte Luftqualität in zahlreichen Städten machen ihren Nutzen nur allzu gut sichtbar. Investitionen in diese Dienstleistungen bieten nicht nur den Vorteil einer häufig hohen Kosteneffizienz, sondern tragen auch dazu bei, den Verlust der biologischen Vielfalt zu begrenzen. Die städtische Dimension des nachhaltigen Wachstums ist kontrastreich. Auf der einen Seite leiden viele Städte unter der schlechten Luftqualität, verschärft durch die Verkehrsüberlastung. Städtische Räume sind aufgrund des Wärmeinseleffekts anfälliger für Hitzwellen. Da sie häufig an Flüssen oder am Meer liegen und überdies in großem Umfang versiegelte Flächen aufweisen, sind sie auch einem erhöhten Hochwasserrisiko ausgesetzt. Auf der anderen Seite können Städte mit weitreichenden Vorteilen hinsichtlich der Ökoeffizienz aufwarten. Da verschiedene Orte in unmittelbarer Nähe liegen, fallen keine langen Fahrwege an. Der öffentliche Personennahverkehr ist in Städten besser ausgebaut, womit energieeffizientere Verkehrsträger zur Verfügung stehen. Auch die Wohnraumbeheizung ist in Städten im Durchschnitt weniger energieaufwändig. Hinzu kommt die effizientere Bodennutzung in Städten. Alle anderen Gebietstypen weisen eine deutlich niedrigere Bevölkerungsdichte auf und beanspruchen mehr bebaute Flächen je Einwohner. Kapitel 4: Der Staatshaushalt der meisten Länder weist im Krisenzeitraum schwere Defizite auf. Die öffentlichen Schulden sind dramatisch gestiegen teilweise um weit mehr als 100 % des BIP. Die Verschlechterung der öffentlichen Finanzen hat weitreichende Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen nach sich gezogen, und in vielen Fällen haben die Regierungen empfindliche Einschnitte bei öffentlichen Investitionen vorgenommen. Im Gemeinschaftsdurchschnitt sind öffentliche Investitionen zwischen 2008 und 2013 real um 20 % gesunken. Griechenland, Spanien und Irland haben Investitionen um mehr als 60 % zurückgefahren, und in den Ländern der EU-12, wo Kohäsionsmittel eine besonders wichtige Rolle spielen, erreichten die Kürzungen einen Umfang von 32 %. Mittelfristig könnte dies auf die Wachstumsraten drücken. Infolge der Rücknahme öffentlicher Ausgaben sind wachstumsfördernde Investitionen zusehends auf Kofinanzierungen aus der Kohäsionspolitik angewiesen. Im Zeitraum stammten EU-weit 21 % der öffentlichen Investitionen aus Kohäsionsmitteln. Betrachtet man allerdings die Gruppe der Kohäsionsländer, erreichte dieser Anteil 57 %. Im Falle der Slowakei, Ungarns, Bulgariens und Litauens entfielen sogar über 75 % auf diese Förderungen. Ohne diese Unterstützung hätten öffentliche Investitionen in den weniger entwickelten Mitgliedstaaten noch stärker abgenommen. Die Lokal- und Regionalregierungen in der Union sind für beinahe 2/3 aller öffentlichen Investitionen verantwortlich. Dementsprechend stark bekamen sie den Sparkurs zu spüren. Regionen haben hinsichtlich ihrer politischen Autonomie (oder Selbstverwaltung) in den letzten Jahrzehnten an Stellenwert gewonnen, in zahlreichen Staaten sogar in beträchtlichem Maße. Namentlich in Italien haben die Regionen mittlerweile mehr Verwaltungsbefugnisse als in den föderal organisierten Staaten Deutschland, Österreich und Belgien. Kapitel 5: Die EU legt seit einigen Jahren ein verstärktes Augenmerk auf die Qualität der Regierungsführung und der öffentlichen Einrichtungen. Dies gilt auch in Zusammenhang mit den kohäsionspolitischen Programmen. Beispielsweise wurde 2014 ein Bericht über die Korruptionsbekämpfung verabschiedet. Die im Zuge des Europäischen Semesters ausgesprochenen länderspezifischen Empfehlungen beziehen sich in vielen Fällen auf Probleme hinsichtlich des administrativen Leistungsvermögens. Initiativen wie jene zur Förderung der elektronischen Behördendienste und der e-vergabe kommen Effizienz- xxxii

35 Zusammenfassung steigerungen zugute und tragen dazu bei, Amtsmissbrauch weniger Raum zu bieten. Der Ausbau nationaler Strategien zur Korruptions- und Betrugseindämmung wird außerdem mit hoher Wahrscheinlichkeit Impulse zur Stärkung administrativer Kapazitäten liefern und eine wirksamere Mittelnutzung unterstützen. Mit Blick auf die Kohäsionspolitik bildet die Stärkung institutioneller Kapazitäten und der öffentlichen Verwaltung eine der elf thematischen Ziele der Förderperiode Dies rechtfertigt sich u. a. durch die beobachtete Korrelation zwischen schwacher Regierungseffizienz und geringer Ausschöpfungsrate der Kohäsionsmittel im Programmzeitraum In einigen Fällen ist der Mittelabruf so niedrig, dass die Gefahr besteht, dass Fördergelder in beträchtlichem Umfang verfallen. Die Länder Nordeuropas schneiden in Umfragen zu Governance und Unternehmensfreundlichkeit gut ab. Demgegenüber gibt es noch zu viele Mitgliedstaaten, in denen der Behördenstandard als unzureichend wahrgenommen wird und wo signifikant viele Fälle von Bestechungsgeldzahlungen berichtet werden. Laut aktuellen Studien sind die Unternehmensfreundlichkeit und die Qualität der Institutionen häufig auch innerhalb von Staaten uneinheitlich. Das bedeutet, dass mitunter zielgerichtete Interventionen vonnöten sind, um die Situation in rückständigen Regionen zu bereinigen. Forschungsergebnisse liefern auch Anhaltspunkte dafür, dass der soziale und wirtschaftliche Fortschritt und die Wirkungskraft investierter Kohäsionsmittel durch Governance-Probleme Schaden nehmen können. Die OECD hat unlängst Grundsätze für wirksame öffentliche Investitionen verabschiedet, wobei alle Regierungs- und Verwaltungsebenen ins Visier genommen werden. Sie anerkennt damit die Schlüsselrolle regionaler und lokaler Gebietskörperschaften für öffentliche Investitionen. Kapitel 6: Die Kohäsionspolitik entstand aus der Sorge, dass Hindernisse für die Wirtschaftsentwicklung von Innovationsdefiziten über Unterqualifikation der Arbeitskräfte bis hin zu mangelhaften Infrastrukturen und Institutionen Wachstum und Produktivität dauerhaft beeinträchtigen und in niedrigeren Lebensstandards münden. Die finanzielle Unterstützung im Rahmen der Kohäsionspolitik blieb über die Jahre konsequent auf weniger entwickelte Regionen fokussiert, verlagerte sich jedoch von Investitionen in harte Infrastruktur auf Unternehmens- und Innovationsförderung, Beschäftigung und soziale Eingliederung, mit dem Ziel, die genannten Hindernisse zu überwinden. Die Beschaffenheit und die Zielsetzungen der Kohäsionspolitik haben sich ebenfalls weiterentwickelt. Der geografische Geltungsbereich wurde dahingehend vereinfacht, dass sämtliche Regionen als förderfähig gelten. Ergänzend zu ihrem Schwerpunkt auf Verringerung wirtschaftlicher Disparitäten wurde die Politik aber auch deutlicher mit der Gesamtstrategie der Union in Einklang gebracht. Dies spiegelt sich in der Ausweitung auf Umwelt- und transeuropäische Verkehrsinfrastruktur in den 1990er-Jahren wider, während in den 2000er-Jahren eine Anknüpfung an die Strategien von Lissabon und Göteborg für Wachstum und nachhaltige Entwicklung vorgenommen wurde. Im neuen Programmzeitraum ist die Kohäsionspolitik zu einem festen Bestandteil der Strategie Europa 2020 geworden, mit nachdrücklichen Akzenten auf Beschäftigung, Innovation, Nachhaltigkeit sowie Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung. Die aufeinander folgenden Beitrittswellen haben die Kohäsionspolitik vor neue Herausforderungen gestellt und deren Bewältigung schwieriger gemacht. Einerseits sind nämlich zahlreiche Regionen mit großem Entwicklungsrückstand zur Gemeinschaft gestoßen, andererseits ist das EU-Territorium noch vielfältiger geworden. xxxiii

36 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Mit dem Vertrag von Lissabon wurde territorialer Zusammenhalt als ausdrückliches Politikziel festgeschrieben. Konsequenterweise hat die Kohäsionspolitik ihr Augenmerk auf den Zugang zu Dienstleistungen verstärkt, ebenso wie auf funktionale geografische Gebiete, räumliche Analysen und Nachhaltigkeit. Diese Entwicklung findet nicht nur in der Strategie Europa 2020 einen Widerhall, die nachhaltiges Wachstum stärker in den Vordergrund gerückt hat, sondern auch in der Anerkennung der Notwendigkeit, dass sich die Bewertung der territorialen Entwicklung nicht auf das BIP beschränken darf. Die Debatte darüber, wie Fortschritt zu messen ist und welche Rolle der Kohäsionspolitik diesbezüglich zukommen soll, ist noch nicht abgeschlossen. Kapitel 7: Die Kohäsionspolitik hat im Programmzeitraum einen erheblichen Beitrag zu Wachstum und Beschäftigung geleistet. Schätzungen haben ergeben, dass aus Kohäsionsmitteln unterstützte Investitionen in Lettland, Litauen und Polen im Vergleich zur Entwicklung ohne Förderintervention ein durchschnittliches jährliches BIP-Wachstum von 2,1 %, 1,8 % bzw. 1,7 % bewirkt haben. Betreffend die Beschäftigungsentwicklung wird der jährliche Effekt auf 1 % (Polen), 0,6 % (Ungarn) bzw. 0,4 % (Slowakei und Litauen) geschätzt. In der Langzeitperspektive wird von einem umfangreicheren Effekt ausgegangen, da dabei auch die Auswirkungen auf das wirtschaftliche Entwicklungspotenzial ins Gewicht fallen. Demzufolge wird Litauens und Polens BIP im Jahr 2020 um mehr als 4 % höher sein, als es ohne die betreffenden Investitionen der Fall gewesen wäre. In Lettland beträgt die Differenz sogar 5 %. In derselben Förderperiode hatte die Kohäsionspolitik auch eine wichtige Funktion zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ausgaben in essenziellen Bereichen. Dies gilt etwa für FuE, die Unterstützung für KMU, nachhaltige Energie, die Förderung der Humanressourcen sowie die soziale Eingliederung. In einigen Staaten untermauerte sie nationale Reformbestrebungen, insbesondere hinsichtlich des Bildungssystems, des Arbeitsmarktes und der öffentlichen Verwaltung. Es gibt stichhaltige Beweise dafür, dass die Politik auf zahlreichen Gebieten greifbare Ergebnisse erzielt. Bis Jahresende 2012 wurde Unterstützung für über FTE-Projekte, mehr als Kooperationen zwischen Unternehmen und Forschungszentren und knapp Unternehmensgründungen aufgebracht. Über 5 Millionen Menschen erhielten erstmals Breitbandzugang. Für ungefähr 3,3 Millionen Menschen konnte eine verbesserte Trinkwasserversorgung hergestellt werden. Nicht zuletzt kamen 5,5 Millionen Menschen in den Genuss einer verbesserten Abwasserentsorgung (Hauptsammelkanäle und Kläranlagen). Die Politik förderte zwischen 2007 und 2012 bis zu 68 Millionen Teilnahmen an Arbeitsmarktprogrammen 1. Davon entfielen 35 Millionen auf Frauen, 21 Millionen auf junge Menschen, 22 Millionen auf Arbeitslose und beinahe 27 Millionen auf Menschen mit Bildungsdefiziten (Pflichtschulabschluss oder darunter). Der ESF unterstützte 5,7 Millionen Menschen bei der Arbeitssuche und verhalf fast 8,6 Millionen Menschen zu einer Qualifikation. Laut den Berichten der Mitgliedstaaten erfolgte in mehr als Fällen eine Unternehmensneugründung oder die Aufnahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit. In den verbleibenden Monaten bis Ende 2015 werden von den kohäsionspolitischen Programmen noch große Ergebnisse erwartet. Die Ausschöpfungsdaten machen indes deutlich, dass die Anstrengungen zum Abschluss dieser Programme verstärkt werden müssen. Verzögerungen zwischen der Durchführung von Ausgaben vor Ort und der 1 Die Angaben beziehen sich auf Einzelteilnahmen. Eine große Zahl Betroffener hat u. U. an mehreren Maßnahmen teilgenommen. Die Palette reicht dabei von einem Kurzgespräch über Beratung bis hin zu Aus-/ Weiterbildungsmaßnahmen oder zur Vermittlung eines Praktikums. xxxiv

37 Zusammenfassung Erstattung durch die Kommission sind unvermeidbar. Eine ganze Reihe von Mitgliedstaaten ist allerdings sehr stark in Verzug, sowohl bei der Auswahl als auch der Durchführung der geförderten Projekte. In besonderem Maße betroffen sind FTEI, Schienenverkehr, IKT und Breitband, außerdem Investitionen in erneuerbare Energien und Energiesparmaßnahmen also Bereiche, in denen die Behörden weniger Erfahrung haben oder in denen relativ komplexe Projekte abzuwickeln sind. Kapitel 8: Im Programmzeitraum steht der Kohäsionspolitik ein Drittel des EU-Haushalts zur Verfügung, um gegen die Unterschiede zwischen den Regionen vorzugehen und gleichzeitig zur Verwirklichung der Europa 2020-Ziele beizutragen. Beide Zielsetzungen sind uneingeschränkt miteinander vereinbar. Die Weiterverfolgung der Europa 2020-Ziele kann als Mittel betrachtet werden, regionale Entwicklungsziele voranzubringen und auf eine Konsolidierung verschiedener Elemente hinzuwirken, die das Wachstumspotenzial der Regionen beeinflussen. Die neue Kohäsionspolitik ist nicht nur exakt auf die Strategie Europa 2020 und deren Kernziele abgestimmt, sondern auch mit dem Europäischen Semester und dem EU-Prozess der wirtschaftlichen Steuerung verknüpft. Damit soll gewährleistet werden, dass die Wirksamkeit von Investitionen nicht durch Unzulänglichkeiten in der Wirtschafts- und Haushaltspolitik beeinträchtigt wird. Die Mitgliedstaaten und Regionen sind darüber hinaus aufgefordert, solide ordnungspolitische, administrative und institutionelle Rahmenbedingungen zu schaffen, damit Investitionen ihr ganzes Potenzial entfalten können. Zusammen mit einer Mittelkonzentration auf einige wenige Schlüsselprioritäten und einem verstärkten Fokus auf Leistungen und Ergebnisse werden diese Anreize das Kosten-Nutzen-Verhältnis verbessern und den Beitrag der Kohäsionspolitik zu Wachstum und Beschäftigung maximieren. xxxv

38 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt xxxvi

39 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum 1. Einleitung Von der Kohäsionspolitik sind in den vergangenen Jahrzehnten massive Investitionen in intelligentes Wachstum ausgegangen. Darunter fallen Kofinanzierungen für Innovation und Bildung sowie Digital- und Verkehrsnetze. Diese Investitionen haben zur Entstehung eines Gemeinschaftsmarktes beigetragen, der in allen Regionen Wachstum, Produktivität und Spezialisierung vorantreibt. Dementsprechend stärken sie Europas Stellung auf den globalen Märkten, wo sich die Union sowohl gegenüber Billigstandorten als auch hoch innovativen Wettbewerbern behaupten muss. Dieses Kapitel beleuchtet Entwicklungen in Bezug auf intelligentes Wachstum in den Regionen und Städten der EU; darüber hinaus soll auf relevante Auswirkungen der Krise eingegangen werden. Die breite Themenpalette reicht von der territorialen Dimension der Krise über Innovation, tertiäre Bildung und Unternehmertum bis hin zur Ausweitung der Digital- und Verkehrsnetze und zur Marktintegration durch Handel und ausländische Direktinvestitionen. Oberstes Anliegen ist es dabei stets, die Leistungen der weniger entwickelten Regionen sowie bestimmter Siedlungstypen wie Städte und ländlicher Gebiete aufzuzeigen. Ein weiterer Schwerpunkt betrifft die Weiterverfolgung der nationalen Europa 2020-Ziele im Zusammenhang mit FuE-Ausgaben, tertiärer Bildung und lebensbegleitendem Lernen. Die hier berichteten Langzeittrends sind mehrheitlich positiv, was die Leistung der Volkswirtschaften in der EU anbelangt. Positive Entwicklungen betreffen die engere Marktintegration, Handel und ADI, die Verlagerung von Arbeitsplätzen auf produktivere Sektoren, den verbesserten Zugang zu Digital- und Verkehrsnetzen und die anhaltende Zunahme von Menschen mit tertiärem Bildungsabschluss. Die Krise hat indes in vielen Teilen der Union zu einer starken Beeinträchtigung dieser Entwicklung geführt. Es ist eine Trendumkehr eingetreten, was die seit langem anhaltende Verringerung der regionalen Disparitäten anbelangt. Ferner ist es krisenbedingt in den meisten Mitgliedstaaten zu einem Rückgang der Wirtschaftstätigkeit und der Beschäftigung gekommen. Erfreulicherweise lassen sich bei mehreren der hier untersuchten Aspekten erste Anzeichen einer Besserung erkennen, etwa die Handelszuwächse und ein positives BIP-Wachstum in nahezu allen Mitgliedstaaten gegen Jahresende Die Kohäsionspolitik hat einen erheblichen Beitrag zu intelligentem Wachstum und zur Verringerung von Ungleichheiten geleistet. Dessen ungeachtet gibt es Bereiche, die auch in den kommenden Jahren und über den aktuellen Programmplanungszeitraum hinaus noch beträchtliche Investitionen erfordern: Das niedrige Innovationsniveau in vielen Regionen, die verbleibenden wirtschaftlichen Unterschiede und die Lücken bei den materiellen und digitalen Netzen. 2. Die Krise hat die Verringerung der regionalen Disparitäten zum Erliegen gebracht Jeder vierte EU-Bürger lebt in einer (NUTS-2)-Region mit einem Pro-Kopf-BIP in KKS 1 von weniger als 75 % des EU-Durchschnitts (Karte 1.1). Es handelt sich hauptsächlich um Regionen in mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten, aber auch in Griechenland, Süditalien und Portugal. Der Befund trifft ferner auf die Mehrzahl der Regionen in äußerster Randlage zu. Sämtliche Regionen in den mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten verzeichneten im Zeitraum einen Anstieg des Pro-Kopf-BIP (in KKS) im Verhältnis zum Gemeinschaftsdurchschnitt. In der Regel fielen die Zuwächse in Hauptstadtregionen am stärksten aus. Die entsprechenden Regionen der Slowakei, Rumäniens und Bulgariens registrierten einen markanten Anstieg des Pro-Kopf-BIP in KKS: +186 %, +122 % bzw. +78 % gegenüber dem EU-Durchschnitt. In den beiden erstgenannten Staaten sind diese Zunahmen mehr als doppelt so hoch wie die durchschnittlichen nationalen Zuwachsra- 1 Das Pro-Kopf-BIP (Bruttoinlandsprodukt), ausgedrückt in Kaufkraftstandards, ist der Gesamtwert aller pro Einwohner produzierten Güter und Dienstleistungen. Die Anwendung der Kaufkraftstandards (KKS) ermöglicht, Kaufkraftunterschiede zwischen Staaten aufgrund verschiedener Preisniveaus vergleichbar zu machen. 1

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41 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Abbildung 1.1 Variationskoeffizient des Pro-Kopf Kopf-BIP, Erwerbsquote (15-64), Arbeitslosenquote, NUTS-2-Regionen der EU-27, Variationskoeffizient, 2000=100 Pro-Kopf-BIP Arbeitslosenquote Erwerbsquote Quelle: Eurostat und Berechnungen GD REGIO ten. In den weniger entwickelten Regionen Griechenlands, Italiens und Portugals (ausgenommen Açores) hat sich das BIP jedoch nicht stärker als der Gemeinschaftsdurchschnitt entwickelt. In Griechenland ist dies auf die gravierenden Krisenfolgen zurückzuführen, in den beiden anderen Staaten zum Teil aber auf die bereits vor der Krise verhältnismäßig niedrigen Wachstumsraten. Bis Anbruch der Krise 2008 entwickelten sich die Unterschiede zwischen den Regionalwirtschaften in der EU rückläufig. So war der Variationskoeffizient des regionalen Pro-Kopf-BIP zwischen 2000 und 2008 um 10 % gesunken (siehe Abbildung 1.1) war das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP jener 20 % der Regionen mit dem höchsten Entwicklungsniveau ca. 3½ Mal so hoch wie das in den 20 % mit den größten Entwicklungsrückständen. Bis 2008 war diese Kluft auf den Faktor 2,8 beschränkt. Dies hing vor allem damit zusammen, dass die Regionen mit dem niedrigsten BIP pro Kopf der Bevölkerung ein überdurchschnittlich schnelleres Wachstum verbuchten und gegenüber den wohlhabenderen Regionen aufholten (man spricht von der Beta-Konvergenz ). Infolge der Krise ist diese Tendenz jedoch offenbar zum Stillstand gekommen. Zwischen 2008 und 2011 haben die regionalen Disparitäten wieder zugenommen (leichter Anstieg des Variationskoeffizienten). Andere Wirtschaftsindikatoren wie Beschäftigung und Arbeitslosigkeit, zu denen aktuellere Zahlen vorliegen, bestätigen diese Unterbrechung in der Tendenz zur Konvergenz. Hatten regionale Disparitäten bei Beschäftigung und Arbeitslosigkeit im Zeitraum abgenommen, ist seit 2008 ein deutlicher Anstieg zu festzustellen. Bis 2013 haben die Unterschiede ein stärkeres Ausmaß als 2000 erreicht. Diese Veränderungen lassen sich auch beim realen Wachstum des Pro-Kopf-BIP erkennen. Nahezu alle Regionen wiesen zwischen 2001 und 2008 positive Wachstumszahlen auf. Zahlreiche Regionen in der EU-13 erreichten sogar jährliche Raten von über 5 % (Karte 1.2). Von 2008 bis 2011 verzeichneten zwei Drittel aller Regionen einen rückläufigen Trend beim Pro-Kopf-BIP. Die jährlichen Einbußen betrugen mehr als 3 % in Griechenland sowie in einigen Regionen Rumäniens, des Vereinigten Königreichs und Irlands (Karte 1.3). Die regionalen Disparitäten haben in den letzten Jahren zugenommen, da die Wirtschaftskrise sich auf die Regionen unterschiedlich ausgewirkt hat. Einige Regionen sind schwer angeschlagen, andere nahezu unversehrt geblieben. Besonders deutlich wird dies im Zusammenhang mit den regionalen Arbeitslosenquoten. Wiesen 2008 lediglich fünf Regionen eine Arbeitslosenquote von über 20 % auf, waren es 2013 bereits 27. In zahlreichen deutschen Regionen hat die Arbeitslosigkeit unterdessen abgenommen. Der Grund liegt in der vergleichsweise hohen Wirtschaftsleistung Deutschlands seit Einbruch der weltweiten Rezession 2008/09. Was das regionale Pro-Kopf-BIP anbelangt, zeigen die letzten verfügbaren Zahlen lediglich den Beginn der Krise. Es zeichnet sich jedoch ein identisches Muster ab. Das reale Pro-Kopf-BIP (also zu konstanten Preisen) verzeichnete in einigen Regionen eine erhebliche Verringerung. Als Beispiele sind Közép-Dunántúl (Ungarn) sowie Estland zu nennen, wo im Zeitraum 2008/09 ein Rückgang um 15 % 3

42 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 4

43 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Abbildung 1.2 Theil-Index, Pro-Kopf Kopf-BIP, NUTS-2-Regionen der EU-28, Index Theil-Index zwischen Mitgliedstaaten zwischen Mitgliedstaaten (progn.) innerhalb der Mitgliedstaaten Quelle: Eurostat und Berechnungen GD REGIO eintrat. In anderen Regionen hielt das Wachstum an, etwa in Pomorskie (Polen) oder Åland (Finnland), mit Zuwächsen von 4 % bzw. 6%. Hinsichtlich der Auswirkungen der globalen Rezession infolge der Finanzkrise von 2008 lässt sich kein eindeutiges geografisches Muster erkennen. Sowohl hoch als auch weniger entwickelte Wirtschaftsräume sind betroffen. Einen markanten Einbruch im realen Pro-Kopf-BIP zwischen 2008 und 2009 hat es in den drei Baltenstaaten gegeben, aber auch in Finnland, Schweden und Italien. Gleichzeitig waren sowohl Frankreich und Belgien als auch Zypern und Malta von einem nur verhältnismäßig geringen Rückgang des realen Pro-Kopf-BIP betroffen. Polen registrierte sogar ein ungebrochenes Wachstum. Von den 13 Regionen, in denen das BIP pro Kopf der Bevölkerung um mehr als 10 % geschrumpft ist, hatten sechs noch 2008 ein Pro- Kopf-BIP über dem Gemeinschaftsdurchschnitt. Auch die regionalen Unterschiede innerhalb der Staaten haben im Zeitraum in zahlreichen Fällen deutlich zugenommen. In besonderem Maße trifft dies auf Bulgarien und Rumänien zu (Anstieg des Variationskoeffizienten um 22 bzw. 12 Prozentpunkte), wofür vor allem die starken Wachstumsraten in der jeweiligen Hauptstadtregion ins Treffen zu führen sind. Die übrigen Regionen dieser beiden Länder näherten sich im Pro- Kopf-BIP weiterhin an den EU-Durchschnitt an, jeder mit deutlich geringerem Tempo. Eine Verschärfung regionaler Disparitäten ist während dieser elf Jahre auch in Griechenland und im Vereinigten Königreich eingetreten (Anstieg des Variationskoeffizienten um 12 bzw. 8 Prozentpunkte). Der Grund liegt hier jedoch z. T. darin, dass das Pro-Kopf-BIP mehrerer weniger entwickelter Regionen im Vergleich zum Gemeinschaftsdurchschnitt abgenommen hat. Als Beispiele können Ipeiros (Griechenland) mit einem Rückgang von 71 % auf 55 % des EU-Durchschnitts und West Wales and the Valleys (Vereinigtes Königreich) von 72 % auf 64 % genannt werden. Der Theil-Index 2, eine weitere Maßzahl für regionale Disparitäten, lässt sich in eine Komponente, die die Unterschiede zwischen Mitgliedstaaten misst, und eine zweite, die jene innerhalb der Mitgliedstaaten misst, aufgliedern. Wie dieser Index zeigt, haben die Disparitäten im Pro- Kopf-BIP zwischen NUTS-2-Regionen innerhalb der Mitgliedstaaten (anhand der bis 2011 verfügbaren Daten) seit 2004 leicht zugenommen. Diese Entwicklung ist in erster Linie auf die hohen Wachstumsraten in einer Reihe von städtischen Gebieten (zumeist Hauptstadtregionen) in der EU-13 zurückzuführen (Abbildung 1.2). Dem gegenüber stand eine deutliche Abnahme der Unterschiede zwischen Mitgliedstaaten bis 2009, die sich insgesamt in einem Rückgang der regionalen Disparitäten in der EU- 28 niederschlug. Die Wirtschaftskrise hat diesen Konvergenzprozess zum Stillstand gebracht. Die Disparitäten stagnierten im Jahr 2009 und wurden 2010 und 2011 wieder stärker. Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungs- Daten für 2012 und die neuesten Prognosen auf einzelstaatlicher Ebene bis 2015 legen indes den Schluss nahe, dass es sich lediglich um eine vorübergehende Unterbrechung des Konvergenzprozesses handeln könnte ist möglicherweise sogar eine Wiederbelebung des Pro- 2 Der Theil-Index gibt im Wesentlichen darüber Aufschluss, inwieweit das Pro-Kopf-BIP der Regionen von einer Situation abweicht, in der alle Regionen das gleiche Niveau aufweisen. 5

44 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 1.3 Pro-Kopf Kopf-BIP BIP-Zuwachsraten in weniger entwickelten und mäßig entwickelten Mitgliedstaaten, Durchschnittliche jährliche Veränderung (%) EU-27 BG CZ EE CY LV LT HU MT PL PT RO SI SK Balken stellen NUTS-2-Regionen dar. Keine Daten für Griechenland. Quelle: Eurostat und Berechnungen GD REGIO zesses eingetreten, insofern als sich die innerstaatlichen regionalen Unterschiede nur noch unmerklich verschlechtert haben. Die Auswirkungen der Wirtschaftskrise auf den langfristigen Entwicklungsverlauf der regionalen Disparitäten in der Union lassen sich auch aus dem Trend einzelner Regionen ableiten. Zwischen 2003 und 2011 verzeichneten 50 der 63 Regionen in den weniger entwickelten und mäßig entwickelten Mitgliedstaaten Wachstumsraten über dem Gemeinschaftsdurchschnitt (Abbildung 1.3). In der Zeit vor der Krise ( ) wuchsen 56 dieser Regionen schneller als der EU-Durchschnitt. Ab Einbruch der Krise ( ) waren es nur noch 45. Es gibt Grund zur Annahme, dass sich der langfristige Konvergenzprozess in der EU fortsetzen wird, sobald die Krise überwunden ist. Insofern als dieser Prozess zum Teil von weniger entwickelten Regionen angetrieben wird, die in anderen Regionen entwickelte und erprobte Technologien und Arbeitsmethoden übernehmen, ist davon auszugehen, dass sie in Bezug auf Produktivität tendenziell aufholen. Dieser Prozess, der durch aus Kohäsionsmitteln geförderte Investitionen untermauert wird, wird mit hoher Wahrscheinlichkeit so verlaufen, dass weniger entwickelte Regionen zu stärkeren Wachstumsraten zurückfinden, als es in höher entwickelten Teilen der Union in den kommenden Jahren der Fall sein wird. Als Beispiel kann auf die Periode verwiesen werden. Abbildung 1.4 Reales Wachstum des Pro-Kopf Kopf-BIP, EU-28, Durchschnittliche jährliche Veränderung (in %) Weniger entwickelte Mitgliedstaaten Mäßig entwickelte Mitgliedstaaten Hoch entwickelte Mitgliedstaaten Quelle: Eurostat 6

45 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Die Verlaufsanalyse des Pro-Kopf-BIP zwischen 2000 und 2011 bestätigt, dass Konvergenz langfristig vor allem darauf beruht, dass die Regionen mit dem größten Entwicklungsrückstand aufschließen. Rückläufige Wachstumsraten in den stärker entwickelten Regionen schlagen weniger stark zu Buche. So wiesen 37 (NUTS-2)-Regionen im Jahr 2000 ein Pro-Kopf-BIP von weniger als 50 % des Gemeinschaftsdurchschnitts auf. Bis 2011 traf dies nur noch auf 20 Regionen zu. 16 Regionen hatten einen Anstieg auf ein Niveau von % und eine Region (Yugozapaden, Hauptstadtregion Bulgariens) auf ein Niveau von % des EU-Durchschnitts geschafft. Bemerkenswert war auch die Geschwindigkeit der Konvergenz in Bucureşti-Ilfov (Rumänien) zwischen 1995 und 2011: Von unter 50 % des Gemeinschaftsdurchschnitts kletterte das Pro-Kopf-BIP auf über 120 %. Das reale Wachstum des Pro-Kopf-BIP im Zeitraum fiel in den weniger entwickelten Mitgliedstaaten stärker aus. Prognosen zufolge dürfte sich dieser Trend 2014 und 2015 fortsetzen (Abbildung 1.4). Das Wachstum der mäßig entwickelten Mitgliedstaaten fiel 2010 hingegen unter den Wert der hoch entwickelten zurück. Diese Situation hielt an. Bis 2015 sollte das Wachstum wieder leicht darüber liegen. Türkei Die Türkei zählt 75 Millionen Einwohner Tendenz stark steigend (Zunahme um knapp 10 Millionen im letzten Jahrzehnt). Auch die Wirtschaft des Landes weist mit einem jährlichen Plus von 5 % zwischen 2002 und 2012 ein rapides Wachstum auf. So kletterte das Pro-Kopf-BIP in KKS im letztgenannten Jahr auf ein Niveau von 56 % des Gemeinschaftsdurchschnitts höher als Rumänien und Bulgarien, aber noch hinter Kroatien. Es bestehen jedoch große regionale Disparitäten. Ein relativ hohes BIP pro Kopf der Bevölkerung entfällt auf die westlichen Regionen Istanbul (50 % über dem Landesdurchschnitt; 2011), Kocaeli (41 %), Ankara (32 %) und Bursa (31 %) (Karte 1.4). Im Unterschied dazu liegen die Werte in den östlichen Regionen unter 50 % des Landesdurchschnitts. Diese Disparitäten verschärften sich zwischen 2004 und 2007; darauf folgte ein leichter Rückgang im Zeitraum Der Agrarsektor stellt nach wie vor knapp 25 % der Arbeitsplätze und macht einen erheblichen wenn auch im Vergleich dazu deutlich geringeren Anteil am BIP aus (2012: 9 %). 7

46 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Regionale wirtschaftliche Ungleichheiten in der Welt Es sind starke regionale wirtschaftliche Ungleichheiten sowohl im Gebiet des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens (NAFTA, Karte 1.5) als auch als auch in den BRIC- Staaten (Karte 1.6) festzustellen. Aufgrund des erheblichen Größenunterschieds der Regionen lassen sich diese Disparitäten nicht direkt mit jenen in Europa vergleichen. Indien und China mit jeweils mehr als einer Milliarde Einwohnern würden im EU-Maßstab über 700 NUTS-2-Regionen entsprechen. Im Falle der USA müsste das Pro-Kopf-BIP für einen sinnvollen Vergleich von den 50 Bundesstaaten auf 160 Regionen umgelegt werden. Das Nordamerikanische Freihandelsabkommen hat seit 1994 die wirtschaftliche Annäherung zwischen Kanada, den Vereinigten Staaten und Mexiko begünstigt. Deutlich wird dies in der Zunahme des Handels und ausländischer Direktinvestitionen. Im Gegensatz zur EU gilt innerhalb der NAFTA keine Freizügigkeit der Personen. Daraus folgt, dass viele der in den USA arbeitenden Mexikanerinnen und Mexikaner sich mit illegalem Status dort aufhalten. Im ersten Jahrzehnt des Abkommens ( ) verzeichnet das reale Pro-Kopf-BIP Mexikos ein jährliches Wachstum von lediglich 0,8 %. Kanada und die USA erreichten im selben Zeitraum dreimal so hohe Zuwachsraten. Das geringe Gesamtwachstum Mexikos hing nicht mit dem Freihandelsabkommen zusammen, sondern viel eher mit dem niedrigen Bildungsniveau, einem ungünstigen Unternehmensumfeld und einer mangelhaften Verkehrsinfrastruktur. Die NAFTA besitzt kein mit der Kohäsionspolitik vergleichbares entwicklungspolitisches Instrument. Aus diesem Grund kommt die Handelsintegration den mexikanischen Regionen nur mit deutlich größerer Verzögerung zugute. Doch zwischen 2004 und 2012 legte Mexikos Wirtschaftsleistung zu. Ungeachtet der Krise wuchs das reale Pro-Kopf- BIP um durchschnittlich 1,5 % pro Jahr doppelt so stark wie in Kanada und den Vereinigten Staaten. Trotz der zunehmenden Wirtschaftsleistung Mexikos wurden die regionalen Disparitäten in der NAFTA nicht weniger. Dies lag vor allem darin begründet, dass viele der weniger entwickelten mexikanischen Regionen ihren Rückstand nicht aufholen konnten. In der Anfangsphase der Wirtschaftsentwicklung nehmen regionale Disparitäten häufig zu nicht so in den BRIC- Staaten. Zwischen 2000 und 2010 verringerten sich die Unterschiede in China und Brasilien, während sie in Indien und Russland anwuchsen. Chinas Küstenregionen weisen im Vergleich zu tiefer im Binnenland gelegenen Regionen ein weitaus höheres Pro- Kopf-BIP auf. In Russland ist das Pro-Kopf-BIP in Moskau, Sankt Petersburg und den umliegenden Gebieten deutlich höher als in den südlichen Landesteilen. Allgemein ist das Pro-Kopf-BIP im Norden dank der Rohstoffgewinnung höher als im Süden. Auch Brasilien und Indien weisen große regionale Disparitäten auf. Das Pro-Kopf-BIP in entlegeneren ländlichen Regionen bleibt weit hinter dem in Großstadtgebieten zurück. Diese Staaten suchen nach neuen Wegen, um regionale Disparitäten abzumildern, weshalb ihr Interesse an der Funktionsweise der Kohäsionspolitik zugenommen hat. In den letzten acht Jahren hat die Kommission Vereinbarungen über die Zusammenarbeit in der Regionalpolitik mit China, Russland und Brasilien sowie Kooperationsabkommen mit Chile, Peru und Japan geschlossen. Weitere Kooperationsabkommen wurden mit der Ukraine, der Republik Moldau und Georgien eingegangen, und zwar im Rahmen der Östlichen Partnerschaft. Im Zusammenhang mit der letztgenannten Initiative hat die Kommission Aktivitäten mit Bezug zur Regional- und Stadtentwicklungspolitik auf den Weg gebracht. Dabei fand ein reger Austausch zur technischen Unterstützung statt, mit Studien, Studienbesuchen, Schulungen, Konferenzen, netzwerkbildenden Maßnahmen und Kontakten zwischen Regionen und Städten der Union und den betreffenden Staaten. 8

47 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum 9

48 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Westliche Balkanländer Unter den westlichen Balkanländern sind drei Bewerberländer (Montenegro, Serbien und die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien) sowie drei potenzielle Bewerberländer (Albanien, Bosnien und Herzegowina sowie Kosovo im Sinne der Resolution 1244 des UN-Sicherheitsrats). Montenegro ist mit Einwohnern der bevölkerungskleinste dieser Staaten, besitzt aber das höchste Pro-Kopf- BIP (wenn auch nur 46 % des Gemeinschaftsdurchschnitts in KKS; Stand 2012) und die zweitniedrigste Arbeitslosenquote (20 %). Serbien zählt die größte Bevölkerung (7 Mio.) und die größte Volkswirtschaft. Das BIP verzeichnete zwischen 2003 und 2008 einen jährlichen Zuwachs von 6 %. Dieses Wachstum verlangsamte sich zwischen 2008 und 2012 auf 1,2 % pro Jahr. Das Pro-Kopf-BIP macht nur ein Drittel des Gemeinschaftsdurchschnitts aus. Die Arbeitslosenquote erreichte 2012 einen Anteil von 24 % der Erwerbsbevölkerung. Die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien zählt etwas mehr als 2 Mio. Einwohner. Das BIP wuchs von um 5 % p.a., in den folgenden vier Jahren immerhin noch um 2 %. Die Arbeitslosenquote ist sehr hoch (2012: 31 %); das Pro-Kopf-BIP lässt sich mit jenem Serbiens vergleichen (35 % des Gemeinschaftsdurchschnitts). Die drei potenziellen Bewerberländer kamen 2012 auf ein Pro-Kopf-BIP in KKS von % des EU-Mittelwerts. Albanien verbuchte mit 14 % die geringste Arbeitslosenquote, rangierte damit aber immer noch deutlich über dem Gemeinschaftsdurchschnitt. Die Quoten von Bosnien und Herzegowina (29 %) und des Kosovo (35 %) lagen ganz stark über dem Durchschnitt. Nur eines der sechs Länder (Albanien) hat eine Erwerbsquote von mehr als 50 % der Bevölkerung zwischen 15 und 64 Jahren vorzuweisen (kein einziger EU-Staat hat eine Quote unter 50 %). In Bosnien und Herzegowina lag die Erwerbsquote 2012 bei nur 40 %, und im Kosovo gar unter einem Viertel der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter. Tabelle 1.1 Schlüsselindikatoren für die westlichen Balkanländer, Bevölkerung (in tausend) Pro-Kopf-BIP in KKS (EU-28=100) Arbeitslosenquote (%) Beschäftigungsquote, (%) Reale BIP-Wachstumsrate (% pro Jahr.) Montenegro ,2 1,2 Ehemalige jugoslawische ,7 1,9 Republik Mazedonien Serbien ,0 0,2 Albanien ,0 3,8 Bosnien und Herzegowina ,2 0,6 Kosovo (im Sinne der ,6* Resolution 1244 des UN-Sicherheitsrats) * Quelle: Eurostat, Weltbank und WIIW 10

49 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum 3. Mittel- und osteuropäische Mitgliedstaaten: Industriesektor weiterhin stark, weiterer Modernisierungsbedarf in der Landwirtschaft 1970 stellte der Industriesektor in der EU-6 (also den damaligen sechs Mitgliedstaaten) mehr als 30 % aller Arbeitsplätze und der Bruttowertschöpfung (BWS). Der Aufstieg des Dienstleistungssektors, die Automatisierung der verarbeitenden Gewerbe und die Verlagerung von Teilen der Produktion in Schwellenländer haben in der europäischen Wirtschaft zu einer steten Abnahme des industriellen Anteils (ausgenommen Baugewerbe) an Beschäftigung und BWS geführt (Abbildung 1.5). Dieser Trend hielt auch mit den Erweiterungen von 2004 und 2007 an; es kam in beiden Fällen nur zu einer geringfügigen Zunahme des Beschäftigungsanteils in der Industrie. Bis 2012 entfielen auf die Industrie nur noch 19 % der BWS und 16 % der Arbeitsplätze. Der Industrieanteil in der EU-12 ist allerdings höher als in der EU-15 und hat sich im Laufe der Zeit kaum verändert. Der Anteil der Industrie an der BWS stagnierte zwischen 1995 und 2012 bei ca. 27 %. Der Beschäftigungsanteil verringerte sich in diesen 17 Jahren von 26 % auf 22 %, liegt damit aber noch immer deutlich über dem Niveau der EU-15, wo lediglich 14 % aller Arbeitsplätze auf die Industrie entfallen (Abbildung 1.6). Was die Landwirtschaft anbelangt, haben sich die Anteile grundlegend verschoben kam sie in der EU-6 noch auf 12 % aller Arbeitsplätze und 6 % der BWS (Abbildung 1.8). Bis 2012 waren diese Werte in der auf 27 Staaten angewachsenen Union auf 5 % bzw. 2 % geschrumpft. Die Auswirkungen der verschiedenen Erweiterungen sind in diesem Fall deutlicher. Mit jeder Erweiterung 1981, 1986, 2004 und 2007 kam es zu einem Anstieg des Beschäftigungsanteils. Doch aufgrund des niedrigen Produktivitätsniveaus der Landwirtschaft in den jeweils neu beigetretenen Staaten hat der Anteil an der BWS nur geringfügig zugenommen. So entfallen auf Subsistenzlandwirtschaft Arbeitsplätze, ihr Beitrag zur BWS ist aber vernachlässigbar. In der EU-12 reduzierte sich der Anteil der Arbeitsplätze in der Landwirtschaft zwischen 1995 und 2012 von 25 % auf 15 %. Angesichts der Produktivitätssteigerungen dürfte sich dieser Rückgang fortsetzen (Abbildung 1.7). In der EU-15 betrug der Anteil 2012 nur noch 3 %. Zeitgleich mit dem Beschäftigungsschwund in Landwirtschaft und Industrie wurden mehr Arbeitsplätze im Dienstleistungsbereich geschaffen. Der berufliche Umstieg von der Landwirtschaft oder Industrie in eine Dienstleistungssparte erfordert jedoch vielfach die Aneignung völlig neuer Fertigkeiten. Umschulungsangebote für Menschen, die einen Wechsel in einen anderen Sektor anstreben, können den Übergang erleichtern. 4. Baugewerbe und Industrie von der Krise am stärksten betroffen Die Wirtschaftsstruktur der weniger entwickelten Mitgliedstaaten unterscheidet sich tendenziell von der im übrigen Europa. Die Anteile der Arbeitsplätze und der Abbildung 1.5 Anteil der Industrie (ausgenommen Baugewerbe) in der EU, % am Gesamtwert Beschäftigung BWS EU-6 EU-9 EU-10 EU-12 EU-15 EU-25 EU-27 Quelle: AMECO 11

50 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 1.6 Anteil der Industrie (ausgenommen Baugewerbe) in der EU-12, % am Gesamtwert Beschäftigung BWS 30 Abbildung 1.7 Anteil der Landwirtschaft in der EU-12, % am Gesamtwert Beschäftigung BWS Quelle: AMECO Quelle: AMECO Abbildung 1.8 Anteil der Landwirtschaft in der EU, % am Gesamtwert Beschäftigung BWS EU-6 EU-9 EU-10 EU-12 EU-15 EU-25 EU-27 Quelle: AMECO BWS in der Industrie sind dort höher (Tabelle 1.2) entfielen in diesen Staaten 22 % aller Arbeitsplätze auf die Industrie. Dieser Wert ist um 50 % höher als in den hoch entwickelten Mitgliedstaaten (15 %). Diese Zahlen zeigen kaum Anzeichen einer Konvergenz. Die Industrie verzeichnete in den weniger entwickelten Mitgliedstaaten zwischen 2000 und 2012 stärkere BWS-Zuwächse als andere Sektoren. Selbst in den von der Krise geprägten Jahren stellte sich ein jährliches Wachstum von 2 % ein. In mäßig entwickelten wie auch in hoch entwickelten Mitgliedstaaten verbuchte der Sektor im selben Zeitraum einen Rückgang von 1 % p.a. Auch der Beschäftigungsanteil in der Industrie stagnierte in den weniger entwickelten Mitgliedstaaten bis 2008 weitgehend, während er in den übrigen zurückging. Der Beitritt zur EU und zum Gemeinschaftsmarkt hat ein größeres Potenzial für Spezialisierung und räumliche Clusterbildung eröffnet. So waren weniger entwickelte Mitgliedstaaten mitunter in der Lage, einen hohen Beschäftigungsanteil in der Industrie zu halten. Das Gleichgewicht zwischen Arbeitskosten, Produktivität und Erreichbarkeit sorgte für attraktive Standorte für das verarbeitende Gewerbe. Der Anteil an Arbeitsplätzen und BWS im Baugewerbe verzeichnete während der Krise in allen drei Staatengruppen einen abrupten Einbruch. Am stärksten fiel der Rückgang in den drei Baltenstaaten, Irland, Griechenland und Spanien aus. In diesen sechs Staaten kam es bei Einsetzen der Finanzkrise zum Platzen einer gewaltigen Immobilienblase. Unternehmens- und Finanzdienstleistungen stellen in den weniger entwickelten Mitgliedstaaten einen deutlich geringeren Anteil an Arbeitsplätzen und BWS; allmählich 12

51 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Tabelle 1.2 Änderung der Beschäftigung und BWS nach Sektoren und Gruppen von Mitgliedstaaten, und Beschäftigung BWS weniger entwickelt mäßig entwickelt hoch entwickelt EU-28 weniger entwickelt mäßig entwickelt hoch entwickelt Anteil in 2012 (%) Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Fischerei 15,9 8,3 2,5 5,2 4,5 2,7 1,5 1,7 Industrie (ohne Baugewerbe) 21,7 18,6 14,5 16,0 25,9 20,5 18,5 19,1 Baugewerbe 7,3 7,5 6,4 6,6 7,4 4,5 5,8 5,9 Groß- und Kleinhandel; Verkehr; Unterkunft und Gastronomie; 25,0 29,1 27,7 27,4 26,8 27,1 23,2 23,6 Informations- une Kommunikationsdienstleistungen Finanz-und Versicherungsdienstleistungen; Immobilienaktivitäten; fachliche, wissenschaftliche und technische Tätigkeiten; Verwaltungs-und Förderungsdienstleistungen Öffentliche Verwaltung; Exterritoriale Organisationen und Körperschaften EU-28 8,8 11,6 17,2 15,3 18,8 23,0 27,6 26,9 21,2 24,9 31,6 29,4 16,6 22,3 23,4 22,9 Gesamt Durchschnittliche jährliche Veränderung (%), Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Fischerei -2,5-2,5-1,6-2,2 2,6-1,9 0,8 0,9 Industrie (ohne Baugewerbe) 0,1-0,3-1,1-0,7 5,8 3,7 1,0 1,4 Baugewerbe 4,6 0,8 1,5 1,9 6,5 1,2 1,4 1,7 Groß- und Kleinhandel; Verkehr; Unterkunft und Gastronomie; Informations- und Kommunikationsdienstleistungen Finanz-und Versicherungsdienstleistungen; Immobilienaktivitäten; fachliche, wissenschaftliche und technische Tätigkeiten; Verwaltungs-und Förderungsdienstleistungen Öffentliche Verwaltung; Exterritoriale Organisationen und Körperschaften 2,0 1,8 1,1 1,3 5,4 4,6 2,4 2,7 3,1 3,1 2,8 2,8 4,7 2,9 2,5 2,6 1,2 1,8 1,4 1,4 1,7 1,9 1,5 1,6 Gesamt 0,8 1,0 1,0 1,0 4,7 3,0 1,9 2,1 Durchschnittliche jährliche Veränderung (%), Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Fischerei -1,3-2,0-1,5-1,5-3,1-0,5-1,8-1,9 Industrie (ohne Baugewerbe) -2,9-3,6-2,0-2,3 2,0-1,2-1,0-0,8 Baugewerbe -3,5-7,1-3,9-4,1-0,3-13,3-3,9-4,1 Groß- und Kleinhandel; Verkehr; Unterkunft und Gastronomie; -0,4-1,8-0,2-0,3 0,9-3,5-0,1-0,3 Informations- une Kommunikationsdienstleistungen Finanz-und Versicherungsdienstleistungen; Immobilienaktivitäten; 2,3-0,2 0,5 0,6 0,7-1,0 0,3 0,3 fachliche, wissenschaftliche und technische Tätigkeiten; Verwaltungs-und Förderungsdienstleistungen Öffentliche Verwaltung; Exterritoriale 0,2-1,0 0,7 0,5 0,3-0,7 0,8 0,7 Organisationen und Körperschaften Gesamt -1,0-2,3-0,4-0,6 0,8-2,4-0,2-0,3 BWS zu konstanten Preisen nicht für IE (hoch entwickelt) und MT (mäßig entwickelt) verfügbar Änderung der BWS ohne IE in der hoch entwickelten Gruppe und MT in der mäßig entwickelten Gruppe Quelle: Eurostat 13

52 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt nähern sich die Werte indes jenen in hoch entwickelten Staaten an. In den weniger entwickelten Mitgliedstaaten waren die Auswirkungen der Krise auf den kombinierten Sektor gering. Sowohl in Bezug auf die Arbeitsplätze als auch die BWS gab es anhaltende Zuwächse, wenngleich mit niedrigeren Raten als zwischen 2000 und Die Umstrukturierung und Modernisierung des Agrarsektors ist in den weniger entwickelten Mitgliedstaaten noch nicht abgeschlossen vereinte der Sektor 16 % aller Arbeitsplätze mehr als das Sechsfache im Vergleich zu hoch entwickelten Mitgliedstaaten (2,5 %). Der Anteil der BWS in der Landwirtschaft fiel deutlich geringer aus, betrug aber immer noch das Dreifache der anderen Staatengruppe (4,5 % gegenüber 1,5 %). Beide Anteilswerte sind in einem Abwärtstrend begriffen, da die Beschäftigung weiterhin schrumpft und die BWS-Zuwächse hinter jenen in anderen Sektoren zurückbleiben. Dessen ungeachtet war der Beschäftigungsanteil in der Landwirtschaft in den weniger entwickelten Mitgliedstaaten 2012 noch immer höher als 1970 in der EU-6 (12 %). Die mäßig entwickelten Mitgliedstaaten waren im Zuge der Krise mit gravierenderen Folgen konfrontiert. Sowohl BWS als auch Beschäftigung verringerten sich im Zeitraum um jährlich 2 %. Besonders heftig waren die Einbrüche im Baugewerbe, im verarbeitenden Gewerbe sowie in Vertrieb, Transport und Kommunikation. Insgesamt hatten die hoch entwickelten Mitgliedstaaten weniger unter der Krise zu leiden. Zwischen 2008 und 2012 betrug das jährliche Minus bei den Arbeitsplätzen knapp 0,4 %, bei der BWS 0,2 %. Zu den schärfsten Einbrüchen sowohl bei Beschäftigung als auch BWS kam es im Baugewerbe, im verarbeitenden Gewerbe und in der Landwirtschaft. 5. Die Krise führte zu Arbeitsplatzeinbußen, aber auch einigen Produktivitätszuwächsen Zwischen 2001 und 2008 verbuchte die Pro-Kopf-BWS in der EU ein Realwachstum von jährlich 1,7 %. Hauptausschlaggebend dafür war das Produktivitätswachstum von 1,2 % pro Jahr. Auf Steigerungen der Beschäftigungsquote entfiel ein weiterer halber Prozentpunkt pro Jahr. Die Zunahme des Bevölkerungsanteils im erwerbsfähigen Alter brachte einen leichten Positiveffekt (0,1 %; Tabelle 1.3 ). Im Krisenzeitraum sank die BWS pro Kopf der Bevölkerung um 0,5 % und die Erwerbsquote um 0,8 % pro Jahr. Die Produktivität registrierte unterdessen eine jährliche Steigerung von 0,3 %. In beiden Perioden sind ausgeprägte Unterschiede zwischen den weniger entwickelten Mitgliedstaaten und der übrigen Union zu beobachten. Von 2001 bis 2008 fielen die Zuwachsraten bei der Pro-Kopf-BWS deutlich stärker in weniger entwickelten Mitgliedstaaten aus (5,2 % p.a.). Dafür ist in erster Linie das Produktivitätswachstum (jährlich 4,2 %) ins Treffen zu führen. Doch auch der Anstieg des Bevölkerungsanteils im erwerbsfähigen Alter, der eine Zunahme der Erwerbspersonen unabhängig von der jeweiligen Arbeitslosenquote nach sich zieht, leistete einen spürbaren Beitrag (0,4 % pro Jahr). Im Zeitraum verzeichneten die weniger entwickelten Mitgliedstaaten insgesamt eine Zunahme der Pro-Kopf- BWS, wenngleich bei einem weitaus niedrigeren Tempo (1,2 % p.a.). Im Gegensatz dazu war der Trend in nahezu allen anderen Mitgliedstaaten rückläufig. Die wichtigste Wachstumsquelle in diesen Jahren war die Produktivität (die jährlich um 1,8 % zulegte), während es bei der Beschäftigung zu deutlichen Einbußen kam (1,1 % pro Jahr). Die weniger entwickelten Mitgliedstaaten mussten zwischen 2008 und 2012 sinkende Beschäftigungszahlen hinnehmen, während sich bei der Produktivität Zuwächse einstellten. Die einzigen Ausnahmen waren Rumänien und Ungarn, wo der Trend gegenteilig verlief. In fünf Staaten wog das Produktivitätswachstum den Beschäftigungsrückgang auf, sodass die Pro-Kopf-BWS unverändert blieb. Die Zunahme des Bevölkerungsanteils im erwerbsfähigen Alter fand in dieser Periode einen geringeren Niederschlag (Wachstumsbeitrag von jährlich 0,2 % anstatt 0,4 %). Nichtsdestotrotz war der Effekt in Bulgarien, Polen und der Slowakei signifikant (zwischen 0,4 und 0,5 % p.a.). In Kroatien sank die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung, was eine Abnahme des Pro-Kopf-BWS um jährlich 0,6 % zur Folge hatte. Als Gründe sind Abwanderung, niedrige Geburtenraten und die Bevölkerungsalterung zu nennen. In den hoch entwickelten Mitgliedstaaten legte die Pro- Kopf-BWS von 2001 bis 2008 jährlich um 1,3 % zu. Zwischen 2008 und 2012 stellte sich indes ein Rückgang um 0,7 % p.a. ein. Im erstgenannten Zeitraum schlug das Produktivitätswachstum (0,9 % p.a.) stärker zu Buche als die Entwicklung der Beschäftigungsquote (+0,4 % p.a.); der Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter an der Gesamtbevölkerung stagnierte. Zwischen 2008 und 2012 ging die Beschäftigungsquote (um jährlich 0,7 %) zurück. Die Produktivität verzeichnete ein geringfügiges Plus. Der Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter wiederum registrierte ebenfalls einen leichten durch- 14

53 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Tabelle 1.3 Aufschlüsselung jährlicher durchschnittlicher Änderungsraten von Pro-Kopf-BWS, und Durchschnittliche jährliche Veränderung (%) Pro-Kopf-BWS Produktivität Erwerbstätigenquote Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter Pro-Kopf- BWS Produktivität Erwerbstätigenquote Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter EU-28 1,7 1,2 0,5 0,1 EU-28-0,5 0,3-0,8 0,0 weniger entwickelt 5,2 4,2 0,6 0,4 weniger entwickelt 0,9 1,8-1,1 0,2 Ungarn 3,3 3,0 0,0 0,2 Kroatien -2,7 0,4-2,5-0,6 Polen 4,5 2,9 0,6 0,9 Rumänien -1,2-1,1 0,0-0,1 Kroatien 4,5 2,2 2,0 0,2 Ungarn -1,2-1,4 0,3 0,0 Estland 6,2 4,0 1,8 0,3 Lettland -0,5 3,8-4,5 0,3 Slowakei 6,4 4,4 1,1 0,8 Estland 0,0 1,2-1,4 0,3 Bulgarien 6,4 3,2 3,3-0,3 Litauen 0,4 0,9-0,7 0,1 Rumänien 7,0 8,2-0,8-0,4 Bulgarien 1,0 3,8-3,1 0,4 Lettland 8,5 5,0 3,1 0,2 Slowakei 1,2 2,3-1,6 0,5 Litauen 8,8 5,8 2,5 0,4 Polen 2,7 3,3-1,0 0,4 mäßig entwickelt 2,7 2,1 0,5 0,1 mäßig entwickelt -2,5-0,2-2,0-0,3 Portugal 0,6 0,8-0,2 0,0 Griechenland -5,2-0,8-3,7-0,8 Malta 1,8 1,3-0,1 0,6 Zypern -3,2 0,4-4,4 0,8 Zypern 1,9 0,6 0,5 0,7 Slowenien -2,4-0,5-2,0 0,1 Griechenland 3,2 1,6 1,4 0,1 Portugal -0,8 1,8-2,4-0,2 Slowenien 4,3 3,3 0,8 0,1 Tschechische Rep., -0,5-0,3 0,0-0,2 Tschechische Rep. 4,7 4,2 0,3 0,2 Malta 0,4-0,8 1,2-0,1 hoch entwickelt 1,3 0,9 0,4 0,0 hoch entwickelt -0,7 0,1-0,7-0,1 Italien 0,2-0,5 0,9-0,3 Luxemburg -2,6-2,5-0,5 0,3 Dänemark 0,8 0,6 0,6-0,4 Ireland -1,8 2,4-3,6-0,6 Frankreich 0,9 1,0-0,2 0,1 Italien -1,8-0,8-0,9-0,1 Spanien 1,3 0,1 0,7 0,5 Finnland -1,7-0,9-0,4-0,4 Belgien 1,4 1,0 0,4 0,0 Spanien -1,5 2,7-3,9-0,1 Deutschland 1,7 1,3 0,7-0,4 Vereinigtes Königreich -1,4-0,7-0,5-0,1 Niederlande 1,7 1,5 0,4-0,1 Dänemark -1,2 0,7-1,3-0,5 Irland 1,7 1,0-0,2 0,8 Niederlande -0,9-0,3-0,3-0,3 Österreich 2,0 1,4 0,6 0,0 Belgien -0,5-0,2-0,5 0,1 Vereinigtes Königreich 2,0 1,7 0,1 0,2 Frankreich -0,3 0,3-0,4-0,2 Luxemburg 2,1 1,8 0,3 0,0 Österreich 0,0-0,4 0,3 0,0 Schweden 2,3 2,2 0,1 0,0 Schweden 0,5 0,9-0,2-0,2 Finnland 2,5 1,5 1,0-0,1 Deutschland 0,7-0,1 0,6 0,2 Hinweis: In Irland und Malta wurde das reale BIP anstelle der realen BWS verwendet. Quelle: Eurostat, AMECO und GD REGIO-Berechnungen 15

54 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt schnittlichen Rückgang, wobei dieser Abwärtstrend in Irland, Dänemark und Finnland etwas stärker ausfiel (ca. 0,5 % pro Jahr). Unter den hoch entwickelten Mitgliedstaaten stechen Irland und Spanien hervor, insofern als sie die größten Einbußen bei der Beschäftigungsquote hinnehmen mussten (3,6 % bzw. 3,9 % pro Jahr) und das stärkste Produktivitätswachstum registrierten (2,4 % bzw. 2,7 % pro Jahr). Die Ursache liegt teilweise in den Einbrüchen im Baugewerbe, einem Sektor mit geringer Produktivität, aber auch in Produktivitätszuwächsen anderer Sektoren. Deutschland und Schweden sind die beiden einzigen hoch entwickelten Mitgliedstaaten, die im Krisenzeitraum einen Anstieg der Pro-Kopf-BWS vorweisen können. Das Wirkungsverhältnis von Produktivität und Beschäftigung ist allerdings in beiden Fällen unterschiedlich gelagert. Deutschlands Beschäftigungssituation (Kombination aus Erwerbsquote und Anteil der erwerbsfähigen Bevölkerung) verzeichnete einen etwas stärkeren Aufwärtstrend als die Pro-Kopf-BWS, was mit einer geringfügigen Abnahme der Produktivität zusammenhängt. In Schweden stieg die Produktivität stärker als die Pro-Kopf-BWS die Beschäftigungsquote sank hingegen. Die mäßig entwickelten Mitgliedstaaten (Griechenland, Portugal, Zypern, Malta, Tschechische Republik und Slowenien) sind als Gruppe stärker von der Krise getroffen als die übrigen Länder. Wies die Pro-Kopf-BWS in der ersten Periode noch ein jährliches Plus von 2,7 % auf, erreichten die Einbußen im zweiten Zeitraum 2,5 % pro Jahr. Ausschlaggebende Faktoren waren die rückläufige Beschäftigungsquote (2 % p.a.) und der sinkende Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (0,3 % p.a.). Hinzu kam ein Rückgang der Produktivität (0,2 % p.a.). Dieses letzte Phänomen konnte den Beschäftigungseffekt der rückläufigen BWS dämpfen, wenn auch nur geringfügig. Die Entwicklungsmuster in diesem Zeitraum wiesen allerdings starke länderspezifische Unterschiede auf. Malta registrierte einen leichten Anstieg der Pro-Kopf- BWS und stellte diesbezüglich einen Einzelfall in dieser Gruppe dar. Gleichzeitig kam es jedoch zu vergleichsweise starken Produktivitätseinbußen (0,8 % p.a.), die mit einer erheblichen Zunahme der Beschäftigungsquote (1,2 % p.a.) einhergingen. Portugal wiederum verzeichnete einen im Vergleich zum Rest der Gruppe geringeren Rückgang der Pro-Kopf-BWS. Dafür fielen Produktivitätszuwächse überdurchschnittlich hoch aus (1,8 % p.a.), was eine markante Abnahme der Beschäftigungsquote (2,4 % p.a.) mit sich brachte. Zyperns Pro-Kopf- BWS fiel deutlich ab (3,2 % p.a.), aber die Produktivität legte zu (0,4 % p.a.), anders als in den übrigen Staaten der Gruppe (Griechenland und Slowenien). Hinzu kam, dass die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter durch Zuwanderung im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung nicht unerheblich anstieg (0,8 % p.a.). Diese Entwicklungen hatten eine beträchtliche Abnahme der Beschäftigungsquote zur Folge (4,4 % p.a., mehr als in allen übrigen Staaten). Aufgliederung der Zuwächse bei der Pro-Kopf-BWS Das Wachstum der Pro-Kopf-BWS wird in drei große Komponenten aufgegliedert: Veränderungen in der Produktivität (BWS je beschäftigter Person), Veränderungen in der Beschäftigungsquote (Arbeitsplätze im Verhältnis zur Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter) und Veränderungen im Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter an der Gesamtbevölkerung. Daraus folgt: BWS BWS Beschäftigung = x Gesamtbevölkerung Beschäftigung Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter x Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter Gesamtbevölkerung Mit derselben Identitätsgleichung können Veränderungen ausgedrückt werden. Im Normalfall wird die Beschäftigungsquote aus der Arbeitskräfteerhebung abgeleitet und beruht auf dem Wohnsitzort der beschäftigten Person. Der Berechnung der Produktivität wiederum wird die Beschäftigung am Erwerbsort zugrunde gelegt (aus den nationalen Registern). Damit diese einfache Identitätsgleichung aufgeht, basiert die Beschäftigungsquote hier nicht auf der Arbeitskräfteerhebung, sondern auf den in den nationalen Gesamtrechnungen berichteten Beschäftigungszahlen. 16

55 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum 6. Wachstum reagiert in Metropolregionen anfälliger auf Auf- und Abschwung als in ländlichen Regionen 6.1 Solide Leistung in Hauptstadt- Ballungsgebieten, mit der Krise aber überdurchschnittliche Beschäftigungseinbußen Auf Metropolregionen (Karte 1.7) entfielen % der EU-Bevölkerung, 62 % der EU-Beschäftigung und 67 % des EU-BIP. Sie bilden dementsprechend bedeutende Beschäftigungspole und Wirtschaftszentren, mit höheren Produktivitätsraten als andere Regionen. In sämtlichen Mitgliedstaaten ist das Pro-Kopf-BIP in Metropolregionen am größten. Nicht in jedem Fall geht dies indes mit höheren Wachstumsraten einher. In Deutschland, Österreich, Schweden, Finnland, Portugal und Spanien etwa verzeichnete das Pro-Kopf-BIP zwischen 2000 und 2011 in Nichtgroßstadtregionen größere Zuwächse. Dennoch verlief das Wachstum des realen Pro-Kopf-BIP von sowohl in der EU-15 als auch der EU- 13 in Metropolregionen schneller als in anderen Regionen (Tabelle 1.4). Die Wachstumsraten in Hauptstadtregionen waren besonders hoch, was teilweise mit ihrem höheren Produktivitätswachstum in der EU-15 und höherem Beschäftigungszuwachs in der EU-13 zusammenhängt. Das Wachstum von Metropolregionen der zweiten Kategorie entsprach dem nationalen Niveau, blieb aber unter jenem der Großstadt-Ballungsgebiete. In kleineren Metropolregionen verlief das Wachstum langsamer als in den anderen. In der EU-15 lag die Wachstumsrate kleiner Metropolregionen gleichauf mit jener von Nichtgroßstadtregionen. In der EU-13 registrierten die kleineren Metropolregionen deutlich niedrigere Wachstumsraten als Nichtgroßstadtregionen. Die Krise zeigte im Zeitraum unterschiedliche Auswirkungen auf die Metropolregionen der EU-15 und der EU-13. In der EU-15 fiel das BIP von Metropolregionen im selben Umfang wie jenes anderer Regionen. In der EU-13 ging das BIP von Metropolregionen zurück, verzeichnete in anderen Regionen jedoch eine Zunahme. In beiden Fällen gingen diese Trends mit einem stärkeren Beschäftigungsrückgang einher als in anderen Regionen. Tabelle 1.4 Veränderung von Pro-Kopf-BIP, Produktivität und Pro-Kopf-Beschäftigung nach Art von Metropolregionen, und Durchschnittliche jährliche Veränderung (%) Pro-Kopf-BIP Produktivität Pro-Kopf-BIP Pro-Kopf- Beschäftigung Produktivität Pro-Kopf- Beschäftigung EU-15 Hauptstadtregionen 1,4 0,9 0,6-0,8 0,3-1,1 Zweitgrößte Metropolregionen 1,3 0,7 0,6-0,8 0,1-0,9 Kleinere Metropolregionen 1,2 0,7 0,5-0,6 0,2-0,8 Nichtmetropolregionen 1,2 0,8 0,4-0,8 0,2-1,0 Gesamt 1,3 0,8 0,5-0,7 0,2-0,9 EU-13 Hauptstadtregionen 5,5 3,6 1,9-0,3 1,0-1,3 Zweitgrößte Metropolregionen 4,9 4,1 0,8 1,4 1,3 0,1 Kleinere Metropolregionen 3,7 3,6 0,1 1,4 1,2 0,2 Nichtmetropolregionen 4,5 4,4 0,0 0,6 1,7-1,1 Gesamt 4,9 4,3 0,6 0,7 1,4-0,8 EU-28 Hauptstadtregionen 1,9 1,0 0,9-0,7 0,5-1,2 Zweitgrößte Metropolregionen 1,6 1,0 0,6-0,6 0,1-0,7 Kleinere Metropolregionen 1,3 0,8 0,5-0,5 0,2-0,8 Nichtmetropoltregionen 1,6 1,3 0,3-0,5 0,5-1,0 Gesamt 1,6 1,1 0,5-0,5 0,4-0,9 Quelle: Eurostat und GD REGIO-Berechnungen 17

56 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Tabelle 1.5 Veränderung von Pro-Kopf-BIP, Produktivität und Pro-Kopf-Beschäftigung nach der Stadt-Land- Typologie, und Durchschnittliche jährliche Veränderung (%) Pro-Kopf- BIP Pro-Kopf- Beschäftigung Produktivität Pro-Kopf- BIP Produktivität Pro-Kopf- Beschäftigung Pro-Kopf-BIP (KKS) Index EU-28=100 EU-15 Städtisch 1,3 0,8 0,5-0,9 0,2-1,0 124 Intermediär 1,2 0,7 0,5-0,6 0,3-0,8 100 Ländlich 1,2 0,7 0,5-0,5 0,4-0,9 90 Gesamt 1,3 0,8 0,5-0,7 0,2-0,9 110 EU-13 Städtisch 5,5 3,6 1,9 0,7 0,9-0,2 108 Intermediär 4,6 4,2 0,4 0,5 1,5-1,0 57 Ländlich 4,3 4,5-0,2 0,6 1,6-1,1 46 Gesamt 4,9 4,3 0,6 0,7 1,4-0,8 64 EU-28 Städtisch 1,5 0,9 0,7-0,8 0,2-0,9 122 Intermediär 1,5 1,0 0,5-0,4 0,4-0,9 90 Ländlich 1,7 1,5 0,2-0,3 0,7-1,0 74 Gesamt 1,6 1,1 0,5-0,5 0,4-0,9 100 Quelle: Eurostat und GD REGIO-Berechnungen In nachrangigen und kleineren Metropolregionen der EU- 15 war das Produktivitätswachstum gering, und die Beschäftigung entwickelte sich rückläufig. Das Pro-Kopf-BIP verringerte sich in etwa im selben Umfang wie in der EU- 15 insgesamt. In der EU-13 wuchs das Pro-Kopf-BIP in nachrangigen und kleineren Metropolregionen doppelt so stark wie im EU- 13-Durchschnitt. Zurückzuführen ist dies auf ein hohes Produktivitätswachstum und eine stabile Beschäftigungsentwicklung. Es wird interessant sein zu beobachten, ob dies den Auftakt zu einer intensiveren Wachstumsperiode außerhalb von Hauptstadt-Ballungsgebieten bildet, und ob sich in weiterer Folge der Abstand zu diesen verkleinert, was das Pro-Kopf-BIP anbetrifft. Eine neue ESPON-Studie 3, die sich speziell mit der Leistung nachrangiger Städte auseinandersetzte, gelangte zum Schluss, dass diese zwar in manchen Fällen einen beträchtlichen Anteil an der Volkswirtschaft haben, in den meisten Staaten aber nicht so viel beitragen wie die Hauptstadt. Es wird ins Treffen geführt, dass ihr Beitrag höher sein könnte, wenn sie mehr EU- und nationale Unterstützung erhielten. In zahlreichen Staaten besteht offenbar eine starke Tendenz zu Überinvestitionen in Hauptstädte bzw. zu 3 Parkinson M. et al. (2012). Unterinvestitionen in Städte der zweiten Kategorie. Es stellt sich die Frage, ob höhere Verwaltungsebenen dieser Tendenz nicht entgegentreten und für nachrangige Städte eigene gebietspolitische Instrumente schaffen sollten. Dies verdeutlicht die Bedeutung einer maßgeschneiderten, lokal ausgerichteten Entwicklungspolitik. Die territorial unterschiedliche Wirkung nationaler Politiken auf FuE, Innovation, Bildung und Qualifizierung sowie Verkehr und Anbindung muss ausdrücklich berücksichtigt werden. 6.2 BIP-Wachstum in ländlichen Regionen bis zur Krise schwächer, in den Krisenjahren jedoch resistenter Zwischen 2000 und 2008 verzeichnete das Pro-Kopf-BIP in ländlichen Regionen (Karte 1.8 und Kasten) in der EU- 28 ein jährliches Realwachstum von 1,7 % (Tabelle 1.5). Dieser Wert deckte sich weitgehend mit jenem anderer Arten von Regionen. Der einzige Unterschied bestand darin, dass die Produktivität in ländlichen Regionen schneller wuchs, während die Beschäftigung im Verhältnis zur Bevölkerung weniger schnell zunahm. Das Wachstum des Pro-Kopf-BIP in der EU-15 fiel geringfügig langsamer aus, was mit dem schwächeren 18

57 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Stadtgröße, Agglomerationsvorteile und Governance von Ballungsräumen In sämtlichen OECD-Staaten nehmen Produktivität und Löhne mit der Stadtgröße zu (Abbildung 1.9 ). Aufgrund ihrer hohen Produktivitätsniveaus und beträchtlichen Größe tragen städtische Ballungsräume maßgeblich zum Wachstum der Volkswirtschaften bei. Wie erklärt sich die höhere Produktivität von Großstädten? Die Produktivität von Städten hängt von einer Fülle von Faktoren ab. Ein Aspekt ist die Zahl innovationsstarker Unternehmen und qualifizierter Arbeitskräfte. Bis zu einem gewissen Grad steigt die Produktivität von Städten aber mit zunehmender Größe. Es stellt sich die Frage nach den Ursachen. Zum einen ist ins Treffen zu führen, dass in größeren Städten im Allgemeinen ein höheres Humankapitalniveau vorliegt, wenngleich sich diese Größe häufig nicht linear zur Stadtgröße entwickelt die Anteile hoch qualifizierter und gering qualifizierter Arbeitskräfte steigen gleichauf. Ein zweiter Grund: Auf größere Städte entfällt zumeist ein höherer Anteil an Sektoren mit höherer Produktivität, z. B. Beratungs- oder Rechts- und Finanzdienstleistungen. Drittens besteht für größere Städte eine höhere Wahrscheinlichkeit, dass sie als Knotenpunkte oder Dienstleistungszentren fungieren, durch die Handels-, Finanz- und sonstige Ströme geleitet werden. Diese Ströme erfordern im Allgemeinen die Bereitstellung wertschöpfungsintensiver Dienstleistungen. Viertens: Städten kommen sog. Agglomerationsvorteile zugute. Das bedeutet, dass die individuelle Produktivität mit der Größe der Stadt, in der jemand lebt und arbeitet, wächst. Abbildung 1.10 zeigt Produktivitätsniveaus von Städten in Deutschland und den Vereinigten Staaten, bereinigt nach Unterschieden im Humankapitalniveau. Jüngste Schätzungen der OECD gehen davon aus, dass mit jeder Verdoppelung der Bevölkerungsgröße eine Produktivitätszunahme um 2 5 % eintritt (Ahrend et al., 2014a). Diese Annahme deckt sich mit ähnlichen Untersuchungen zu einzelnen Staaten (Combes et al., 2011). Agglomerationsvorteile resultieren einer allgemeinen Auffassung zufolge aus den Faktoren Teilen, Angebots- und Nachfrageausgleich und Wissen (siehe z. B. Duranton und Puga, 2004). In größeren Ballungsräumen genießen Betriebe ein größeres Angebot nicht nur an lokalen öffentlichen Gütern, sondern auch an geteilten (gemeinsamen) Einrichtungen wie öffentlichen Labors und Hochschulen. Die Suche nach Zulieferern, die ihrer Nachfrage entsprechen, führt leichter zum Erfolg. Ebenso ermöglicht ein größerer Arbeitsmarkt ein höheres Maß an Flexibilität und eine zuverlässigere Nachfrageorientierung von Arbeitskräften. Analog dazu begünstigt die leichtere Schaffung, Verbreitung und Ansammlung von Wissen in größeren Ballungsgebieten den Zugang zu Technologien und Kompetenzen. Oft werden Agglomerationsvorteile außerdem auch damit in Zusammenhang gebracht, dass die Menschen in Großstädten besser mit einander verknüpft sind und dass in den dort angesiedelten Betrieben möglicherweise ein höheres Niveau an wissensbasiertem Kapital ( immaterielle Aktiva ) vorliegt. Agglomerationsvorteile rühren nicht nur aus der Bevölkerungsgröße einer Stadt selbst, sondern sind u. U. auch aus benachbarten Agglomerationen entlehnt. Mit jeder Verdopplung der Bevölkerungsgröße in Agglomerationen in einem Umkreis von 300 km steigt die Produktivität der den Mittelpunkt bildenden Stadt um geschätzte 1 1,5% (Ahrend et al., 2014a). Dies erklärt möglicherweise, warum die Produktivität in US-amerikanischen Großstadtregionen im Verhältnis zur Bevölkerungsgröße im Allgemeinen stärker wächst, als es in europäischen Ländern der Fall ist. Im Wesentlichen sind Kleinstädte in Europa aufgrund der geringeren Entfernungen zwischen Ballungsgebieten weniger benachteiligt. Agglomerationseffekte aus benachbarten Gebieten und Städten schwappen auf sie über. Die Rolle der Governancestrukturen von Ballungsräumen für wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und Wohlbefinden Großstadtgebiete erstrecken sich im Normalfall über mehrere Verwaltungsgrenzen. Aus diesem Grund leiden sie Abbildung 1.9 Größere Ballungsgebiete sind produktiver BWS je beschäftigter Person -USD (KKS) ,5-1 Million Einwohner 1-2 Millionen Einwohner 2-5 Millionen Einwohner 5+ Millionen Einwohner USA/Kanada Europa (OECD) Japan/Korea Mexiko/Chile Quelle: OECD Metropolitan Database 0 19

58 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 1.10 Bevölkerungsgröße und Produktivität nach Städten Deutschland USA 0,25 Produktivität der Stadt (normalisiert) 0,25 West-Deutschland 0,3 Produktivität der Stadt (normalisiert) 0,3 0,00 0, Ost-Deutschland -0,25-0, Bevölkerung (log10-skala) Quelle: Ahrend et al. (2014a) -0, Bevölkerung (log10-skala) -0,3 häufig an einer zersplitterten Politikgestaltung. Es ist keine Seltenheit, dass mehrere Hundert Gebietskörperschaften vereint sind. Wenn es diesen überlassen bleibt, ihre Politik unabhängig voneinander zu führen, werden sie eher an der Herausforderung scheitern, das Wirtschaftspotential des gesamten Großstadtgebiets und das Wohlergehen der Bewohnerinnen und Bewohner angemessen zu steigern. Wie Studien der OECD belegen, beeinträchtigen fragmentierte Kommunalstrukturen das Wirtschaftswachstum (siehe Abbildung 1.11) und die Produktivität von Großstadträumen. Abbildung 1.11 Stärkeres Wachstum in weniger fragmentierten Metropolregionen 1,5 1 0,5 Durchschnittliches jährliches Wachstum des Pro-Kopf-BIP, (%) Gering Mittel-gering Mittel-stark Stark Quelle: Ahrend et al. (2014b) Relativer Grad der Fragmentierung 1,5 1 0,5 Man schätzt, dass mit jeder Verdoppelung der Kommunenzahl je Einwohner Produktivitätseinbußen von 5 6 % eintreten. Wahrscheinlich ist dies zum Teil die Folge eines unzulänglichen Verkehrsinfrastrukturangebots. Beispielhaft dafür steht das Straßennetz zahlreicher Großstadtgebiete, das ohne ersichtlichen Grund an den Verwaltungsgrenzen endet. Damit steigt auch die Gefahr sozialer Ausgrenzung von Menschen in Gebieten mit schlechter Anbindung. Die potentiell nachteiligen Effekte eines zersplitterten Kommunalgefüges lassen sich durch entsprechende Verwaltungsmodalitäten zu einem großen Teil zumindest abfedern. Insbesondere eine zentrale Verwaltungsinstanz im Großstadtraum gilt als Mittel, um die durch Fragmentierung verursachte Beeinträchtigung der Produktivität in etwa zu halbieren. Ballungsräume mit einem zentralen Verwaltungsorgan sind im Durchschnitt in geringerem Ausmaß mit Zersiedelung konfrontiert. Ein wahrscheinlicher Grund dafür liegt in der effizienteren Flächennutzung und Verkehrsplanung (Abbildung 1.12 ). Analog dazu ist in Ballungsgebieten mit einem Verkehrsverbund oder einer Koordinationsstelle für Verkehrsfragen eine größere Zufriedenheit mit dem öffentlichen Verkehrssystem zu beobachten. Außerdem weisen solche Gebiete tendenziell eine geringere Luftverschmutzung auf (Ahrend et al., 2014b). 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0-0,2-0,4-0,6 Abbildung 1.12 Verwaltungsvorkehrungen und ausgewählte Ergebnisse Zentrale Regierungsbehörden und Änderung der Zersiedelung* Mit zentralem Verwaltungsorgan * mit Kontrolle von fixen Ländereffekten Quelle: Ahrend et al. (2014c) Ohne zentralem Verwaltungsorgan 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0-0,2-0,4-0,6 Verkehrsbehörden und Anteil der Bevölkerung, der mit dem öffentlichen Verkehrssystem zufrieden ist Mit Verkehrsbund Ohne Verkehrsbund

59 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Produktivitätswachstum in anderen Regionen zusammenhing. Die Beschäftigung im Verhältnis zur Bevölkerung nahm indes im selben Tempo zu wie in anderen Regionen. Auch in der EU-13 schritt das Pro-Kopf-BIP zwischen 2000 und 2008 in ländlichen Regionen langsamer voran als in anderen. Das Produktivitätswachstum fiel indes höher aus, und die Beschäftigung schrumpfte im Verhältnis zur Bevölkerung während andere Regionen einen Anstieg verzeichneten. Die beiden Tendenzen hängen möglicherweise insofern miteinander zusammen, als das intensivere Produktivitätswachstum auf den Aufholprozess hinsichtlich der Nutzung von Technologie und effizienterer Arbeitsmethoden, einschließlich in der Landwirtschaft, zurückzuführen ist. Dieser Prozess bewirkte einen Beschäftigungsrückgang. Auf ländliche Regionen hatte die Krise eine differenzierte Wirkung. Die Abnahme des Pro-Kopf-BIP zwischen 2008 und 2011 fiel in ländlichen Regionen der EU-15 schwächer aus als in Stadtgebieten. In der EU-13 fielen die Zuwachsraten des BIP zwischen 2008 und 2011 weit unter jene der vorangegangenen Periode, blieben aber im positiven Bereich. Das Wachstum in städtischen lag leicht über dem in anderen Regionen. Die Beschäftigung entwickelte sich in allen Arten von Regionen rückläufig. In stärkerem Maße galt dies für städtische Regionen der EU-15 und ländliche Regionen der EU-13. In der EU-15 und in noch deutlicherem Ausmaß in der EU-13 setzte sich das Produktivitätswachstum fort. In beiden Fällen verzeichneten ländliche Regionen mehr Wachstum als andere waren die Unterschiede im Pro-Kopf-BIP zwischen den drei Arten von Regionen in der EU-15 deutlich geringer als in der EU-13. Das durchschnittliche Pro-Kopf- BIP ländlicher Regionen lag bei 90 % des Gemeinschaftsdurchschnitts, jenes städtischer Regionen bei 124 % des EU-Durchschnitts: Eine Differenz von 34 Prozentpunkten. In der EU-13 indes entsprach das Pro-Kopf-BIP ländlicher Regionen nur 46 % des Gemeinschaftsdurchschnitts, jenes städtischer Regionen 108 %: Der Abstand beträgt hier 62 Prozentpunkte. 7. Unternehmensgründungen und unternehmerische Tätigkeit beruhen auf individueller Initiative und günstigen institutionellen Voraussetzungen Die Unternehmensdemografie spiegelt die wirtschaftliche Dynamik im Zusammenhang mit der Anpassung von Wirtschaftsstrukturen und Unternehmern an veränderliche Marktverhältnisse wider. In der Periode gilt der Förderung intelligenten Wachstums ein zentrales kohäsionspolitisches Augenmerk. Im Mittelpunkt stehen dabei innovations- und wachstumsstarke Unternehmen. Die entsprechenden Programme zielen darauf ab, die Innovationsfähigkeit von KMU voranzubringen. Bereits in früheren Zeiträumen flossen die Kohäsionsmittel zu einem erheblichen Teil in Maßnahmen zur Verbesserung des wirtschaftlichen Umfelds und zur Unterstützung des Unternehmenswesens. Indikatoren der regionalen Unternehmensdemografie geben Aufschluss darüber, wo Neugründungen stattfinden und wie schnell Unternehmen wachsen. In diesem Abschnitt werden zwei Indikatoren untersucht: Die Rate der Unternehmensgründungen (Anzahl der Gründungen im Verhältnis zur Gesamtzahl der ansässigen Betriebe in der betreffenden Region) und die Rate der Unternehmensschließungen (Anzahl von Schließungen zuletzt in einer Region ansässiger Betriebe im Verhältnis zur Gesamtanzahl in der Region). Die Gründungsintensität ist einer der wichtigsten Antriebsfaktoren für die Schaffung von Arbeitsplätzen und die wirtschaftliche Entwicklung. Neue innovative Unternehmen tragen sehr oft zur Konkurrenzfähigkeit einer Wirtschaft bei, nicht nur direkt sondern auch insofern, als Mitbewerber zu Effizienzsteigerungen gedrängt werden. Das Schließungsaufkommen ist ein Indikator für unrentabel gewordene Wirtschaftsaktivitäten. Neugründungen erfolgten 2010 in stärkerem Maße in (und um) Hauptstadtregionen. Dies gilt sowohl für stärker als auch weniger entwickelte Mitgliedstaaten. Auch Regionen mit anhaltendem Expansionszyklus (v. a. in Polen) und solche, die sich nach dem abrupten Abschwung 2009 rasch erholten (z. B. Slowakei), verzeichneten eine stärkere Gründungsintensität (siehe Abbildung 1.14). Frankreich registrierte eine hohe durchschnittliche Rate von Unternehmensgründungen, jedoch mit ausgeprägten regionalen Unterschieden. In Regionen in äußerster Rand- 21

60 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 22

61 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum EU-OECD-Definition von Pendlereinzugsgebieten und Metropolregionen Die neue EU-OECD-Definition ist mit Metropolregionen verknüpft. Laut dieser neuer Definition entsprechen Städte der obigen Gliederung nach dem Besiedlungsgrad. Unter einer Stadt versteht man demzufolge alle Gemeinden (lokale Verwaltungseinheiten der Ebene 2), bei denen sich mindestens die Hälfte ihrer Bevölkerung in einem urbanen Zentrum befindet. Als Pendlereinzugsgebiet einer Stadt versteht man alle umliegenden Gemeinden, aus denen mind. 15 % aller erwerbstätigen Einwohner in der Stadt arbeiten. Auch Gemeinden unterhalb dieses Schwellenwerts werden dem Pendlereinzugsgebiet zugerechnet, wenn sie von Kommunen umgeben sind, die den Schwellenwert übersteigen. (Weitere Einzelheiten, siehe Dijkstra und Poelman (2012) sowie OECD (2012). Die Stadt und ihr Pendlereinzugsgebiet bilden zusammen ein funktionales städtisches Gebiet. Rasterzellen mit hoher Bevölkerungsdichte (HB), urbanes Zentrum und Stadt (Graz) HB-Rasterzell (>1.500 Einwohner pro km²) Gemeinden Urbanes Zentrum (Cluster mit HB-Rasterzellen >50.000) Kommunen >50 % der Bevölkerung in einem urbanen Zentrum Urban Audit Stadt Dieser Bericht enthält Daten für urbane Zentren (siehe Anbindung an öffentliche Verkehrsmittel), Städte (siehe Armutsgefährdung) und städtische Pendlereinzugsgebiete (siehe Luftqualität). Metropolregionen 1 sind Ballungsräume mit mindestens Einwohnern, die auch das Pendlereinzugsgebiet umfassen. Wenn in einer NUTS-3-Region mehr als die Hälfte der Bevölkerung in solch einem Ballungsgebiet einschließlich Pendlereinzugsgebiet lebt, gilt sie als (Teil einer) Metropolregion. Die Typologie unterscheidet drei Arten von Metropolregionen: 1. Hauptstadtregionen (umfassen die Hauptstadt des jeweiligen Staates), 2. Metropolregionen der zweiten Kategorie und 3. kleinere Metropolregionen. Metropolregionen der zweiten Kategorie sind die Gruppe der größten Städte in einem Land mit Ausnahme der Hauptstadt. Es kommt ein natürlicher Schwellenwert hinsichtlich der Bevölkerungsgröße zum Zug, um die Metropolregionen der zweiten Kategorie von den kleineren Metropolregionen abzugrenzen. 1 Eurostat, Metropolregionen, 23

62 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Pendlerströme und funktionale geografische Gebiete Die Differenz zwischen dem Pro-Kopf-BIP städtischer Regionen und jenem anderer Regionen erklärt sich zum Teil aus Pendlerströmen. Diese verzerren tendenziell den Vergleich. Personen, die in einer städtischen Region arbeiten, aber in einer umliegenden Übergangs- oder ländlichen Region leben, blähen das Pro-Kopf-BIP der betreffenden städtischen Region auf: Sie tragen zu deren BIP bei, werden aber nicht ihrer Bevölkerung zugerechnet. Gleichzeitig schmälern sie das Pro-Kopf-BIP ihrer Wohnsitzregion: Sie werden ihrer Bevölkerung zugerechnet, tragen aber nicht zum lokalen BIP bei. Dieser Effekt bleibt vielfach vernachlässigbar, kann in Einzelfällen aber ein erhebliches Ausmaß erreichen. Ein Beispiel ist Brüssel, wo die Hälfte der Erwerbstätigen auf Einpendler aus umliegenden Regionen entfällt. Das Brüsseler Pro-Kopf-BIP erreicht dadurch ein doppelt so hohes Niveau, als es ohne die Pendlerströme der Fall wäre. In solchen Fällen sagt das Pro-Kopf-BIP kaum etwas über das Pro-Kopf- Einkommen aus. Diese Verzerrung lässt sich bereinigen, indem man funktionale Regionen wie Arbeitsmarktregionen 1 oder Metropolregionen heranzieht. Von den 272 Metropolregionen setzen sich 42 aus einer Mischung aus städtischen Regionen, Übergangsregionen und ländlichen Regionen zusammen. In diesen Fällen führen Pendlerströme mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einer Überbewertung der Differenz im Pro-Kopf-BIP zwischen den drei Arten von Regionen. Eine Möglichkeit, den Effekt von Pendlerströmen herauszufiltern besteht darin, das (durch das Pendleraufkommen verzerrte) Pro-Kopf-BIP dem BIP je beschäftigter Person gegenüberzustellen. Die Erwerbstätigen werden nach ihrem Arbeitsort erfasst, sodass ihr Wert durch die Pendlerbewegungen keine Verzerrung erfährt. Das BIP je beschäftigter Person ist natürlich bedeutend höher als das BIP pro Kopf der Bevölkerung, da in etwa nur die Hälfte der Gesamtbevölkerung in Arbeit steht. In funktionalen Regionen ohne Ein- oder Auspendler würde die Differenz dem Anteil der erwerbstätigen Bevölkerung entsprechen. Im Fall der Metropolregion Paris, die mehr Ein- als Auspendler zählt, ist das Pro-Kopf-BIP jedoch weitaus höher, als der Differenzwert zwischen beiden Gebieten vermuten lässt. In den Gebieten, in denen Auspendler überwiegen, ist es deutlich niedriger (Abbildung 1.13). Dies verdeutlicht, wie das Pro-Kopf-BIP in Regionen, die mehr Arbeitsplätze als erwerbstätige Einwohner zählen, aufgebläht wird, bzw. wie es in Regionen mit gegenteiligem Szenario (de facto Schlafregionen für die Region, in der sich die Wirtschaftstätigkeit konzentriert) geschmälert wird. Es herrscht zunehmende Übereinstimmung darüber, dass Wirtschaftspolitik und Entwicklungsstrategien eher auf funktionale Regionen Bezug nehmen sollten, anstatt sich auf einzelne Teile einer Wirtschaftsregion oder eines Arbeitsmarktes zu konzentrieren. Deutlich wird dies an der Entstehung neuer Verwaltungsinstrumente in Metropolregionen, u. a in Frankreich und im Vereinigten Königreich. Hierin liegt auch der Grund, warum mehrere NUTS-2-Regionen für die Beurteilung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit zusammengefasst wurden. Es sollte damit vermieden werden, dass große Ballungsräume in mehrere Regionen zerfallen. Abbildung Index, Metropolregion Paris =100 Pro-Kopf Kopf-BIP der Bevölkerung und je beschäftigter Person in der Metropolregion Paris, 2010 BIP pro Kopf Hauts-de-Seine Paris Val-de-Marne Essonne Yvelines Seine-Saint- Denis Quelle: Eurostat und Berechnungen GD REGIO BIP je Beschäftigten Val-d'Oise Seine-et-Marne Eurostat hat einen Arbeitsstab eingerichtet, der unterschiedliche methodische Ansätze in Bezug auf Beschäftigungsmärkte untersucht. Die Ergebnisse werden 2015 vorliegen. 24

63 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Die Revision von Verstädterungsgrad und Stadt-Land-Typologie Seit dem fünften Kohäsionsbericht hat die Europäische Kommission die Typologie lokaler Gebiete revidiert, verknüpft mit einer Typologie der Regionen 1. Beide Typologien beruhen auf dem sog. Bevölkerungsraster. Dieses neue Analysewerkzeug unterscheidet drei Arten von Rasterzellen: 1. Urbane Zentren (auch Cluster mit hoher Bevölkerungsdichte ): Zusammenhängende 1 km²-rasterzellen mit einer Bevölkerungsdichte von mindestens Einwohnern pro km² und insgesamt mindestens Einwohnern 2. Städtische Cluster: Zusammenhängende 1 km²- Rasterzellen mit einer Bevölkerungsdichte von mindestens 300 Einwohnern pro km² und insgesamt mindestens Einwohnern 3. Ländliche Rasterzellen: Rasterzellen außerhalb der städtischen Cluster Daraus leiten sich drei Gebietsarten ab (lokale Verwaltungseinheiten Stufe 2): 1. Städte: mindestens 50 % der Bevölkerung leben in einem städtischen Gebiet 2. Kleinere Städte und Vororte: weniger als 50 % der Bevölkerung leben in einem städtischen Gebiet, aber mehr als 50 % in einem städtischen Cluster 3. Ländliche Gebiete: über 50 % der Bevölkerung leben in ländlichen Rasterzellen Diese Zellen werden auch für die Definition der NUTS-3-Regionen herangezogen: 1. Überwiegend städtisch: ländliche Bevölkerung unter 20 % der Gesamtbevölkerung 2. Intermediär: ländliche Bevölkerung zwischen 20 % und 50 % der Gesamtbevölkerung 3. Überwiegend ländlich: ländliche Bevölkerung über 50 % der Gesamtbevölkerung Daraus entsteht insbesondere ein enger Zusammenhang zwischen überwiegend ländlichen Regionen und ländlichen Gebieten, die nach demselben Verfahren definiert werden. 1 Eurostat, Urban-rural typology, statistics_explained/index.php/urban-rural_typology. lage, im Süden des Landes, im Pariser Großgebiet und im Grenzraum zu Belgien und Deutschland waren die Raten höher. In Österreich und Italien waren die Gründungszahlen besonders niedrig. In anderen Staaten treten ebenfalls starke regionale Unterschiede auf. Teilweise hängen diese jedoch mit einer einzelnen Region zusammen. Beispiele sind Ilfov in Rumänien, die NUTS-3-Region um Budapest sowie Byen København (höhere Rate) und Bornholm (niedrigere Rate) in Dänemark. Die Raten der Unternehmensschließungen waren in Rumänien, der Slowakei und den meisten Regionen Polens besonders hoch. Diese Tendenz traf ferner auf Regionen in Südspanien (z. B. in Andalucia und Murcia), Italien (z. B. Calabria) und die Regionen in Ostdänemark zu (Abbildung 1.15). Niedrige Schließungsraten registrierten die Niederlande, Österreich, der Nordosten Italiens und Abbildung 1.14 Raten der Unternehmensgründungen, % der Unternehmen Länderdurchschnitt NUTS-3-Region AT IT ES RO HU FI NL SI DK BG CZ EE PT FR SK PL 4 Quelle: Eurostat 25

64 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 1.15 Raten der Unternehmensschließungen, % der Unternehmen Länderdurchschnitt NUTS-3-Region NL AT FR SI BG IT FI HU ES EE DK PL SK RO 4 Quelle: Eurostat mehrere französische Regionen. Bemerkenswert ist der Fall Polens und der Slowakei: Einem hohen Gründungsaufkommen standen in beiden Staaten auch zahlreiche Gewerbeabmeldungen gegenüber. Dies spiegelt eine besonders ausprägte Unternehmensfluktuation ( Drehtür- Effekt ) wider. In Rumänien kam es 2010 zu einer großen Zahl von Schließungen, während die Gründungsintensität schwach ausfiel. Darin wird der fortgesetzte Wirtschaftsabschwung nach der schweren Rezession 2009 deutlich. Dieser neue Datensatz zur regionalen Unternehmensdemografie könnte zu einem maßgeblichen Indikator für die Politik werden, was die Messung der Wirtschaftsdynamik auf regionaler Ebene betrifft. Diese Daten können offenbaren, wo das Gründungsaufkommen weit hinter dem Durchschnitt zurückbleibt oder welche Regionen hohe Schließungs- bzw. geringe Überlebensraten aufweisen. Diese drei Phänomene sind in jedem Fall eingehender zu untersuchen, um die Ursachen eines nicht optimalen Wirtschaftsumfelds in betreffenden Regionen zu ermitteln. Unternehmerische Tätigkeit ist ein bedeutender Antriebsfaktor für die wirtschaftliche Entwicklung, den Strukturwandel und das Wachstum von Regionen. Unternehmertum kann als dynamische, institutionell verankerte Interaktion zwischen den Einstellungen, Fähigkeiten und Ambitionen von Individuen betrachtet werden. Sie bestimmt über die Schaffung neuer und die Weiterführung bestehender Unternehmungen die Zuteilung von Mitteln. Unternehmertum ist somit ein komplexer Prozess, bei dem nicht nur die individuelle Entscheidungsfällung, sondern auch das allgemeine Umfeld mit hereinspielen. Das Phänomen ist aus der Warte der Betroffenen und auch aus einer Kontextperspektive analysiert worden. Eine Untersuchung des komplexen Wechselverhältnisses auf regionaler Ebene hat bislang aber noch nie stattgefunden. Die Messung des Unternehmertums in den 125 Regionen bringt stark abweichende Ergebnisse zu Tage (Karte 1.9). Der Abstand zwischen der bestplatzierten Region (Hovedstaden in Dänemark) und jener mit den niedrigsten Werten (Macroregiunea doi in Rumänien) beträgt mehr als das Vierfache. Unter den zehn führenden Regionen sind zwei schwedische, zwei dänische, eine britische, eine französische und eine irische. Auf Hovedstaden folgen die zwei größten städtischen Ballungsräume der Union, Greater London und Île de France. Andere stärker entwickelte Regionen, die eine Großstadt mit einem höheren Pro-Kopf-BIP umfassen, rangieren im Allgemeinen höher als weniger entwickelte Regionen im selben Land. In der Mehrheit der Staaten hat die Hauptstadtregion den ersten Platz inne. Die Regionen mit den niedrigsten Werten liegen in Rumänien, Ungarn und Griechenland. Der Index berücksichtigt neben personenbezogenen auch institutionelle oder umfeldbezogene Indikatoren (siehe Kasten), die Aufschluss über den regionalen Kontext geben. Ein Faktor wie die Risikowahrnehmung ergibt sich beispielsweise aus einem institutionellen Faktor (tatsächliches Geschäftsrisiko für neu gegründete Unternehmen aufgrund der Rate der Unternehmensschließungen) und einem individuellen (persönliche Risikobereitschaft der Unternehmer, gemessen anhand des Anteils aller Personen von 18 bis 64 Jahren, die angeben, dass ein mögliches Scheitern sie nicht von einer Existenzgründung abhalten würde). 26

65 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum 27

66 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Regional Entrepreneurship and Development Index (REDI) Im Zuge eines aktuellen EU-Projekts 1 wurde ein Regionalindex für Unternehmertum und Entwicklung (REDI Regional Entrepreneurship and Development Index) ins Leben gerufen. Er dient der Beschreibung des unternehmerischen Prozesses und berücksichtigt neben individuellen Verhaltensweisen und Merkmalen auch den regionalen Kontext. Er beleuchtet somit nicht nur die Bereitschaft der Menschen zu Unternehmertum, sondern auch das Vorhandensein entsprechender Rahmenbedingungen in der jeweiligen Region. Der Index setzt sich aus drei Teilindizes zur unternehmerischen Mentalität, zu Fertigkeiten und zu Ambitionen zusammen. Die Teilindizes zerfallen jeweils in eine individuelle Komponente (Entscheidungsverhalten der Einzelpersonen) und eine institutionelle (kontextbezogene) Komponente. Die unternehmerische Mentalität bezieht sich auf die Einstellung der Bevölkerung einer Region zu Unternehmertum. Darunter fallen u. a. Elemente wie die Wahrnehmung von Chancen und Risiken, eine förderliche Kultur und der Grad der Vernetzung. Ihre Messung erfolgt anhand der Indikatoren für Agglomerationseffekte, Sozialkapital und Korruptionsniveau. Bei den unternehmerischen Fähigkeiten werden Eigenschaften von Unternehmern und Gründern mit hohem Wachstumspotenzial gemessen. Im Einzelnen geht es um die Nutzung neuer Technologien, das Niveau des Humankapitals und den Grad des Wettbewerbs. Als Indikatoren werden u. a. der Bildungsstand, die Ausgereiftheit des Unternehmens und die unternehmerische Handlungsfreiheit verwendet. Die unternehmerischen Ambitionen beziehen sich auf charakteristische strategiebezogene Eigenschaften einer Unternehmenstätigkeit, etwa Produkt- und Prozessinnovation oder Finanzierungskonzepte. Zu Messungen werden Indikatoren zu Innovation, FuE und Finanzmarktentwicklung herangezogen. Die Indikatoren beziehen sich entweder auf Regionen (NUTS 1 oder NUTS 2) oder Staaten. 1 Szerb, L. et al. (2013). Die Analyse der personenbezogenen Aspekte ergibt ein anderes Bild als der kombinierte Index (Karte 1.10). Unter den zehn Regionen, die nach dem individuellen Index am besten abschneiden, finden sich noch fünf der zehn bestplatzierten Regionen nach dem kombinierten Index (London, Hovedstaden und Île de France), aber auch die beiden slowenischen und die beiden irischen Regionen. Unter den zehn Regionen am unteren Ende der Reihung finden sich drei deutsche und vier polnische Regionen. Diese Analyse bietet den Regionen möglicherweise nützliche Anhaltspunkte für die Anpassung ihrer Strategien zur Beseitigung bedeutender Hemmnisse, die der Entfaltung des unternehmerischen und auch sozialunternehmerischen Potenzials entgegenstehen. 8. Innovation bleibt räumlich konzentriert Wie in der volkswirtschaftlichen Fachliteratur eingehend belegt ist, spielen Forschung und Innovation eine maßgebliche Rolle für die Bestimmung der Wirtschaftsleistung von Staaten und Regionen. Innovation, im weiteren Sinne zu verstehen als Produkt-, Prozess-, Markt- und organisatorische Innovation, gilt als einer der zentralen Motoren für Wirtschaftswachstum, Beschäftigung und ökologische Nachhaltigkeit. Sie spielt insofern auch eine kritische Rolle für sozialen Fortschritt und Wohlstand. Innovation ist insbesondere eine wichtige Antriebskraft für nachhaltiges Produktivitätswachstum. Sie ist somit ein wesentlicher Garant für den Fortbestand der Konkurrenzfähigkeit von Unternehmen. In besonderem Maße gilt dies für Unternehmen in Europa, die sich immer häufiger gegen Mitbewerber behaupten müssen, die ihren Standort in weniger entwickelten Teilen der Welt und in Schwellenländern haben. Diese kommen im technologischen Aufholprozess rasch voran. Darüber hinaus kommen ihnen noch immer niedrigere Arbeitskosten zugute, was zum Teil mit unterschiedlichen Standards in der Arbeitsmarktorganisation, einem lückenhaften Sozialschutz für Arbeitskräfte und einer niedrigeren Einkommenserwartung zusammenhängt. Das niedrigere 28

67 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Arbeitskostenniveau wird indes bis zu einem gewissen Grad durch eine geringere Produktivität aufgewogen. Aus dieser Warte kann Innovation ebenso wie die Fähigkeit, an anderen Standorten erzeugte Innovation zu übernehmen, als wichtige Voraussetzung für die Bewahrung der Besonderheiten des europäischen Sozialmodells betrachtet werden. Hinzu kommt, dass innovationsgestütztem Wachstum anders als bei durch wirtschaftliche Umstrukturierungen gewonnenem Wachstum im Prinzip keine Grenzen gesetzt sind. Hierin liegt der Grund für ihre maßgebliche Rolle für die langfristige Sicherung von Wirtschaftswachstum und Entwicklung 4. Zu den wichtigsten Maßzahlen für die Bewertung der Investitionen in Innovation gehört der Umfang regionaler Ausgaben für Forschung und Entwicklung (FuE) 5. Technischer Fortschritt wird hochgradig von FuE-Aktivitäten angetrieben. Die Ausgaben für FuE sind ein Indiz dafür, wie stark sich der öffentliche Sektor und Unternehmen dafür engagieren, Innovationen hervorzubringen und neue Marktchancen zu eröffnen 6. FuE wurde aufgrund ihrer unterstützenden Rolle für zentrale Wachstumsmotoren in die Liste der Kernziele der Europa 2020-Strategie aufgenommen. Die Vorgabe lautet, dass bis 2020 EU-weit 3 % des BIP in FuE investiert werden sollen. Aus den letzten vorliegenden Zahlen geht hervor, dass in der EU durchschnittlich rund 2 % des BIP für FuE aufgewendet wurden (Karte 1.11). Allerdings weichen einige Regionen auffällig vom Durchschnitt ab. Braunschweig (Deutschland) und Brabant Wallon (Belgien) investieren ganze 8 % ihres BIP in FuE. In anderen Regionen wie Ciudad Autónoma de Ceuta (Spanien), Dytiki Makedonia und Notio Aigaio (Griechenland) oder Severozapaden (Bulgarien) erreicht das Innovationsniveau nur knapp 0,1 % des BIP. FuE-Investitionen sind in der Union im letzten Jahrzehnt stetig angewachsen, von 1,8 % des EU-27-BIP im Jahr 1995 auf 2,0 % im Jahr Diese Steigerungen kom- 4 Diesem Umstand wird mit der 2010 als Teil der Strategie Europa 2020 initiierten Innovationsunion Rechnung getragen. Ihr Ziel ist es, anhand von 34 Aktionspunkten Forschung und Innovation in der gesamten Union voranzutreiben. 5 Es ist jedoch zu beachten, dass bei FuE-Investitionen bestimmte Innovationsaktivitäten häufig unterschätzt werden. Besonders trifft dies auf Sektoren außerhalb der verarbeitenden Gewerbe zu, wo nicht-technische Innovation weit verbreitet ist (s. u., Abschnitt zum Regionalen Innovationsanzeiger). 6 Es ist zu beachten, dass es sich bei FuE-Investitionen um eine Eingangsgröße handelt, die außer Acht lässt, inwieweit die entsprechenden Aufwendungen tatsächlich in Innovationen und v. a. kommerzielle Innovationen umgemünzt werden. men jedoch zu langsam voran, um andere hoch entwickelte Volkswirtschaften wie Japan (FuE-Investitionen 2011 im Umfang von 3,7 % des BIP) oder die USA (2,9 % des BIP) einholen zu können. In der Regel sind die Regionen mit hohen FuE-Investitionen zugleich die am höchsten entwickelten. Von den 20 Regionen der EU mit den höchsten Ausgaben für FuE weisen 16 ein Pro-Kopf-BIP auf, das über 100 % des Gemeinschaftsdurchschnitts liegt. Beim überwiegenden Teil der Regionen mit einem niedrigen Investitionsniveau in FuE handelt es sich um Regionen in süd-, mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten oder um solche mit vergleichsweise geringem Pro-Kopf-BIP in westlichen Mitgliedstaaten. 8.1 FuE und das 2020-Ziel Das FuE-Investitionsziel von 3 % in Europa 2020 wurde 2011 in nur 32 Regionen der Union übertroffen. In 100 Regionen wurde die 1 %-Marke nicht erreicht. In der Mehrheit der Regionen bleiben die Ausgaben hinter dem nationalen Zielwert zurück, welcher in den meisten Fällen unter dem Gesamtziel angesetzt ist (Tabelle 1.6 und Karte 1.12). In lediglich 32 Regionen hat das Investitionsvolumen die nationale Zielmarke erreicht. Doch selbst in Mitgliedstaaten, deren Ausgabenhöhe nahe am nationalen Sollwert liegt (z. B. Dänemark, Schweden und Deutschland), bestehen nach wie vor beträchtliche regionale Disparitäten 7. Wie weiter unten erläutert, stellen einschlägige regionale Unterschiede jedoch ein situationsbedingtes Phänomen dar, weshalb nicht alle Regionen in der Lage sind bzw. versuchen sollten, das nationale Ziel zu erreichen. In der Regel tätigen Regionen, die eine Großstadt umfassen, hohe FuE-Investitionen. Allerdings wird das höchste Ausgabenniveau nicht immer in der Region mit der größten Stadt i. A. der Hauptstadt erreicht. Es gibt eine ganze Reihe von Regionen mit hohem Investitionsaufkommen, in denen sich keine sehr große Stadt befindet. Beispiele sind Oulu in Finnland oder die Steiermark (Österreich). Dies liegt teilweise daran, dass in sehr großen Städten zumeist ein kleinerer Tätigkeitsanteil auf das verarbeitende Gewerbe entfällt, von welchem die meiste FuE ausgeht. FuE vereint bei Weitem nicht alle Innovationsausgaben. Im verarbeitenden Gewerbe wird sie mit dem Gros der Innovationsinvestitionen bedacht, im Dienstleistungssek- 7 Vgl. ESPON (2013), Territorial Dimension of the Europe 2020 Strategy. 29

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69 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Tabelle 1.6 Gesamtausgaben für FuE und Abstand zum Ziel 2020, EU-28 Regionen, 2011 Stärker entwickelt Übergang Weniger entwickelt FuE Ausgaben in % des BIP ,3 1,3 0,8 2,1 Abstand zum nationalen Ziel (Differenz in Prozentpunkten) 0,4 1,4 0,9 0,9 Anteil der Regionen*, die das nationale Ziel erreicht haben * umfasst nur Regionen mit Daten und nationalem Ziel Quelle: Eurostat und GD REGIO-Berechnungen EU-28 tor indes nur mit einem kleinen Teil. Aufgrund der räumlichen Konzentration des verarbeitenden Gewerbes kann nicht erwartet werden, dass alle Regionen die nationale Vorgabe für FuE-Ausgaben zu erreichen im Stande sind. Aufgrund der positiven externen Effekte bzw. Nebeneffekte der auf ein paar wenige Standorte konzentrierten technologischen Innovation sollten viele Regionen nicht nach dem nationalen FuE-Ziel streben. Es ist in ihrem Fall zweckmäßiger, auf anderem Weg Innovationsschwerpunkte zu setzen. Innovation bildet einen zentralen Entwicklungsfaktor für alle Regionen der EU, nicht nur solche mit starken High- Tech-Akzenten. Es bestehen jedoch ausgeprägte Abweichungen zwischen den Regionen, was die Innovationsleistung anbelangt. Einige liegen nahe an der globalen Technologiegrenze. Ihr Wachstumserfolg beruht im Allgemeinen auf FuE und Technologieinnovationen, was diese Grenze immer weiter hinausschiebt. Andere Regionen sind im Begriff, ihren Abstand zu den führenden Regionen zu verringern. Sie setzen dafür auf einen Absorptionsprozess bestehender Technologie. Ihre größte Herausforderung besteht darin, den entsprechenden Kapazitätenausbau der örtlichen Arbeitskräfte und Unternehmen zu bewältigen. Für eine weitere Gruppe von Regionen stellen der schlechte Infrastrukturausbau und die Qualität des Wirtschaftsumfelds Hemmnisse dar. Aus diesem Grund ist es wichtig, dass neben FuE bzw. Technologieinnovation auch andere Aspekte von Innovation berücksichtigt werden. Dies erlaubt ein exakteres und vollständigeres Bild von der EU- LandKarte der Innovation zu zeichnen. Ein entsprechender Ansatz kommt beim Regionalen Innovationsanzeiger (RIS) zum Tragen, der die einschlägigen Leistungen der NUTS-1- und NUTS-2-Regionen beurteilt. Der RIS deckt insgesamt 190 Regionen in ganz Europa ab zusätzlich zu allen der Union auch die Regionen Norwegens und der Schweiz 8. Er basiert auf elf Indikato- 8 Einzelheiten zur Methodik und zu den für den RIS herangezogenen Indikatoren finden sich in dem für die Europäische Kommission erstellten Bericht, Regional Innovation Scoreboard 2014, Europäische Kommission (2014). ren zu verschiedenen für Innovation wichtigen Aspekten. Dazu zählen u. a. Humanressourcen, Finanzen und Unterstützungen, Investitionen durch Unternehmen, Vernetzung und Unternehmergeist (unternehmerische Initiative und Kooperationsanstrengungen) und Outputs (Zahl der Unternehmen, die Innovationen am Markt oder innerhalb des Unternehmens eingeführt haben, und die entsprechenden Auswirkungen auf Beschäftigung, Exporte und Umsatz). Für Analysezwecke werden die Regionen in vier Kategorien eingeteilt (Karte 1.13): Innovationsführer (34 Regionen), Innovationsfolger (57 Regionen), mäßige Innovatoren (68 Regionen) und schließlich bescheidene Innovatoren (31 Regionen). Im Allgemeinen stimmen die in den Regionen ermittelten Leistungswerte mit den Ergebnissen im jeweiligen Staat überein. Die meisten regionalen Innovationsführer und Innovationsfolger liegen in Staaten, die im Leistungsanzeiger der Innovationsunion (IUS) als ebensolche ausgewiesen sind. Ähnlich verhält es sich mit den regionalen mäßigen und bescheidenen Innovatoren. Alle regionalen Innovationsführer befinden sich in nur acht EU-Mitgliedstaaten: Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Irland, den Niederlanden, Schweden und dem Vereinigten Königreich. Die Innovationsexzellenz ist also in relativ wenigen Gebieten Europas konzentriert. Am schlechtesten schneiden Regionen in Bulgarien, Kroatien, Griechenland, Polen und Rumänien ab. Allerdings gibt es Hinweise auf stark ausgeprägte Unterschiede bei der Innovationsleistung innerhalb der Länder. Bei 14 Ländern verteilen sich die Regionen auf zwei Leistungsgruppen und bei vier Mitgliedstaaten (Frankreich, Portugal, die Slowakei und Spanien) sogar auf drei verschiedene regionale Leistungsgruppen. Nur in Belgien, Bulgarien, Griechenland, Österreich, der Schweiz und der Tschechischen Republik sind alle Regionen in derselben Leistungsgruppe. Wie eine Auswertung über den Zeitraum zeigt, hat sich die Innovationsleistung in den meisten Regionen (155 von 190, siehe Karte 1.14) verbessert. Die Regionen mit verhältnismäßig hohen Verbesserungsraten 31

70 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 32

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72 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt verteilen sich gleichmäßig über die Union. In jedem Staat findet sich zumindest eine Region, in der die Leistung stärker gestiegen ist als der Gemeinschaftsdurchschnitt. In Irland, den Niederlanden, Österreich und der Schweiz trifft dies sogar auf sämtliche Regionen zu. Andererseits verhält es sich in der Hälfte der Staaten so, dass zumindest eine Region im Beobachtungszeitraum einen Leistungsabfall hinnehmen muss. Um mehr als 2,5 % pro Jahr verschlechterte sich das Ergebnis in sieben polnischen, vier spanischen sowie jeweils einer Region in Italien, Kroatien und Rumänien. Bei vier Regionen Ciudad Autónoma de Ceuta und Ciudad Autónoma de Melilla in Spanien sowie Podlaskie und Kujawsko-Pomorskie in Polen ging die Leistung mit mehr als -10 % im Jahr sogar sehr stark zurück. Insgesamt gibt es keinerlei Anzeichen dafür, dass die weniger innovativen Regionen zu den innovativeren aufschließen würden. Es sind vor allem die hoch innovativen Regionen (Innovationsführer und starke Innovationsfolger), die bei den meisten Indikatoren (z. B. Humanressourcen, FuE-Ausgaben, Unternehmergeist sowie Produkt- und Prozessinnovation) Spitzenergebnisse erzielen. Die Mehrheit der mäßigen und bescheidenen Innovatoren weist hingegen in den verschiedenen Bereichen stark abweichende Leistungsergebnisse auf. Regionen, in denen die Bevölkerung gegenüber neuen Dingen und Ideen positiver eingestellt ist (Europäische Sozialerhebung), verfügen über günstigere Voraussetzungen für Unternehmergeist und Innovationen. Auch haben Regionen mit einem gut entwickelten System öffentlicher Fördermittel für Innovationen und einem hohen Anteil an Unternehmen, die öffentliche Fördermittel in der einen oder anderen Form erhalten, eine höhere Innovationsleistung. Dieses Ergebnis zeigt, dass die Bereitstellung öffentlicher Finanzmittel bei einem Manko an privatwirtschaftlichen Mitteln ein erfolgreicher Weg zur Innovationsförderung sein kann. Allgemein bestätigt die Analyse die starken regionalen Schwankungen in der EU, was die Innovationsleistung anbelangt. Dies untermauert die Feststellung, dass Innovation eine starke regionale Dimension besitzt. Angesichts dieser großen Schwankungsbreite müssen Programme zur Innovationsförderung, darunter jene der Kohäsionspolitik, bei Entscheidungen über die Art zu leistender Unterstützung ausdrücklich auf lokale bzw. regionale Gegebenheiten Bedacht nehmen. 8.2 Patentierungstätigkeit in der EU und den USA Im Zweijahreszeitraum 2008/09 gingen beim Europäischen Patentamt (EPA) ungefähr 135 Patentanmeldungen je Million Einwohner ein. In den Vereinigten Staaten erreichte diese Zahl im selben Zeitraum 408 Anmeldungen je Million Einwohner. Die höhere Patentierungsrate der USA ist ein Hinweis auf eine innovativere Wirtschaft, aber auch eine stärker ausgeprägte Patentkultur. Sowohl in der EU als auch in den USA ist die Entwicklung von Region zu Region sehr unterschiedlich. Dessen ungeachtet kam auf die Mehrzahl der US-Regionen eine bedeutend höhere Zahl von Patenten je Einwohner als bei EU-Regionen. In der EU entfielen die höchsten Raten an Patentanmeldungen auf Noord-Brabant (559 je Million Einwohner), Stuttgart (544) und Mittelfranken (505). Weitere Regionen mit einem vergleichsweise hohen Aufkommen liegen in Deutschland, Südengland, Schweden und Finnland. In der Mehrzahl der EU-Regionen ist das Patentaufkommen pro Kopf der Bevölkerung jedoch relativ gering (Karten 1.15 und 1.16). Die US-Bundesstaaten mit den meisten Patentanmeldungen liegen an der Ost- und der Westküste, allen voran in Massachusetts (879 je Million Einwohner) und Kalifornien (864). Aus der Bilanz der Patentanmeldungen lässt sich schließen, dass einige Regionen der Union in bestimmten Bereichen der Wirtschaftstätigkeit nahe an der globalen Wissensgrenze liegen. Auf die Mehrzahl der europäischen Regionen trifft dies aber nicht zu. In den USA gibt es offenbar mehr Regionen, die in die erste Kategorie fallen. 9. Hochschulabschlüsse nehmen zu, jedoch mit anhaltend starken Disparitäten Die EU ist auf ein hoch qualifiziertes Humankapital angewiesen, um die Schaffung von Arbeitsplätzen, das Wirtschaftswachstum und Verbesserungen im Sozialwesen voranzubringen. Die Hochschulbildung mit ihren Schnitt- 34

73 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Das Rahmenprogramm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation Das Rahmenprogramm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (CIP) ist eines der EU-Förderprogramme zugunsten von Innovationstätigkeiten (einschließlich Öko-Innovation) in der EU. Es soll den Zugang zu Finanzmitteln und Förderdienstleistungen für Unternehmen erleichtern. Das in der Periode mit einem Budget von EUR 3,6 Mrd. ausgestattete Programm richtet sich an Klein- und Mittelbetriebe. Kohäsion ist zwar kein explizites Programmziel, doch tragen die wichtigsten Projekte zur Umsetzung der kohäsionspolitischen Ziele bei. Das wichtigste Unterstützungswerkzeug für KMU sind Finanzierungsinstrumente (im Umfang von ca. EUR 1 Mrd.). Daneben werden aber auch Netzwerke, Plattformen und Agenturen (z. B. Enterprise Europe Network, PRO INNO Europe und Europe INNOVA) angeboten. Weitere Initiativen haben ihren Schwerpunkt auf den europäischen Clustern (z. B. die Europäische Beobachtungsstelle für Cluster und die European Cluster Excellence Initiative ) und auf der Förderung von Öko-Innovation, Projekten zur Markteinführung und IKT-Pilotprojekten. Nicht zuletzt werden aus dem CIP auch statistische Untersuchungen zur Regionalinnovation gefördert. Das Projekt RIM Plus (Regionaler Innovationsmonitor Plus) stellt eine Plattform für den Wissensaustausch über innovationspolitische Trends in EU-Regionen bereit. Der Regionale Innovationsanzeiger (RIS) dient dem Vergleich der Innovationsleistungen der europäischen Regionen. Im RIS 2012 bestätigt sich, dass die regionale Innovationsleistung erhebliche Unterschiede aufweist, die sich im Lauf der Zeit kaum verändern. Von 2007 bis 2011 gelang es nur einer kleinen Zahl von Regionen, ihre Leistungen zu verbessern. Aufbauend auf den Erkenntnissen des CIP zielen im Programmplanungszeitraum zwei Förderprogramme auf Wettbewerbsfähigkeit und Innovation ab. Das Programm für die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und für KMU (COSME) wird sich auf für KMU besonders relevante wettbewerbsbezogene Problemstellungen konzentrieren. Innovation wird auch im EU-Rahmenprogramm für Forschung und Innovation Horizont 2020 behandelt. Die Stärkung der Synergien zwischen COSME, Horizont 2020 und den Strukturfonds ist ein Schlüsselelement der neuen Programme. Die Regionen müssen auf ihrer Ebene Strategien zu intelligenter Spezialisierung erstellen, um ihren Investitionen mehr Wirkung zu verleihen, das Innovations- und Kreativitätspotenzial des Binnenmarktes besser zu verwerten und ihre Forschungs- und Innovationsbemühungen mit den Bedürfnissen der Unternehmen zu verknüpfen. Kohäsionsmittel können in diesem Zusammenhang als wichtige Förderquelle für den Einsatz fortgeschrittener Fertigungstechnik, die Modernisierung von Betriebsstätten und die Weiterentwicklung von Schlüsseltechnologien fungieren. 70 Abbildung 1.16 Bevölkerung mit tertiärem Bildungsabschluss nach Mitgliedstaaten und regionalen Extremwerten, 2013 % der Bevölkerung im Alter von Jahren Region mit höchstem größtem Wert Länderdurchschnitt Region mit niedrigstem Wert Inner London Länderdurchschnitt Helsinki- Prov. Brabant Uusimaa Wallon País Southern Stockh Vasco and olm Hovedstaden Eastern Luxemb Utrecht Île De urg France Zypern Mazowieckie Bratislavský Estland Berlin Yugozapaden Praha Kraj Litauen Zahodna Attiki Közép- Bucuresti - Lettlan Slovenija Magyarország Ilfov Wien Border, Midtjylland Lisboa Åland Midland Jadranska and Prov. Western Tees Valley Hrvatska Norra Lazio Hainaut Malta and Mellansverige Zeeland Vzhodna Durham Ciudad Picardie Arnsberg Slovenija Autónoma Lubuskie de Ceuta Severozapaden Kontinentalna Notio Burgenland (ES) Hrvatska Aigaio Észak-Magyarország Západné Slovensko Região Puglia Sud - Severozápad Autónoma dos Muntenia Açores (PT) FI IE CY LU UK EE SE BE DK LT NL ES FR LV DE SI EL PL BG HU AT CZ SK HR PT MT IT RO Quelle: Eurostat

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75 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Abbildung 1.17 Anteil der Bevölkerung mit geringem Bildungsgrad nach Mitgliedstaaten und regionalen Extremwerten, % der Bevölkerung im Alter von Jahren Região Autónoma dos Açores (PT) Region mit mit höchstem größtem Wert Länderdurchschnitt Region mit kleinstem Wert Länderdurchschnitt Malta Extremadura Anatoliki Makedonia, Puglia Thraki Lisboa Prov. Picardie Border, Hainaut Midland West and Midlands Sud-Est Zeeland Western Kontinentalna Nordjylland Észak- Lazio Hrvatska Alföld Vorarlberg Zypern Luxem Comunidad de Severoiztochen Småland Bremen burg Madrid med öarna Åland Vzhodna Warminsko- Slovenija Mazurskie Severozápad Attiki Utrecht Southern Východné Prov. Bretagne and Eastern Lettla Estland Hovedstaden Slovensko Brabant Jadranska Highlands Övre Kärnten Litauen Wallon Bucuresti - Hrvatska Középand Islands Norrland Helsinki- Zahodna Ilfov Magyarország Uusimaa Slovenija Yugozapaden Slaskie Bratislavský Chemnitz Kraj Praha PT MT ES IT EL BE FR NL IE RO CY UK DK LU HR BG HU SE AT FI SI DE LV PL EE SK CZ LT Quelle: Eurostat stellen zu Forschung und Innovation kann dazu einen wichtigen Beitrag leisten 9. Gut ausgebildete Arbeitskräfte sind ein zentraler Faktor für Wohlstand. Im Allgemeinen besteht ein enger Zusammenhang zwischen dem Bildungsniveau der Arbeitskräfte einer Region und deren Medianeinkommen. Mehr Bildung bietet meistens außerdem mehr Schutz vor Arbeitslosigkeit. Der Anteil der Bevölkerung im Alter von Jahren mit einem hohen Bildungsniveau (d. h. mit einem tertiären Bildungsabschluss) ist jedoch von Region zu Region sehr unterschiedlich (Karte 1.17 und Abbildung 1.16). Lediglich 10 % der Regionen erreichten 2013 einen Anteil von über 40 %. Die höchsten Werte entfielen auf Inner London, Brabant Wallon und Helsinki. In den meisten Fällen nehmen die Hauptstadtregion oder umliegende Regionen die Spitzenposition beim Bildungsniveau ein 10. In 15 Regionen, hauptsächlich in Italien und Rumänien, erreichte der Anteil hingegen weniger als 15 %. Die innerstaatlichen regionalen Schwankungen sind mitunter erheblich. Im Vereinigten Königreich reicht der Anteil der Bevölkerung mit Tertiärabschluss je nach Region von 28 % bis 63 %. Diese Schere ist größer als die Schwankungsbreite zwischen den Mitgliedstaaten (16 % 42 %). 9 Europäische Kommission (2012), Education and training monitor Es ist jedoch anzumerken, dass die Organisation der Bildungssysteme EU-weit große Unterschiede aufweist. In Deutschland und Österreich etwa dauert die außeruniversitäre Facharbeiterausbildung im Allgemeinen deutlich länger als in anderen Staaten. Das erzielte Qualifikationsniveau ist dementsprechend hoch. Dieses Beispiel belegt, dass die Zahl der tertiären Bildungsabschlüsse nicht immer als zuverlässiger Maßstab für einen (sehr) hohen Qualifikationsstand der Arbeitskräfte taugt. Am anderen Ende der Skala verfügt ca. ein Viertel der EU- Bevölkerung von Jahren nur über eine schulische Grundausbildung (d. h. ohne höheren Sekundarabschluss). Die Regionen, in denen diese Bildungsgruppe den größten Anteil stellt, liegen vielfach in den südlichen Mitgliedstaaten. In mehreren Fällen liegen die Zahlen über 50 % (Karte 1.18 und Abbildung 1.17). Die regionalen Extremwerte decken sich offenbar mehrheitlich mit den nationalen Durchschnittswerten. Es gibt jedoch ein paar Ausnahmen. In Rumänien etwa ist der Anteil der Menschen mit niedrigem Bildungsstand höher als im Vereinigten Königreich oder in Dänemark; die Region Bucureşti-Ilfov schneidet diesbezüglich aber besser ab als sämtliche Regionen der beiden anderen Mitgliedstaaten. Tertiäre Bildungsabschlüsse und das 2020-Ziel Die Strategie Europa 2020 verfolgt das Ziel, dass der Anteil der Bevölkerung im Alter zwischen 30 und 34, der ein Hochschulstudium abgeschlossen hat, bis 2020 auf 40 % gesteigert wird. Im Hinblick darauf haben die Mitgliedstaaten nationale Zielvorgaben aufgestellt. Diese reichen von 26 % (Italien) bis 60 % (Irland). Die EU-27 verzeichnete im Zeitraum eine deutliche Zunahme dieses Anteils, von 31 % auf 36 %. Dies begründete die Annahme, dass sich die gemeinschaftliche Zielmarke von 40 % ohne große Schwierigkeiten würde erreichen lassen. Die Situation 2013 offenbart indes ausgeprägte Unterschiede zwischen den Regionen (Karte 1.19; aufgrund der 37

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77 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Tabelle 1.7 Bevölkerung im Alter von Jahren mit tertiärem Bildungsabschluss, EU-28 Regionen, Durchschnitt 2013 Stärker entwickelt Übergang Weniger entwickelt Bevölkerung im Alter von Jahren mit tertiärem Bildungsabschluss, 2013 Veränderung in Prozentpunkten Veränderung in Prozentpunkten Abstand zum nationalen Ziel (Differenz in Prozentpunkten) Anteil der Regionen*, die das nationale Ziel erreicht haben * umfasst nur Regionen mit Daten und nationalem Ziel Quelle: Eurostat und GD REGIO-Berechnungen EU-28 Forschungsrahmenprogramme Forschungsrahmenprogramme sind die wichtigsten Werkzeuge zur Forschungs- und Innovationsförderung in der Union. Sie dienen in erster Linie dazu, die wissenschaftlichen und technologischen Grundlagen der EU zu stärken und die internationale Wettbewerbsfähigkeit Europas durch Forschungszusammenarbeit mit Partnern in anderen Staaten zu fördern. Das Siebte Forschungsrahmenprogramm (RP7), dem für die Laufzeit ein Budget von ca. EUR 50 Mrd. zur Verfügung stand, trat mit der Vision an, die EU als weltweit führenden Forschungsraum zu etablieren. Dafür sollten die unterschiedlichsten Ansätze von Forschungsexzellenz gefördert werden. Es wurde ein breite Palette von Aktivitäten unterstützt. Dazu zählen etwa die Begünstigung einer stärkeren Beteiligung von KMU an Forschungstätigkeiten, die Unterstützung beim Aufbau einer umfassenden gesamteuropäischen Forschungsinfrastruktur 1 und die optimale Nutzung vorhandener Einrichtungen und Ausstattungen. Ein weiteres Anliegen bestand darin, die FuE-Potentiale von Regionen zu stärken. Dafür sollte die Bildung von Forschungsclustern begünstigt werden (unter Beteiligung von Forschungseinrichtungen, Unternehmen und Behörden, auch dreifacher Helix ). Diesem Ziel dienten die Initiativen Wissensorientierte Regionen und Forschungspotenzial. Letztere war insbesondere der Unterstützung von Spitzenforschungszentren in Konvergenzregionen gewidmet. Horizont 2020, das neue Rahmenprogramm der Europäischen Union für Forschung und Innovation, verfügt während seiner Laufzeit von über ein Budget von knapp EUR 80 Mrd. (zu laufenden Preisen). Ergänzt werden soll es durch erhoffte private Investitionen. Das Programm dient dem Zweck, Forschung und Innovation miteinander zu verzahnen. Dafür sollen Wissenschaftsexzellenz und die führende Rolle der Industrie gefördert und die Bewältigung gesellschaftlicher Herausforderungen unterstützt werden. Ziel ist es, in der EU Forschung von Weltniveau anzuregen, Innovationshemmnisse zu beseitigen und die Voraussetzungen für eine leichtere Zusammenarbeit zwischen öffentli- 1 Europäischen Kommission, ESFRI, Europäisches Strategieforum für Forschungsinfrastrukturen. chem und privatem Sektor in der Innovationsgenerierung zu schaffen. Horizont 2020 bündelt erstmals alle EU-Programme der Forschungs- bzw. Innovationsförderung: Das 7. Rahmenprogramm, die Innovationstätigkeit aus dem Rahmenprogramm für Innovation und Wettbewerbsfähigkeit und das Europäische Institut für Innovation und Technologie. Diese Zusammenführung soll die nahtlose Förderung von Innovationsprojekten vom Labor bis zur Vermarktung gestatten und bislang getrennte Aktivitäten koppeln, um gesellschaftliche Herausforderungen im Hinblick auf Gesundheit, saubere Energie und Verkehr besser bewältigen zu können. Alle Formen von Innovation sind berücksichtigt, der gesellschaftlichen Innovation und jener im Dienstleistungsbereich. Gefördert wird zudem die Marktentwicklung für Innovationen und die Ausarbeitung zweckmäßiger Gesetzesregelungen für die öffentliche Auftragsvergabe, Normung usw. Ziel ist es, Anreize für die Teilnahme der besten Forscherinnen und Forscher unabhängig von ihrem Standort zu schaffen. Die Mittelvergabe erfolgt auch in Zukunft über wettbewerbsorientierte Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen, ohne Rücksicht darauf, aus welcher Region Vorschläge einlangen. Begleitend zu einem solchen Vorgehen muss jedoch sichergestellt werden, dass die Finanzierungen einem breiten Spektrum von Antragstellenden offenstehen, allen voran in den weniger entwickelten Regionen. Die Regionen erhalten deshalb im Rahmen der Kohäsionspolitik eine entsprechende Unterstützung im Kapazitätenaufbau für Forschung und Innovation. Wie bereits im letzten Programmplanungszeitraum wird ein Teil der Forschungsförderung auf regionale Belange ausgerichtet sein. In der Laufzeit wurden EUR 623 Mio. für sozial- und geisteswissenschaftliche Forschungsarbeit bereitgestellt. Diese Aufwendung kam Studien zur Regionalleistung, zur intelligenten Spezialisierung, zur gesellschaftlichen Innovation, zu städtischen Problemen, zum Globalisierungsdruck für ländliche Regionen sowie zum sozialen Zusammenhalt in Städten zugute. Horizont 2020 wird diese Förderachse im Schwerpunkt Gesellschaftliche Herausforderungen fortsetzen. Die Förderung eines nachhaltigen und integrativen Umfelds durch innovative Raumund Stadtplanung ist ebenfalls vorgesehen. 39

78 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 1.18 Haushalte mit NGA-Breitbandverfügbarkeit nach Gebietsart, Ende % der Haushalte je Gebietsart Ländlich Städtisch EU-27 EL IT FR CZ SE IE PL UK DE HU ES RO DK AT BG EE PT SI FI LU LT LV SK MT BE NL Quelle: Europäische Kommission (2013), Broadband lines in the EU: situation at 1 July 2012, Arbeitsdokument des Kommunikationsausschusses relativ kleinen Stichprobengröße, die den Daten zugrunde liegt, wurde ein Dreijahresdurchschnitt herangezogen, um aussagekräftigere Zahlen zu den Regionen zu erhalten). Unter den 124 stärker entwickelten Regionen, zu denen Daten vorliegen und für die ein nationales Ziel gilt, ist letzteres in 29 % der Fälle bereits erreicht. Dem gegenüber war dies in keiner einzigen Übergangsregion und nur in vier weniger entwickelten Regionen der Fall (Tabelle 1.7 und Karte 1.20). Die Regionen, in denen der Anteil der 30- bis 34jährigen mit tertiärem Bildungsabschluss weniger als 20 % beträgt, liegen in Italien, Rumänien, Griechenland, der Slowakei, der Tschechischen Republik, Griechenland und Ungarn. Der durchschnittliche Abstand zum nationalen Ziel verringerte sich zwischen 2000 und 2008 in allen drei Kategorien von Regionen um 9 Prozentpunkte. Am meisten aufholen konnten von die weniger entwickelten Regionen (8 Prozentpunkte), gefolgt von den stärker entwickelten (5,7 Prozentpunkte). In den Übergangsregionen verzeichnete der Abstand zum nationalen Ziel in der Periode keinen spürbaren Rückgang. Er lag immer noch bei 12 Prozentpunkten (zum Vergleich: 1 Prozentpunkt bei den stärker entwickelten und 9 Prozentpunkte bei den weniger entwickelten Regionen). Bei Anhalten dieses Trends lassen sich die Ziele in den höher und weniger entwickelten Regionen demzufolge mit großer Wahrscheinlichkeit erreichen. In Übergangsregionen sind hingegen weitere Anstrengungen erforderlich. 10. Die Lücken der Digital- und Verkehrsnetze schließen sich, doch bleibt noch viel zu tun 10.1 Ausbau der digitalen Netze schreitet unregelmäßig aber doch voran Der Zugang zu Hochkapazitäts-Telekommunikationsnetzen ist ein Schlüsselfaktor für die Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstum. Die Versorgung mit digitalen Dienstleistungen und der Erfolg in einer globalisierten Unternehmenswelt hängen zunehmend von schnellen, leistungsstarken Breitbandanschlüssen ab. Die IKT-Infrastruktur stellt deshalb eine wichtige Voraussetzung für das Entwicklungspotenzial der europäischen Regionen dar. Der Ausbau ist in den wohlhabendsten Regionen in der Regel gut fortgeschritten. In zahlreichen weniger wohlhabenden bestehen indes nach wie vor gravierende Lücken. Die Breitbandverfügbarkeit in der EU hat in den letzten Jahren signifikant zugenommen hatten 96 % der Haushalte in der EU-27 Zugang zu zumindest einem festen Breitbandnetz 11. Was Drahtlostechnologien angeht, steht 95 % unter ihnen ein HSPA-Hochgeschwindigkeitszugang zur Verfügung. Bei Satelliten-Breitbandsystemen im Ka-Band ist außer in Estland, Lettland, Litauen und Schweden eine flächendeckende Verfügbarkeit gegeben. Dem hohen Infrastrukturausbau steht jedoch eine deutlich geringere Nutzungsakzeptanz gegenüber hatten sich nur etwa 70 % der Haushalte, denen diese Mög- 11 Europäische Kommission (2013), Broadband lines in the EU, Arbeitsdokument des Kommunikationsausschusses. 40

79 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum lichkeit offenstand (entspricht 67 % aller Haushalte), mit einem Festnetz-Breitbandanschluss ausgestattet. Überdies besteht ein ausgeprägtes regionales Gefälle, insbesondere zwischen Stadt- und Landregionen stand 9,1 Millionen Haushalten in der EU noch immer kein festnetzbasiertes Breitband zur Verfügung. 90 % davon entfielen auf ländliche Gebiete. In Polen und Bulgarien lag der Versorgungsgrad solcher Gebiete unter 40 %. Nahezu lückenlos ist die Verfügbarkeit in den meisten Ballungsräumen und Städten. Doch auch dort gibt es Fälle, wo die Verfügbarkeit unter 90 % bleibt hauptsächlich im Norden Schwedens und Finnlands sowie in Süd- und Osteuropa. Vereinzelt liegt der Wert unter 75 % diese Fälle beschränken sich auf Polen. Weitaus größer ist die Kluft bei den Zugangsnetzen der nächsten Generation 12 (NGA, Abbildung 1.18) hatten 78 % der ländlichen Haushalte in der EU Zugang zu herkömmlichem Breitband, aber nur 12 % zu einem NGA-Netz. Anders als beim Standard-Breitband liegen die rückständigen Regionen hier überwiegend in der EU-15. Während der Versorgungsgrad in den Niederlanden, Belgien und Malta (nahezu) 100 % erreicht, stehen Frankreich, Irland, Italien, Griechenland, Polen und Zypern noch bei unter 40 %. Auf einen NGA-Anschluss schlichtweg verzichten müssen ländliche Gebiete in Luxemburg, Irland, Italien, Zypern, der Slowakei, Lettland und Polen. In Deutschland ist die Versorgung ebenfalls nur marginal. Parallel zur Ausdehnung der Verfügbarkeit hat auch die Nutzung von Breitbandnetzen durch Privathaushalte in den letzten Jahren deutlich zugenommen lag der Anteil der Haushalte in der EU, die sich einen Breitbandanschluss zugelegt hatten, noch bei 56 %. Bis 2013 kletterte dieser Wert auf 76 %. Doch bis heute bestehen große Unterschiede zwischen den Regionen (Karte 1.21). In Severozapaden (Bulgarien), Kentriki Ellada und Nisia Aigaiou Kriti (Griechenland) sowie Nord-Est (Rumänien) kam die Verbreitung 2013 über die 50 %-Hürde nicht hinaus. In Flevoland und Utrecht (Niederlande), in London und South West (Vereinigtes Königreich), in Helsinki-Uusimaa (Finnland) sowie in Bremen (Deutschland) wurden mehr als 90 % ermittelt. Bei den Unternehmen offenbart sich das gleiche Bild. Von 2010 bis 2013 stieg der Anteil der Unternehmen ab 12 Zugangsnetze der nächsten Generation sind leitungsgebundene Zugangsnetze, die vollständig oder teilweise aus optischen Bauelementen bestehen und daher Breitbandzugangsdienste mit erweiterten Leistungsmerkmalen (z. B. mit einem höheren Durchsatz) ermöglichen, die über das hinausgehen, was mit schon bestehenden Kupferkabelnetzen angeboten werden kann. zehn Mitarbeitern in der EU-28, die über einen Breitbandanschluss verfügten, von 84 % auf 90 %. In Finnland, Frankreich und Dänemark erreichte die Verbreitung mehr als 96 %. Knapp unter der 80 %-Schwelle blieb die Verbreitung in Bulgarien, Griechenland, Kroatien und Polen; Rumänien erzielte nicht mehr als 61 % Straßennetz in mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten: Anhaltend großer Entwicklungsrückstand 1955 war es nur auf wenigen Teilstücken des TEN-V-Kernstraßennetzes möglich, mit einer Durchschnittsgeschwindigkeit von über 80 km/h voranzukommen (Karte 1.22). Bei der überwiegenden Mehrheit der Verbindungen betrug die durchschnittliche Reisegeschwindigkeit weniger als 70 km/h. Bis 1970 hatte sich die Situation deutlich verbessert. Auf zahlreichen Verbindungen zwischen Deutschland, Italien, den Benelux-Staaten und dem Vereinigten Königreich konnte eine Durchschnittsgeschwindigkeit von mehr als 80 km/h erreicht werden. In der restlichen Union und in den mittel- und osteuropäischen Staaten war dies hingegen kaum bis überhaupt nicht der Fall. Die zwischen Nordwesteuropa und Italien, wo die Durchschnittsgeschwindigkeit auf zahlreichen Verbindungsstraßen 90 km/h überstieg, und der übrigen Union bestehende Kluft verbreiterte sich bis Portugal, Griechenland und die mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten hatten keine einzige Verbindung mit einer Durchschnittsgeschwindigkeit über 80 km/h; teilweise erreichte sie nicht einmal 60 km/h. Spaniens einzige Verbindung mit einer Digitale Agenda IKT machte Schätzungen zufolge im ersten Jahrzehnt unseres Jahrhunderts die Hälfte des Produktivitätswachstums in der EU aus 1. Dem Ausbau der IKT-Netze kommt insofern eine große Bedeutung für die Kohäsion in der Union zu, da weniger entwickelte Regionen beim Breitbandzugang noch Rückstände aufweisen. Die Digitale Agenda fixiert bis zum Zeithorizont 2020 folgende Ziele: (1) Die gesamte Unionsbevölkerung soll über einen schnellen Breitbandzugang (über 30 Mbps) erhalten. (2) Zumindest jeder zweite Haushalt in der EU soll einen Breitbandzugang mit zumindest 100 Mbps nutzen können. (3) Die öffentlichen Investitionen in IKT und FuE sollen verdoppelt werden. 1 Digitaler Europäischer Bericht über die digitale Wettbewerbsfähigkeit (2010). 41

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81 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum Geschwindigkeit von mehr als 80 km/h war jene zwischen Valencia und Barcelona. Bis 1990 legte die Durchschnittsgeschwindigkeit weiter zu, doch das internationale Gefälle blieb bestehen. Griechenland, Spanien und Portugal registrierten bis 2000 einen substanziellen Anstieg der Durchschnittsgeschwindigkeit, auf einigen Verbindungen sogar auf über 100 km/h. Bis 2012 hatte die Reisegeschwindigkeit auf den Verbindungen in Spanien und Portugal zu den hoch entwickelten Mitgliedstaaten aufgeschlossen. Diese Verbesserungen bei der Geschwindigkeit im Hauptstraßennetz dieser drei Länder wurden weitgehend aus Kohäsionsmitteln finanziert. Die Verbindungen im Straßennetz Polens, der Baltenstaaten, Rumäniens und Bulgariens blieben im Vergleich zur übrigen Union indes langsam. Die vollständige Umsetzung des TEN-V-Kernstraßennetzes bis 2030 würde zu einer beträchtlichen Geschwindigkeitserhöhung führen, insbesondere in den mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten. Sowohl Mittel aus der Kohäsionspolitik als auch der neuen Fazilität Connecting Europe sind für die Umsetzung des multimodalen TEN-V-Kernnetzes bestimmt In mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten leidet die Eisenbahn unter niedrigen Verkehrsgeschwindigkeiten und einer geringen Verkehrsfrequenz. Dies schmälert auch ihre Attraktivität gegenüber dem Pkw. Seit den 1970ern sinkt der Anteil der zurückgelegten Bahnkilometer im Personenverkehr. Immer mehr Menschen sind auf das Auto umgestiegen. In zwei Fällen bietet die Bahn jedoch eine attraktive und ressourcenschonendere Alternative zum Auto- oder Flugverkehr: bei Reisen über mittlere Entfernungen und beim Pendlerverkehr. Entfernungen bis zu 350 km können, gemessen an der Tür-zu-Tür-Reisezeit, mit der konventionellen Bahn schneller zurückgelegt werden als im Luftverkehr. Bei Hochgeschwindigkeitszügen gilt dies für Entfernungen bis zu 800 km. Das HSL Hochgeschwindigkeits-Bahnnetz wird laufend erweitert. Zwischen 1990 und 2009 ist die Streckenlänge, auf der eine Reisegeschwindigkeit von über 250 km/h er- Gemeinsame Verkehrspolitik verbessert Erreichbarkeit und fördert damit Kohäsion und Regionalentwicklung Ein vollständig integrierter Binnenmarkt lässt sich nur mit guten Verbindungen zwischen den verschiedenen Gebieten verwirklichen. In vielen Fällen fehlt es jedoch nach wie vor an grenzüberschreitenden Verbindungen. Dies trifft vor allem auf mittel- und osteuropäische Mitgliedstaaten zu. Dadurch entsteht in der Union eine Trennlinie zwischen Zentrum und Peripherie, die die weitere Entfaltung des EU-Binnenhandels hemmt. Die Gemeinsame Verkehrspolitik hat das Ziel, erschwingliche, wettbewerbsfähige und energiewirksame Verkehrsträger zu entwickeln, die dazu beitragen, den Randlagencharakter von Regionen, die weitab vom Zentrum der Union liegen, zu mildern. Darüber hinaus tritt sie an, in rückständigen Regionen mit schlecht ausgebauten Verkehrsnetzen und hohen Transportkosten die Entwicklung voranzubringen. Entsprechende Aktionsbereiche sind der Ausbau der Küsten- und Binnenschifffahrt sowie der sog. Meeresautobahnen und die wirksamere Nutzung bestehender Bahnstrecken. Das transeuropäische Verkehrsnetz TEN-V 1 ist zweilagig: Aufbau eines Kernnetzes bis 2030 und Fertigstellung eines umfassenden Zubringernetzes bis Das Kernnetz wird eine bedeutende Unterstützung für den einheitlichen Binnenmarkt darstellen, indem es den Waren- und Personenverkehr in der EU erleichtert. Davon betroffen sind auch die weniger entwickelten Mitgliedstaaten (Karte 1.22). Vorgesehen sind die Anbindung 94 wichtiger europäischer Häfen an das Eisenbahn- und Straßenverkehrsnetz, die Schienenverkehrsanbindung von 38 Großflughäfen an Ballungsgebiete, km für den Hochgeschwindigkeitsverkehr ausgelegte Eisenbahnstrecken und 35 grenzübergreifende Vorhaben, mit denen Engpässe abgebaut werden. Mit der Fazilität Connecting Europe 2 (CEF) wurde ein neues Finanzierungsinstrument zur Förderung des TEN- V-Ausbaus geschaffen. Insgesamt stehen im laufenden Finanzierungszeitraum für Verkehrsinfrastruktur EUR 26 Mrd. zur Verfügung, ein drei Mal so hohes Budget, das als Anschubkapital dienen wird, um weitere Investitionen durch die Mitgliedstaaten in Gang zu setzen. TEN-V-Infrastrukturförderungen haben erfahrungsgemäß eine starke Hebelwirkung. Für den nächsten Programmplanungszeitraum wird erwartet, dass jede Million Euro aus EU-Mitteln eine Investition von ungefähr EUR 5 Mio. aus den einzelstaatlichen Kassen bzw. bei Nutzung innovativer Finanzinstrumente von bis zu EUR 20 Mio. aus dem Privatsektor nach sich ziehen wird. 1 Verordnung (EU) Nr. 1315/ Verordnung (EU) Nr. 1316/

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84 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt reicht werden kann, von auf km gestiegen. Im selben Zeitraum kletterte die Zahl der Passagierkilometer auf diesen Strecken von unter 20 Milliarden im Jahr auf fast 100 Milliarden 13. Das geplante TEN-V-Hochgeschwindigkeitsnetz würde bei Fertigstellung 2030 eine Länge von über km aufweisen. Abbildung 1.19 Bahnstreckennetz mit Fahrgeschwindigkeit über 120 km/h, km je Million Einwohner über 200 km/h über 160 km/h über 120 km/h Von Region zu Region bestehen jedoch erhebliche Unterschiede im Umfang sowohl der Hochgeschwindigkeitsals auch der konventionellen Bahnnetze. In Belgien, Frankreich, Spanien, Deutschland, Italien und im Vereinigten Königreich sind weite Streckenabschnitte des konventionellen Schienennetzes für Hochgeschwindigkeitszüge aufgerüstet worden. Parallel dazu wird der Bau neuer Hochgeschwindigkeitsstrecken vorangetrieben (Karte 1.24) Abbildung 1.20 Veränderung der Länge des Bahnstreckennetzes mit Fahrgeschwindigkeit über 120 km/h, PL CZ NL HU EL DK IT UK DE PT IE AT ES FI FR BE SE Quelle: RRG 2013 und Berechnungen GD REGIO km je Million Einwohner über 200 km/h über 160 km/h über 120 km/h Auf Frankreich, Belgien, 50 Schweden und Finnland entfällt der höchste Anteil an 0 Bahnkilometern pro Kopf der Bevölkerung, auf denen Züge eine Reisegeschwindigkeit von über 120 km/h -50 erreichen können. Diese Projekte wurden in vielen Fällen aus Mitteln des EFRE, des Kohäsionsfonds, des TEN-V- Fördertopfs sowie aus EIB-Darlehen finanziert. Ungeachtet der massiven Investitionen in die Modernisierung des Schienennetzes gibt es noch regionale Netze, wo die Reisegeschwindigkeit unter 120 km/h bleibt. Diese Fälle betreffen hauptsächlich die Baltenstaaten, Polen, Ungarn, Rumänien und Bulgarien. Hinzu kommt, dass in manchen Gebieten wie in Zentralpolen die Reise- 13 Europäische Kommission (2009), European high-speed rail An easy way to connect. PL CZ NL HU EL DK IT UK DE PT IE AT ES FI FR BE SE Quelle: RRG 2013 und Berechnungen GD REGIO geschwindigkeiten seit den 1990ern gesunken sind (Karten 1.23 und 1.24 und Abbildung 1.20). Ob sich die Bahn als attraktive Alternative zum Personenkraftwagen behaupten kann, hängt nicht allein von der Geschwindigkeit, sondern auch den Zugfrequenzen ab. In nahezu allen Regionen der Baltenstaaten, Polens und Irlands verkehrten 2010 auf den Bahnstrecken im Durchschnitt weniger als 25 Züge (Karte 1.25). Dies entsprach nicht einmal einem Zug pro Stunde. Angesichts einer derart geringen Frequenz erhält das Auto bei den

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87 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum meisten Menschen, die es sich leisten können, den Vorzug. Als Gegenbeispiel können die Niederlande und Dänemark genannt werden. Auf den dortigen Strecken des TEN-V-Kernnetzes verkehrten zumindest 130 Züge pro Tag. Das bedeutet deutlich kürzere Wartezeiten, bessere Anschlüsse und ein insgesamt attraktiveres Angebot. Die TEN-V-Leitlinien geben das Ziel vor, ein tatsächlich EU-weites, multimodales Netzwerk unter Einschluss der Bahn aufzubauen. Neben Ausbauplänen ist auch Quelle: Eurostat die Aufwertung bestehender Infrastrukturen ins Auge zu fassen. Die Bedeutung nachhaltiger und umweltfreundlicherer Verkehrsträger wie die Bahn ist in den Zielen der Fazilität Connecting Europe und in den verkehrspolitischen Investitionsschwerpunkten des Kohäsionsfonds berücksichtigt. Zahl hat seither deutlich zugenommen, mit einem leichten krisenbedingten Einbruch in den Jahren 2008 und stellten diese Einfuhr- und Ausfuhrströme 40 % ihres BIP dar eine Verdoppelung binnen acht Jahren. Diese zügige Integration in den Gemeinschaftsmarkt hat diese Staaten in die Lage versetzt, sich zu spezialisieren und an Produktivität zu gewinnen. Das Ergebnis sind höhere Wachstumsraten in den betreffenden Staaten, aber auch in der Gemeinschaft insgesamt (Abbildung 1.21). In der Umgebung der europäischen Großflughäfen London, Paris, Frankfurt und Amsterdam ist es um die Erreichbarkeit von Passagierflügen am besten bestellt (über Flüge pro Tag; Karte 1.26). In der EU-15 beträgt die Fahrzeit zu einem Flughafen, wo Zugang zu mehr als zehn Flügen pro Tag besteht, in nahezu allen Regionen weniger als 90 Minuten. Nicht der Fall ist dies in Rumänien, Bulgarien, Polen, Estland und Lettland. Der Grund liegt zum einen Teil im schlechten Zustand des Straßennetzes, andererseits aber auch in der begrenzten Nachfrage nach Flügen in bzw. nach bestimmten Regionen. 11. Handel und ausländische Direktinvestitionen stimulieren das Wachstum in der EU-12 Die Kohäsionspolitik wurde zum Teil aus der Sorge um die Auswirkungen des Gemeinschaftsmarkts auf weniger entwickelte Regionen ins Leben gerufen. Dabei hat die Integration der mittel- und osteuropäischen Staaten ein starkes Handelswachstum mit der EU-15, aber auch zwischen den betreffenden Staaten mit sich gebracht. Aus- und Einfuhren aus/in die EU-27 machten 2004 durchschnittlich je 20 % des BIP dieser Staaten aus. Die Abbildung 1.21 Handel zwischen EU-12 und EU-27, % EU-12 BIP EU-12 Ausfuhren nach EU-27 EU-12 Einfuhren von EU-27 Ausländische Direktinvestitionen (ADI) sind ebenfalls ein wichtiger Wirtschaftsmotor für die EU-12. Die Mehrheit dieser Investitionen stammt aus anderen Mitgliedstaaten. Die Krise hat Investitionsströme allerdings deutlich gebremst waren noch EUR 55 Mrd. an ADI in die EU-12 geflossen, 2009 nur noch EUR 23 Mrd. Es folgte ein neuerlicher Aufwärtstrend der Ströme, die bis 2012 EUR 30 Mrd. erreichten. Dieser Wert bleibt indes deutlich hinter dem von 2005 zurück (Abbildung 1.22). In allen Mitgliedstaaten der EU-15 und der EU-12 entfällt auf die Hauptstadtregion, die häufig zugleich die größte Region bildet, ein verhältnismäßig hoher Beschäftigungsanteil in ausländischen Betrieben. Die leichtere Erreichbarkeit, die hohe Dichte an Hauptgeschäftssitzen großer Firmen und die gute Anbindung an den nationalen Markt sind Faktoren, die vor allem Betriebe des Unternehmensdienstleistungssektors in diese Regionen locken

88 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 1.22 Ausländische Direktinvestitionen in der EU-12, Extra-EU-27 Direktinvestitionsbestände (rechte Achse) Gesamte Direktinvestitionsströme (linke Achse) Milliarden EUR EU-27 Direktinvestitionsbestände (rechte Achse) EU-27 Direktinvestitionsströme (linke Achse) Milliarden EUR Quelle: Eurostat 0 Auch Regionen in Binnengrenznähe verzeichnen im Vergleich häufig einen höheren Beschäftigungsanteil in ausländischen Firmen (Karte 1.27). In besonderem Maße trifft dies auf das verarbeitende Gewerbe zu, wo die Nähe zum übrigen EU-Binnenmarkt für die Unternehmen allgemein eine wichtige Rolle spielt. In vielen Regionen Süditaliens, Südspaniens, Nordportugals, Ostpolens und Ostungarns sowie in der Mehrzahl der griechischen Regionen entfallen auf ausländische Firmen nur relativ wenige Arbeitsplätze. Diese Regionen liegen zumeist in etwas größerer Entfernung zum Zentrum des Gemeinschaftsmarkts, was als Erklärung dienen kann. Andere ebenso weit abgelegene Regionen in Irland, den nordischen Staaten und den Baltenstaaten haben aber sehr wohl einen deutlich höheren Beschäftigungsanteil in ausländischen Unternehmen. 12. Regionale Wettbewerbsfähigkeit bewirkt kaum Übertragungseffekte in der EU-13 Der Index für regionale Wettbewerbsfähigkeit (RCI) wurde entwickelt, um die verschiedenen Aspekte der Wettbewerbsfähigkeit auf regionaler Ebene zu messen. Er beruht auf 73 überwiegend regionalen Indikatoren mit Bezug zur Wettbewerbsfähigkeit 14. Die elf Säulen des Index sind in drei Gruppen unterteilt. 14 Annoni, P. und Dijkstra, L. (2013). Grundvoraussetzungen: (1) Qualität der Institutionen, (2) makroökonomische Stabilität, (3) Infrastruktur, (4) Gesundheit, (5) Qualität der Primar- und Sekundarbildung. Diese Säulen sind für die weniger entwickelten Regionen von größter Bedeutung. Effizienzverstärker: (6) Höhere Bildung und lebensbegleitendes Lernen, (7) Arbeitsmarkteffizienz, (8) Marktgröße. Diese Säulen sind für alle Regionen von Bedeutung. Innovation: (9) Technologische Bereitschaft, (10) Ausgereiftheit des Unternehmensumfelds, (11) Innovation. Diese Säulen sind von Bedeutung für Übergangsregionen und in noch stärkerem Maße für hoch entwickelte Regionen. Um dem individuellen Entwicklungsstand der Regionen Rechnung zu tragen, werden die Indikatorengruppen je nach regionalem Pro-Kopf-BIP unterschiedlich gewichtet (Tabelle 1.8). Der Index wird auf NUTS-2-Regionen in einer veränderten Zusammensetzung angewendet. Dadurch soll das Aufsplitten funktionaler Wirtschaftsräume auf mehrere Regionen vermieden werden. NUTS-2-Regionen wurden zu den funktionalen Wirtschaftsräumen London, Brüssel, Amsterdam, Wien, Prag und Berlin gebündelt. Der Index bringt ggf. auffällige Schwankungsbereiche in der Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der Staaten zu Tage. Er offenbart, dass Wettbewerbsfähigkeit einen starken regionalen Aspekt hat. Dies ist insofern von Bedeutung, als viele Faktoren der Wettbewerbsfähigkeit vom Handeln 50

89 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum 51

90 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften beeinflusst werden. EU-Länder mit großen Unterschieden in der regionalen Wettbewerbsfähigkeit können mithilfe des Index Überlegungen anstellen, inwiefern diese Kluft der nationalen Wettbewerbsfähigkeit schadet und ob sie geschlossen werden kann, u. U. mithilfe der Kohäsionspolitik. Zum Beispiel ist die Kluft zwischen der Hauptstadtregion und der zweitwettbewerbsfähigsten Region in Rumänien, der Slowakei und Frankreich sehr groß, während die regionale Wettbewerbsfähigkeit in Deutschland keine großen Unterschiede zeigt. Bereits 2010 stellte der RCI einen Mangel an Übertragungseffekten, insbesondere in der Umgebung der Hauptstädte in einigen weniger entwickelten Mitgliedstaaten, fest. Die Ausgabe 2013 bestätigt, dass in entwickelten Staaten eine Region davon profitiert, wenn sie in der Nähe einer wettbewerbsstarken Region liegt. In weniger entwickelten Mitgliedstaaten bleibt dieser Effekt aus. Die Gesamtwettbewerbsfähigkeit eines Landes hängt von der Leistung aller Regionen ab, nicht nur von der Hauptstadtregion. Wenn in anderen Regionen auf die Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen und die Bereitstellung eines leistungsfähigen Verkehrsnetzes und eines guten Breitbandzugangs hingewirkt wird, lässt sich die Kluft in der Wettbewerbsfähigkeit möglicherweise schließen. Tabelle 1.8 Gewichtungen im Index für regionale Wettbewerbsfähigkeit 2013 Pro-Kopf-BIP (KKS) in 2009 (EU-28=100) Grundvoraussetzungen Effizienz Innovation Gesamt < , , , , , , > Quelle: Annoni, P. und Dijkstra, L. (2013) Der Index offenbart in zahlreichen Staaten beträchtliche Schwankungen in der Wettbewerbsfähigkeit (Abbildung 1.23). In Frankreich, Spanien, im Vereinigten Königreich, in der Slowakei, in Rumänien, Schweden und Griechenland ist die Schwankungsbreite zwischen den Regionen besonders auffällig. In nahezu allen Fällen ist die Hauptstadtregion am wettbewerbsstärksten. In Italien und Deutschland wiederum landet die Hauptstadtregion nicht an erster Stelle. Ältere Regionalstudien thematisierten die sog. Blaue Banane, einen Verdichtungsraum, der vom Londoner Ballungsgebiet über die Benelux-Staaten und Bayern bis in die Lombardei reicht und dabei ein Städtefünfeck mit London, Paris, Mailand, München und Hamburg bildet. Dieses Gebiet wurde als das mit der höchsten Konzentration an Wirtschaftstätigkeit erachtet. In diesem Forschungsmodell wurde auf ein ausgeprägtes Zentrum-Peripherie-Muster in der europäischen Wirtschaftstätigkeit hingewiesen. Der RCI zeichnet im Unterschied dazu ein eher polyzentrisches Muster, mit starken Hauptstädten und Metropolregionen in vielen Teilen der Union. Stockholm, Kopenhagen, Abbildung 1.23 Index für regionale Wettbewerbsfähigkeit, ,5 Mitgliedstaat Hauptstadtregion Region 1,5 1,0 1,0 0,5 0,5 0,0 0,0-0,5-0,5-1,0-1,0-1,5-1,5 RO BG EL LV LT HR SK MT HU PL IT PT CY ES CZ EE SI IE FR AT FI DK UK SE DE BE NL LU Quelle: Annoni, P. und Dijkstra, L. (2013) 52

91 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum 53

92 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Helsinki, Berlin, Prag, Bratislava und Madrid beispielsweise liegen nicht in der genannten Kette von Agglomerationen und weisen dennoch ein hohes Niveau an Wettbewerbsfähigkeit auf (Karte 1.28). Der RCI zeigt ferner, dass in manchen Staaten sämtliche Regionen hochgradig konkurrenzfähig sind, während dies in anderen Staaten der Hauptstadtregion vorbehalten bleibt. Acht der 2010 unter den zehn besten Regionen gereihten lagen auch 2013 unter den ersten zehn. Die wettbewerbsstärkste Region in beiden Berichtsjahren ist Utrecht in den Niederlanden. Ebenfalls unter den zehn bestplatzierten in beiden Jahren waren: Der funktionale Wirtschaftsraum London sowie Berkshire, Buckinghamshire und Oxfordshire im Vereinigten Königreich; der funktionale Wirtschaftsraum Amsterdam sowie Zuid-Holland in den Niederlanden; Hovedstaden (umfasst Kopenhagen) in Dänemark; Stockholm, und Île de France (Pariser Großraum). Die Kohäsionspolitik hat zu einer verbesserten Wettbewerbsfähigkeit zahlreicher Regionen beigetragen, etwa durch Investitionen in Innovation, Bildung, Gesundheit, Erreichbarkeit und IKT. 13. Schlussfolgerungen Die Kohäsionspolitik ist ein maßgebliches Antriebselement für intelligentes Wachstum in den EU-Regionen, insbesondere jenen mit Entwicklungsrückstand. Intelligentes Wachstum ist eine Notwendigkeit, um sich auf dem globalen Markt behaupten zu können. Die Kofinanzierung von Investitionen in Innovation und von KMU-Förderungen kann zu einer gesteigerten Wettbewerbsfähigkeit der EU und ihrer Regionen beitragen. Die Investitionen in Verkehr, Energie und Digitalnetze tragen zu einem reibungsloseren Funktionieren des Gemeinschaftsmarktes bei. Sie haben die Zunahme des Handelsaufkommens zwischen der EU-15 und der EU-12 begünstigt und ausländische Direktinvestitionen in der EU-12 angeregt. Dieses Kapitel hat gezeigt, inwieweit es weniger entwickelten Teilen der EU gelungen ist, beim Pro-Kopf-BIP zur übrigen Gemeinschaft aufzuschließen. Die entsprechenden Ursachenfaktoren wurden erläutert. Regionale Disparitäten wiesen in den Jahren bis zur weltweiten Rezession eine stetig abnehmende Tendenz auf. Mit Eintritt dieses Ereignisses und durch die darauffolgende, anhaltende Krise ist der Konvergenzprozess jedoch zum Stillstand gekommen. Begleitet wurde diese Entwicklung in den meisten, vor allem aber den schwächsten Regionen von einer rapiden Zunahme der Arbeitslosigkeit. Ländliche Regionen sind im Vergleich zu allen anderen stärker von der Krise betroffen. Der Beschäftigungsrückgang wird in der EU-15 durch die sinkende Produktivität abgemildert. In der EU-13 ist dies nicht der Fall, die Arbeitsplatzeinbußen sind hier umfangreicher als überall sonst. Im Durchschnitt zeigen sich Metropolregionen krisenresistenter als andere Regionen, insbesondere die Hauptstadtregionen der EU-15. Das Baugewerbe und das verarbeitende Gewerbe sind von der Krise besonders angeschlagen. Ersteres muss sowohl bei der Beschäftigung als auch der BWS erhebliche Einbrüche hinnehmen. Rückläufig entwickelte sich die Beschäftigung auch im verarbeitenden Gewerbe, doch stieg hier im Zeitraum die BWS in den weniger entwickelten Mitgliedstaaten. Die Innovationstätigkeit hat zugenommen, ist aber noch immer räumlich konzentriert. Aufgrund der positiven externen Effekte einer auf bestimmte Gebiete konzentrierten technologischen Innovation ist dies in vielfacher Hinsicht begrüßenswert. Ungeachtet dessen ist Innovation im weiteren Sinne auch zu verstehen als Übernahme und Anpassung von an anderen Standorten entwickelten neuen Technologien und Know-how weiterhin ein wesentlicher Stimulationsfaktor für das Wachstum in allen Regionen. Der Anteil der Bevölkerung mit tertiärem Bildungsabschluss hat über die Jahre deutlich zugenommen. Das 2020-Ziel, dass 40 % aller 30- bis 34jährigen ein entsprechendes Bildungsniveau erreichen sollen, kann aller Wahrscheinlichkeit nach verwirklicht werden. Die Abstände zwischen den Regionen sind allerdings noch immer beträchtlich. Beim Anteil der Bevölkerung, der an lebensbegleitendem Lernen teilnimmt, ist man vom Zielwert hingegen noch weit entfernt. In besonderem Maße gilt dies für Regionen in Mittel- und Osteuropa. Die Lücken im Digital- und Verkehrsnetz werden weniger. In so gut wie allen Regionen ist Breitband zu nahezu 100 % verfügbar. Demgegenüber bleibt der Zugang zu Anbindungen der nächsten Generation vor allem auf die größten städtischen Gebiete beschränkt. Die südlichen Mitgliedstaaten haben im Zeitraum von ungefähr 25 Jahren massiv in den Straßen-, Bahn- und Luftverkehr investiert. Dafür wurden erhebliche Fördermittel aus dem EFRE und dem Kohäsionsfonds verfügbar gemacht. Die Infrastrukturen dieser Länder entsprechen heute jenen in den stärker entwickelten Mitgliedstaaten. In mittel- und osteuropäischen Staaten besteht indes noch Handlungsbedarf, was die Aufwertung des Schienen- und Straßen- 54

93 Kapitel 1: Intelligentes Wachstum netzes anbelangt. Davon würde auch die Erreichbarkeit der Flughäfen profitieren. Handel und ausländische Direktinvestitionen sind von der Krise nicht unbeschadet geblieben. Dennoch ist ihr Beitrag zum Wachstum in der EU-12 erheblich, was den Nutzen des Beitritts zum Gemeinschaftsmarkt unterstreicht. Der Index für regionale Wettbewerbsfähigkeit tritt an, all diese Daten zu verdichten. Er zeigt, dass in der EU-15 die Regionen mit einer Großstadt (zumeist aber nicht immer der Hauptstadt) am besten abschneiden, was die Wettbewerbsfähigkeit anbelangt. Tendenziell überträgt sich dies auch auf umliegende Regionen. In der EU-13 ist die Hauptstadtregion in jedem Fall die wettbewerbsstärkste; benachbarte Regionen profitieren hier allerdings (zumindest bislang) nicht. Mit fortschreitender Entwicklung dieser Staaten und durch den Ausbau der Wirtschafts- und Verkehrsverbindungen zwischen der Hauptstadt- und anderen Regionen dürften Übertragungseffekte zunehmen. Wachstum wird auch auf andere Regionen übergreifen und die Kluft zur Hauptstadtregion verringern. Die Kohäsionspolitik hat in der Gemeinschaft und ihren Regionen intelligentes Wachstum vorangebracht. Für die Zukunft stellen sich jedoch noch viele weitere Herausforderungen. Die Vollendung des Gemeinschaftsmarktes und der europäischen Kernverkehrsnetze erfordert ebenso wie die Beseitigung der wirtschaftlichen Unterschiede zwischen den Regionen noch jahrzehntelange Investitionen. 55

94 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 56

95 Kapitel 2: Integratives Wachstum 1. Einführung Mit Einführung der Strategie Europa 2020 untermauerte die Europäische Kommission ihr sozialpolitisches Fundament. Eine Achse der Strategie ist integratives Wachstum, das auf höhere Erwerbsquoten und die Eindämmung von Armut und sozialer Ausgrenzung ausgerichtet ist. Mit Fortdauer der Krise ist die Beschäftigungsquote weiter gesunken. Arbeitslosigkeit und Armut haben zugenommen. Die Verwirklichung der Zielvorgaben ist damit schwieriger geworden. Armut und soziale Ausgrenzung konzentrieren sich auf unterschiedliche Gebietstypen in der Union. In weniger entwickelten Mitgliedstaaten sind ländliche Gebiete im Allgemeinen stärker betroffen, in stärker entwickelten hingegen eher Städte. Diese Konzentration von Armut und Deprivation in den Städten, wo parallel dazu auch Beschäftigungschancen gehäuft vorhanden sind, wird vielfach als Paradoxon der Städte bezeichnet. An diesem Phänomen hat sich mit der Krise nichts geändert. Die Krise hat jedoch in zwei Drittel der Mitgliedstaaten seit 2008 eine Verschärfung von Armut und Ausgrenzung ausgelöst. Die sehr ungleichmäßige räumliche Verteilung von Beschäftigungsmöglichkeiten und Einkommen in der EU hat viele Menschen veranlasst, die Region oder auch das Land zu wechseln. Für manche Regionen bedeutet dies seit mehreren Jahrzehnten sinkende Bevölkerungszahlen. In weniger entwickelten Mitgliedstaaten verläuft ein Gutteil der inländischen Bevölkerungsbewegungen von ländlichen in städtische Gebiete. Zum Teil entschließen sich die Betroffenen zu diesem Schritt, um der vergleichsweise hohen Landarmut zu entkommen. Die EU zieht weiterhin Migrantinnen und Migranten von außerhalb der Union an. In einigen Mitgliedstaaten ist ihre Integration in den Arbeitsmarkt allerdings mit Schwierigkeiten verbunden. Wie sich zeigt, tragen Ungleichheiten im Gesundheitswesen ebenfalls zu Bevölkerungsverlagerungen in und zwischen Mitgliedstaaten bei. Es ist ein Kernanliegen der Kohäsionspolitik, Problemstellungen mit Bezug zum integrativen Wachstum zu bewältigen. Sozialer Zusammenhalt war von Anbeginn ein Ziel der Römischen Verträge. Die Einrichtung des Europäischen Sozialfonds, der dazu dient die Kohäsion voranzubringen, geht auf 1958 zurück. Kohäsion ist eine Schlüsseldimension einer Politik, die zwar vielfach bei den Regionen ansetzt, letztlich aber darauf angelegt ist, das Wohlergehen der Menschen in der gesamten Union zu fördern. Ein dementsprechend hoher Anteil der für Kohäsionspolitik bereitgestellten Finanzmittel fließt in Initiativen in Bereichen wie allgemeine und berufliche Bildung, aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und Eindämmung von Armut und sozialer Ausgrenzung unter benachteiligten Gruppen. Diese Maßnahmen wirken komplementär zu den in anderen Politikbereichen umgesetzten und spielen auch für deren Erfolg eine wichtige Rolle. Beispielsweise kann FuE- und Innovationsförderung nur dann zum Erfolg führen, wenn gleichzeitig die Aufwertung des Humankapitals angepeilt wird. Aus diesem Grund sind Sozialbelange ein zentraler Baustein der Kohäsionspolitik. Sie sind nicht weniger bedeutend als die wirtschaftliche Dimension, wenn es darum geht, Entwicklung zu fördern. 2. Krise macht Beschäftigungszuwächse seit 2000 weitgehend zunichte Dieser Abschnitt erläutert, wie die Fortschritte bei der Eindämmung von Arbeitslosigkeit und der Steigerung der Beschäftigungsquoten infolge der Krise einen schweren Dämpfer erlitten haben. Darüber hinaus werden notwendige Maßnahmen ausgelotet, um die Europa 2020-Ziele im Hinblick auf den frühzeitigen Schulabgang und lebensbegleitendes Lernen zu verwirklichen. 2.1 Rapide Abnahme der Beschäftigungsquote in den von der Krise am stärksten betroffenen Regionen Zwischen 2000 und 2008 konnte die Beschäftigungsquote unter den 20- bis 64jährigen EU-weit durchschnittlich vier Prozentpunkte pro Jahr zulegen (Tabelle 2.1). Die Krise hat die Hälfte der in diesem Zeitraum erzielten Zuwächse jedoch wieder zunichte gemacht. 57

96 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Tabelle 2.1 Beschäftigungsquote der 20- bis 64jährigen, EU-28 Regionen, , und Abstand zum nationalen Ziel Stärker entwickelt Übergang Weniger entwickelt Beschäftigungsquote 20 64, ,0 65,1 61,1 68,3 Veränderung in Prozentpunkten ,4-2,9-2,7-1,9 Veränderung in Prozentpunkten ,1 4,6 2,4 3,7 Abstand zum nationalen Ziel (Differenz in Prozentpunkten) 3,2 9,3 10,5 6,7 Anteil der Regionen*, die das nationale Ziel erreicht haben 34,6 15,4 1,4 21,7 *umfasst nur Regionen mit nationalem Ziel Quelle: Eurostat und GD REGIO-Berechnungen EU-28 In den drei in der Kohäsionspolitik definierten Kategorien von Regionen ist die Entwicklung über die beiden Zeiträume jedoch unterschiedlich verlaufen. In weniger entwickelten Regionen ist die durchschnittliche Beschäftigungsquote bis 2013 unter den Stand von 2000 abgerutscht. Die Krise hat sämtliche Zuwächse der Vergangenheit zunichte gemacht. In den Übergangsregionen sind frühere Zuwächse zu zwei Drittel verloren gegangen. In den stärker entwickelten Regionen beträgt der Umfang der Einbußen lediglich ein Drittel. Die Krise hat insofern eine Zunahme der Disparitäten bei den Beschäftigungsquoten mit sich gebracht verzeichneten die stärker entwickelten Regionen eine um elf Prozentpunkte höhere Quote als die weniger entwickelten (72 % gegenüber 61 %). Die Mitgliedstaaten haben im Rahmen der Strategie Europa 2020 nationale Zielgrößen für die Anhebung der Erwerbsquote definiert, die weitgehend mit dem bis 2020 anvisierten Gesamtziel von 75 % in Einklang stehen. Sie reichen von 62,9 % in Malta bis 80 % in Dänemark und Schweden. Auf einzelstaatlicher Ebene ist nicht davon auszugehen, dass sämtliche Regionen den nationalen Zielwert erreichen, da je nach Region eine sehr unterschiedliche Ausgangssituation gegeben ist. In den weniger entwickelten sowie in den Übergangsregionen liegen die Beschäftigungsquoten indes mit neun bis zehn Prozentpunkten am weitesten von den nationalen Zielmarken entfernt. Stärker entwickelte Regionen liegen im Vergleich dazu nur drei Prozentpunkte unter dem Sollwert. Nur jede fünfte Region in der EU hat die nationale Zielvorgabe bereits erfüllt. Mit einer Ausnahme handelt es sich durchweg um stärker entwickelte und Übergangsregionen. Unter den zehn Regionen, in denen die Kluft zum nationalen Ziel am größten ist, finden sich Regionen in Südspanien und Süditalien sowie Réunion und Guyane, zwei französische Regionen in äußerster Randlage (Karte 2.2 ). Ein starkes regionales Beschäftigungsgefälle ist in den meisten Staaten zu beobachten, was die regionale Dimension von Arbeitsmärkten verdeutlicht. Beschäftigungsquoten von weniger als 60 % liegen in zahlreichen Regionen Griechenlands, Kroatiens, Südspaniens und Süditaliens, aber auch in einzelnen Regionen Bulgariens, Rumäniens und Ungarns vor (Karte 2.1). 2.2 Arbeitslosigkeit in der EU auf dem höchsten Stand seit über zehn Jahren Die Arbeitslosenquote in der EU-28 ging zwischen 2004 und 2008 von 9,3 % auf 7,1 % zurück. Von 2008 bis 2013 kletterte sie jedoch auf 10,9 %. Dies ist der höchste Wert seit Vorliegen der Daten (2000). In der EU-15 lag die Arbeitslosigkeit 2013 bei 11,1 %, das ist der Rekordhöchststand seit Vergleichszahlen verfügbar sind (das war 1991 in diesem Fall). Der Anstieg der Arbeitslosenzahlen hat zu einer Umkehr des rückläufigen Trends bei den regionalen Arbeitsmarktdisparitäten geführt. Von einer besonders heftig steigenden Arbeitslosigkeit betroffen waren Regionen Spaniens, Griechenlands, Irlands und der Baltenstaaten (Karte 2.4). In vielen Fällen schnellte die Quote auf über 18 % (Karte 2.3). Tabelle 2.2 Arbeitslosenquote, EU-28-Regionen, Stärker entwickelt Übergang Weniger entwickelt Arbeitslosenquote ,2 15,3 12,8 10,8 Veränderung in Prozentpunkten ,2 5,0 4,9 3,8 Veränderung in Prozentpunkten ,8-2,5-5,8-2,2 Quelle: Eurostat und GD REGIO-Berechnungen EU-28 58

97 Kapitel 2: Integratives Wachstum 59

98 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 60

99 Kapitel 2: Integratives Wachstum Die europäischen Beschäftigungsstrategie und die auf EU-Ebene ergriffene Krisenbewältigungsmaßnahme in der Beschäftigungspolitik Die 1997 auf den Weg gebrachte europäische Beschäftigungsstrategie ist dem Ziel gewidmet, durch den Ausgleich zwischen flexibleren Arbeitsregelungen und sicheren Übergängen zu neuen Arbeitsverhältnissen mehr und bessere Arbeitsplätze zu schaffen. Die Strategie fußt auf der Offenen Methode der Koordinierung, um die Beschäftigungspolitik in den Mitgliedstaaten zu steuern. Ziele, Prioritäten und Vorgaben werden auf EU-Ebene vereinbart. Die nationalen Regierungen sind dafür zuständig, spezifische Politikmaßnahmen auszuarbeiten und umzusetzen. Die Europäische Kommission steht ihnen dabei mit Ratschlägen, Begleitmaßnahmen und Koordinationshilfen zur Seite. Mit dieser Strategie verbunden sind die Jahreswachstumsberichte. Diese geben die EU-Schwerpunkte für das jeweils folgende Jahr vor und umfassen folgende Elemente: Beschäftigungsleitlinien gemeinsame beschäftigungspolitische Prioritäten und Ziele; Gemeinsamer Beschäftigungsbericht beleuchtet erzielte Fortschritte; Nationale Reformprogramme; Länderspezifische Empfehlungen verabschiedete die Kommission eine Reihe mittelfristiger Handlungsvorschläge, verteilt auf drei Fronten: Beschäftigungswachstum, Funktionsweise des Arbeitsmarkts und Governance auf EU-Ebene. Die Schwerpunkte dieses Beschäftigungspakets liegen auf Kompetenzförderung, u. a. durch lebensbegleitendes Lernen, sowie auf der Beseitigung des Missverhältnisses von Qualifikationsangebot und -nachfrage wurde eine Reihe von Initiativen in das Gesamtpaket aufgenommen: Das Jugendbeschäftigungspaket (2012) tritt an, die hohe Arbeitslosigkeit und soziale Ausgrenzung unter jungen Menschen zu lindern, u. a. mithilfe der Jugendgarantie erging vom Rat die Aufforderung an die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass jeder junge Mensch unter 25 innerhalb von vier Monaten nach dem Abschluss der formalen Bildung oder dem Verlust des Arbeitsplatzes ein hochwertiges Angebot für eine Beschäftigung, eine weiterführende Ausbildung oder Schulung, eine Lehre oder ein Praktikum erhält. Im Rahmen der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen sind förderfähige Länder aufgefordert, einen Plan für die Umsetzung der Jugendgarantie vorzulegen. Die Europäische Ausbildungsallianz (2013) zielt darauf, Qualität und Angebot von Lehrstellen EU-weit zu verbessern und die Einstellung zu diesen zu verändern. Der Qualitätsrahmen für Praktika (2013) soll jungen Menschen die Möglichkeit eröffnen, hochwertige Arbeitserfahrungen zu sammeln und so ihre Beschäftigungsfähigkeit zu verbessern. Die Modernisierung des gesamteuropäischen Stellenvermittlungsportals (EURES) verfolgte den Zweck, in Übereinstimmung mit einer 2014 vorgeschlagenen Verordnung zur Förderung der innereuropäischen Arbeitsmarktmobilität zur Verringerung des Arbeitskräftemangels in wachstumsstarken Gebieten und der anhaltend hohen Arbeitslosigkeit in anderen Regionen beizutragen. Die Große Koalition für digitale Arbeitsplätze vereint Unternehmen und Organisationen, die gemeinsam an Maßnahmen für innovatives Lernen und Lehren arbeiten, um dem erwarteten Fachkräftemangel in IKT-Sektoren zu begegnen. Ziel ist es, die Zertifizierung von Kompetenzen zu erleichtern und die Arbeitskräftemobilität zu fördern. Ergänzend dazu legte die Kommission 2013 den Vorschlag vor, die Koordination und Überwachung der Beschäftigungsund Sozialpolitiken im Euro-Raum zu verstärken. Dies könnte dazu beitragen, soziale und wirtschaftliche Disparitäten zu erkennen und Gegenmaßnahmen zu ergreifen. Im Zeitraum verschlechterte sich die Arbeitslosenbilanz in 227 der 272 NUTS-2-Regionen. Die Regionen, in denen die Beschäftigungszahlen zulegen konnten, sind fast ausschließlich in Deutschland. Die höchsten Arbeitslosenquoten mit einem Durchschnittswert von 15 % entfielen 2013 auf Übergangsregionen (Tabelle 2.2). In diesen sowie in den stärker entwickelten Regionen waren die Arbeitsplatzverluste von deutlich umfangreicher als in der Periode Folglich war die Arbeitslosenquote 2013 in beiden Gruppen höher als Die weniger entwickelten Regionen verbuchten im Zeitraum eine deutlich stärkere Abnahme der Arbeitslosenzahl (5,8 Prozentpunkte). Die Krise schlug auch hier mit einem abrupten Anstieg zu Buche (4,9 Prozentpunkte), doch blieb die Rate unter dem Niveau von Die Jugendarbeitslosigkeit betrug % der erwerbsfähigen Bevölkerung im Alter von (Karte 2.5). In jeder vierten Region waren mehr als 35 % der jungen Menschen arbeitslos. Besonders schlechte Ergebnisse wiesen südeuropäische Länder auf. In den meisten Regionen ist diese Altersgruppe mehrheitlich jedoch nicht der Erwerbsbevölkerung zuzurechnen, also weder den Erwerbstätigen noch den aktiv nach Arbeit Suchenden. Betrachtet man den Anteil der Personen zwischen 15 und 24 Jahren, die weder einen Arbeitsplatz haben noch eine schulische oder berufliche Ausbildung absolvieren, ergibt sich ein aussagekräftigeres Bild von der Lage dieser Altersgruppe, da auch jene berücksichtigt werden, die nicht als Arbeitsmarktteilnehmende erfasst sind (Karte 2.6). Der Anteil junger Menschen, die weder in Arbeit noch in Aus- oder Weiterbildung stehen, nahm in der EU-28 von 61

100 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 62

101 Kapitel 2: Integratives Wachstum 2008 bis 2013 um zwei Prozentpunkte auf 13 % der gesamten Altersgruppe zu. Auf Raten von über 25 % kamen einige Regionen Bulgariens, Rumäniens, Italiens, Spaniens und Griechenlands. Gleichzeitig stellten sich dort im Krisenzeitraum die höchsten Steigerungsraten ein (Europäische Kommission ). 2.3 Frauenarbeitslosigkeit bedeutend höher in südeuropäischen Regionen Beim Verhältnis zwischen weiblicher und männlicher Arbeitslosigkeit gibt es EU-weit deutliche Unterschiede. Insgesamt waren Frauen 2013 im selben Maße betroffen wie Männer, 2008 noch um 0,9 Prozentpunkte stärker. Das Schrumpfen der Kluft erklärt sich aus der Häufung der rezessionsbedingten Arbeitsplatzeinbußen im verarbeitenden sowie im Baugewerbe, wo vergleichsweise wenig Frauen beschäftigt sind. Eine um zumindest 5 Prozentpunkte höhere Frauenarbeitslosigkeit war 2013 in 15 Regionen gegeben, vor allem in Griechenland und Spanien (Karte 2.7). Im Gegensatz dazu war sie in 16 Regionen hauptsächlich in Irland, Bulgarien, im Vereinigten Königreich und in Portugal um 3 Prozentpunkte niedriger als die Arbeitslosigkeit unter Männern. Aufgrund des Geschlechtergefälles in der Erwerbsbevölkerung verzeichneten Frauen 2013 in sämtlichen Regionen der EU eine niedrigere Beschäftigungsquote als Männer (Karte 2.8). Am weitesten geht die Schere in Regionen im Süden der Union auseinander. Allen voran ist Malta zu nennen (Erwerbsquote unter Frauen um 32 Prozentpunkte niedriger als unter Männern), aber auch Griechenland, Süditalien und Teile Spaniens. Demgegenüber war der Abstand zur männlichen Beschäftigungsquote in zwei finnischen Regionen (Åland und Etelä-Suomi) vernachlässigbar. Angesichts der Fortdauer eines derart stark ausgeprägten Gefälles zwischen männlicher und weiblicher Beschäftigungsquote wird es schwierig, wenn nicht gar unmöglich sein, die 2020-Beschäftigungsziele zu erreichen. Maßgebliche Faktoren für die Geschlechterkluft bei den Beschäftigungsquoten sind neben der Art der für Frauen zugänglichen Beschäftigungsmöglichkeiten und den angebotenen Löhnen und Gehältern auch die Verfügbarkeit bzw. die Kosten des Kinderbetreuungs- und Altenpflegeangebots. Betreuungsverpflichtungen werden nämlich nach wie vor hauptsächlich von Frauen wahrgenommen. 1 Europäische Kommission (2014), Employment and Social Developments in Europe Beim Bildungsniveau übertreffen die Frauen die Männer dagegen in den meisten Regionen. In der Bevölkerung der 25- bis 64jährigen kamen in der EU 2013 auf jeweils 100 Männer mit tertiärem Bildungsabschluss 109 Frauen. In den letzten 20 Jahren hat der Frauenanteil mit tertiärem Bildungsabschluss zugelegt und schließlich den Anteil unter Männern überschritten. Bei den 50- bis 54jährigen also in der Altersgruppe, die ihren Bildungsabschluss mehrheitlich in den 1980ern absolvierte kamen 2013 auf 100 Männer mit tertiärem Bildungsabschluss lediglich 98 Frauen. Bei den 30- bis 34jährigen die ihre Bildung 20 Jahre später, in den 2000er-Jahren beendeten standen jeweils 126 Frauen 100 Männern gegenüber (Karten 2.9 und 2.10). Diese Tendenz zeigt sich auch auf regionaler Ebene hatten in neun von zehn Regionen in der Gruppe der 30- bis 34jährigen im Geschlechtervergleich mehr Frauen einen Hochschulabschluss oder ein gleichwertiges Diplom. Eine nennenswerte Ausnahme sind westdeutsche Regionen. Ein Abschluss im dortigen Hochschulwesen nimmt mehr Jahre in Anspruch als fast überall sonst in der EU. Mit der Umstellung auf das Bachelor-Master-System dürften diese Unterschiede in der Zukunft verschwinden. 2.4 Senkung der Schulabbrecherquote verläuft planmäßig Die Senkung der Schulabbruchquoten d. h. der Bildungsaustritte vor Abschluss der Sekundarstufe II ist eine wesentliche Voraussetzung für einen höheren Qualifikationsstand der Arbeitskräfte. Sie ist ausschlaggebend für die Beschäftigungsaussichten und Lebensperspektiven der Betroffenen. Personen, die zumindest über einen Abschluss der Sekundarstufe II verfügen, haben nicht nur weitaus größere Chancen einen Arbeitsplatz zu finden, sie verdienen auch mehr und genießen eine höhere Lebenserwartung als Bildungsschwächere. Das Europa 2020-Ziel sieht vor, den Anteil frühzeitiger Schulabgänger in der Bevölkerung von 18 bis 24 Jahren EU-weit auf 10 % zu senken betrug die Rate 11,9 %, bereits deutlich weniger als der Wert von 2008 (14,8 %). Die Abnahme dürfte teilweise mit dem schwieriger gewordenen Arbeitsmarktklima zusammenhängen, doch gibt es auch Anzeichen für strukturelle Verbesserungen. Es wird erwartet, dass sich der Trend wenn auch langsamer fortsetzt. 82 der 221 Regionen, für die Daten vorliegen und ein nationales Ziel besteht (keine Zielvorgabe im Vereinigten Königreich), haben die Sollmarke erreicht. In ca. 2/3 der Fälle handelt es sich um stärker 63

102 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 64

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104 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Tabelle 2.3 Frühzeitige Schulabgänger und Abstand zum nationalen Ziel, EU-28 Regionen, Stärker entwickelt Übergang Weniger entwickelt EU-28 Frühzeitige Schulabgänger 2013 (% Bevölkerung 18 24) 11,1 15,5 12,1 11,9 Reduzierung in Prozentpunkten ,3 3,7 1,0 2,8 Abstand zum Ziel (Differenz in Prozentpunkten) 0,5 4,0 3,3 1,9 Anteil der Regionen*, die das nationale Ziel erreicht haben *umfasst nur Regionen mit Daten und nationalem Ziel Quelle: Eurostat entwickelte Regionen (Tabelle 2.3 und Karten 2.11 und 2.12). Angesichts der Herausforderung, für mehr Wachstum und Arbeitsplätze zu sorgen und Qualifikationsengpässe und -verknappungen abzuwenden, muss das System der allgemeinen Bildung und beruflichen Ausbildung nicht nur Aufnahmekapazitäten für eine steigende Zahl von Lernenden, sondern auch eine hohe Qualität im Lehrbetrieb bieten können. Einschlägige OECD-Studien (Karte 2.13) zeigen auf, dass an die 20 % der 15jährigen, die an einem PISA-Test teilgenommen haben, ein nur mangelhaftes Leseverständnis besitzen. Ein noch höherer Anteil Allgemeine und berufliche Bildung bis 2020 Ergänzend zum Kernziel betreffend den frühzeitigen Schulabbruch sowie die tertiären Bildungsabschlüsse wurden bis 2020 drei Benchmark-Größen ausgegeben: Mindestens 95 % der Kinder im Alter von vier Jahren sollen bis zum gesetzlichen Einschulungsalter eine Vorschulbildung erhalten. Der Anteil 15jähriger mit mangelhaften Kompetenzen in Lesen, Mathematik und Naturwissenschaften soll auf unter 15 % gesenkt werden. Mindestens 15 % der Erwachsenen (Altersgruppe 25 64) soll lebensbegleitendes Lernen beanspruchen. Durch Zusammenarbeit sind erhebliche Fortschritte erzielt worden. Besonders wirksam sind die Förderung der einzelstaatlichen Reformen im Hinblick auf lebensbegleitendes Lernen, die Modernisierung der Hochschulbildung und die Entwicklung gemeinsamer europäischer Instrumente zur Sicherstellung einer hohen Bildungsqualität, der Transparenz bei den Qualifikationen und der zwischenstaatlichen Mobilität. Das Budget für das EU-Programm für allgemeine und berufliche Bildung Erasmus+ wurde für den Zeitraum um 40 % auf EUR 14,7 Mrd. aufgestockt. Über vier Millionen Europäerinnen und Europäer erhalten die Möglichkeit zu Studium, Ausbildung, Arbeitserfahrungen und ehrenamtlicher Tätigkeit im Ausland. scheiterte an den gestellten Mathematikaufgaben. In vielen EU-Ländern gibt es noch immer eine hohe Zahl von Schülerinnen und Schülern, die in den beiden genannten, aber auch im dritten Kompetenzbereich Naturwissenschaften schlechte Leistungen erbringen. In Bulgarien, Rumänien und Zypern ist der Anteil der Lernenden mit schwachen Leistungen durchweg über 30 %. In Griechenland liegt die Rate lediglich bei Mathematik über der 30%-Marke. Den Gegenpol bilden Finnland, Estland und die Niederlande, wo in keinem der drei Kompetenzbereiche Lesen, Mathematik und Naturwissenschaften mehr als 15 % der Schülerinnen und Schüler mangelhafte Leistungen zeigen. Diese drei Staaten haben damit den EU-2020-Richtwert bereits erreicht. Knapp davor stehen Deutschland, Dänemark, Irland und Lettland. 2.5 Lebensbegleitendes Lernen stagniert Über die allgemeine und berufliche Erstausbildung hinaus fortgesetztes Lernen ist eine Notwendigkeit. Es ermöglicht den Menschen, erworbene Qualifikationen zu pflegen und zu erweitern, sich an Strukturwandel und technische Entwicklungen anzupassen, ihren Arbeitsplatz zu behalten, in ihrer Laufbahn voranzukommen oder einen beruflichen Wiedereinstieg zu meistern. Angesichts dieser wichtigen Erkenntnis hat der Rat das Benchmark-Ziel aufgestellt, dass bis % der Erwachsenen in der EU lebensbegleitendes Lernen beanspruchen erreichte der Wert knapp 10,5 %, was gegenüber 2004 (9,1 %) nur eine geringfügige Verbesserung darstellt. Es dürfte deshalb schwierig werden, dieses Ziel zu erfüllen. Nur etwas mehr als ein Viertel der Regionen (77 von 266) übertraf die 15%-Zielmarke. Die höchsten Teilnahmequoten erreichen Regionen in den nordischen Mitgliedstaaten (über 20 %). Demgegenüber blieb der Anteil in so gut wie allen oder vielen Regionen Bulgari- 2 Europäische Kommission (2012), Education and training monitor

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106 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 68

107 Kapitel 2: Integratives Wachstum 69

108 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 2.1 Lesekompetenzen von Erwachsenen, % Bevölkerung ab 16 Jahren 100 unter Stufe 1 Stufe 1 Stufe 2 Stufe 3 Stufe 4/ Länder geordnet in aufsteigender Reihenfolge des gemeinsamen Prozentsatzes von Erwachsenen, die Kompetenzstufe 3 und Stufe 4/5 erreichen IT ES CY FR IE PL AT USA DE UK DK Durchschnitt CZ BE SK EE NO SE NL FI JP Werte fehlen für Erwachsene, die wegen Sprach- oder Lernschwierigkeiten nicht dazu im Stande waren, die nötigen Informationen zur Einstufung der erreichten Kompetenz bereitzustellen. Daten für das Vereinigte Königreich beziehen sich nur auf England und Nordirland; Daten für Belgien beziehen sich nur auf Flandern. Quelle: OECD (2013), Skills Outlook Abbildung 2.2 Rechenkompetenzen von Erwachsenen, % Bevölkerung ab 16 Jahren 100 unter Stufe 1 Stufe 1 Stufe 2 Stufe 3 Stufe 4/ Länder geordnet in aufsteigender Reihenfolge des gemeinsamen Prozentsatzes von Erwachsenen, die Kompetenzstufe 3 und Stufe 4/5 erreichen ES IT USA CY IE FR PL UK Durchschnitt EE Werte fehlen für Erwachsene, die wegen Sprach- oder Lernschwierigkeiten nicht dazu im Stande waren, die nötigen Informationen zur Einstufung der erreichten Kompetenz bereitzustellen. Daten für das Vereinigte Königreich beziehen sich nur auf England und Nordirland; Daten für Belgien beziehen sich nur auf Flandern. Quelle: OECD (2013), Skills Outlook 2013 DE AT CZ BE SK DK NO NL SE FI JP 0 ens, Griechenlands, Rumäniens, Ungarns, der Slowakei und Polens unter 5 % (Karte 2.14). Auch in den länderspezifischen Empfehlungen, die der Rat im Zuge des Europäischen Semesters ausgesprochen hat, wird auf die Bedeutung lebensbegleitenden Lernens hingewiesen erging eine einschlägige Empfehlung an Estland, Spanien, Frankreich, Ungarn und Polen (Zugang zu sämtlichen länderspezifischen Empfehlungen). 2.6 PIAAC-Studie der OECD Lese, Schreib- und Rechenkompetenz Erwachsener in mehreren EU-Ländern verbesserungswürdig Die Lesekompetenz und die alltagsmathematische Kompetenz sind Grundvoraussetzungen für eine vollwertige Teilhabe an Gesellschaft und Wirtschaft. Menschen, die auf diesem Gebiet keine angemessenen Fertigkeiten besitzen, bleibt nur ein Platz am Rande der Gesellschaft. Auf dem Weg in den Arbeitsmarkt sind sie mit erheblichen Barrieren konfrontiert. Bedauerlicherweise gibt es in den meisten Mitgliedstaaten eine beträchtliche Zahl von Menschen mit kultur- 70

109 Kapitel 2: Integratives Wachstum technischen Defiziten. Dies offenbart die von der OECD durchgeführte PIAAC-Erhebung 4, die in der erwachsenen Bevölkerung (ab 16) die Lesekompetenz, die alltagsmathematische Kompetenz und die Fähigkeit zu technologiebasiertem Problemlösen untersucht. Finnland, die Niederlande, Schweden, Norwegen und Japan haben die besten Ergebnisse in den beiden Kompetenzkategorien Mathematik und Lesen. Demgegenüber ist das Kompetenzniveau in Spanien und Italien relativ niedrig. Zahlreiche Erwachsene scheitern dort an einfachsten Aufgabenstellungen (Abbildungen 2.1 und 2.2). Wie die Studie ferner aufzeigt, besteht ein Zusammenhang zwischen dem ausgeprägten Leistungsgefälle bei Lesen und Mathematik und den Ungleichheiten in der Einkommensverteilung. 3. Armut und Ausgrenzung verschärfen sich infolge der Krise Die Sicherstellung eines integrativen Wachstums ist ein Eckpfeiler der Strategie Europa Das bedeutet für die Sozialpolitik, dass sie die Menschen befähigen muss, eine Erwerbsarbeit zu finden. Sie muss ferner zur Modernisierung der Arbeitsmärkte beitragen, in Kompetenzen und Weiterbildung investieren, gegen Armut angehen und die Reform der Sozialschutzsysteme vorantreiben, um so den Menschen dabei zu helfen, Veränderungen zu antizipieren und zu bewältigen, und gesellschaftlichen Zusammenhalt zu schaffen. Die Vorteile des Wirtschaftswachstums müssen allen Gesellschaftsschichten in allen Teilen der Union zugute kommen. Besonders hervorzuheben ist, dass die Strategie Europa 2020 sich durch ein stärkeres Augenmerk auf Armut und soziale Ausgrenzung auszeichnet. Mit ihr wurde eine neue synthetische Maßzahl eingeführt, die sich auf drei Indikatoren stützt: Erhebliche materielle Deprivation, (nahezu) Erwerbslosigkeit von Haushalten und Armutsgefährdung (siehe Kasten). Dieser Abschnitt untersucht zunächst die drei zugrundeliegenden Indikatoren und anschließend die gebündelte Messzahl. Diese Indikatoren basieren auf den EU-SILC-Datenerhebungen (Statistik der Europäischen Union über Einkommen und Lebensbedingungen), der einzigen Quelle für einschlägige Vergleichsdaten für die EU-Mitgliedstaaten. Eingeschränkt werden muss, dass noch nicht in allen Ländern Regionalindikatoren vorliegen. (2014 wird die Europäische Kommission die nationalen statistischen Ämter dabei unterstützen, mehr regionenbezogene Daten zusammenzustellen.) Aggregierte nationale Indikatoren machen ausgeprägte Abweichungen zwischen Regionen und Gebieten oftmals nicht sichtbar. Eine umfassende Analyse von Armut, ihren Determinanten und Bekämpfungsinterventionen setzt vielfach voraus, geografisch weiter aufgeschlüsselte Armutsdaten stärker zu berücksichtigen. In diesem Abschnitt werden diese Indikatoren in erster Linie im Verhältnis zum Besiedlungsgrad untersucht. Eine solche Einteilung unterscheidet städtische Gebiete, Kleinstädte und Vororte sowie auf lokaler Ebene die ländlichen Gebiete. Um eine übersichtlichere Darstellung zu erhalten, wurden ländliche Gebiete hier mit den kleineren Städten und Vororten zusammengefasst. Auf diese Weise lässt sich aufzeigen, in welchen Gebietstypen Armut und Ausgrenzung hauptsächlich konzentriert sind. In westlichen Mitgliedstaaten sind eher Städte, in mittel- und osteuropäischen eher ländliche Gebiete betroffen. 3.1 Erhebliche materielle Deprivation am höchsten in Kleinstädten, Vororten und ländlichen Gebieten weniger entwickelter Mitgliedstaaten 2005 wurde bei 11 % der Bevölkerung der EU-27 erhebliche materielle Deprivation festgestellt. Bis 2009 war dieser Anteil auf 8 % gesunken, schnellte dann krisenbedingt bis 2012 wieder auf 11 % empor. Es besteht ein enger Zusammenhang zwischen dieser Maßzahl und dem Einkommensniveau sowie dem wirtschaftlichen Entwicklungsstand der Staaten. Die höchsten Werte entfallen auf Bulgarien (44 %), Rumänien (30 %) Lettland und Ungarn (je 26 %). In Bulgarien, Rumänien und Ungarn sind die Deprivationsraten in Städten deutlich niedriger: um 12 Prozentpunkte (Bulgarien) bzw. 8 Prozentpunkte (Rumänien und Ungarn; Abbildung 2.3). Im Gegensatz dazu leiden in Österreich, Irland, im Vereinigten Königreich und in Belgien 8 10 % der Stadtbevölkerung unter Deprivation im Durchschnitt um 5 Prozentpunkte mehr als in den übrigen Landesteilen. Zwischen 2008 und 2012 verzeichneten Griechenland, Ungarn, Litauen, Lettland und Italien einen Anstieg der Entbehrungsraten um 7 8 Prozentpunkte. Diese Zunahme fiel bei den beiden baltischen Ländern sowie bei Griechenland in städtischen Gebieten höher aus; in Italien und Ungarn betraf die Verschlechterung hingegen eher andere Gebietstypen. 4 OECD (2013), Skills Outlook

110 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 2.3 Bevölkerungsanteil, der von erheblicher materiellen Deprivation betroffen ist nach Verstädterungsgrad, % Bevölkerung des Gebietes Städte 2012 Ländliche Gebiete, kleinere Städte und Vororte 2012 Städte 2008 Ländliche Gebiete, kleinere Städte und Vororte Abbildung 2.4 Bevölkerungsanteil, der in Haushalten mit sehr geringer Erwerbsintensität lebt nach Verstädterungsgrad, % Bevölkerung im Alter von 0-59 Jahren im Gebiet Städte 2012 Ländliche Gebiete, kleinere Städte und Vororte 2012 Städte 2008 Ländliche Gebiete, kleinere Städte und Vororte EU-27 BG IE LT SK HU HR RO EE CZ LV FI ES CY LU IT PL MT SI SE EL FR PT NL UK DK DE BE AT EU-27 BG RO HU SK HR CY PL LV IT ES FI DK EE CZ SI SE LT EL MT LU NL PT DE FR IE UK BE AT IE, AT: 2008 und 2011 Quelle: Eurostat IE, AT: 2008 und 2011 Quelle: Eurostat In Österreich, Rumänien und Polen sank die Deprivationsrate um 2 4 Prozentpunkte. Im Falle Polens und Rumäniens verringerte sich die Rate in kleineren Städten, Vororten und ländlichen Gebieten um mehr als 5 Prozentpunkte (gegenüber 3 bzw. 0 Prozentpunkten in Städten). Insgesamt ist erhebliche materielle Deprivation in den weniger entwickelten Mitgliedstaaten noch immer am höchsten, allen voran in deren ländlichen Gebieten, kleineren Städten und Vororten. In den stärker entwickelten Mitgliedstaaten ist Deprivation allgemein niedrig. Städte sind indes stärker betroffen als andere Gebietstypen. Die Krise hat in einer Reihe von Ländern zu einer beträchtlichen Zunahme von Deprivation geführt. Das Grundmuster ist jedoch gleich geblieben. 3.2 In stärker entwickelten Ländern konzentriert sich äußerst geringe Erwerbsintensität in Städten Im Vergleich zur Deprivation ist sehr niedrige Erwerbsbeteiligung gleichmäßiger über die EU verteilt reichte der Bevölkerungsanteil in Haushalten mit geringer Arbeitsintensität von 14 % (Irland) bis 5 % (Zypern) (Abbildung 2.4). Die Krise verursachte in Litauen, Lettland, Spanien, Griechenland und Irland bis Die Jahresangaben entsprechen dem Erhebungsjahr. Die gemessene Arbeitsplatzintensität bezieht sich auf das vorangegangene Kalenderjahr. Ausnahmen sind das Vereinigte Königreich (vorangegangenes Fiskaljahr) und Irland (Zwölfmonatszeitraum vor der Erhebung). 6 Bei den meisten Staaten beziehen sich die 2012-Angaben auf das Kalenderjahr 2011; siehe obige Fußnote. 72

111 Kapitel 2: Integratives Wachstum Zunahmen von 5 10 Prozentpunkten. Im selben Zeitraum registrierten Polen und Deutschland einen leichten Rückgang. Die Krise ließ dort die Arbeitsplatzzahlen eher unbeschadet (in Deutschland Zunahme der Beschäftigungsquote). In Bulgarien, Irland, Litauen, der Slowakei, Ungarn und Kroatien ist geringe Erwerbsintensität in Städten um 5 9 Prozentpunkte schwächer ausgeprägt als in anderen Gebieten. Das Gegenteil ist im Vereinigten Königreich, in Dänemark, Deutschland, Belgien und Österreich der Fall, wo Städte um 5 Prozentpunkte stärker betroffen sind. Folglich konzentriert sich geringe Erwerbsintensität in stärker entwickelten Mitgliedstaaten, mit Ausnahme Irlands, auf Städte. Das Nebeneinanderbestehen von Arbeitslosigkeit und einem umfangreichen Beschäftigungsangebot wird mitunter als das Paradoxon der Städte bezeichnet. An diesem Muster hat sich mit der Krise offenbar wenig geändert. In Griechenland, Schweden, Portugal und Österreich nahm geringe Erwerbsintensität in Städten stärker zu als in anderen Gebieten. In Deutschland stagnierte der Wert in Städten, während er in den übrigen Gebieten um 2 Prozentpunkte zurückging. Die genau umgekehrte Entwicklung trat in der Tschechischen Republik ein. 3.3 In stärker entwickelten Mitgliedstaaten mehr Armutsgefährdung in Städten, in weniger entwickelten mehr Gefährdung in Kleinstädten, Vororten und ländlichen Gebieten Die Armutsgefährdungsquote ist ein relatives Armutsmaß. Zwei Aspekte sind zu berücksichtigen: (a) Die Armutsgefährdungsgrenze wird auf einzelstaatlicher Ebene definiert. Eine Person mit einem bestimmten Einkommensniveau gilt demnach in einem Land ggf. als armutsgefährdet, nicht aber in einem anderen, wenn dort das allgemeine Einkommensniveau niedriger ist. (b) Die Armutsgefährdungsquote schwankt mit dem allgemeinen Einkommensniveau. Selbst bei einem über zwei Jahre gleich bleibenden Einkommen kann man einmal über der Armutsgefährdungsgrenze liegen, wenn das Medianeinkommen fällt, bzw. darunter, wenn das Medianeinkommen steigt. In zahlreichen Staaten sind die Haushaltseinkommen infolge des Was ist unter Armutsrisiko und Gefahr sozialer Ausgrenzung zu verstehen? Armutsrisiko und Gefahr sozialer Ausgrenzung liegt vor, wenn auf jemanden zumindest einer der folgenden drei Faktoren zutrifft: Erhebliche materielle Deprivation: Lebensbedingungen sind infolge des Mangels an Ressourcen stark beeinträchtigt es treffen mindestens vier der folgenden neun Entbehrungsmerkmale zu: Die Familie kann 1) ihre Miete/Hypothekenraten oder Wasser-, Gas- und Stromrechnungen nicht bezahlen, 2) ihre Wohnung nicht angemessen warm halten, 3) keine unerwarteten Ausgaben tätigen, 4 ) nicht jeden zweiten Tag Fleisch, Fisch oder ein Proteinäquivalent essen, 5) nicht einmal eine einwöchige Urlaubsreise im Jahr machen, 6) sich kein Auto, 7) keine Waschmaschine, 8) keinen Farbfernseher oder 9) kein (Mobil-)Telefon leisten. Dieser Indikator erfasst absolute Armut bis zu einem gewissen Grad und wird in allen Mitgliedstaaten nach demselben Verfahren erhoben. Zugehörigkeit zu einem Arbeitslosenhaushalt oder Haushalt mit äußerst geringer Erwerbsintensität: Die Haushaltsmitglieder im erwerbsfähigen Alter (18 59) waren im letzten Jahr durchschnittlich weniger als 20 % ihres gesamten Arbeitszeitpotentials erwerbstätig, entweder aufgrund von Arbeitslosigkeit oder Teilzeitarbeit (Schülerinnen/Schüler nicht mitgerechnet). Armutsgefährdung: Zugehörigkeit zu einem Haushalt mit einem verfügbaren Äquivalenzeinkommen (bereinigt nach Haushaltsgröße und -zusammensetzung) unterhalb der Armutsgefährdungsgrenze von 60 % des nationalen verfügbaren Medianäquivalenzeinkommens. Diese Maßzahl erfasst relative Armut. Die Gesamtzahl der Menschen, die von Armutsrisiko und Gefahr sozialer Ausgrenzung betroffen sind, ist niedriger als die Summe aus den einzelnen Kategorien, da in vielen Fällen mehrere Kategorien zutreffen. Konjunkturabschwungs gesunken, was sich in einem verminderten Medianeinkommen niederschlug. Dies führte wiederum dazu, dass der Anteil armutsgefährdeter Menschen nicht in dem Ausmaß zugenommen hat, wie zu erwarten gewesen wäre. Tatsächlich ist die Gefährdungsquote in manchen Staaten sogar zurückgegangen. Ein Beispiel ist Lettland, wo die Armutsgefährdungsquote zwischen 2008 und 2012 von 26 % auf 19 % sank 7. Die Hauptursache war der Rückgang des allgemeinen Einkommensniveaus. Bei einem gegenüber 2008 unverän- 7 Entspricht den Einkommensjahren

112 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung % Bevölkerung im Gebietes Bevölkerungsanteil, der in armuts- oder ausgrenzungsgefährdeten Haushalten lebt nach Verstädterungsgrad, Städte 2012 Ländliche Gebiete, kleinere Städte und Vororte 2012 Städte 2008 Ländliche Gebiete, kleinere Städte und Vororte EU-27 RO BG LT HR PL HU LV SK ES FI PT EE IE EL CY CZ IT MT SI SE FR LU NL UK DK DE BE AT IE, AT: 2008 und 2011 Quelle: Eurostat derten Grenzwert wäre die Armutsgefährdungsquote von 26 % auf 36 % 8 gestiegen. Unter allen drei Indikatoren manifestieren sich bei diesem die größten Diskrepanzen zwischen Städten und den übrigen Landesteilen. In 15 Ländern überwiegend in der EU-13 war die Armutsgefährdungsquote in Städten um zumindest 4 Prozentpunkte niedriger als anderswo (Abbildung 2.5). Dies ist ein Indiz für ein höheres Einkommen in Städten. In sechs EU-15-Mitgliedstaaten wiederum war die Armutsgefährdungsquote in Städten um zumindest 4 Prozentpunkte höher als anderswo. Darin wird eine ungleichere Einkommensverteilung in Städten deutlich. Zwischen 2008 und 2012 verzeichneten 17 Mitgliedstaaten eine Zunahme der Armutsgefährdungsquote, was z. T. mit der Krise zusammenhing. In der EU insgesamt war die Zunahme in Städten (durchschnittlich 1 Prozentpunkt) ausgeprägter als in anderen Gebieten (0,3 Prozentpunkte). Besonders auffällig war dieses Gefälle in Griechenland, wo die Rate in Städten um 6, in anderen Gebieten aber nur um 1 Prozentpunkt nach oben ging. Deutsche und österreichische Städte registrierten einen Anstieg der Armutsgefährdungsquote um 6 bzw. 4 Prozentpunkte. In den Niederlanden ging die Quote in Städten um 2 Prozentpunkte nach oben, während in anderen Gebieten eine Abnahme um 4 Prozentpunkte eintrat. Daraus resultierte für 2012 eine in Städten höhere Armutsgefährdungsquote, während sie 2008 noch niedriger war als in anderen Gebieten. Angesichts der deutlich territorialen Dimension der Armutsgefährdungsquote gibt es wichtige Unterschiede, die durch nationale Indikatoren nicht sichtbar gemacht werden können. Eine detailliertere geografische Aufgliederung der Armutssituation und der wichtigsten Einflussfaktoren hätte Vorteile für die Armutspolitik. Aus diesem Grund hat die Europäische Kommission gemeinsam mit ESPON und der Weltbank einen neuen Vorgang eingeleitet, um detailliertere Armutslandkarten für jeden Mitgliedstaat anzufertigen (Karte 2.15). 3.4 Städte in weniger entwickelten Mitgliedstaaten nahe am 2020-Ziel, größerer Abstand in Städten stärker entwickelter Länder Die Strategie Europa 2020 verfolgt das Ziel, die Zahl der von Armut und sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen gegenüber dem Ausgangswert 2010 um 20 Millionen bzw. auf 19,5 % der Gesamtbevölkerung zu verringern. Bis 2012 hatten die meisten Regionen Österreichs, der Tschechischen Republik, der Niederlande und der nordischen Mitgliedstaaten sowie zumindest eine Region Spaniens, Italiens, der Slowakei, Sloweniens und Belgiens das Ziel erreicht (Karte 44). (Für Deutschland und Frankreich liegt noch keine regionale Aufschlüsselung vor; die nationale Quote bleibt indes in beiden Fällen hinter dem 2020-Ziel zurück 9.) 8 Armutsgefährdungsquote bei zeitlicher Verankerung des Armutsgrenzwertes. 9 Es ist zu beachten, dass Deutschland im Unterschied zu anderen Mitgliedstaaten den Indikator Langzeitarbeitslosigkeit heranzieht. 74

113 Kapitel 2: Integratives Wachstum 75

114 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 76

115 Kapitel 2: Integratives Wachstum Eingliederungs- und Sozialschutzpolitik Der Umstand, dass in der Strategie Europa 2020 eine Zielgröße für Armutsgefährdung und soziale Ausgrenzung fixiert wurde, macht die stärkere Gewichtung von Sozialbelangen im Politikrahmen von Europa 2020 deutlich. Die nationalen Regierungen tragen die Hauptverantwortung für die Umsetzung sozialpolitischer Reformen. Die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften spielen ebenfalls eine wichtige Rolle, allen voran in der Dienstleistungsversorgung. In einigen Mitgliedstaaten waren bereits vor der Krise Schritte zum Umbau des Sozialschutzsystems eingeleitet worden. Sie haben die Krise sowohl in wirtschaftlicher als auch sozialer Hinsicht allgemein besser überstanden. Die Europäische Plattform gegen Armut und soziale Ausgrenzung wurde ins Leben gerufen, um die Mitgliedstaaten bei der Erreichung ihres Zielwerts bei Armut und sozialer Ausgrenzung zu unterstützen, u. a. durch eine wirksamere Nutzung von EU-Mitteln verabschiedete die Kommission ein Sozialinvestitionspaket. Es gliedert sich in drei Bereiche. Der erste betrifft die Bekämpfung von Benachteiligungen in der Kindheit. Es bedarf einer möglichst frühzeitigen Intervention in Bezug auf eine zugängliche, hochwertige Bildung und die Verbesserung der Wirtschaftsverhältnisse der betroffenen Familien. Der zweite Bereich sind Investitionen in Qualifizierungsmaßnahmen ungeachtet der vorherrschenden Schwerpunktsetzung auf Haushaltskonsolidierung. Es gilt, Ausbildungsmaßnahmen, erschwingliche Betreuungsdienstleistungen und die Orientierung bei der Arbeitssuche zu fördern. Der dritte Strang betrifft eine vereinfachte Verwaltung von Leistungen, um die Inanspruchnahme von Unterstützung zu erleichtern. Der 2006 eingerichtete Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung hilft Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, wenn sie infolge von Veränderungen des Welthandelsgefüges oder der jüngsten Krise ihren Arbeitsplatz verloren haben. In der Laufzeit werden auch Jugendbeschäftigungsmaßnahmen auf regionaler Ebene gefördert. PROGRESS (Gemeinschaftsprogramm für Beschäftigung und soziale Solidarität) ist eine EU-weite Plattform für Austausch und Lernen. Sie soll Faktengrundlagen zur Wirksamkeit der europäischen Beschäftigungs- und Sozialpolitiken zu Tage fördern und eine breitere Mitwirkung u. a. der sozialpartnerschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Organisationen an der Politikgestaltung begünstigen. Das PROGRESS-Mikrofinanzierungsinstrument wurde 2010 als Krisenüberwindungsmaßnahme ins Leben gerufen. Es soll sozial und wirtschaftlich Benachteiligten, sehr kleinen Firmen und Sozialwirtschaftsbetrieben mehr Mikrofinanzierungen verfügbar machen. In der Laufzeit sind PROGRESS und EURES (Netz der europäischen Arbeitsverwaltungen) Bestandteil des neuen Programms der Europäischen Union für Beschäftigung und soziale Innovation ( EaSI ). Es zielt darauf ab, die Mitgliedstaaten bei ihren Bemühungen in der Ausarbeitung und Umsetzung beschäftigungs- und sozialpolitischer Reformen auf allen Ebenen zu unterstützen. Es soll ein Beitrag zur Politikkoordination, zur Bestimmung bewährter Verfahren und zum Informationsaustausch über diese Verfahren erfolgen. Der neue Europäische Hilfsfonds für die am stärksten von Armut betroffenen Personen soll den sozialen Zusammenhalt voranbringen. Dafür setzt er auf nichtfinanzielle Unterstützung (Sachleistungen) für jene, die unter den größten Entbehrungen leiden. Den größten Abstand zum nationalen Ziel weisen im Allgemeinen weniger entwickelte Regionen auf (Karte 2.16). So etwa in Italien, Spanien, Ungarn und Bulgarien, wo rückständige Regionen ausnahmslos um mehr als 14 Prozentpunkte unter dem nationalen Sollwert liegen. Daraus lässt sich möglicherweise ableiten, dass die Kohäsionspolitik in diesen Regionen umfassende Maßnahmen zur Eindämmung von Armutsrisiko und Gefahr sozialer Ausgrenzung einleiten sollte. Zwischen 2008 und stieg die Zahl der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen EU-weit um 6,5 Millionen, d. h. auf fast ein Viertel (24,8 %) der Bevölkerung. Am stärksten betroffen sind Menschen im erwerbsfähigen Alter. Zurückzuführen ist dies auf den beträchtlichen Anstieg der Arbeitslosigkeit und den Umstand, dass das Entgeltniveau angesichts der anhaltenden Arbeitsplatzknappheit unter Druck geraten ist. 10 Entspricht den Einkommensjahren Bis 2012 hatten Städte in sieben Mitgliedstaaten bereits eine Senkung des Durchschnittswerts unter den im jeweiligen nationalen 2020-Ziel vorgegebenen Richtwert geschafft (Abbildung 2.6). In drei Ländern traf dies auf die beiden übrigen Gebietstypen (kleinere Städte und Vororte, ländliche Gebiete) zu. (Hinweis: Kein nationales Ziel im Vereinigten Königreich, in Schweden und Kroatien.) Die Konzeption von Strategien zur Eindämmung der Quoten muss sich daran orientieren können, in welchen Gebietstypen Armutsrisiko und Ausgrenzungsgefährdung besonders gehäuft vorkommen. Die Maßnahmen müssen nämlich auf die unterschiedlichen zugrunde liegenden Faktoren abgestimmt werden. 3.5 Lebensqualität in europäischen Städten variiert Die regelmäßig stattfindenden Erhebungen zur Wahrnehmung der Lebensqualität in europäischen Städten sollen 77

116 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 2.6 Bevölkerungsanteil, der in armuts- oder ausgrenzungsgefährdeten Haushalten lebt nach Verstädterungsgrad, und nationale 2020-Ziele % Bevölkerung des Gebietes Städte 2012 Ländliche Gebiete, kleinere Städte und Vororte 2012 Städte 2008 Ländliche Gebiete, kleinere Städte und Vororte 2008 nationales Ziel EU-27 RO BG HR PL HU LT SK CY ES LV FI EE IE PT EL IT CZ SI SE MT LU FR UK NL DK DE AT BE BE, IE, AT und UK: 2008 und 2011 Quelle: Eurostat eine Momentaufnahme der Meinungen zu einer Reihe von Städtefragen zu Tage fördern. Die letzte verfügbare Studie aus ergründet die Zufriedenheit der Menschen in 79 Städten der Union. Hier unten werden die Antworten auf sieben Indikatoren für 16 Städte untersucht, um die Situation innerhalb der EU zu veranschaulichen 12 (Abbildung 2.7). Die Befragten wurden aufgefordert, ihre Zufriedenheit mit folgenden Aspekten der Städte, in denen sie lebten, zu bewerten: öffentlicher Nahverkehr, Luftqualität, Sicherheit, Qualität der Stadtregierung, Beschäftigungsmöglichkeiten, Kosten und Verfügbarkeit von Wohnraum sowie Integration von Ausländern. Die Ergebnisse werden in Form von Spinnennetzgrafiken dargestellt und mit der mittleren Zufriedenheit in der EU verglichen. Sie offenbaren, dass die Einschätzung der Lebensqualität von Stadt zu Stadt weit auseinandergeht. Darüber hinaus zeigen sie, welche Stärken oder Schwierigkeiten in verschiedenen Städten vorliegen. In einigen negativen Einschätzungen spiegelt sich die Auswirkung der Krise auf das Wohlergehen der Bevölkerung und die Finanzlage von Städten wider. Dies gilt vor allem für Städte in Ländern, die von der Krise stark angeschlagen sind. In Athen, Oviedo und Palermo wird der Mangel an Beschäftigungschancen als gewaltiges Problem angesehen. In nordeuropäischen Großstädten Helsinki, München, Hamburg, Paris und London halten es die Menschen mehrheitlich für relativ leicht, einen Arbeitsplatz zu finden. Aufgrund des konzentrierten Arbeitsplatzangebots in diesen Städten 11 Europäische Kommission (2013), Flash Eurobarometer Weiß nicht und ähnliche Antworten wurden für die Datenaufbereitung außer Acht gelassen. zieht es indes viele Menschen dorthin, sodass sich gleichzeitig der Druck auf den Wohnungsmarkt erhöht, die Kosten steigen und das Maß der Zufriedenheit abnimmt. Die Zufriedenheit in puncto Sicherheit, Luftqualität und öffentlicher Nahverkehr ist häufig mit der Wahrnehmung von der Wirksamkeit der Stadtregierung verbunden. Wo diese verhältnismäßig hoch bewertet wird etwa in Aalborg, München, Hamburg oder Rostock, überwiegt auch bei den erstgenannten Kriterien Zufriedenheit. Das Gegenteil ist in Oviedo, Athen, Palermo, Paris, Madrid und Sofia der Fall, wo zu beiden Aspekten Unzufriedenheit geäußert wurde. 3.6 Höhere Verbrechensraten in städtischen Regionen, Grenzregionen und touristischen Reisezielen Die Kriminalitätsraten sind in der Union ungleich hoch. In hochgradig verstädterten Gebieten, touristischen Reisezielen und einigen Grenzregionen ist die Zahl der angezeigten Verbrechen pro Kopf der Bevölkerung tendenziell höher. Bei der Auslegung dieser Zahlen ist jedoch große Vorsicht geboten (Karten 2.18 und 2.19). Viele Verbrechen wie Einbruchdiebstahl werden im Durchschnitt weniger oft zur Anzeige gebracht. Hinzu kommt, dass die Opfer mitunter nicht in der Region leben, wo das Verbrechen begangen wurde. Wenn jemand etwa während eines Urlaubsaufenthalts Opfer eines Raubüberfalls oder Fahrzeugdiebstahls wird, kann dies eine Überschätzung der Verbrechensrate in bestimmten Regionen zur Folge haben, und eine Unterschätzung in anderen. 78

117 Kapitel 2: Integratives Wachstum Das Aufkommen von Raubüberfällen ist in Regionen mit einem großen Ballungsgebiet größer. Ein Beispiel sind der Großraum Brüssel oder die Regionen mit Antwerpen, Lüttich und Charleroi in Belgien. Auch Einbruchdiebstähle sind in städtischen NUTS-3-Regionen häufiger, wie etwa in den Großräumen Wiens und Sofias. Dieser Befund trifft auch auf Regionen mit einem starken touristischen Aufkommen zu. Beispiele sind Regionen an der französischen und spanischen Mittelmeerküste oder die Algarve (Portugal). Bei Fahrzeugdiebstählen ist dieselbe Tendenz festzustellen. In diesem Fall kommen aber auch einige Grenzregionen auf hohe Raten, etwa zwischen Belgien und Frankreich oder zwischen Deutschland, Polen und der Tschechischen Republik. Kriminalität flößt den Menschen Angst ein und lässt vor einer potenziellen Existenzgründung zurückschrecken. Sie kann insofern zu einer schweren Beeinträchtigung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung führen. Sie verursacht zusätzliche Kosten, von denen u. U. vor allem die ärmeren Mitglieder der Gesellschaft betroffen sind, und wirkt abschreckend auf mögliche Investoren. Entwicklungsstrategien in Regionen mit hohen Kriminalitätsraten können diese Aspekte nicht außer Acht lassen. 4. Bevölkerungsbewegungen in und zwischen Mitgliedstaaten werden durch Ungleichheiten bei Beschäftigung, Löhnen und Gesundheit verstärkt 4.1 Hochgradige Verstädterung in der EU, Tendenz langsam steigend Jüngere Bevölkerungstrends müssen zur langfristigen demografischen Entwicklung in Bezug gesetzt werden. Auf diese Weise lässt sich herauslesen, ob sie sich in einen Langzeitzyklus einreihen oder einen Bruch mit der Vergangenheit darstellen. Gleichzeitig ergibt dies einen Anhaltspunkt für Vergleichszwecke. Es offenbart sich, ob eine Entwicklung überdurchschnittlich stark ausgeprägt ist oder im Vergleich zu den letzten 50 Jahren eher einer geringfügigen Trendabweichung entspricht. Eine weitere Überlegung führt dahin, dass bei der Investitionsplanung für große Infrastrukturvorhaben auf die wahrscheinliche demografische Entwicklung in den kommenden Jahrzehnten Bedacht zu nehmen ist vergangene Trends können diese Prognosen untermauern. Ein rapides Bevölkerungswachstum bringt Anpassungskosten mit sich, da mehr Dienstleistungen und Infrastrukturen wie Schulen, Krankenhäuser u. ä. notwendig werden. Die entsprechenden Finanzierungen stellen dann ein Problem dar, wenn öffentliche Mittel knapp sind. Geht das Bevölkerungswachstum zögerlicher voran, lassen sich Investitionen einfacher planen, etwa bei notwendigen Sanierungs- oder Neubaumaßnahmen für Schulen und Krankenhäuser. In Regionen mit rapide sinkenden Bevölkerungszahlen besteht u. U. die Notwendigkeit eines Rückbaus von Dienstleistungen und Infrastrukturen. 5 % der NUTS- 3-Regionen registrierten im Zeitraum einen Bevölkerungsrückgang von über 10 %. Aller Wahrscheinlichkeit nach resultierte dies in einem Überangebot an Wohnraum, öffentlichen Dienstleistungen usw. In mehreren deutschen Städten ging die Einwohnerzahl derart stark zurück, dass ganze Stadtteile abgerissen wurden, um die Stadtgröße entsprechend anzupassen. Betrachtet man einen Zeitraum von 50 Jahren von 1961 bis 2011, ging die Bevölkerungskurve der EU in den 1960ern am steilsten nach oben: Binnen eines Jahrzehnts wuchs die Unionsbevölkerung um 8 %. Danach flachte das Bevölkerungswachstum schrittweise ab und erreichte in der letzten Dekade des Jahrhunderts nur noch 2 %. Die Periode brachte erneut höhere Zuwachsraten von ungefähr 3,5 %. Die Zahl der NUTS-3-Regionen mit einer Bevölkerungszunahme von mehr als 10 % pro Jahrzehnt ist mit diesen Veränderungen verknüpft. Von 1961 bis 1971 kam jede dritte Region auf Zuwächse über 10 %. Im darauffolgenden Jahrzehnt sowie in den 1980ern, 1990ern und 2000ern galt dies nur mehr für jede zehnte Region (Karten 2.20 und 2.21). Bei den Regionen mit einem Bevölkerungsschwund von mehr als 10 % verlief die Entwicklung nicht nach dem Muster, das man hätte erwarten können. In den 1960ern traf dieses demografische Szenario auf 5 % der Regionen zu, hauptsächlich in Portugal, Griechenland und Spanien. In den 1970ern fiel der Anteil betroffener Regionen auf ca. 2,5 % und in den 1980ern und 1990ern weiter auf 1,5 %. Der Mauerfall 1989 und der Regimewechsel im mittel- und osteuropäischen Raum in derselben Periode leiteten eine markante Zunahme von Migrationsbewegungen ein. In den 1990ern büßten etwas über 4 % der Regionen mehr als 10 % ihrer Bevölkerung ein. In den 2000ern kletterte der Anteil auf 7 % der Regionen. In erster Linie betroffen waren die Baltenstaaten, Rumänien, Bulgarien, Kroatien und Ostdeutschland. In den 1960ern konzentrierte sich die Bevölkerungszunahme auf die städtischen Regionen. In der gesamten Dekade stiegen die Einwohnerzahlen dort um 12 %, ge- 79

118 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 2.7 Zufriedenheitsgrad der Einwohner mit der Lebensqualität in ausgewählten Städten, 2012 In Aalborg (DK), Einwohner sind zufrieden mit: In Oviedo (ES), Einwohner sind zufrieden mit: Arbeitsmöglichkeiten Arbeitsmöglichkeiten Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Sicherheit Integration von Ausländern Sicherheit Integration von Ausländern Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr In Cluj-Napoca (RO), Einwohner sind zufrieden mit: In Athen (EL), Einwohner sind zufrieden mit: Arbeitsmöglichkeiten Arbeitsmöglichkeiten Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Sicherheit Integration von Ausländern Sicherheit Integration von Ausländern Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr In München (DE), Einwohner sind zufrieden mit: In Hamburg (DE), Einwohner sind zufrieden mit: Arbeitsmöglichkeiten Arbeitsmöglichkeiten Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Sicherheit Integration von Ausländern Sicherheit Integration von Ausländern Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr In Rostock (DE), Einwohner sind zufrieden mit: In Ostrava (CZ), Einwohner sind zufrieden mit: Arbeitsmöglichkeiten Arbeitsmöglichkeiten Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Sicherheit Integration von Ausländern Sicherheit Integration von Ausländern Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr Stadt EU-Median 80

119 Kapitel 2: Integratives Wachstum In Palermo (IT), Einwohner sind zufrieden mit: In Londen (UK), Einwohner sind zufrieden mit: Arbeitsmöglichkeiten Arbeitsmöglichkeiten Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Sicherheit Integration von Ausländern Sicherheit Integration von Ausländern Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr In Budapest (HU), Einwohner sind zufrieden mit: In Paris (FR), Einwohner sind zufrieden mit: Arbeitsmöglichkeiten Arbeitsmöglichkeiten Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Sicherheit Integration von Ausländern Sicherheit Integration von Ausländern Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr In Helsinki (FI), Einwohner sind zufrieden mit: In Madrid (ES), Einwohner sind zufrieden mit: Arbeitsmöglichkeiten Arbeitsmöglichkeiten Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Sicherheit Integration von Ausländern Sicherheit Integration von Ausländern Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr In Warschau (PL), Einwohner sind zufrieden mit: In Sofia (BG), Einwohner sind zufrieden mit: Arbeitsmöglichkeiten Arbeitsmöglichkeiten Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Qualität der Stadtverwaltung Wohnkosten und Wohnungsmarkt Sicherheit Integration von Ausländern Sicherheit Integration von Ausländern Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr Luftqualität Öffentlicher Nahverkehr Quelle: Europäische Kommission (2013), Flash Eurobarometer

120 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 82

121 Kapitel 2: Integratives Wachstum genüber nur 9 % in Übergangsregionen und 1 % in ländlichen Regionen. Nach 1971 klaffen die Zuwachsraten in EU-15 und EU- 13 weiter auseinander. Von 1971 bis 2011 registrierte die EU-15 eine Bevölkerungszunahme von ca. 4 % pro Jahrzehnt. Leicht überdurchschnittlich entwickelte sich die Wachstumskurve in städtischen und Übergangsregionen, während ländliche Regionen knapp 50 % unter dem Durchschnitt blieben. In der EU-13 bremste sich das Bevölkerungswachstum nach 1981 ein und wurde nach 1991 von einem Negativtrend abgelöst. Alle drei Arten von Regionen verzeichneten in den 1990ern einen Bevölkerungsschwund. In ländlichen Regionen setzte sich diese Entwicklung in den 2000ern fort (3 %), wohingegen in städtischen Gebieten wieder ein Aufwärtstrend einsetzte (knapp 1 %; siehe Tabelle 2.4). Diese demografischen Entwicklungsschwankungen waren EU-weit von Veränderungen im Grad der Besiedlung begleitet. Die EU und besonders die EU-15 war 1961 im Verhältnis zum Rest der Welt bereits hochgradig verstädtert. In den folgenden 50 Jahren ist der Bevölkerungsanteil in Städten der EU-15 gleich geblieben (42 %; Tabelle 2.5). Der Bevölkerungsanteil in kleineren Städten und Vororten kletterte zwischen 1961 und 1991 von 28 % auf 32 %. Im selben Zeitraum fiel der ländliche Bevölkerungsanteil von 30 % auf 25 %. Seit 1991 hat sich an dieser Verteilung nur wenig verändert. So lebten % der EU- 15-Bevölkerung in Stadtgebieten (Städte, kleinere Städte und Vororte); bis 1991 erreichte dieser Anteil 75 %, wo er bis 2011 stehen blieb. Die EU-13 weist einen geringeren Verstädterungsgrad auf lebten 60 % der Bevölkerung in städtischen Siedlungsgebieten deutlich mehr als noch fünfzig Jahre zuvor (45 %). Analog zur EU-15 entfiel das Gros des Wachstums auf die Zeitspanne von 1961 bis Doch im Unterschied zu dieser registrierten hier sowohl Städte (von 25 % auf 34 %) als auch kleinere Städte und Vororte (von 20 % auf 25 %) Zuwächse. Zwischen 1991 und 2011 veränderte sich die Verteilung kaum, abgesehen von einem leichten Plus in kleineren Städten und Vororten. 4.2 Nettozuwanderung hauptverantwortlich für Bevölkerungswachstum in den 2000ern Die Entwicklung der Gesamtbevölkerung der EU-28 verzeichnete im Zeitraum nur einen leichten Aufwärtstrend von 3,8 %. Auf den natürlichen Bevölkerungszuwachs (Differenz aus Geburten und Sterbefällen) entfiel dabei ein nur geringer Beitrag (0,4 % ). Ein Gutteil der Zuwächse war der Nettozuwanderung von außerhalb der EU zuzuschreiben (Karten 2.22 und 2.23). Die Migrationsströme (innerhalb aber auch von außerhalb der Union) führten in der EU-15 in allen Arten von Regionen zu einer Zunahme der Bevölkerungszahlen. Dies trifft auch auf städtische Regionen der EU-13 zu. Die natürliche Entwicklung war in der EU-13 jedoch in allen drei Arten von Regionen rückläufig, sodass Einwohnerzuwächse auf städtische Regionen beschränkt blieben (Tabelle 2.6). Tabelle 2.4 Bevölkerungsentwicklung nach Stadt-Land-Typologie, Bevölkerungsveränderung (%) EU-15 Städtisch 11,6 4,4 2,9 3,6 6,4 Intermediär 7,8 4,9 3,6 3,9 4,5 Ländlich -0,3 1,8 1,5 2,4 2,4 Gesamt 7,8 4,1 2,9 3,5 5,0 EU-13 Städtisch 14,9 11,0 4,5-2,4 0,7 Intermediär 11,2 9,6 3,5-0,6-0,3 Ländlich 3,6 4,2 2,0-2,8-3,2 Gesamt 8,5 7,6 3,1-1,9-1,3 EU-28 Städtisch 12,0 5,1 3,1 2,9 5,7 Intermediär 8,6 6,1 3,6 2,8 3,4 Ländlich 1,2 2,7 1,7 0,3 0,3 Gesamt 8,0 4,9 2,9 2,2 3,6 Quelle: Zeitreihen für die Bevölkerungsdaten der LAU-Ebene 2, NSI, GD REGIO / Spatial Foresight 83

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123 Kapitel 2: Integratives Wachstum 85

124 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Tabelle 2.5 Bevölkerung nach Verstädterungsgrad, % der Gesamtbevölkerung EU-15 Städte 42,4 43,6 43,4 42,9 42,2 42,3 Dörfer und Vororte 27,8 29,5 31,0 31,8 32,5 32,6 Ländliche Gebiete 29,8 26,9 25,6 25,3 25,3 25,0 EU-13 Städte 25,4 29,0 32,6 34,2 33,9 33,8 Dörfer und Vororte 19,7 21,4 23,1 24,5 25,1 25,7 Ländliche Gebiete 55,0 49,6 44,3 41,4 41,0 40,4 EU-28 Städte 38,6 40,3 40,9 40,9 40,4 40,5 Dörfer und Vororte 26,0 27,7 29,2 30,1 30,8 31,2 Ländliche Gebiete 35,5 32,0 29,9 29,0 28,8 28,3 *Unvollständige Daten für Portugal und Slowenien Quelle: Zeitreihen für die Bevölkerungsdaten der LAU-Ebene 2, NSI, GD REGIO / Spatial Foresight Tabelle 2.6 Bevölkerungsentwicklung, natürliche Bevölkerungsentwicklung und Wanderungsbilanz nach der Stadt-Land-Typologie, Gesamtveränderung (%) Überwiegend städtisch Intermediär Überwiegend ländlich EU-15 Gesamtbevölkerungsentwicklung 6,8 4,7 3,1 5,4 Natürliche Bevölkerungsentwicklung 2,6 0,5-0,6 1,3 Wanderungsbilanz 4,1 4,2 3,7 4,1 Gesamt EU-13 Gesamtbevölkerungsentwicklung 0,6-1,1-3,9-1,9 Natürliche Bevölkerungsentwicklung -1,2-0,7-1,8-1,3 Wanderungsbilanz 1,8-0,4-2,2-0,6 EU-28 Gesamtbevölkerungsentwicklung 6,1 3,3 0,4 3,8 Natürliche Bevölkerungsentwicklung 2,2 0,2-1,0 0,7 Wanderungsbilanz 3,8 3,1 1,5 3,0 Quelle: Eurostat In der EU-15 war der natürliche Bevölkerungssaldo in ländlichen Regionen negativ, in intermediären und in noch stärkerem Maße in Städten hingegen positiv. Daraus erklärt sich das im Verhältnis zu ländlichen Regionen doppelt so starke Bevölkerungswachstum in städtischen Regionen. Kinder (unter 15) stellen in der EU-13 einen höheren Bevölkerungsanteil als in der EU-15. In der EU-13 konzentriert sich die Kindesbevölkerung stärker in ländlichen Regionen, in der EU-15 hingegen in städtischen Regionen (Tabelle 2.7). Der Anteil der älteren Menschen ab 65 ist in der EU-15 deutlich höher als in der EU-13. In der EU-15 leben sie überwiegend in ländlichen Regionen. In der EU- 13 hingegen verteilt sich die Alterskohorte gleichmäßig auf alle drei Arten von Regionen. EU-13-Grenzregionen: Bevölkerungsschwund im letzten Jahrzehnt Zwischen 2001 und 2011 registrierten in der EU-13 die Regionen entlang der Landgrenzen 13 den vergleichsweise stärksten Bevölkerungsrückgang (3 % gegenüber 1 % in den anderen EU-13-Regionen; Tabelle 2.8 und Karte 2.24). Ein ausschlaggebender Faktor war die Nettoabwanderung, die in der besagten Zeitspanne eine Bevölkerungsabnahme von 1,5 % ausmachte. In den übrigen Gebieten der EU-13 glichen sich Ab- und Zuwanderung aus. In beiden Gebieten war die natürliche Bevölkerungs- 13 Grenzregionen (i.s.v. Binnengrenzen ) sind NUTS-3-Regionen, die für Programme grenzübergreifender Zusammenarbeit im Rahmen des EFRE förderfähig sind, mit Ausnahme der Regionen, die durchgehend an Seegrenzen liegen (siehe auf: Dijkstra, L. und Poelman, H., epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/regional_ typologies_overview). 86

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126 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Tabelle 2.7 Altersstruktur der Bevölkerung nach der Stadt-Land-Typologie, 2012 % der Gesamtbevölkerung Überwiegend städtisch Intermediär Überwiegend ländlich Gesamt EU-15 Bevölkerung im Alter bis 14 16,2 15,4 15,4 15,8 Bevölkerung im Alter ab 65 17,2 19,3 20,4 18,5 EU-13 Bevölkerung im Alter bis 14 14,0 15,0 15,2 14,9 Bevölkerung im Alter ab 65 15,6 14,8 15,7 15,3 EU-28 Bevölkerung im Alter bis 14 16,0 15,3 15,3 15,6 Bevölkerung im Alter ab 65 17,0 18,2 18,6 17,8 Daten für MT beziehen sich auf 2010; Daten für die Regionen DE8, ES63 und ES7 beziehen sich auf Quelle: Eurostat, GD REGIO Tabelle 2.8 Bevölkerungsentwicklung, natürliche Bevölkerungsentwicklung und Wanderungsbilanz in Regionen entlang der Landgrenzen, Regionen entlang Sonstige Gesamt Gesamtveränderung (%) Landgrenzen EU-15 Gesamtbevölkerungsentwicklung 4,05 5,56 5,41 Natürliche 0,74 1,49 1,30 Bevölkerungsentwicklung Wanderungsbilanz 3,29 4,01 4,06 EU-13 Gesamtbevölkerungsentwicklung -3,10-0,99-1,89 Natürliche -1,66-1,00-1,26 Bevölkerungsentwicklung Wanderungsbilanz -1,46 0,01-0,64 EU-28 Gesamtbevölkerungsentwicklung 0,91 4,54 3,78 Natürliche -0,30 1,11 0,74 Bevölkerungsentwicklung Wanderungsbilanz 1,22 3,40 3,02 Quelle: Eurostat, GD REGIO entwicklung rückläufig, noch stärker ausgeprägt war der Trend indes in Regionen entlang der Landgrenzen. Im Gegensatz dazu kam es in der EU-15 zwischen 2001 und 2011 zu einem deutlichen Bevölkerungsanstieg (5 %). Ausschlaggebend waren das natürliche Wachstum und in noch stärkerem Maße die Nettozuwanderung. Die Regionen entlang der Landesgrenzen wuchsen mit einer Rate von 4 % nur unwesentlich weniger als der Rest der EU-15. Es fielen sowohl natürliche Zuwächse als auch die Zuwanderung ins Gewicht. Regionen entlang der Landgrenzen der EU-13 sind demzufolge offenbar weniger attraktiv im Hinblick auf die Wohnsitzwahl bzw. auf Familiengründungen als andere Teile der EU-13 oder EU Steigender Neuzugang ausländischer Arbeitskräfte, wechselhafte Erfolge in der Erwerbsintegration Wie oben erläutert, stellt Zuwanderung die wichtigste Quelle für Bevölkerungswachstum in der EU dar. Zwischen 2001 und 2012 stieg der Anteil der Menschen, die nicht aus einem EU-Land stammen, von 2,9 % auf 4,1 % (Abbildung 2.8). Besonders stark ausgeprägt war die Zunahme in Spanien (5 Prozentpunkte) und Italien (3,4 Prozentpunkte). In beiden Fällen ging die Zuwanderung vielfach von Nordafrika und Lateinamerika aus. Die innereuropäische Mobilität hat natürlich keinen Einfluss auf die Gesamtbevölkerungsentwicklung der Union, 88

127 Kapitel 2: Integratives Wachstum 89

128 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt bewirkt aber Zuwächse in einzelnen Staaten. Der Anteil der Europäerinnen und Europäer, die ihren Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat aufgeschlagen haben, ist zwischen 2001 und 2012 von 1,4 % auf 2,7 % gestiegen (Abbildung 2.9). Dieser Trend entspricht in etwa jenem bei der Zuwanderung von außerhalb der Union. Insgesamt sind aus dem EU-Ausland Zugewanderte im Verhältnis zur anderen Gruppe aber immer noch in der Minderzahl (2,7 % gegenüber 4,1 %) Die innereuropäische Mobilität schlägt allerdings je nach EU-Mitgliedstaat sehr unterschiedlich zu Buche. Der Anteil im EU-Ausland geborener Einwohner verzeichnete zwischen 2001 und 2012 in allen Mitgliedstaaten einen stagnierenden oder zunehmenden Trend. In sechs EU- Mitgliedstaaten ist ihr Anteil auf einem anhaltend niedrigen Niveau (weniger als 0,3 % Zuwanderung aus anderen EU-Ländern). In Italien und Spanien ist dieses Bevölkerungssegment im Berichtszeitraum drastisch angewachsen von 0,2 % auf 2,2 % bzw. von 1 % auf 4,5 %. Der überwiegende Teil entfällt auf Zuwanderung aus Rumänien. In Irland, im Vereinigten Königreich, in Zypern und Dänemark haben sich die Prozentsätze verdoppelt. Vor allem in den beiden erstgenannten Fällen sind die Zuwächse hauptsächlich der Zuwanderung aus Polen, den Baltenstaaten und den anderen 2004 beigetretenen Staaten zuzuschreiben war die Beschäftigungsquote unter im Inland geborenen Erwerbsfähigen (15 64 Jahre) etwas niedriger (64,5 %) als unter jenen, die aus einem anderen EU-Mitgliedstaat zugewandert sind (66,4 %). Weitaus schlechter Abbildung 2.8 Bevölkerung, die außerhalb der EU-27 geboren ist, 2001 und % der Gesamtbevölkerung EE: 20, 15; LV: 25, EU-27 PL RO SK BG LT HU MT NL FI IE CZ PT FR SI SE UK DK BE IT DE LU AT ES EL CY EE LV AT: Daten für 2001 nich verfügbar Quelle: Eurostat Abbildung 2.9 Bevölkerung, die in einem anderen EU Mitgliedstaat geboren ist, 2001 und % der Gesamtbevölkerung EU-27 RO PL LT BG SI LV SK PT EE FI HU EL CZ FR NL IT DK SE MT DE UK ES AT BE IE CY LU AT: Daten für 2001 nicht verfügbar Source: Eurostat 90

129 Kapitel 2: Integratives Wachstum Abbildung 2.10 % Bevölkerung im Alter von Beschäftigungsquote nach Geburtsland, 2013 Geboren in dem Land, in dem sie leben In einem anderen EU-27-Land geboren Geboren außerhalb der EU 43 EU-28 EL HR ES IT HU BG RO SK PL CY LU IE MT PT SI BE LT FR LV CZ EE FI UK AT DK DE NL SE Unzuverlässige Daten sind nicht berücksichtigt; DE: Beschäftigungsquote ist nach Staatsangehörigkeit und für Quelle: Eurostat ist die Quote indes bei jenen, die in einem Land außerhalb der EU geboren sind (56 %). In den Mitgliedstaaten der EU-15 blieb die Beschäftigungsquote in der nicht aus dem EU-Raum stammenden Bevölkerung ausnahmslos unter dem Wert für Personen aus dem EU-Ausland. In der Hälfte der Mitgliedstaaten erzielen aus anderen Teilen der Union Zugewanderte eine höhere Beschäftigungsquote als die im Land geborenen Menschen. Im Vereinigten Königreich, in Portugal, Luxemburg und Finnland betrug der Abstand 2013 mindestens 5 Prozentpunkte (Abbildung 2.10). Die Differenz in der Beschäftigungsquote erklärt sich z. T. aus Unterschieden in der Alterszusammensetzung und in manchen Fällen auch im Bildungsstand. Diese Zahlen entkräften jedenfalls bestimmte Befürchtungen in Bezug auf die Folgen innereuropäischer Mobilität für die Sozialausgaben (d. h. die Menschen ziehen hauptsächlich in anderes Land um zu arbeiten und nicht, um in den Genuss von Sozialtransfers zu kommen). Zwischen außerhalb der Union (also Migrantinnen und Migranten) und im Inland Geborenen ist der Abstand in der Beschäftigungsquote deutlich größer. In der Mehrzahl der Mitgliedstaaten war die Erwerbsbeteiligung unter außerhalb der EU geborenen Zuwanderinnen und Zuwanderern 2013 deutlich niedriger als in der anderen Gruppe. Eine besonders stark ausgeprägte Kluft von ungefähr 18 Prozentpunkten wiesen Belgien, Deutschland, die Niederlande und Schweden auf. Es gibt keine einfache Erklärung für diesen Umstand. Wahrscheinliche Gründe sind die Nichtanerkennung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen (und nicht so sehr ein niedrigeres Bildungsniveau an sich) und die mangelhafte Beherrschung der Landessprache. Vereinzelt dürfte auch Diskriminierung eine Rolle spielen. Allgemeine Bildung und berufliche Ausbildung können, parallel zu Beschäftigungswachstum, dazu beitragen, dass diese Kluft sich verringert. Die öffentlichen Dienste könnten ebenfalls eine führende Rolle einnehmen, indem Sie beispielsweise bei der Stellenvergabe einen entsprechenden Anteil an Zuwanderinnen und Zuwanderern berücksichtigen. 4.4 Lebenserwartung hoch, aber weiterhin regionale Disparitäten Die Lebenserwartung in der EU ein Indikator für das Wohlergehen liegt im weltweiten Spitzenfeld. Unter den 50 Staaten der Welt, die 2012 die höchste Lebenserwartung vorzuweisen hatten, waren 21 EU-Länder. Davon rangierten 18 vor den Vereinigten Staaten. Unter den US-Bundesstaaten liegen lediglich Hawaii und Minnesota über dem EU-Durchschnitt. Zahlreiche Bundesstaaten im Süden der USA erreichen mit Polen oder Ungarn vergleichbare Werte (Karten 2.25 und 2.26). Zwischen den Regionen der EU bestehen auffällige Schwankungen. In weiten Teilen Bulgariens, aber auch in Lettland und Litauen liegt die Lebenserwartung bei der Geburt unter 74 Jahren. EU-weit erreichen zwei Drittel aller Regionen hingegen einen Wert von über 80 Jahren. In 17 Regionen Spaniens, Frankreichs und Italiens beträgt sie sogar 83 Jahre und darüber. Die Abweichungen bei der Kindersterblichkeit (Karte 2.27) und bei der Zahl der Verkehrstoten (Karte 2.28) sind zwei maßgebliche Faktoren für die regionalen Disparitäten im 91

130 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Zusammenhang mit der Lebenserwartung bei der Geburt wurden in Sud-Est (Rumänien) und Yugoiztochen sowie Severozapaden (Bulgarien) mehr als zehn Sterbefälle je Tausend Lebendgeburten registriert. Demgegenüber blieb die Quote in 13 Regionen in anderen Teilen der Union unter 2. Der Gemeinschaftsdurchschnitt lag 2012 bei 4. Insgesamt 39 Regionen verzeichneten 2012 weniger als 30 Verkehrstote je Million Einwohner, gegenüber einem EU-weiten Durchschnitt von 56. Diese Regionen lagen mehrheitlich im Vereinigten Königreich, in den Niederlanden und in Schweden. In elf Fällen handelte es sich um eine Hauptstadtregion, in zahlreichen weiteren um ein großes Ballungsgebiet. Die große Zahl von Hauptstadtregionen in dieser Reihung hängt zum Teil mit den Tempolimits für Kraftfahrzeuge zusammen je niedriger die Geschwindigkeit, desto geringer die Gefahr tödlicher Verkehrsunfälle. In 23 Regionen kamen im Vergleich zum Gemeinschaftsdurchschnitt mehr als doppelt so viele Menschen bei einem Verkehrsunfall ums Leben: 138 je Million Einwohner, oder sogar darüber (2012). Die betroffenen Regionen lagen vor allem in Belgien, Bulgarien, Griechenland, Portugal und Rumänien. Das Europäische Aktionsprogramm für die Straßenverkehrssicherheit tritt an, in der neunjährigen Laufzeit die Zahl der Unfallopfer im Straßenverkehr in der Europäischen Union zu halbieren. Damit wird eine Zahl von ungefähr 30 Verkehrstoten je Million Einwohner angepeilt (wie erwähnt, liegen gegenwärtig nur 39 der 272 NUTS-2- Regionen unter diesem Wert). Das Programm verfolgt das Ziel, die Sicherheit im Straßenverkehr zu erhöhen und die Durchsetzung von Verkehrssicherheitsvorschriften zu stärken. Es enthält ferner Maßnahmen zur Fahrzeugsicherheit und für einen verbesserten Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer. Die Kombination aus hoher Lebenserwartung und niedriger Fruchtbarkeitsziffer erklärt den EU-weit steigenden Bevölkerungsanteil ab 65 Jahren lag der Anteil bei 18 %, gegenüber noch 16 % im Jahr In zahlreichen Regionen war der Anteil noch weitaus höher. In knapp einem Drittel der Regionen, allen voran in Deutschland, Italien und Griechenland, stellte diese Alterskohorte mehr als 20 % der Bevölkerung. Spitzenwerte von über 25 % registrierten Liguria (Italien) und Chemnitz (Deutschland). In der Zeit von trat in neun von zehn Regionen eine Zunahme ein. Den stärksten Zuwachs verbuchte Brandenburg bei Berlin (von 15 % auf 22 %). EU-Gesundheitsstrategie Im Gesundheitsbereich bestehen EU-weit beträchtliche regionale Disparitäten. Um die Gesundheit der Menschen in weniger entwickelten Regionen ist es wesentlich schlechter bestellt als in anderen Regionen. Brennpunkte mit ausgeprägten Gesundheitsdefiziten finden sich aber auch in stärker entwickelten Regionen. Die Römischen Verträge haben sich auch das Ziel gesetzt, derartige Ungleichheiten zu verringern. Im vergangenen Jahrzehnt ist die Kindersterblichkeit in zahlreichen weniger entwickelten Regionen zurückgegangen. Dies hatte eine Abschwächung der diesbezüglichen regionalen Ungleichheiten in der Union zur Folge (Abnahme des Gini-Koeffizienten um 13 % zwischen 2000 und 2010). Dessen ungeachtet besteht noch immer ein starkes Gefälle. Wie die Mitteilung der Kommission 1 zur gesundheitlichen Ungleichheit unterstreicht, sterben Menschen mit niedrigerem Bildungsstand, geringerer beruflicher Qualifikation und geringerem Einkommen in der Regel jünger und sind mit höherer Wahrscheinlichkeit von Gesundheitsstörungen betroffen 2. Die Hürden beim Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen sind zahlreich. Besonders zu nennen sind hohe Kosten, weite Anfahrtswege, lange Wartezeiten, mangelndes Gesundheitsbewusstsein und Diskriminierung. Die weiten Anfahrtswege sind in einigen dünn besiedelten Regionen, Bergregionen oder entlegenen Regionen sowie auf Inseln besonders problematisch. Wenn Gesundheitsdienstleistungen zum Zeitpunkt der Inanspruchnahme beglichen werden müssen, stellt dies ebenfalls ein potenzielles Hindernis dar. Dies gilt vor allem für sozial oder wirtschaftlich benachteiligte Personen. In der EU-Gesundheitsstrategie werden intelligente Investitionen in Gesundheit angeregt. Dafür soll bei folgenden Hebeln angesetzt werden: Wirksamere (aber nicht unbedingt höhere) Aufwendungen für zukunftssichere Gesundheitsdienstleistungen Förderung gesunder Lebensweisen Ausbau der Gesundheitsversorgung als Mittel zur Verringerung von Ungleichheiten und sozialer Ausgrenzung. Durch die Richtlinie zur grenzüberschreitenden Gesundheitsversorgung ist zudem die Beanspruchung einer medizinischen Versorgung in der gesamten Union und insbesondere in Grenzregionen leichter geworden. 1 KOM(2009) 567 endg. 2 Mackenbach, J. (2006). 92

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134 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 4.5 Menschliche Entwicklung verbessert sich in Mittel- und Osteuropa; krisenbedingte Einbrüche in Spanien, Griechenland und Irland Angesichts der Fülle von Indikatoren ist es nicht einfach, die sozialen Problemstellungen von Regionen umfassend zu beurteilen. Eine kombinierte Messgröße wie der EU- Index der menschlichen Entwicklung (EU HDI) 14 kann ein übersichtliches und doch detailliertes Bild zeichnen und den Istzustand von Regionen und die Entwicklung seit 2008 veranschaulichen. Der Index setzt sich aus sechs Indikatoren zu Gesundheit, Bildung und Einkommen/Beschäftigung zusammen. Die beiden gesundheitsbezogenen Indikatoren erfassen die Lebenserwartung (bereinigt um die Gesundheitszufriedenheit) und die Kindersterblichkeit. Die beiden Bildungsindikatoren beziehen sich auf den Anteil junger Menschen von in NEET-Situationen (weder erwerbstätig noch in Aus- oder Weiterbildung) sowie den Anteil der 25- bis 64jährigen mit einem tertiären Bildungsabschluss. Im Zusammenhang mit dem Einkommen bzw. der Erwerbstätigkeit wird das berichtigte verfügbare Pro-Kopf-Bruttohaushaltseinkommen in KKS berücksichtigt ( berichtigt in dem Sinne, dass Sachtransfers wie staatliche Bildung, Gesundheitsversorgungsleistungen oder Kinderbetreuung eingerechnet werden). Der zweite Indikator dieser Kategorie misst die Beschäftigungsquote unter 20- bis 64jährigen fiel die menschliche Entwicklung in den meisten mittel- und osteuropäischen Regionen, in Süditalien und Griechenland deutlich vom Durchschnitt ab. Mehrere mittel- und osteuropäische Regionen schneiden dennoch gut ab (Karte 2.29). Der Index erreicht in Estland sowie in den Hauptstadtregionen Polens, der Tschechischen Republik, der Slowakei, Ungarns, Rumäniens und Bulgariens Werte knapp am oder über dem Gemeinschaftsdurchschnitt. Österreich, Deutschland, die Niederlande und die nordischen Mitgliedstaaten werden nach dem Index hoch bewertet, was auf ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Gesundheit, Bildung und Einkommen hinweist. Im Vereinigten Königreich, in Frankreich und Belgien zeigt sich ein uneinheitliches Bild. Während einige Regionen hohe Werte erzielen, bleiben andere unter dem Durchschnitt. In Spanien und Italien wiederum ist eine deut- 14 Entwickelt von der Gemeinsamen Forschungsstelle und der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung. Vgl. Hardeman S. und Dijkstra L. (2014). lichere Trennlinie zu erkennen besonders markant beim Nord-Süd-Gefälle in Italien. Zwischen 2008 und 2012 sind auffällige Veränderungen eingetreten. Die Indexbewertungen für Griechenland, Irland, Spanien, Kroatien und Teile Italiens haben sich deutlich verschlechtert. In geringerem Maße trifft dies auch auf einige Regionen in den Niederlanden, im Vereinigten Königreich und in Dänemark zu (Karte 2.30). Im Gegensatz hierzu verzeichnete der Index in allen deutschen und polnischen Regionen, die von der Krise weniger stark betroffen waren, einen ausgeprägten Positivtrend. Daneben hatten auch zahlreiche Regionen trotz schwerer Krisenfolgen eine Verbesserung der Indexbewertung vorzuweisen, so in den drei Baltenstaaten, Finnland, Schweden, der Slowakei, Ungarn und der Tschechischen Republik, aber auch die meisten Regionen Rumäniens und Bulgariens. Der EU-HDI erstellt ein alternatives Abbild der Entwicklung. Er offenbart die verwirklichten Fortschritte in den Hauptstadtregionen der mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten, aber auch die anhaltenden Probleme in Griechenland und Süditalien. Belange, die die Menschen unmittelbar betreffen Gesundheit, Bildung, Einkommen und Beschäftigungsmöglichkeiten werden mit diesem Indikator präziser erfasst als im BIP. 5. Schlussfolgerungen Zwischen 2000 und 2008 konnten zahlreiche Regionen und Städte in der EU ein inklusionswirksames Wachstum verwirklichen. Steigende Beschäftigungsquoten gingen mit einer Abnahme von Armut und Ausgrenzung einher. Die Krise verursachte jedoch ab 2008 eine erhebliche Verschlechterung der Situation. Die Beschäftigungszuwächse der acht vorangegangen Jahre wurden großteils wieder zunichte gemacht, ebenso wie die bis dahin erzielten Fortschritte in der Armutseindämmung. Mittlerweile zeichnen sich erste Erholungstendenzen ab. Es wird allerdings noch dauern, bis sich dies auch in spürbar zunehmenden Beschäftigungsquoten und sinkenden Armutsund Ausgrenzungsquoten niederschlagen wird. An einigen Fronten setzen sich positive Weiterentwicklungen unbeschadet der Krise fort. So hat die Zahl der frühzeitigen Schulabgänger weiter abgenommen, sodass sich das Europa 2020-Ziel vielleicht noch vor 2020 erfüllen lässt. Die Geschlechterkluft in der Erwerbsbeteiligung hat sich verringert. Dafür verantwortlich ist aber hauptsäch- 96

135 Kapitel 2: Integratives Wachstum lich das Emporschnellen der Arbeitslosigkeit unter Männern und nicht etwa eine massive Abnahme arbeitsloser Frauen. Besonders in zahlreichen südeuropäischen Regionen ist die weibliche Arbeitslosenquote anhaltend hoch. Armut und soziale Ausgrenzung unterliegen EU-weit je nach Art der Region in mehrfacher Hinsicht Schwankungen. Die Krise hat an diesem Befund nichts geändert. In weniger entwickelten Mitgliedstaaten sind Armut und Ausgrenzung in Städten allgemein weniger verbreitet als in anderen Gebieten. In stärker entwickelten Mitgliedstaaten ist das Gegenteil der Fall. In manchen Staaten hängt die Armutskonzentration in Städten mit der großen Zahl dort lebender Zuwanderinnen und Zuwanderer von außerhalb der EU zusammen. Die Betroffenen finden nur schwer Anschluss an den Arbeitsmarkt. Die ausgeprägten Disparitäten hinsichtlich des Arbeitsplatzangebots, des Lohnniveaus und des Lebensstandards werden auch in Zukunft Menschen dazu veranlassen, anderswo nach mehr Chancen und einer besseren Lebensqualität zu suchen. Dies zeigt wie wichtig es ist, dass sie über dieselben Zugangsmöglichkeiten zu Beschäftigung verfügen wie jene, die bereits im betreffenden Gebiet leben. Die Kohäsionspolitik kann einen maßgeblichen Beitrag zur Verwirklichung der hier behandelten 2020-Ziele leisten. Besonders zu nennen sind die Kofinanzierung von allgemeinen und beruflichen Bildungsstrategien und die Förderung von Maßnahmen zur Überwindung von Wachstumshindernissen. Sie kurbelt damit das Beschäftigungswachstum an und begünstigt eine Verbesserung des Lohn- und Einkommensniveaus in rückständigen Regionen. Gleichzeitig kann die Kohäsionspolitik darauf hinwirken, dass Frauen und Männer dieselben Chancen auf einen Arbeitsplatz und berufliches Fortkommen erhalten. Ein Beispiel ist die Kofinanzierung für den Ausbau der Kinderbetreuung. Nicht zuletzt kann sie mit der Förderung von Investitionen in Krankenhäuser und andere medizinische Einrichtungen dazu beitragen, dass Frauen und Männern unabhängig von ihrem Wohnort eine hochwertige Gesundheitsversorgung offensteht. 97

136 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 98

137 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum 1. Einführung Maßnahmen, die die EU-Regionen bei der Umstellung auf nachhaltige Entwicklung begleiten, haben in großem Umfang von Kohäsionsmitteln profitiert. Es wurden Kofinanzierungen für Anschlüsse an eine zentrale Wasserversorgung und zur Verbesserung der Trinkwasserqualität aufgewendet, ebenso wie für Anlagen zur Behandlung von kommunalem Abwasser. Es wurde in Abfallwirtschaft und Recyclinglösungen sowie in Vorhaben zugunsten einer höheren Energieeffizienz investiert, etwa die Modernisierung von Heizungsanlagen in privaten und öffentlichen Gebäuden oder den umweltschonenden Nahverkehr. Nicht zuletzt hat die Kohäsionspolitik zur Einrichtung eines Netzwerks von Schutzgebieten im Rahmen von Natura 2000 und damit zum Erhalt von Naturraum beigetragen. Dessen ungeachtet stehen noch gewaltige Herausforderungen an, um die ökologischen Auswirkungen der Wirtschaftstätigkeit zu drosseln und die Qualität der Ökosysteme zu verbessern. Das Bewusstsein für die drohenden Folgen des Klimawandels steigt. Auch die EU hat sich zur Begrenzung der Treibhausgasemissionen und zur Verringerung des Verbrauchs fossiler Brennstoffe verpflichtet. Zu diesem Zweck wird ein immer größerer Teil der Förderungen im Rahmen der Kohäsionspolitik für Maßnahmen bereitgestellt, die den Umstieg auf eine CO 2 -arme Wirtschaft unterstützen. Besonders hervorzuheben ist der verstärkte Beitrag zur Energieproduktion aus erneuerbaren Quellen und zur Steigerung der Energieeffizienz. Mit dem Klimawandel werden sich Naturgefahren wie Brände, Dürren und Überschwemmungen und damit die Zahl von Naturkatastrophen aller Wahrscheinlichkeit nach häufen. Aus diesem Grund werden Mittel auch dafür aufgewendet, diese Risiken zu mildern. Es wird fortgesetzte Anstrengungen geben um zu gewährleisten, dass diese Mittel möglichst ressourcenschonend eingesetzt werden. Im Zusammenhang mit der Kohäsionspolitik treten auch Nebenwirkungen für Umwelt und Nachhaltigkeit auf. Wenn etwa Regionen Förderungen für den Ausbau und die Sanierung ihrer Verkehrsinfrastruktur erhalten, erhöht sich möglicherweise auch der Energieverbrauch. Es wird immer wichtiger, Umweltbelange durchgängig in die Kohäsionspolitik einzuflechten. Investitionen in Energieeffizienz und eine vernünftige Auswahl bei Infrastrukturförderungen können diese Nebeneffekte neutralisieren. Eine expandierende Wirtschaft kann auch Änderungen der Bodennutzung nach sich ziehen. Mit geeigneten nationalen, regionalen und lokalen Politikvorkehrungen lassen sich diese Veränderungen eingrenzen und in Gebiete kanalisieren, die über eine gute öffentliche Verkehrsanbindung verfügen. Die Sanierung von Industriebrachen und Maßnahmen, die Neuerschließungen in der Nähe bestehender öffentlicher Verkehrsverbindungen begünstigen, sind Beispiele. Der Schutz der Natur und der natürlichen Ressourcen, der Ausbau erneuerbarer Energien und umweltfreundlicher Technologien, die Eindämmung des Klimawandels bzw. die Anpassung an dessen Auswirkungen und Investitionen in Katastrophenrisikomanagement sind eine Notwendigkeit, um sich den ökologischen Herausforderungen erfolgreich stellen zu können. Gleichzeitig steckt hierin ein Potenzial für neue Arbeitsplätze und Wachstum. Der Erhalt und die Aufwertung des Naturvermögens sind ebenfalls wesentlich, um die Ökosystemdienstleistungen zu bewahren, auf die zahlreiche Wirtschaftsaktivitäten indirekt angewiesen sind. Damit gemeint sind die von der Natur selbst erbrachten Leistungen wie saubere Luft, Wasser oder natürliche Schutzvorrichtungen vor Katastrophen und deren Folgen. Die Absicherung einer fortlaufenden Versorgung mit diesen Leistungen erschließt Einsparungen für die Wirtschaft. So können Kosten für die Sanierung kontaminierter Flächen und verschmutzter Flüsse ebenso vermieden werden wie aufwendige Maßnahmen zur Verhütung oder Eindämmung mitunter vom Menschen verursachter Naturkatastrophen wie Überschwemmungen und Erdrutsche. Der Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung unterliegt in der EU auffälligen nationalen Schwankungen. In einigen Fällen können Unterschiede in den geografischen Gegebenheiten oder im Umfang des Naturvermögens ins Treffen geführt werden. In anderen fallen Abweichungen in der Umweltbelastung und der Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen ins Gewicht. Es wäre deshalb überaus zielführend, eine Bestimmung der für verschiedene Arten von Regionen geeigneten Handlungsmaßnahmen vorzunehmen. 99

138 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Dieses Kapitel behandelt vier große Themenfelder. Als Erstes geht es um den Klimawandel und die Fortschritte in der Verwirklichung der Energieeffizienz-Klimaziele. Der zweite Punkt umfasst Energieeffizienz, Luftqualität und Verkehr, der dritte die Frage der Ressourceneffizienz, insbesondere in Bezug auf die Bodennutzung. Der vierte Aspekt betrifft Möglichkeiten zur Reduktion von Umweltbelastungen sowie zum Schutz und zur Aufwertung der Ökosysteme bzw. der von ihnen erbrachten Dienstleistungen. Abschließend soll dargelegt werden, welche Bedeutung andere EU-Politiken mit Bezug zum nachhaltigen Wachstum für die Kohäsion haben. 2. Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel, eine Notwendigkeit für die EU Aufgrund der steigenden, durch die menschlichen Aktivitäten erzeugten Treibhausgasemissionen in die Atmosphäre ist ein weltweiter Prozess der Klimaveränderung in Gang gekommen. Seit Ende des 19. Jahrhunderts schreitet die Erwärmung der Erdatmosphäre und der Weltmeere unaufhörlich voran. Prognosen zufolge wird sich diese Erwärmung in den kommen Jahren nicht nur fortsetzen, sondern sogar beschleunigen. Die durchschnittliche Oberflächentemperatur der Erde ist seit Anfang des 20. Jahrhunderts um beinahe 1 C gestiegen. Zwei Drittel dieses Anstiegs haben seit 1980 stattgefunden. Der Klimawandel hat vielfältige Auswirkungen auf unsere Volkswirtschaften, Gesellschaften und Ökosysteme. Er besitzt eine starke territoriale Dimension. Die Auswirkungen variieren je nach Region erheblich. Die Regionen sind dem Klimawandel in unterschiedlichem Maße ausgesetzt und bringen nicht dieselben Voraussetzungen mit, um die Folgen zu bewältigen. Hierin werden unterschiedliche physische, ökologische, gesellschaftliche, kulturelle und wirtschaftliche Merkmale der Regionen deutlich. Generell ist der Temperaturanstieg in städtischen Gebieten stärker als in nicht-städtischen. Angesichts des historischen, immer weiter voranschreitenden Trends zur Verstädterung in Europa sind damit immer mehr Menschen und Vermögenswerte den drohenden Folgen des Temperaturanstiegs ausgesetzt. Das Klima der Regionen ist zum Teil auch hausgemacht, insofern als beispielsweise die Temperatur in Städten auch mit der Flächennutzung und Bodenbedeckung zusammenhängt. Folglich haben sie die unmittelbare Ausprägung des Klimawandels bis zu einem gewissen Grad selbst in der Hand. Die Kombination aus Exposition und Anfälligkeit bestimmt die potenziellen Folgen des Klimawandels für eine Region. Die Regionen unterscheiden sich aber auch hinsichtlich ihrer Fähigkeit, sich an die Klimaveränderung anzupassen und deren Auswirkungen entgegenzuwirken. Bewertungen der allgemeinen Anfälligkeit von Regionen für Klimaveränderungen müssen auch diesen Aspekt berücksichtigen. Das ESPON-Klimaprojekt 1 bietet eine derartige Einschätzung auf der Grundlage von Projektionen von Klimawandelverläufen und Klimaschwankungen (erstellt mit dem CCLM-Klimamodell) 2 (Karte 3.1). Anhand der Projektionen wurde die potenzielle Auswirkung der Klimaveränderung in den einzelnen EU-Regionen ermittelt. Neben ihrer Exposition und Anfälligkeit wurde auch ihre Anpassungsfähigkeit berücksichtigt, wofür verschiedene Indikatoren zu physischen, ökologischen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Merkmalen herangezogen wurden (z. B. projizierte Änderung der jährlichen Sommertage mit einer Temperatur über 25 C, verknüpft mit der Anzahl Über-65jähriger in Stadtgebieten mit Wärmeinseleffekten und ihrer erwiesenen Fähigkeit, auf Hitze zu reagieren). Die Ergebnisse offenbaren starke Abweichungen, was die möglichen regionalen Auswirkungen des Klimawandels anbelangt. Erwartungsgemäß liegt ein Gutteil der Brennpunkte in Südeuropa. Allerdings gibt es auch andere Arten von Regionen (etwa Gebirgsregionen und dicht besiedelte Küstenregionen), die in besonderem Maße betroffen sind, sei es durch den Anstieg des Meeresspiegels oder aufgrund der wirtschaftlichen Abhängigkeit vom Sommer- und/oder Wintertourismus. Auswirkungen bekommen auch einige Regionen in Nordskandinavien zu spüren. Diese hängen hauptsächlich mit der empfindlichen Umwelt und der Anfälligkeit von Infrastrukturen für Überschwemmungen zusammen. Es offenbart sich ein allgemeines Nord-Süd-Gefälle bei den Auswirkungen. Dabei fallen aber nicht nur die Folgen des Klimawandels selbst ins Gewicht, sondern auch das höhere Anpassungsvermögen in Skandinavien und Westeuropa. Fazit: Für weite Teile Südosteuropas und die Mittelmeerregionen ist ein mittlerer bis starker Effekt zu erwarten. 1 ESPON (2011), Climate Change and Territorial Effects on Regions and Local Economies in Europe. 2 CCLM wurde vom Konsortium für kleinskalige Modellierung (COSMO) von der CLM-Klimaforschergemeinde entwickelt. Es handelt sich um ein nicht-hydrostatisches, einheitliches Modell für Wettervorhersagen und regionale Klimadaten. 100

139 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum 101

140 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 3.1 Veränderung der Treibhausgasemissionen in den von der Entscheidung über die Verteilung der Anstrengungen abgedeckten Bereichen ( ) und Europa 2020-Ziele Veränderung in % gegenüber Ziel bereits erreicht 15 Distanz verringert, aber Ziel noch nicht erreicht 10 Erhöhte Distanz zum Ziel Distanz zum Ziel Veränderung in % Ziel DK IE LU SE AT FI NL UK BE DE FR IT ES CY EL PT SI MT CZ HU HR EE SK PL LT LV RO BG Ziel = Reduktionen der Emissionen Ziel = Verringerter Anstieg der Emissionen Quelle: GD CLIMA EU muss Treibhausgasemissionen drosseln, um 2020-Ziele zu erreichen Die EU hat eine Reihe von Schritten unternommen, um Treibhausgasemissionen zu verringern und gleichzeitig Anpassungsstrategien zu entwickeln, mit denen die Widerstandsfähigkeit gegenüber den unvermeidbaren Folgen des Klimawandels gestärkt werden soll. Sie hat insbesondere den Wechsel zu einer energiewirksamen, CO 2 -armen Wirtschaft angestoßen, und zwar mit den Klimazielen. Bis 2020 sollen die Treibhausgasemissionen um 20 % unter das Niveau von gesenkt, der Anteil der Energiegewinnung aus erneuerbaren Quellen auf 20 % angehoben und die Energieeffizienz um 20 % gesteigert werden. Diese Vorgaben sind als Kernziel in die Strategie Europa 2020 aufgenommen worden. Bis zum Zeithorizont 2050 will die EU die THG-Emissionen um % reduzieren, bezogen auf das Niveau von Unter den Initiativen der EU zur Senkung der THG-Emissionen ist das EU-Emissionshandelssystem (EHS) zu nennen. Es handelt sich um ein Marktinstrument zur Zuweisung von bzw. zum Handel mit Emissionsquoten. Ergänzend dazu haben sich die Mitgliedstaaten im Rahmen der Entscheidung über die Verteilung der Anstrengungen 3 Zusätzlich hat sie angeboten, ihre Emissionen um 30 % zu drosseln, wenn sich andere große Verursacherländer an der Reduzierung der Emissionen beteiligen. 4 Es ist zu beachten, dass sich diese Ziele nach dem Verursacherprinzip auf Emissionen beziehen, die innerhalb der EU-Grenzen erzeugt werden. Im Zuge der Globalisierung stammt ein immer größerer Teil des Ausstoßes allerdings aus Regionen außerhalb der EU, obwohl er mit Einfuhren in die EU zusammenhängt. Seit 1990 hat sich der Nettotransfer von Emissionen von im Anhang 2 des Kyoto-Protokolls aufgeführten Ländern nach nicht im Anhang 1 aufgeführten Ländern vervierfacht. Für weitere Einzelheiten vgl.: Petersa, G.P. et al. (2010). zu verbindlichen jährlichen Zielen zur Emissionsreduktion verpflichtet. Betroffen sind dabei die Bereiche Wohnen, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft und Verkehr (ausgenommen Flugverkehr), die vom EHS nicht abgedeckt werden und auf die ungefähr 60 % der gesamten Emissionen der EU entfallen. Die nationalen Ziele für den Zeitraum sind nach dem Pro-Kopf-BIP abgestuft. Die angepeilten Werte reichen von einer Emissionsreduktion um 20 % (bezogen auf 2005) in den meisten der am stärksten entwickelten Mitgliedstaaten bis zu einer Steigerung um 20 % in den Staaten mit dem größten Entwicklungsrückstand. Die Kohäsionspolitik kann nicht direkt am EHS mitwirken. Eine bedeutende Rolle kann sie hingegen für die Senkung der THG-Emissionen in den von der Entscheidung über die Verteilung der Anstrengungen abgedeckten Sektoren spielen. Aus Kohäsionsmitteln werden etwa Wärmedämmmaßnahmen für öffentliche Gebäude gefördert ein Beitrag zu weniger Treibhausgasemissionen im Gebäudesektor. Auch umweltfreundlichere öffentliche Verkehrsträger und eine effizientere Abfallbewirtschaftung werden finanziert. Beide Initiativen dürften zur Senkung von THG-Emissionen beitragen. Einige Mitgliedstaaten haben in den von der Entscheidung über die Verteilung der Anstrengungen abgedeckten Bereichen erhebliche Reduktionen der THG-Emissionen erreicht (Abbildung 3.1). Zwischen 2005 und 2011 konnte Ungarn den betreffenden Ausstoß um 16 %, das Vereinigte Königreich um mehr als 14 % drosseln. Bescheidener fielen die Reduktionen in einer Reihe von EU- 12-Staaten aus. Darin spiegelt sich ihr bis zur Krise hohes Wirtschaftswachstum wider. Merkliche Zunahmen gab es 102

141 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum Produktions- und verbrauchsbezogene Emissionsverbuchung Die Verbuchung von Treibhausgasemissionen kann nach der Produktion oder dem Verbrauch erfolgen. Produktionsbezogene Emissionen werden anhand des Verbrauchs fossiler Brennstoffe in verschiedenen Arten von Tätigkeiten (z. B. Industrie, Agrarwirtschaft, Energie) berechnet. Die verbrauchsbezogene Verbuchung bezieht sich auf Treibhausgase, die bei der Produktion von Gütern und Dienstleistungen anfallen, die einer Inlandsendnachfrage entsprechen (d. h. Verbrauch durch Haushalte oder die öffentliche Verwaltung, Investitionen). Dabei ist unerheblich, in welchem Staat die betreffenden Emissionen stattgefunden haben (Abbildung 3.2). Die produktionsbezogene und die verbrauchsbezogene Emissionsmenge eines Staates können weit auseinander liegen. Länder mit wenigen umweltschädlichen Tätigkeiten können möglicherweise ein niedriges produktionsbezogenes Emissionsaufkommen vorweisen. Wenn aber Waren und Dienstleistungen eingeführt werden, bei deren Produktion große Mengen an Treibhausgasen angefallen sind, schlägt sich dies in verbrauchsbezogenen Emissionen nieder. Die folgende Abbildung soll dies veranschaulichen. Bei den EU-27-Mitgliedstaaten sind die produktionsbezogenen gegen die verbrauchsbezogenen Emissionsmengen aufgetragen. Es besteht ein offensichtlicher Wirkungszusammenhang zwischen beiden Emissionskategorien, allerdings ist die Entsprechung bei Weitem nicht 1:1. Luxemburgs produktionsbezogene Emissionen beispielsweise liegen knapp am EU- 27-Durchschnitt, bei den verbrauchsbezogenen steht das Land indes ganz oben. Umgekehrt hat Dänemark sehr hohe produktionsbezogene, aber deutlich niedrigere verbrauchsbezogene Emissionen. Allgemein trifft jedoch zu, dass hoch entwickelte Mitgliedstaaten die höchsten Emissionsraten aufweisen, sei es auf Basis der Produktion oder des Verbrauchs. Abbildung 3.2 Treibhausgasemissionen, Tonnen, CO 2 -Äquivalente pro Kopf, 2008 Verbrauchsbezogen LU CY IE BE FI NL EL AT DE UK SI EE SE EU-27 MT FRES CZ IT PT LT SK PL LV HU RO BG Produktionsbezogen Quelle: Arto, I. et al. (2012) DK bei den Emissionen Polens und Estlands (je 9 %). Die Rezession schlägt sich indes seit 2008 allgemein in einem gemäßigteren Emissionsaufkommen nieder. Auch der Abstand zum jeweiligen nationalen Ziel ist von Staat zu Staat sehr verschieden. Mehrere Länder haben ihr Ziel bereits übertroffen. Dies trifft etwa auf Ungarn und Rumänien zu, die sich zu Emissionsobergrenzen von 10 % bzw. 19 % über dem Niveau von 2005 verpflichtet hatten und wo der Ausstoß tatsächlich zurückgegangen ist. In anderen Staaten ist das Ziel zwar noch nicht erreicht, die Eindämmung der Emissionen aber vorangeschritten. Ein Beispiel ist Schweden mit seinem Reduktionsziel von 17 % und einer bisherigen Verringerung um 10 % im Verhältnis zu Auf der anderen Seite haben die Emissionen in Malta stärker zugenommen, als im Ziel vorgesehen. Am weitesten hinter ihrem Ziel zurück liegen Luxemburg, Dänemark, Irland und die Niederlande. Demgegenüber trennen das Vereinigte Königreich nur noch 2 % und Österreich, Belgien und Frankreich noch 4 % vom ihrem jeweiligen Klimaziel 5. 5 Es besteht ein enger Zusammenhang zwischen Treibhausgasemissionen und Wirtschaftstätigkeit. Die zukünftigen Wirtschaftstrends liegen weitgehend im Ungewissen, weshalb sich nicht ohne Weiteres abschätzen lässt, ob die Mitgliedstaaten ihre 2020-Ziele ausgehend vom gegenwärtigen Emissionsniveau werden erreichen können. Diese Feststellung gilt auch für Staaten, die ihre Zielvorgabe bereits übertroffen haben. 2.2 Die EU muss stärker auf erneuerbare Energien setzen, um 2020-Ziele erreichen zu können Die EU hat zugesagt, den Anteil erneuerbarer Energien an ihrem Gesamtenergieverbrauch bis 2020 auf mindestens 20 % zu steigern. Im Rahmen der Erneuerbare-Energien- Richtlinie haben sich Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, bis 2020 den Anteil von erneuerbaren Energien am Gesamtenergieverbrauch zu erhöhen. Die angepeilten Steigerungen reichen von 10 % in Malta bis 49 % in Schweden. Der Anteil erneuerbarer Energien ist in einigen Mitgliedstaaten schon heute sehr hoch, etwa in Schweden (knapp 51 %) und Lettland (ca. 36 %; siehe Abbildung 3.3). Auf nicht einmal 4 % kommen hingegen Staaten wie Malta und Luxemburg. Es ist damit zu rechnen, dass erneuerbare Energiequellen eine immer größere Bedeutung erlangen werden, und zwar nicht nur für die Unterstützung der Umstellung auf eine CO 2 -arme Wirtschaft, sondern auch für die Gewährleistung einer besseren Energieversorgungssicherheit. Zwischen den Mitgliedstaaten gibt es starke Abweichungen, was den gegenwärtigen Anteil an erneuerbaren Energien im Verhältnis zur jeweiligen Zielvorgabe an- 103

142 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 3.3 Anteil erneuerbarer Energien am Bruttoendenergieverbrauch 2006, 2012, 2020-Ziel 60 % des gesamten Bruttoendenergieverbrauchs Ziel MT LU UK NL BE IE CY HU SK CZ IT PL EL DE ES FR BG HR SI DK EE LT RO PT AT FI LV SE EU-28 Quelle: Eurostat belangt. Im Vereinigten Königreich, in Frankreich und den Niederlanden muss die Nutzung erneuerbarer Energien um 10 Prozentpunkte oder noch mehr zunehmen, damit das Ziel erreicht werden kann. Auf der anderen Seite haben Bulgarien, Estland und Schweden ihr Ziel bereits erfüllt. Rumänien, Litauen, Österreich und die Tschechische Republik stehen kurz davor. In mehreren Ländern sind noch beträchtliche Anstrengungen erforderlich. Dabei ist zu befürchten, dass die derzeit niedrigen Kraftstoff- und allgemein CO 2 -Preise nicht genügend Anreize für Investitionen in erneuerbare Energie schaffen. Dies hängt teilweise damit zusammen, dass aufgrund des krisenbedingten Konjunkturrückgangs und der darauf folgenden Abnahme der Emissionen das EHS ein wachsendes Überangebot an Zertifikaten aufweist. Dies könnte langfristig dazu führen, dass anspruchsvollere Reduktionsziele nicht mehr kostenwirksam erfüllt werden können. Aus diesem Grund hat die Kommission beschlossen, die Versteigerung einiger Zertifikate aufzuschieben. Die wichtigsten erneuerbaren Energieträger in der EU sind Biomasse und Wasserkraft. Auf sie entfiel 2012 eine Energieproduktion von ca. 83 bzw. 29 Millionen Tonnen Rohöleinheiten (Mio. t RÖE). Dahinter liegen Windenergie (17,7 Mio. t RÖE), Biogas (12 Mio. t RÖE), Solarstrom (5,8 Mio. t RÖE) und Erdwärme (5,7 Mio. t RÖE). Wasserkraft und Erdwärme sind auf bestimmte Standortverhältnisse angewiesen. Wind- und Sonnenenergie sowie Biomasse und Wärmepumpen eignen sich indes für eine allgemeinere Nutzung, obwohl ihr Energiegewinnungspotenzial von Region zu Region stark schwankt. Die volle Ausschöpfung des erneuerbaren Energiepotenzials hängt auch von den regionalen Infrastrukturen für die Übertragung, Verteilung und Speicherung sowie vom Nachfragemuster ab 6. Der Ausbau des Versorgungsgrads mit erneuerbaren Energien, die vielfach zur intermittierenden Stromerzeugung eingesetzt werden, wird bessere Infrastrukturen und Lösungen für die Einspeisung ins Stromnetz erfordern. In Küstenregionen besteht in der Regel ein weitaus größeres Windenergiepotenzial, insbesondere an der Nordsee und im südlichen Ostseeabschnitt. Ein hohes Potenzial ist zudem auf einigen Mittelmeerinseln vorhanden. Die Produktionskosten von Windkraft sind niedriger, wenn dauerhaft für die Stromerzeugung ausreichende Windstärken vorliegen. Solarkraft kommt in Süd- und Westeuropa am besten zur Geltung. Diese Gebiete verzeichnen die stärkste Sonneneinstrahlung (vgl. die Eignung von Gebieten für Solarkraftanlagen, Karte ). Eine weniger gute Eignung weisen nord-, mittel- und osteuropäische Mitgliedstaaten auf. Doch auch dort besteht die Möglichkeit, auf Dächern von Industrie-, Gewerbe- oder auch Wohngebäuden Solarmodule zu installieren, die die Nutzer direkt mit Strom versorgen und dabei wenig Platz beanspruchen. Große Photovoltaikanlagen oder Solarfarmen erfordern mehr Platz. Sie zeichnen sich aber auch durch eine effizientere 6 Die Umweltauswirkungen erneuerbarer Energieträger wären ebenfalls zu überlegen. Bei der Biomasseverbrennung etwa kommt es zum Ausstoß von krebserregendem Feinstaub (PM), sodass strenge Emissionsgrenzwerte vorgesehen werden müssen. 7 Für die Beurteilung der Eignung werden sowohl günstige als auch ungünstige Faktoren für den Ausbau von Solarkraft berücksichtigt. Zu den Kriterien zählen: Hohe Sonneneinstrahlung, moderate Reliefformationen, Entfernung zu dichten Siedlungsgebieten, Nähe zu Straßen und elektrischen Netzen. Schutzgebiete, Wälder, Gewässer und bereits bewirtschaftetes Land gelten als ungeeignet. 104

143 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum Die territoriale Dimension des Klima- und Energiepakets Das Klima- und Energiepaket setzt Zielvorgaben für Treibhausgasemissionen außerhalb des Emissionshandelsmechanismus sowie für erneuerbare Energien fest. Dabei wird ausdrücklich auf den Entwicklungsstand der einzelnen Mitgliedstaaten Rücksicht genommen. Erneuerbare Energieträger unterstützen die Diversifizierung der Energieversorgung in der Union. Sie untermauern die Wettbewerbsfähigkeit bestimmter Regionen, indem das Wachstum neuer Industrien angeregt wird, neue Arbeitsplätze entstehen und Ausfuhrchancen eröffnet werden. Darüber hinaus können die vorgeschlagenen Energievorhaben von gemeinsamem Interesse, die im Rahmen der Fazilität Connecting Europe mit einem Budget von EUR 5,1 Mrd. ausgestattet wurden, einen wichtigen Beitrag zur Energieversorgungssicherheit und Wettbewerbsfähigkeit in Regionen leisten, wo die wirtschaftliche Tragfähigkeit noch unter Attraktivitätsdefiziten leidet. Investitionen in die Energieeffizienz, etwa zur Reduktion des Energieverbrauchs von Heizungsanlagen, führen auch zu einer verbesserten Luftqualität und bergen insofern erhebliche Vorteile für den städtischen Lebensraum. Mit der 2010 verabschiedeten, aber noch nicht vollständig umgesetzten Neufassung der Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden sollte sich die Luftqualität in Städten dank der erzielten Energieeinsparungen weiter verbessern. Im städtischen Verkehrssektor haben die Verordnungen zur Festlegung von Energieeffizienznormen für leichte Nutzfahrzeuge zu einer erheblichen Verringerung der THG- Emissionen geführt, wie sich an den durchschnittlichen CO 2 - Emissionen von neuen Personenkraftwagen ablesen lässt, die von 172 g CO 2 /km im Jahr 2000 auf 135,7 g CO 2 /km im Jahr 2011 gesunken sind. Damit gehen auch Luftschadstoffe wie Stickstoffdioxid (NO 2 ) und Feinstaub (PM 10 ) zurück, was sowohl der Volksgesundheit als auch der Gesundheit der Ökosysteme zugutekommt. Regionale und lokale Gebietskörperschaften sind wichtige aktive Stakeholderinnen in diesem Prozess. Die Wirksamkeit von Klima- und Energiepolitik hängt von der aktiven Unterstützung regionaler und lokaler Gebietskörperschaften ab, in deren Zuständigkeit Baugenehmigungen und Raumplanung fallen. Die Verwaltungsbehörden tragen ferner die Verantwortung für öffentliche Gebäude und in manchen Fällen auch Sozialwohnungen. Sie sind somit für Investitionen zur Steigerung der Energieeffizienz zuständig. Das Weißbuch zur Anpassung an den Klimawandel 1 fordert ein lokales, standortspezifisches Anpassungskonzept. Das bedeutet in der Praxis, dass lokale Gebietskörperschaften an der Ausgestaltung und Umsetzung gemeinsamer nachhaltiger Klima- und Energiepolitikziele zusammenarbeiten. Dies gilt für Bereiche wie nachhaltige Verkehrskonzepte, die verbesserte Energieeffizienz von Gebäuden und Fernwärmenetzen, den Ausbau erneuerbarer Energieträger und die dezentrale Energieerzeugung. Die Europäische Innovationspartnerschaft Intelligente Städte und Gemeinschaften hat das Ziel, Energieerzeugung, -versorgung und -nutzung, Verkehr und Mobilität sowie Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) noch enger miteinander zu verknüpfen. Zu erwähnen ist auch der Konvent der Bürgermeister, eine europaweite Bewegung zur Unterstützung der Gebietskörperschaften bei der Verwirklichung der europäischen Klima- und Energieziele bis Die Ziele der Unterzeichnerstädte gehen über Energiesparmaßnahmen hinaus: Schaffung qualifizierter, stabiler Arbeitsplätze; gesünderes Lebensumfeld und Lebensqualität; Steigerung der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit und verbesserte Energieunabhängigkeit. Bislang gibt es mehr als Unterzeichnerstädte und 200 unterstützende Organe. Tatsächlich sind damit europaweit knapp 170 Millionen Menschen vertreten. 1 KOM(2009) 147 endg. Energieerzeugung aus. Ihre Umweltauswirkung lässt sich verringern, indem bei der Standortwahl unbewirtschaftete oder ertragsschwache Agrarflächen in Erwägung gezogen werden. 2.3 EU muss sich an Häufung und zunehmende Intensität von Naturgefahren anpassen ke und Dauer wetterbedingter Ereignisse zunehmen. Eine weitere Ursache liegt aber auch in der menschlichen und wirtschaftlichen Tätigkeit, insbesondere der höheren Bodennutzung 9. Die in der EU am häufigsten auftretenden Naturgefahren sind Hitzewellen, Stürme, Erdbeben, Überschwemmungen, Dürren und Waldbrände. Die bei Weitem meisten Todesopfer forderten in den letzten Jahren Hitzewellen 10. In den letzten Jahren haben sich Zahl und Kosten von Naturkatastrophen 8 in Europa gemehrt. Verantwortlich ist die Klimaveränderung, die in den kommenden Jahren wahrscheinlich dazu führen wird, dass Häufigkeit, Stär- 8 Kommission SWD(2014) 134, Overview of natural and man-made disaster risks in the EU. 9 EUA (2010), Mapping the impacts of natural hazards and technological accidents in Europe. 10 In der Periode registrierte die Europäische Umweltagentur (EUA) 576 durch Naturgefahren ausgelöste Katastrophen. Diese forderten beinahe Todesopfer, wovon mehr als auf Hitzeepisoden entfielen. Ebd. 105

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145 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum Extreme Temperaturspitzen 11 sind häufiger geworden. Diese Frequenz, aber auch die Intensität dürften mit dem Klimawandel weiter zunehmen. Zur Messung der potenziellen Auswirkungen wurde (vom GFS in Ispra) für eine Reihe von Städten in der EU ein Indikator zur Hitzebelastung ausgearbeitet. Er berücksichtigt sowohl natürliche Risiken als auch die Fähigkeit, diese abzuschwächen 12. Das Ergebnis zeigt, dass die potenziell stärksten Auswirkungen in den Mittelmeerregionen Spaniens, Südfrankreichs, Italiens und Griechenlands auftreten. Das Anpassungsvermögen ist dort tendenziell niedrig. Diese Feststellung trifft auch auf Städte in Osteuropa zu, wobei diese in deutlich geringerem Maße Hitze ausgesetzt sind. Regionen in Mittel- und Nordeuropa zeichnen sich durch eine niedrige Gefährdung und hohe Anpassungsfähigkeit aus. Der Temperaturanstieg in Städten hängt nicht nur mit der globalen Klimaerwärmung, sondern auch den Merkmalen der Stadtentwicklung zusammen. Vor allem die städtische Bodennutzung, die Energieeffizienz von Gebäuden und die vorherrschenden Verkehrsträger haben einen Einfluss auf Temperaturzunahmen. Diese Aspekte sind für die Kohäsionspolitik unmittelbar von Belang. In Europa sind jährlich im Durchschnitt Waldbrände zu beklagen. In den letzten Jahren sind dabei mehr als 0,5 Mio. ha Wälder und andere bewaldete Flächen pro Jahr zerstört worden, allen voran im Mittelmeerraum. Die größten Brände traten in Portugal (2003 und 2005), Spanien (2006) und Griechenland (2007) auf. Waldbrände erfüllen zwar bis zu einem gewissen Grad eine wichtige Funktion für den langfristigen Bestand der Wälder, fordern aber auch zahlreiche Todesopfer (in geringerem Umfang als Hitzewellen). Gleichzeitig verursachen sie gewaltige wirtschaftliche Schäden, die sich laut Schätzungen der EUA für den Zeitraum auf EUR 7 Milliarden bezifferten. Der Druck auf die Wasserressourcen hat in der EU zugenommen. Es gibt heute große Gebiete, in denen sich Wasserknappheit und Dürren häufen. Betroffen sind nicht 11 Extremtemperaturen verstehen sich im Verhältnis zu den gewöhnlichen Wetterverhältnissen in einem bestimmten Gebiet. Es gibt folglich keine einheitliche Definition von Hitzewelle. Vorschläge für eine allgemeine Begriffsbestimmung wurden im Projekt European Climate Assessment and Dataset ausgearbeitet. Als Hitzeepisode gilt demnach eine zumindest sechs Tage anhaltende Periode, in der die Tagesmitteltemperatur das 90. Perzentil der Tagesmitteltemperaturen des Zeitraums übersteigt. Die Weltgesundheitsorganisation WHO legte im Rahmen ihres EuroHEAT-Projekts eine ähnliche Definition vor. Demnach spricht man von einer Hitzeepisode, wenn die Höchst- und Mindesttemperaturen das 90. Perzentil der monatlichen Verteilung für mindestens zwei Tage überschreiten (ebd.). 12 Lung, T. et al. (2013). nur allgemein trockenere, sondern auch feuchtere Gebiete. Dürreperioden haben potenziell schwerwiegende Folgen nicht nur für die Landwirtschaft, den Tourismus und den Energiesektor, sondern auch die Süßwasser- und damit zusammenhängenden Ökosysteme. Es kommt häufig zu einem Absinken des Wasserspiegels von Flüssen, Seen und Grundwasser sowie zum Austrocknen von Feuchtgebieten und einer Beeinträchtigung der Wasserqualität. Auch die Ozeane und Meere um Europa leiden zunehmend unter den Folgen des Klimawandels, was wiederum für Sektoren wie die Fischerei, die Aquakultur und den Tourismus nicht folgenlos bleibt. Verschiedene Klimaprojektionen deuten darauf hin, dass Wasserknappheit und Dürren durch die Klimaveränderung mit hoher Wahrscheinlichkeit zunehmen werden. Infolgedessen werden die Durchschnittstemperaturen steigen. Überdies dürften diese Phänomene nicht mehr auf Südeuropa beschränkt bleiben, sondern in immer größerer Zahl auch andere Teile der Union betreffen. Hinzu kommt, dass in Dürreperioden die Wassernachfrage häufig das verfügbare Angebot übersteigt, sodass die notwendige Wasserversorgung empfindlicher Ökosysteme häufig missachtet wird. Überschwemmungen verursachen zusammen mit Stürmen die größten wirtschaftlichen Schäden. In zahlreichen Teilen der EU ist es in den letzten Jahren zu Überschwemmungen gekommen, u. a. im Elbtal, in den französischen und italienischen Alpen, in der Po-Ebene, entlang des Rheins in Deutschland, Frankreich und den Niederlanden, im unteren Loire-Tal (Frankreich), in Mecklenburg-Vorpommern und in Westpolen. Mehrere Regionen der Slowakei und der Tschechischen Republik sind ebenfalls einem starken Überschwemmungsrisiko ausgesetzt. Fluss-Hochwasser kann in städtischen Gebieten besonders verheerende Schäden verursachen, aber auch Menschenopfer fordern. Vom JRC-ISPRA wurde eine Einschätzung von Überschwemmungsfolgen für Großstädte in der EU durchgeführt. Der dabei benutzte Indikator berücksichtigt Hochwasserrisiken und die Fähigkeit der Städte, diese zu entschärfen und mit Auswirkungen fertig zu werden 13. Der Indikator offenbart große Unterschiede in der Hochwassergefährdung von Städten. Ein maßgeblicher Punkt ist die direkte Lage an einem großen Wasserlauf. Die anfälligsten Orte, die ein starkes Überschwemmungsrisiko mit einer geringen Anpassungsfähigkeit vereinen, liegen in zahlreichen Regionen Rumäniens, Polens, Lettlands, Litauens, Portugals und Südspaniens. 13 Ebd. 107

146 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Aufgrund des Anstiegs des Meeresspiegels und der Temperaturen ist in vielen Küstengebieten mit einer Zunahme der Gefährdung zu rechnen. Dies gilt für Gebiete auf Meereshöhe und solche, die weniger als 5 m darüber liegen beispielsweise entlang der niederländischen Küste. Strategien für Risikoprävention und Risikomanagement haben deshalb eine zentrale Bedeutung für die nachhaltige Sicherung von Entwicklung und Wirtschaftswachstum. 3. Umstieg auf nachhaltigen Verkehr bringt potenziell höhere Energieeffizienz und bessere Luftqualität Die EU hat Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz eingeleitet, einerseits mit dem Energieeffizienzplan 2011 und andererseits mit der Energieeffizienzrichtlinie. Ein Hauptfaktor für die Energieeffizienz liegt in der Reduktion des Energiebedarfs von Gebäuden und Verkehr entfielen auf diese Bereiche 41 % bzw. 32 % des Gesamtenergieverbrauchs in der EU. Für die Steigerung der Energieeffizienz von Wohnungen und Gebäuden kommen sowohl aktuelle Technologien als auch Innovationen zum Zug. Besonders geeignete Maßnahmen, um die Energieeffizienz von Gebäuden zu steigern, sind die Verbesserung der Gebäudeisolierung und die Modernisierung der Heizungssysteme. Die diesbezüglichen Abweichungen zwischen den Ländern sind beträchtlich. Die mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten, die einen immensen Beitrag zu Energiesparmaßnahmen leisten könnten, weisen große Rückstände auf. 3.1 Erreichbarkeit und Energieeffizienz verbessern Eine der Zielsetzungen der Gemeinsamen Verkehrspolitik der EU besteht darin, die Energieeffizienz zu steigern und bis 2050 für Nachhaltigkeit im Verkehrswesen zu sorgen. Um dies zu erreichen, wurden drei umfassende Ziele aufgestellt: 1) Entwicklung und Einführung neuer und nachhaltiger Kraftstoffe und Antriebssysteme; 2) Optimierung multimodaler Logistikketten, unter anderem durch stärkere Nutzung energieeffizienterer Verkehrsträger, und 3) Steigerung der Effizienz durch Informationssysteme und marktgestützte Anreize. Kürzere Strecken und die Aufrechterhaltung bzw. Verbesserung der Erreichbarkeit tragen zur Verwirklichung der drei Ziele bei. Technologischer Fortschritt ist ein weiteres Mittel zur Steigerung der Energieeffizienz. Der Einsatz neuer Technologien kann zu einer höheren Kraftstoffeffizienz beitragen. Die Umstellung auf energiewirksamere Verkehrsträger ist ein Beitrag zu den drei genannten Zielen. Die Aufrüstung des Verkehrsnetzes wiederum ist geeignet, diese Umstellung voranzutreiben und gleichzeitig Verkehrsüberlastung zu reduzieren. Wenn jemand ein Verkehrsmittel benutzt ob Auto, Bus, Bahn oder Fahrrad, will sie/er für gewöhnlich einen bestimmten Zielort erreichen. Verkehrsanalysen müssen deshalb zwischen Wegstrecken und Erreichbarkeit (Erreichen des gewünschten Reiseziels) unterschieden. In manchen Fällen ist es möglich, Entfernungen zu verringern und eine bessere Erreichbarkeit herzustellen. Wenn die Zielorte in geringer Entfernung liegen, wie es in Städten häufig der Fall ist, sind die durchschnittlichen Fahrwege tendenziell kürzer. In den Niederlanden beispielsweise legten Einwohner von Kleinstädten und Städten 2011 im Tagesdurchschnitt 26 km zurück. Außerhalb städtischer Siedlungsräume waren es 30 km pro Tag. Zufußgehen und Radfahren sind in Kleinstädten und Städten aufgrund der kleineren Entfernungen attraktivere Optionen als in anderen Gebieten. Die höhere Nachfrage nach öffentlichen Verkehrsmitteln steigert deren Kosten- und Energieeffizienz. Dies führt dazu, dass der öffentliche Personenverkehr stärker und der Privat-Pkw weniger genutzt wird. Das niederländische Beispiel belegt außerdem, dass die Bevölkerung hochgradig verstädterter Gebiete im Vergleich zu Menschen in anderen Gebieten mehr zu Fuß geht (0,95 km gegenüber 0,6 km), mehr Strecken mit öffentlichen Verkehrsmitteln zurücklegt (5,6 km gegenüber 1,9 km) und weniger mit dem Auto fährt (16 km gegenüber 24 km). (Statistikamt der Niederlande, 2013) Diese Unterschiede spiegeln sich in den regionalen Zahlen wider. Amsterdam, Rotterdam und Utrecht haben landesweit die kürzesten Wegstrecken und die geringste Pkw-Nutzung. Derart ausführliche Gebietsdaten sind für die EU insgesamt nicht verfügbar. Doch auch in anderen EU-Städten werden energieeffizientere Verkehrsträger offenbar häufiger beansprucht 14. Außerhalb von Städten entfällt auf den Pkw der größte Anteil der zurückgelegten Wege. Der öffentliche Nahverkehr ist dort weniger effizient, und die größeren Entfernungen lassen sich zu Fuß oder mit dem Fahrrad weniger gut bewältigen EUA (2013), A closer look at urban transport TERM Vgl. auch ESPON (2013), TRACC. 108

147 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum Abbildung 3.4 Personenkilometer nach Verkehrsträgern, Tausend Personenkilometer pro Person Bahn Straßenbahn & U-Bahn Bus & Reisebus Pkw EU-27 EU-15 EU-12 LU FR SI FI SE DE IT UK BE IE LT DK AT EL NL PL PT EE ES CY BG CZ LV MT HU SK RO Quelle: EU transport in figures: Statistical pocketbook 2013 Um den länderspezifischen Stellenwert von Landverkehrsträgern 16 vergleichbar zu machen, kann die jeweils pro Person zurückgelegte Wegstrecke in Bezug zur Bevölkerungszahl gesetzt werden. In Luxemburg und Frankreich wurden 2011 die umfangreichsten Strecken zurückgelegt, im Durchschnitt jeweils Personenkilometer je Einwohner (Abbildung 3.4). Demgegenüber ist das Fahrtaufkommen in den EU-12-Mitgliedstaaten am geringsten, allen voran in Rumänien und Malta. Bei diesen Zahlen spielt allerdings eine Reihe von Faktoren mit hinein, etwa die Höhe des BIP und der Einkommen, die Infrastrukturausstattung, das Pendleraufkommen, die Nähe von Dienstleistungsangeboten für die Bevölkerung, der Zugang zu Hochgeschwindigkeitsbahnstrecken und internationale Hauptverkehrskorridore, die ggf. durch das Land führen. Zwischen 1995 und 2011 nahm der Individualverkehr in vielen der in jenem Zeitraum beigetretenen Mitgliedstaaten spürbar zu. In besonderem Maße gilt dies für Litauen, Polen, Slowenien, Estland und Bulgarien. Zu einem deutlichen Anstieg der Pkw-Nutzung kam es außerdem in Griechenland (Abbildung 3.5). Parallel zur verstärkten Autonutzung wurden öffentliche Verkehrsmittel in der EU-12 zunehmend vernachlässigt. Besonders ausgeprägt war dieser Trend in der Slowakei. Demgegenüber nahm der Anteil des Autoverkehrs im Vereinigten Königreich und in den Niederlanden ab. Im ersten 16 Es sollte betont werden, dass sich diese Analyse ausschließlich auf den Landverkehr per Pkw, Bus oder Bahn bezieht. Im internationalen Personenverkehr und in manchen Staaten auch im Binnenverkehr entfällt jedoch ein großer Teil auf den Luft- und Seeverkehr (Eurostat (2011)). Fall war dies von einem Anstieg der per Bahn zurückgelegten Wege begleitet. In allen Mitgliedstaaten, zu denen entsprechende Daten vorliegen, entfällt auf den Pkw ein ziemlich großer Anteil im Personenverkehr. Bahn, Busse und Reisebusse liegen deutlich abgeschlagen wurden EU-weit 84 % aller Personenkilometer im Landverkehr mit dem Auto zurückgelegt. Dahinter verbergen sich indes ausgeprägte länderspezifische Schwankungen (von 91 % in Litauen bis 64 % in Ungarn), die mit Unterschieden in der Infrastruktur und Geografie zusammenhängen (Abbildung 3.6). Auf Busse entfielen im Durchschnitt 9 % der zurückgelegten Personenkilometer. Die Schwankungsbreite reichte von 3 % in den Niederlanden bis 25 % in Ungarn. Die Eisenbahn kam auf lediglich 7 %. Hierbei gibt es Unterschiede je nach Zustand und Dichte des Schienennetzes. In Frankreich, Österreich und Schweden wird für 10 % der Wege die Bahn genutzt. Diese Staaten besitzen schnelle Verbindungen und gute Fahrplanintervalle. Anders in Griechenland, Estland und Litauen: Die wenigen Züge auf dem begrenzten Streckennetz erreichen nur geringe Reisegeschwindigkeiten, sodass die Bahn nur für relativ wenige Fahrten beansprucht wird. Der Großteil des Gütertransports (75 %) wird in der EU auf der Straße abgewickelt (Abbildung 3.7). In einigen Staaten wie Griechenland und Spanien ist der hohe Anteil des Gütertransports auf der Straße zum Teil auf nicht vorhandene Binnenwasserstraßen und ein begrenztes Schienennetz (abseits von Hochgeschwindigkeitsstrecken) zurückzuführen. In Lettland und Estland wird hinge- 109

148 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 3.5 Veränderung der Personenkilometer nach Verkehrsträgern, EU-27 EU-15 EU-12 UK Niederlande Dänemark Italien Belgien Malta Ungarn Spanien Tschechien Deutschland Österreich Frankreich Irland Luxemburg Slowakei Schweden Rumänien Zypern Finnland Lettland Portugal Bulgarien Estland Slowenien Griechenland Polen Litauen Pkw Bus & Reisebus Straßenbahn & U-Bahn Bahn Veränderung in tausend Personenkilometer pro Person Quelle: EU transport in figures: Statistical pocketbook 2013 gen über die Hälfte aller Güter mit der Bahn befördert. Die Einfuhren aus Russland mit diesem Verkehrsträger finden hierin ihren Ausdruck. Rumänien, die Niederlande und Belgien, die über eine Vielzahl von schiffbaren Flüssen und Kanälen verfügen, transportieren im Ländervergleich die meisten Güter auf Binnenwasserstraßen. Strategien zur Effizienzsteigerung im Verkehr müssen auf die jeweilige Region abgestimmt werden. Westeuropäische Regionen und teilweise auch stärker entwickelte Gebiete in anderen Teilen der Union besitzen bereits ein gut ausgebautes Straßennetz. In diesen Fällen sollte das Hauptaugenmerk der Politik der Umstellung auf energieeffizientere Verkehrsträger gelten. In vielen weniger entwickelten Regionen mangelt es noch immer an hochwertigen Straßennetzen und Verbindungen zur übrigen EU. 3.2 Öffentlicher Personennahverkehr: Größere Städte sind besser erschlossen Der städtische Nahverkehr unterliegt EU-weit starken Schwankungen, was Reichweite, Verkehrsfrequenz und Angebotsform betrifft 17. Bis vor Kurzem war es kaum möglich, Vergleiche zwischen dem Personennahverkehrsangebot verschiedener Städte anzustellen. Es gab keine einheitliche Definition von Stadt, und es war kaum Datenmaterial zum öffentlichen Verkehr verfügbar. Diese Hürden werden allmählich überwunden 18. Die in diesem Bericht weiter oben dargestellte gemeinsame Definition von EU und OECD liefert eine einheitliche Grundlage für die Abgrenzung von urbanen Zentren, Städten und Pendlereinzugsgebieten. Gleichzeitig stellen immer mehr öffentliche Verkehrsbetriebe ihre Daten in einem Standardformat zur Verfügung (GTFS wie in Google Maps ). Diese Daten können dann zusammen mit hoch auflösenden Daten zur Bevölkerungsverteilung 19 in einer digitalen StraßenKarte aufgetragen werden. Damit wird erstmals eine einheitliche Analyse der Anbindung an den Personennahverkehr in europäischen Städten möglich. In der Analyse werden zwei Verkehrsträger im Personennahverkehr unterschieden: Verkehrsträger mit mittlerer Geschwindigkeit: Bus, Straßenbahn Verkehrsträger mit hoher Geschwindigkeit: U-Bahn, Eisenbahn Bequeme Erreichbarkeit der Verkehrsträger: fünf Gehminuten für Verkehrsträger mit mittlerer Geschwindigkeit zehn Gehminuten für Verkehrsträger mit hoher Geschwindigkeit Die Bewertung der Verkehrsfrequenz beruht auf der Abfahrtsdichte pro Stunde zwischen und Uhr an Werktagen: sehr hoch: Zugang zu mehr als zehn Abfahrten pro Stunde bei beiden Verkehrsträgerkategorien (mittlere oder hohe Geschwindigkeit); hoch: Zugang zu mehr als zehn Abfahrten pro Stunde in einer der beiden Verkehrsträgerkategorien; mittel: Zugang zu vier bis zehn Abfahrten pro Stunde in einer oder beiden Verkehrsträgerkategorien, aber zu keiner Stunde mehr als zehn 17 EUA (2013), A closer look at urban transport, TERM Dijkstra, L. und Poelman, H. (2014). 19 Neue LandKarte der Flächennutzung aller europäischen Ballungsräume, basierend auf 100m-Bevölkerungsrastern, Wohnvierteln oder Zählbezirken und dem Urban Atlas. 110

149 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum Abbildung 3.6 Personentransport nach Verkehrsträgern, Personenkilometer als % des gesamten Personenbinnenverkehrs Bahn Reisebusse, Busse und O-Busse Pkw EU-27 EU-15 LT PL NL UK SI DK FI PT HR IE EE FR SE LU IT CY MT RO DK EL ES BG BE AT LV SK CZ HU Quelle: EU transport in figures: Statistical pocketbook 2013 Abbildung 3.7 Gütertransport nach Verkehrsträgern, Tonnenkilometer als % des gesamten Binnengüterverkehrs Binnenwasserstraßen Bahn Straße EU-27 EU-15 CY MT IE EL ES PT LU IT UK DK SI FR PL CZ SK HU HR FI BG BE DE SE LT NL AT RO EE LV Quelle: EU transport in figures: Statistical pocketbook 2013 gering: Zugang zu weniger als vier Abfahrten pro Stunde in einer oder beiden Verkehrsträgerkategorien, zu keiner Stunde mehr als vier Der Anteil der Bevölkerung mit gutem Zugang zum öffentlichen Nahverkehr, aufgeschlüsselt nach Verkehrsfrequenzen, lässt sich für eine Reihe europäischer Städte vergleichen. In 12 von 14 untersuchten großen städtischen Ballungsgebieten (Abbildung 3.8) hatten 2012 zwischen 60 % und 84 % der Bevölkerung Zugang zu einem Verkehrsmittel mit hoher Verkehrsfrequenz. Im Bereich der sehr hohen Verkehrsfrequenz weisen die Prozentsätze eine größere Schwankungsbreite auf, von über 30 % in fünf Großstädten bis unter 10 % in drei Fällen. Dublin hat den kleinsten Einwohneranteil mit Zugang zu einem Verkehrsträger mit hoher Verkehrsfrequenz (38 %). Es liegt damit weit hinter Stockholm (71 %) oder Brüssel (84 %), die beide in der Größe vergleichbar sind. Den Haag und Amsterdam schneiden bei dieser Erhebung ebenfalls eher schlecht ab. Der Bau einer U-Bahn dürfte in Amsterdam jedoch zu einem deutlichen Anstieg dieses Werts führen. Das öffentliche Nahverkehrsangebot in niederländischen Städten ist übrigens vor dem Hintergrund der intensiven Fahrradnutzung, die eine niedrigere Nachfrage mit sich bringt, differenziert zu sehen. Das Ballungsgebiet Manchester, das einen Gutteil der Region Greater Manchester ausmacht, hat für seine Größe nur einen geringen Bevölkerungsanteil mit Zugang zu einer sehr hohen Verkehrsfrequenz. 111

150 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Verbesserter Zugang zum öffentlichen Nahverkehr in Athen Seit den 1990ern wurden über EUR 4 Milliarden in den Ausbau des Athener U- und Schnellbahnnetzes investiert, das sich über den Großraum Athen und den Osten der Region Attiki erstreckt. Die Kohäsionspolitik (über EFRE, Kohäsionsfonds und EIB-Darlehen) leistete einen hohen Finanzierungsanteil für dieses Vorhaben, dessen Hauptziel die Verkehrsentlastung war 1. Vor dem Bau der U-Bahn beschränkte sich das Angebot an öffentlichen Verkehrsmitteln auf Busse und die Linie der Elektrobahn Athen-Piräus. Mit der U-Bahn hat sich die Lebensqualität in Athen erheblich verbessert. Die Verkehrsüberlastung und die Smogwerte haben abgenommen und die Fahrzeiten sind spürbar kürzer geworden. Während die Beförderungszahlen im öffentlichen Nahverkehr unaufhörlich zurückgingen, hat dieses Projekt eine Trendumkehr herbeigeführt: +50 % zwischen 1992 und Bis zum Bau der U-Bahn-Linien 2 und 3 verfügten lediglich 8 % der Bevölkerung Athens über einen Zugang zu einem öffentlichen Verkehrsmittel mit sehr hoher Frequenz ein beträchtlicher Rückstand gegenüber Berlin, Stockholm, Kopenhagen, Brüssel oder Marseille (je 30 %). Seit dem Bau der beiden Linien ist der Wert mittlerweile auf 20 % gestiegen. 1 Europäische Kommission (2009), Good practice in urban transport Athens Metro. In neun von vierzehn mittelgroßen urbanen Zentren (Abbildung 3.9) schwankte der Zugang zu einem öffentlichen Verkehrsträger mit hoher Verkehrsfrequenz 2012 zwischen 12 % und 60 % der Bevölkerung. Hinsichtlich des Zugangs zu einem Angebot mit sehr hoher Verkehrsfrequenz übersteigt der Anteil in keinem Fall die 7%-Marke. So sind die Fahrplanintervalle im öffentlichen Nahverkehr in großen Ballungsgebieten in der Regel weitaus dichter. 3.3 Starke Verkehrsüberlastung in mehreren Großstädten der EU Die Effizienz von Verkehrsnetzen zählt zu den vorrangigen Anliegen der EU-Verkehrspolitik. Die Europäische Kommission hat dazu den Fahrplan zu einem einheitlichen europäischen Verkehrsraum Hin zu einem wettbewerbsorientierten und ressourcenschonenden Verkehrssystem 20 veröffentlicht. Die vorhandenen Strecken im Straßenverkehrsnetz variieren erheblich, was das Verkehrsaufkommen und infolgedessen die Kapazitätsauslastung und Verkehrsüberlastung anbelangt 21. Vorschlagspaket zur Mobilität in der Stadt Eine erfolgreiche europäische Verkehrspolitik kann es sich nicht erlauben, die urbane Dimension außer Acht zu lassen. Städte sind wichtige Knotenpunkte im europäischen Verkehrssystem, die Mehrzahl der Fahrten beginnt oder endet in einem städtischen Gebiet. Im Übrigen treten viele der negativen Auswirkungen von Verkehr (wie Verkehrs- und Umweltbelastungen) vorwiegend in städtischen Gebieten auf. Laut den Ergebnissen der letzten Eurobarometer-Umfrage 1 nutzt die Hälfte der Europäerinnen und Europäer täglich ein Auto. Die ist mehr als die Anteile beim Fahrrad (12 %) und beim öffentlichen Verkehr (16 %) zusammen. Andererseits ist die überwiegende Mehrheit der Bevölkerung der Ansicht, dass Luftverschmutzung (81 %), Verkehrsüberlastung (76 %), Verkehrskosten (74 %), Unfälle (73 %) und Lärmbelastung (72 %) in Städten ernsthafte Probleme darstellen. Mit dem Vorschlagspaket zur Mobilität in der Stadt tritt die Europäische Kommission an, ihre Unterstützung für den Stadtverkehr im Programmplanungszeitraum zu verstärken. Die Mobilitätsplanung in Städten und die EU-Politikziele in Bezug auf ein wettbewerbsfähiges, ressourceneffizientes europäisches Verkehrssystem sind eng miteinander verknüpft. Die Mobilitätsplanung in Städten liegt in erster Linie jedoch im Verantwortungsbereich der lokalen Verwaltungsbehörden. Über viele Jahre waren EU-Initiativen zur städtischen Mobilität hauptsächlich darauf ausgerichtet, Bemühungen der Städte durch Maßnahmen in Bereichen mit eindeutigem gemeinschaftlichem Mehrwert zu unterstützen. Mit diesem Paket werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, eine sorgfältige Analyse der gegenwärtigen und zukünftigen Leistung städtischer Mobilität im Hinblick aus Schüsselziele der EU-Politik vorzunehmen; dafür Sorge zu tragen, dass nachhaltige Mobilitätspläne für Städte entwickelt und umgesetzt werden; technische, politikgestützte, rechtliche, finanzielle und andere Werkzeuge zu überprüfen, die Stadtplanungsbehörden zur Verfügung stehen. Das Kernelement des Pakets ist die Mitteilung der Kommission Gemeinsam für eine wettbewerbsfähige und ressourceneffiziente Mobilität in der Stadt. In einem begleitenden Anhang wird das Konzept nachhaltiger Mobilitätspläne für Städte dargelegt. Außerdem geht die Mitteilung mit vier Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen einher, die den Themen Stadtlogistik, Zugangsregelungen in Städten, Einsatz von IVS-Lösungen in städtischen Gebieten und Straßenverkehrssicherheit in Städten gewidmet sind. 1 Europäische Kommission (2013), Special Eurobarometer 406.i. 20 KOM(2011) 144 endg. 21 Christidis, P. und Ibañez Rivas, J. N. (2012). 112

151 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum Abbildung 3.8 Zugang zum öffentlichen Nahverkehr in europäischen Großstädten, % der Bevölkerung in urbanen Zentren Kein Zugang Gering Mittel Hoch Sehr hoch 0 0 Quelle: Dijkstra, L. und Poelman, H. (2014) Abbildung 3.9 Zugang zum öffentlichen Nahverkehr in europäischen mittelgroßen Städten, 2012 % der Bevölkerung in urbanen Zentren Kein Zugang Gering Mittel Hoch Sehr hoch 0 0 Quelle: Dijkstra, L. und Poelman, H. (2014) Die Kosten der Verkehrsüberlastung werden in der EU auf jährlich EUR 110 Milliarden geschätzt. Sie bringt ferner eine Reihe nachteiliger Auswirkungen mit sich, wie den erhöhten Kraftstoffverbrauch, Luftverschmutzung und Lärm, die Beeinträchtigung der Lebensqualität sowie der Erreichbarkeit von Geschäften und anderen Dienstleistungen 22. Mehrere Großstädte sind hochgradig verkehrsüberlastet (Karte 3.3). In Brüssel, Mailand, Lille und Manchester sind über 25 % der Schnellstraßen überlastet. Die Einführung einer Innenstadtmaut, wie sie auch von der OECD in mehreren Ländern empfohlen wurde, kann dieses Problem eindämmen und die Bevölkerung dazu veranlassen, Fahrten zu anderen Tageszeiten zu unternehmen, Alternativrouten und/oder andere Verkehrsmittel zu erwägen. 3.4 Luftqualität an vielen Orten der EU verbesserungswürdig Die Luftqualität ist ein Schlüsselaspekt für das Wohlbefinden und hat Auswirkungen auf Gesundheit und Umwelt. Bei zahlreichen Luftschadstoffen haben die Emissionswerte im letzten Jahrzehnt erheblich abgenommen. Die Exposition gegenüber Stoffen wie Schwefeldioxid (SO 2 ), Kohlenmonoxid (CO) und Blei (Pb) hat sich dadurch vermindert. Doch es gibt eine Reihe von EU-Regionen, in denen noch immer Probleme mit der Luftverschmutzung auftreten und wo die Luftqualität regelmäßig unter die in EU-Richtlinien fixierten Normwerte absinkt. Besonders betroffenen sind Städte das Wohngebiet einer Mehrheit der Bevölkerung. 22 OECD-ECMT (2007), Managing Urban Traffic Congestion. 113

152 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 114

153 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum Feinstaub (PM 10 ) 23, bodennahes Ozon (O 3 ) und Stickstoffdioxid (NO 2 ) sind nach wie vor die Schadstoffe mit dem größten gesundheitlichen Gefährdungspotenzial. Für den Ausstoß zahlreicher Schadstoffe aus Industrie, Landwirtschaft, Verkehr und Wohnen gelten EU-Richtlinien 24. Viele Mitgliedstaaten halten sich aber nicht an Luftqualitätsgrenzwerte, die verbindliche Wirkung haben sollten. Die gemessenen Konzentrationen von PM 10 und O 3 sind in den letzten Jahren nicht spürbar gesunken. Der Feinstaubrichtwert der WHO (Weltgesundheitsorganisation) von 20 μg/m 3 wird europaweit sowohl in ländlichen als auch städtischen Regionen regelmäßig überschritten. In vielen Städten der EU ist die Schwebstaubkonzentration seit der Zeit um 2000 gleich geblieben. Die Regionen mit der höchsten Feinstaubbelastung (PM 10 ) liegen in der Po-Ebene (Italien), in Süd- und Zentralpolen, in der Tschechischen Republik, der Slowakei und Bulgarien (Karte 3.4). Hohe O 3 -Konzentrationen treten hauptsächlich in südlichen Teilen der EU auf, namentlich in Norditalien, wo der Richtwert an mindestens 25 Tagen im Jahr überschritten wird (Karte 3.5). Obwohl die EU ihr Umweltzwischenziel hinsichtlich des Schutzes empfindlicher Ökosysteme vor Versauerung verfehlt hat, konnte die Fläche mit übermäßiger Versauerung infolge von Luftverschmutzung zwischen 1990 und 2010 deutlich verringert werden. Dies war hauptsächlich das Ergebnis vorangegangener Maßnahmen zur Drosselung der SO 2 -Emissionen. Empfindliche, zu hoher Luftstickstoffbelastung ausgesetzte Ökosysteme haben in der Fläche zwischen 1990 und 2010 kaum abgenommen 25. Es treten nach wie vor Beeinträchtigungen des Pflanzenwuchses und der Ernteerträge aufgrund hoher O 3 -Konzentrationen in der Luft auf Schwebstaub PM 10 und PM 2,5 ist in der Außenluft konzentrierter Grob- und Feinstaub mit einem aerodynamischen Durchmesser von 10 bzw. 2,5 μm oder weniger. EU-Richtlinien schreiben Grenzwerte für die PM 10 -Feinstaubkonzentration vor. Was den lungengängigen Feinstaub (PM 2,5 ) anbelangt, gibt es jedoch keine Bestimmungen obwohl diese Form des Schwebstaubs eine noch größere Gesundheitsgefährdung darstellt, da sie noch tiefer in die Atemwege vordringen kann. 24 Richtlinie 2010/75/EU über Industrieemissionen, Richtlinie 2001/81/ EG über nationale Emissionshöchstmengen und Richtlinie 2008/50/ EG über Raumluftqualität. 25 Stickstoffverbindungen (N) und Ammoniak (NH 3 ) sind heute die hauptsächlichen säuernden Schadstoffe in der Luft. Neben seiner versauernden Wirkung trägt Stickstoff auch zu einem übermäßigen Eintrag von Nährstoffen in Land- und Gewässerökosysteme bei, was in der Folge zu Veränderungen der biologischen Vielfalt führt. 26 Ernteausfälle und damit verbundene wirtschaftliche Verluste wurden im Jahr 2000 auf der Basis von 23 Gartenbau- und Landwirtschaftskulturen auf einen Äquivalenzwert von EUR 6,7 Milliarden geschätzt (vgl. Holland et al. (2006)). Auch andere Verschmutzungsquellen werden überwacht. Die EU hat sich insbesondere der Quecksilberemissionen angenommen. Quecksilber ist ein globaler Schadstoff, der zwischen Luft, Wasser, Sedimenten, Böden und lebenden Organismen zirkuliert und eine erhebliche Gefährdung der menschlichen Gesundheit darstellt. Mit einer 2005 eingeleiteten, 20 Maßnahmen umfassenden Strategie sollen die Emissionen reduziert, Angebot und Nachfrage gedrosselt und der Schutz vor Exposition erhöht werden (insbesondere im Zusammenhang mit Methylquecksilber in Speisefischen). 4. Städte attraktiver machen ein Mittel für mehr Ressourceneffizienz in der EU Städte weisen eine deutlich höhere Effizienz auf, was den Energieverbrauch und die Flächennutzung anbelangt. Der Energieverbrauch der städtischen Haushalte ist im Allgemeinen niedriger. Dies hängt damit zusammen, dass ein größerer Teil der Bevölkerung in Wohnungen oder Reihenhäusern lebt, die sich im Vergleich zu freistehenden Häusern effizienter beheizen lassen. In den Niederlanden beispielsweise ist der Gas- und Stromverbrauch pro Kopf in freistehenden Häusern doppelt so hoch wie in Wohnungen. Eine Differenz diesen Ausmaßes schlägt sich unweigerlich auch auf regionaler Ebene nieder. So können die NUTS-2-Regionen, in denen sich Amsterdam und Rotterdam befinden, den landesweit niedrigsten Pro-Kopf-Verbrauch an Gas und Strom vorweisen Effizientere Flächennutzung in Städten Ein noch beachtlicheres Beispiel für die Effizienz des Lebens in Städten offenbart sich im Zusammenhang mit der Flächennutzung. Im Durchschnitt kommen städtische Gebiete je Einwohner mit einem Viertel der in ländlichen und intermediären Gebieten bebauten Flächen aus. Dies konnte die GFS mithilfe hoch auflösender Satellitenbilder nachweisen. Das Bildmaterial zeigt bebaute Flächen bzw. ob diese zu Wohn-, Gewerbe-, Industrie-, Agrar- oder Mischzwecken bebaut sind (Tabelle 3.1, Karten 3.6 und 3.7). Dieser ausgeprägte Unterschied gilt für die EU-15 und EU-13 gleichermaßen. Dieses Phänomen ist auf zwei Faktoren zurückzuführen: Die effizientere Flächennutzung durch Menschen und Un- 27 Derart ausführliche Daten sind leider nicht für die gesamte EU verfügbar). 115

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155 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum Tabelle 3.1 Bebaute Fläche je Einwohner, EU-Regionen, 2012 km² je Moi. Einwohner Überwiegend städtisch Intermediär ternehmen in städtischen Gebieten, und die größere Zahl von Industrie- und landwirtschaftlichen Nutzgebäuden in den übrigen Gebieten. Dementsprechend haben Zuwächse der Bevölkerung und der Wirtschaftstätigkeit in Städten weniger markante Folgen für die Bodennutzung als anderswo. Großstädte: Intensivere Bodennutzung als Kleinstädte Derselbe Befund ergibt sich, wenn man einen verwandten Indikator anlegt, nämlich die Flächenversiegelung (Bodenversiegelung). Wie er zeigt, ist der Pro-Kopf-Anteil versiegelten (mit Beton überzogenen) Bodens in Gebieten mit hoher Bevölkerungsdichte kleiner. Größere Städte, die in der Regel eine höhere Einwohnerkonzentration aufweisen, sind folglich zumeist effizienter als kleinere Städte (Abbildung 42). Flächennutzung in Großstadtzentren am intensivsten Überwiegendländlich EU EU EU Quelle: GFS-Karte der europäischen Besiedlungen und GD REGIO- Berechnungen Hinter der durchschnittlichen Bevölkerungsdichte verbergen sich jedoch mitunter ausgeprägte Abweichungen. Im Allgemeinen sinkt die Bevölkerungsdichte mit zunehmender Entfernung von der Innenstadt. In den größeren Hauptstädten der Union erreicht die Zone in 3 4 km Entfernung zum Zentrum die Spitzenwerte bei der Einwohnerdichte (Abbildunger 3.11 und 3.12) 28. Eine Erklärung des allgemeinen Musters liefert der Wirtschaftswissenschafter J. H. von Thünen, der beobachtete, dass Bodenwert und Landnutzung vom Marktzugang (Innenstadt) abhängen. Den höchsten Ertrag wirft genutztes Land folglich in der Nähe von Stadtzentren ab, wo eine Ansammlung von Geschäften und Dienstleistungen vorliegt, gefolgt von Gebieten mit hoher Einwohnerdichte. 28 Derart ausführliche Daten sind leider nicht für die gesamte EU verfügbar. Der Ertrag der Landnutzungszonen sinkt mit zunehmender Entfernung zum Zentrum. Neben dieser allgemeinen Tendenz gibt es zwischen Städten vergleichbarer Größe in der Praxis Unterschiede, was die Bevölkerungsdichte betrifft. In Paris liegt der Spitzenwert der Bevölkerungsdichte bei 520 Einwohner/km², in London etwas unter 300. Madrid, Athen und Berlin haben Spitzenwerte bei 650, 400 bzw Hauptstädte mittlerer Größe weisen in der Regel niedrigere Spitzenwerte auf. Stockholm, Wien und Brüssel haben Spitzen von Einwohnern/km², Lissabon, Dublin, Amsterdam und Budapest von Von den Zonen mit der höchsten Einwohnerdichte verläuft ein mehr oder weniger steiles Gefälle zur Peripherie. Besonders markant ist dieses Phänomen in Paris, Athen, Wien, Budapest, Stockholm, Brüssel und Dublin. In manchen Fällen treten Zonen mit sekundären Spitzenwerten auf, etwa in Madrid, Lissabon und Amsterdam. Es handelt sich tendenziell um Satellitenstädte in der Nähe des Ballungszentrums. Wachstum der Stadtbevölkerung, Entwicklung der Bodennutzungsintensität Eine neuere Untersuchung zeichnet die Veränderungen nach, die sich in einer Reihe von Städten zwischen den 1950er-Jahren und 2006 vollzogen haben, was die Bodennutzung und die Bevölkerungsstruktur anbelangt (Karte 3.8). Der stärkste Veränderungsschub erfolgte in den 1960er- und 1970er-Jahren, als die Bevölkerungszahlen starke Zuwächse verzeichneten und in sogar noch größerem Umfang auch die bebauten Flächen sich ausdehnten. Ein Beispiel ist Palermo, wo sich die bebauten Flächen von verdreifachten und die Einwohnerzahl um immerhin 26 % zunahm. Ein anderes Muster zeichnete die beiden folgenden Jahrzehnte aus: Die bebauten Flächen schritten um 9 % voran, während die Bevölkerung um 3 % schrumpfte. In Helsinki registrierten die bebauten Flächen im Zeitraum beinahe eine Verdopplung. Der Bevölkerungszuwachs erreichte in derselben Zeit 25 %. In den anschließenden zwei Jahrzehnten stiegen Bevölkerung und Bebauung um je 12 % (gleich bleibende Bodennutzungsintensität). Ein Gegenbeispiel ist Wien. Hier dehnten sich die bebauten Flächen in der Periode lediglich um 15 % aus. Gleichzeitig fiel die Einwohnerzahl um 5 %. In den 117

156 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 118

157 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum Abbildung 3.10 Flächenversiegelung pro Kopf der Bevölkerung Verhältnis zwischen Bevölkerungsdichte und Bodenversiegelung je Einwohner in funktionalen städtischen Gebieten, 2006 y = 27,11e x R² = 0, Quelle: Batista e Silva, F. et al. (2012) Bevölkerungsdichte Abbildung Profil der Bevölkerungsdichte in ausgewählten europäischen Hauptstädten, Einwohner pro Quadratkilometer 600 Madrid Athen Paris 300 Berlin 200 Londen Quelle: Batista e Silva, F. et al. (2012) Entfernung vom Stadtzentrum (km) Abbildung Stockholm Profil der Bevölkerungsdichte in ausgewählten mittelgroßen europäischen Hauptstädten, 2006 Wien 400 Einwohner pro Quadratkilometer 300 Brüssel Lissabon Dublin Budapest Amsterdam Entfernung vom Stadtzentrum (km) Quelle: Batista e Silva, F. et al. (2012)

158 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Urban Atlas offenbart schnellere Veränderungen in Städten Mittel- und Osteuropas Der Urban Atlas ist eine zuverlässige, vergleichbare kartografische Darstellung der Flächennutzung in 408 europäischen Städten und deren Umgebung in Hochauflösung. Die Daten umspannen die Bezugsjahre 2006 und Er wurde ins Leben gerufen, um eine Wissenslücke hinsichtlich der Flächennutzung in europäischen Städten zu füllen. Der Atlas benutzt Satellitenbilder, die zu detaillierten Bodennutzungskarten aufbereitet werden. Diese ermöglichen nicht nur einen entsprechenden Städtevergleich, sondern auch Flächennutzungsanalysen über bestimmte Zeitspannen. Die Ergebnisse liefern Anhaltspunkte für notwendige Neuausrichtungen in der Bodennutzung und offenbaren neue Erkenntnisse zu Urbanisierungstrends. Die neueste Urban Atlas-Analyse umfasst eine Stichprobe von Bodennutzungskarten (2012) von fünf europäischen Städten mit den jeweiligen Entwicklungen im Zeitraum Die Ergebnisse von 2012 machen Intensitätsabweichungen von Bodennutzung zwischen den fünf Städten sichtbar, die sich an unterschiedlichen räumlichen Strukturen, urbanen Formen und Entwicklungspotenzialen festmachen lassen. Wie sich zeigt, weist Bratislava die intensivste Flächennutzung auf, gefolgt von Edinburgh und Prag. Die niedrigste Nutzungsintensität haben München und Bukarest. In den meisten Städten beanspruchen Industrie, Gewerbe, öffentliche Verwaltung und militärische Einrichtungen um mindestens die Hälfte weniger Fläche als Wohn- 1 Der Urban Atlas ist eine gemeinsame Initiative von ESA, GD ENTR (Copernicus), GD REGIO und EUA. areale. Eine Ausnahme ist Bratislava, wo beide Segmente in etwa gleichauf liegen. Im Beobachtungszeitraum tendierte die bebaute Fläche in der Mehrzahl dieser Städte zur Erweiterung, bei gleichzeitiger Zunahme der Einwohnerzahl ausgenommen Bratislava (Karte 3.9). Die umfangreichsten Veränderungen in der Bodennutzung zwischen 2006 und 2012 fanden in Mittel- und Osteuropa statt. Beispielhaft sind Prag und Bukarest zu nennen, deren rapides Wachstum von einer ebenso starken Zunahme an bebauten Flächen begleitet war. In beiden Städten verlief die Bevölkerungskurve steil nach oben, und in beiden Fällen machten Agrar-, Wald- und andere Naturgebiete dem Wohnungsbau und der Wirtschaftstätigkeit Platz. Die Flächennutzungsentwicklung weist deutlichere Brennpunkte als in Bratislava auf. Dort entstanden neue bebaute Flächen in der Nähe von Hauptverkehrsadern, ungeachtet des rückläufigen Bevölkerungstrends. In München und Edinburgh hingegen blieben die Veränderungen in der Bodennutzung zwischen 2006 und 2012 überschaubar. Beide besitzen ein höheres Maß an Kompaktheit und Nachhaltigkeit. Feuchtgebiete und Wasserflächen wurden ausgeweitet, während die anderen Städte unter dem Druck der Wirtschaftstätigkeit Naturraum preisgaben. Die Kenntnis der Stadtentwicklungstendenzen und deren Folgeerscheinungen in Europa ist insofern eine wichtige Voraussetzung für die Aufrechterhaltung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und der nachhaltigen Entwicklung. Der Urban Atlas leistet diesbezüglich einen bedeutenden Beitrag. darauffolgenden zehn Jahren wuchs die Bevölkerung um 7 %, die Bebauung jedoch nur um 4 % (verstärkte Bodennutzungsintensität). Vergleicht man Palermo, Wien, Helsinki und Bratislava hinsichtlich der Bodennutzungsintensität zwischen den 1950er- und 2000er-Jahren, zeigt sich rasch eine Konvergenz in der Entwicklung, was das Verhältnis zwischen bebauten Flächen und Bevölkerungszahl angeht. So kommen bis zu den 1980ern ca Einwohner auf jeden bebauten km². Seither stagniert die Entwicklung mehr oder weniger. Durch den Aufschwung zahlreicher urbaner Zentren in der EU während der 1990er- und 2000er-Jahre konnten Städte gewerbliche Brachflächen in Bauland umwandeln und verlassene Gebäude sanieren. Dies ermöglichte eine Neubelebung von Stadtkernen ohne zusätzlichen Flächenbedarf. 4.2 Förderung der kompakten Stadt auf nationaler und kommunaler Politikebene: Eine Maßnahme zur Steuerung der Siedlungsmuster und Flächennutzungsintensität Die kompakte Stadt ist die Stadt der kurzen Wege und erlaubt Einsparungen im Infrastrukturbau. Sie besitzt eine bessere Umweltbilanz, was die Flächenbebauung und den Energieverbrauch anbelangt. Laut Matsumoto 29 zeichnet sich die kompakte Stadt durch folgende wesentliche Merkmale aus: Anbindende Entwicklungsmuster: Neue Stadterweiterungen erfolgen in der Regel an den Rändern des bestehenden urbanen Gefüges, Zersiedelung wird vermieden. Hohe Baudichten: Intensive Flächenbebauung in Städten, mit mehr Einwohnern und Aktivitäten pro bebauter Fläche. 29 OECD (2012), Compact City Policies. 120

159 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum 121

160 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 122

161 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Gute Erreichbarkeit: Ein gut ausgebauter öffentlicher Personennahverkehr sichert hochstehende Mobilität im städtischen Raum; die Mischnutzung der Flächen gewährleistet einen raschen Zugang zu Dienstleistungen. Diese Merkmale wurden herangezogen, um mithilfe der Land Use Modelling Platform (Plattform für Landnutzungsmodellierung) zwei Zukunftsszenarien zur Entwicklung der Flächennutzung zu erarbeiten. 30 Der ersten Hypothese werden herkömmliche Praktiken und Trends zugrunde gelegt, der zweiten eine Strategie für die kompakte Stadt. Beide Szenarien greifen Folgenabschätzungen der Kohäsionspolitik auf (basierend auf den RHO- MOLO-Ergebnissen) und nehmen Verbesserungen in der Erreichbarkeit an. Auch Investitionsförderung aus Kohäsionsmitteln in bestimmten Politikbereichen wird berücksichtigt (z. B. FuE-Einrichtungen, Gesundheit und Bildung, Abfallbewirtschaftung und Abwasserentsorgung, Stadtsanierung). Der Hauptunterschied zwischen den beiden Szenarien besteht darin, dass beim ersten keine spezifische Bodennutzungspolitik angenommen wird, während das zweite Modell von einer Strategie für kompaktere Städte ausgeht. Der Vergleich zwischen beiden Szenarien lässt auf umfangreiche Vorteile einer kompakten Stadtentwicklung schließen. Zwar verliert die Bodennutzung in beiden Entwicklungshypothesen an Intensität, doch schneidet die kompakte Stadt mit besseren Werten ab. Gleichzeitig ist dort die urbane Fragmentierung weniger stark ausgeprägt, Lücken und Zwischenräume werden besser geschlossen (Innenentwicklung) und es entstehen größere Stadtkerne. Im anderen Szenario ohne Strategie zur Stadtverdichtung sind sowohl die Zersiedelung als auch der Individualverkehr stärker ausgeprägt. Daraus resultiert ein höherer Energieverbrauch. Es wird deutlich, dass solche Stadtentwicklungsstrategien die Bevölkerung tendenziell in die Autoabhängigkeit drängen. 5. Verbesserung der Ökosysteme und Eindämmung von Umweltbelastungen: Europa effizienter und lebenswerter machen 5.1 Wasser-, Arten- und Habitatschutz Wasser ist fraglos eine unentbehrliche natürliche Ressource. Es spielt eine zentrale Rolle in den Mechanis- 30 Batista e Silva, F. et al. (2013). men der Biosphäre und ist Grundlage allen Lebens. Die Landwirtschaft und zahllose andere Wirtschaftstätigkeiten sind auf Wasser angewiesen. Süßwasser- und Küstenökosysteme erfüllen überdies eine Fülle regulierender Funktionen, etwa im Hochwasserschutz und im Abbau von Schadstoffen. Sie haben einen wesentlichen Anteil am Zustand der Meeresökosysteme. Die Wasservorkommen geraten jedoch zusehends unter Druck, vielfach infolge menschlicher Aktivität. Dieser Druck geht von mehreren Faktoren aus. Eine veränderte Bodennutzung und der Ausbau von Wirtschaftstätigkeiten gehen häufig mit Umweltverschmutzung und Eingriffen in die Landschaft einher. Ob die Kanalisierung von Fließgewässern, die Abtrennung natürlicher Überschwemmungsgebiete, die Landerschließung, der Bau von Dämmen oder die fortschreitende Bodenversiegelung: All diese Eingriffe beeinträchtigen das hydrologische System. Besiedelung beispielsweise bringt Bodenversiegelung mit sich und verändert die bestehende Abwasser- und Regenwasserableitung. Dadurch steigt die Überschwemmungsgefahr, gleichzeitig werden natürliche Lebensräume und die aquatische Umwelt gestört. In vielen Fällen werden natürlichen Reserven in einigen Teilen der EU gewaltige Wassermengen entnommen, etwa zu Bewässerungszwecken in der Landwirtschaft, insbesondere im Sommer. Dies führt zu erhöhter Dürregefahr. Der Klimawandel verschärft diesen Druck weiter. Dürreepisoden und Überschwemmungen dürften sowohl in Häufigkeit als auch Schwere zunehmen. Wahrscheinlich sind auch Verlagerungen in der zeitlichen Verteilung der Wasserverfügbarkeit. Dies gilt vor allem für Gebiete, in denen die graduelle Schneeschmelze und Neubildung der Wasserbestände von abrupten Tauphasen und Sturzfluten überlagert werden. Angesichts dessen sind Investitionen in Katastrophenrisikomanagement erforderlich. Der Schutz der aquatischen Ökosysteme ist in der EU unterschiedlich weit vorangekommen. In einer ganzen Reihe von Regionen wurden an zahlreichen Wasserkörpern Eingriffe vorgenommen, was zu Veränderungen in der Hydrologie (Fließbewegung, Verteilung, Wasserqualität) oder Morphologie (Begradigung von Wasserläufen, Kanalisierung oder Zulaufunterbrechung zu natürlichen Überschwemmungsgebieten) geführt hat. Solche Fälle sind insbesondere in den meisten Regionen Belgiens, der Niederlande, der Tschechischen Republik, Deutschlands, Polens und Ungarns zu beobachten. In Frankreich, Schweden, Spanien und im Vereinigten Königreich ist es in vielen Regionen ebenfalls zu Beeinträchtigungen von Wasserkörpern gekommen 31 (Karte 3.10). Die Eingriffe gehen 31 EUA (2012), Water resources in Europe in the context of vulnerability. 124

162 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum in vielen Fällen auf den Beginn des Industriezeitalters zurück, beispielsweise die Begradigung des Rheins (zwischen 1817 und 1876). Noch älter ist die Landgewinnung an der niederländischen Küste. Die Wasserqualität und der ökologische Zustand aquatischer Ökosysteme leiden insbesondere auch unter durch Nährstoffanreicherung verursachte Verschmutzung. Mehr als die Hälfte der Oberflächenwasserkörper (Seen, Flüsse, Feuchtgebiete und Grundwasser) in der EU weist keinen guten Umweltzustand 32 (GES) oder kein gutes Umweltpotenzial (GEP) auf. In diesen Fällen sind Sanierungsmaßnahmen erforderlich, um die Ziele der Europäischen Wasserrahmenrichtlinie zu erfüllen. 33 Die schlimmsten Fälle finden sich im Nordwesten der Union, wo über 90 % der Wasserkörper in schlechtem ökologischem Zustand sind. Verursacher sind intensive Landwirtschaft, ressourcenintensive Industrien und eine hohe Bevölkerungsdichte. 5.2 Behandlung der kommunalen Abwässer, eine Voraussetzung für gutes Wasser Abwasser enthält organische Substanzen und Nährstoffe, aber auch gefährliche Substanzen und Schwermetalle. Es verstärkt damit die Belastung des Gewässerraums noch weiter. Nährstoffbelastung ist die Hauptursache von Eutrophierung (übermäßiges Algenwachstum und Sauerstoffzehrung) und zählt zu den größten Bedrohungen für einen guten Zustand von Süß- und Meeresgewässern. Die geeignete Sammlung und Aufbereitung des Abwassers ist deshalb eine wesentliche Voraussetzung für den Erhalt der Qualität der Wasserreserven (vom Oberflächenwasser bis zu den Reservoirs, die der Versorgung mit sauberem Trinkwasser dienen). Auch die Qualität der Badegewässer und der Meeresökosysteme ist davon betroffen. Wie die erste europäische Bürgerinitiative right2water 34 hervorgehoben hat, stellt die sanitäre Grundversorgung außer- 32 Nach der Wasserrahmenrichtlinie erfolgt die Einteilung der Wasserqualität in fünf Zustandsklassen: Sehr gut, gut, mäßig, unbefriedigend und schlecht. Ein sehr guter Zustand setzt biologische, chemische und morphologische Verhältnisse voraus, die vom Menschen (weitgehend) unbeeinflusst sind. Die weitere Qualitätsbewertung ergibt sich aus dem Grad der Abweichung von diesen Bezugsmerkmalen. Ein guter ökologischer Zustand entspricht einer geringfügigen Abweichung von den Referenzbedingungen. Die Definition des ökologischen Zustands berücksichtigt spezifische Aspekte biologischer Qualitätselemente, z. B. die Zusammensetzung und Abundanz der Gewässerflora oder die Zusammensetzung, Abundanz und Altersstruktur der Fischfauna (vgl. die vollständige Liste in der Wasserrahmenrichtlinie Anhang V, Abschnitt 1.1). 33 Ebd. 34 KOM(2014) 177 endg. dem ein Grundrecht dar und spielt eine zentrale Rolle für die Gesundheit. Laut der EU-Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser sind alle Kommunen ab einem Einwohnerwert von verpflichtet, Abwasser aus Siedlungs- und Wirtschaftsgebieten zu sammeln und zu behandeln. 35 Das erforderliche Behandlungsniveau richtet sich nach der Empfindlichkeit des betreffenden Gebiets im Hinblick auf die Einleitung von Abwasser. Die Erstbehandlung entfernt mit mechanischen Mitteln suspendierte Stoffe und reicht in weniger empfindlichen Gebieten aus. In diesen eher seltenen Fällen, die mitunter mit spezifischen örtlichen Gegebenheiten zusammenhängen, besteht keine Umweltgefahr durch Einleitungen. Die Zweitbehandlung umfasst eine biologische Stufe, in der organische Substanzen nahezu vollständig und Nährstoffe teilweise abgebaut werden. Sie ist die Mindestanforderung in nicht ausgewiesenen Gebieten. Die weitergehende Behandlung (Drittbehandlung) dient der nahezu vollständigen Beseitigung von Nährstoffen und ist in empfindlichen Gebieten vorgesehen. Es handelt sich um Gebiete, in denen eine größere Gefahr besteht, dass die Umwelt durch die Einleitung von unzureichend gereinigtem Abwasser geschädigt wird oder in denen spezifische Schutzmaßnahmen angezeigt sind (z. B. in Trinkwassergebieten). Allgemein hohe Erfüllungsquoten registrieren die älteren Mitgliedstaaten. Spitzenreiter sind etwa Österreich, Deutschland und die Niederlande, wo die Richtlinie weitgehend durchgesetzt ist. Auch in ein paar älteren Mitgliedstaaten bestehen noch ernsthafte Durchführungslücken, u. a. in Italien, Spanien, Belgien und Luxemburg. Sie betreffen in erster Linie eine ungeeignete Abwasserbehandlung, die einen erheblichen Belastungsdruck für die Einleitungsgebiete hervorruft. Ein anderes Bild offenbart sich in den 2004 und später beigetretenen Ländern. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass in diesen Mitgliedstaaten noch die in den Beitrittsverträgen vereinbarten Übergangsbestimmungen gelten. Es gibt nach wie vor Regionen, in denen nur eine teilweise Sammlung der Abwässer stattfindet. Zum Beispiel werden in Bulgarien, Estland, Lettland, Slowenien und Zypern weniger als 30 % des erzeugten Abwassers mit einem geeigneten Verfahren gesammelt (siehe Karten 3.12 und 3.13) 36. In den neueren Mitgliedstaaten werden im Durchschnitt etwa 40 % des Abwassers der Zweitbehandlung zugeführt. Höhere Werte von über 80 % verzeichnen Litau- 35 Mit dem Konzept des Einwohnerwerts werden neben der Verschmutzungsbelastung durch die Wohnbevölkerung auch jene der nicht gebietsansässigen Bevölkerung (überwiegend Touristen) und der Industriesektoren gemäß Art. 11 der Richtlinie erfasst. 36 KOM(2013) 574 endg. 125

163 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 126

164 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum Umweltpolitik und EU-Territorien Die Umweltaktionsprogramme sind ein wichtiges Instrument der EU-Umweltpolitik. Das aktuelle, 7. Aktionsprogramm trägt den Titel Gut leben innerhalb der Belastbarkeitsgrenzen unseres Planeten 1. Es baut auf einer Reihe von Umweltschutzinitiativen aus der jüngeren Vergangenheit auf, u. a. dem Fahrplan für ein ressourcenschonendes Europa, der Strategie zum Schutz der Biodiversität bis 2020 und dem Fahrplan für den Übergang zu einer CO 2 -armen Wirtschaft. Ziel ist es, EU-weite Disparitäten im Umweltschutz zu verringern. Für die Umsetzung der Strategie kommen mehrere Mittel zum Einsatz (Initiativen, Steuern, Richtlinien, Gebühren, Emissionshandel, Umweltverträglichkeitskriterien im Beschaffungswesen und Netzwerke für umweltschonende Beschaffer). Das Aktionsprogramm hat starke Auswirkungen für weniger entwickelte Regionen und verschiedene Gebietstypen (städtische, ländliche, Meeresgebiete, Inseln, Berge) und soziale Gruppen (u. a. Arbeitslose). Die EU-Umweltpolitik fördert den Ausbau Grüner Infrastrukturen 2, eines Instruments zur Bereitstellung ökologischer, wirtschaftlicher und sozialer Vorteile durch natürliche Lösungen. Grüne Infrastruktur hilft auch, den Bau teurer Infrastruktur zu vermeiden, insbesondere in Städten, 3 wo sie gesundheitliche Vorteile wie saubere Luft und saubereres Wasser bringen kann. Grüne Infrastruktur in Stadtgebieten fördert den Gemeinschaftssinn und trägt dazu bei, die soziale Ausgrenzung und Isolierung zu bekämpfen. Sie schafft Möglichkeiten zur Verknüpfung von Stadt und Land, aber auch attraktiven Wohnund Arbeitsraum 4 und Arbeitsplätze KOM(2013) 249 endg. 3 KOM(2005)718 endg. 4 Berichte, Studien und Überblickdokumente, unterstützt von der Europäischen Kommission: ecosystems/studies.htm. 5 Für Fallbeispiele für das Beschäftigungspotenzial von GI-Pro- Natura Gebiete dienen dem Schutz wichtiger Arten und Lebensräume in der gesamten EU. Das Netz erbringt aber auch zahlreiche Ökosystemdienstleistungen, deren Wert auf Mrd. EUR jährlich geschätzt wurde. Davon betroffen sind die Bereiche Tourismusentwicklung, Land- und Forstwirtschaft, nachhaltige Fischerei und Aquakultur, aber auch natürlicher Hochwasserschutz und die Anpassung an den Klimawandel. 7 Das NATURA 2000-Netzwerk ist noch nicht vollendet, aber bereits weit gediehen. Über 15 % des EU-Territoriums wurden zur Aufnahme als Schutzgebiete vorgeschlagen (Karte 3.11). Investitionen in Natura 2000 in Land- und Meeresgebieten sind auch ein mögliches Mittel für neue grenzüberschreitende und mehrere Regionen vereinende Kooperationsprojekte, zum Beispiel hinsichtlich der Strategie für den Donauraum oder Gebirge (etwa der Alpen-Karpaten-Korridor, der mit Grünbrücken und der Schaffung geeigneter Lebensräume erheblich zur Eindämmung der Fragmentierung der Landschaft in Österreich, der Tschechischen Republik und der Slowakei beigetragen hat). Die Auswirkung von Gesetzes- und Regulierungsmaßnahmen (z. B. Richtlinien und UVP-Normen) auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt ist unbestimmter 8. Einerseits steigern ökologische Verbesserungen die Attraktivität benachteiligter Regionen für externe Investoren sowie für den Tourismus und stärken die regionale Identität; wirtschaftliche und finanzielle Auswirkungen rechtlicher Vorgaben können aber auch die Entwicklung behindern, sowohl kurz- als auch langfristig. jekten siehe Tabelle 2 des Arbeitsdokuments der Kommissionsdienststellen. SEK(2013) 155 endg. 6 Natura 2000 ist ein EU-weites ökologisches Netzwerk, das mit der Habitat- und der Vogelschutz-Richtlinie eingeführt wurde. 7 Vgl. eine aktuelle Untersuchung der Kommission: The Economic benefits of the Natura 2000 Network. 8 Robert, J. et al. (2001). en, die Slowakei, die Tschechische Republik und Ungarn. In empfindlichen Gebieten der neueren Mitgliedstaaten wird für lediglich 14 % des Abwassers die vorgeschriebene Drittbehandlung durchgeführt. 5.3 Bewirtschaftung fester Abfälle verbessert sich in vielen EU-Regionen aber noch großer Handlungsbedarf Festmüll erzeugt Schadstoffemissionen in Luft, Böden, Oberflächen- und Grundwasser und beeinträchtigt damit die menschliche Gesundheit und die Umwelt. Angesichts der steten Zunahme der pro Kopf anfallenden Müllmengen stellt sich darüber hinaus eine gewaltige Herausforderung im Zusammenhang mit deren Bewirtschaftung. Wiederverwertung und die Nutzung des Energiepotenzials von Abfällen sind deshalb immer wichtiger geworden fielen in der EU-28 ungefähr 4,5 t Müll pro Person an. Ein Gutteil stammt dabei aus Bau- und Abbruchabfällen, aus dem Bergbau und der Gewinnung von Steinen und Erden und dem verarbeitenden Gewerbe. Private Haushalte produzieren ebenfalls beträchtliche Müllmengen 2010 waren es im Durchschnitt 436 kg pro Person. Aus dem Abfallbewirtschaftungssystem in das Meer gelangende Abfälle nehmen immer besorgniserregendere Ausmaße an. 127

165 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 3.13 Anteil des in Deponien entsorgten Abfalls in ausgewählten EU- Mitgliedstaaten, 2010 % der Gesamtabfallmenge (ohne großmineralische Abfälle) EU EL EE CY HU RO SK ES SI CZ PL FR UK IT FI DE AT SE BE LU DK NL Quelle: Eurostat Das Gesamtmüllaufkommen in der EU hat mit der Zeit jedoch abgenommen. Zwischen 2004 und 2010 reduzierte sich die Pro-Kopf-Abfallmenge in der Union um 7,1 %. Dabei dürfen aber die starken Abweichungen zwischen Mitgliedstaaten nicht übersehen werden. Die größten Steigerungsraten entfielen auf Griechenland, Dänemark, Finnland, Portugal, die Niederlande, Schweden, Lettland, Belgien, Frankreich und Luxemburg. Deutlich reduziert haben ihr Abfallaufkommen hingegen Malta, Kroatien, Österreich, Rumänien, Ungarn, das Vereinigte Königreich, die Tschechische Republik und Spanien. Ein zunehmender Müllanteil wird der Wiederverwertung oder Energierückgewinnung zugeführt. Zwischen 2004 und 2010 ist der Anteil der wiederverwerteten Abfälle von 44 % auf 52 % gestiegen. Auch die Rückgewinnung von Energie durch Verbrennung verzeichnete leichte Zuwächse (von über 3 % auf knapp 4 %). Zur Zunahme der Wiederverwertung beigetragen haben gesetzliche Vorkehrungen auf EU- und einzelstaatlicher Ebene, Deponieabgaben und -gebühren, aber auch Preiserhöhungen für wiederverwertete Stoffe und Energie lag der Anteil der Abfälle, die auf Deponien verbracht werden, in der EU-27 noch bei etwa 23 % 37 (Abbildung 3.13). Dahinter verbergen sich allerdings auffällige länderspezifische Unterschiede. Mehr als 70 % des Mülls landen in Griechenland und Estland noch immer auf einer Deponie, und auch in Zypern, Ungarn, Rumänien, der Slowakei und in Spanien liegt dieser Anteil über 40 %. In Belgien, Luxemburg, Dänemark und den Niederlanden wer- 37 Aufgrund der nach wie vor schlechten Datenlage im Zusammenhang mit mineralischen Abfällen wurden diese von den Berechnungen ausgenommen den weniger als 5 % der Abfälle der Deponierung zugeführt. 5.4 Intakte Ökosysteme erbringen viele lebenswichtige Dienstleistungen Die Bereitstellung von Lebensräumen für eine Vielzahl von Tier- und Pflanzenarten ist eine der zahlreichen Funktionen von Ökosystemen 38. Doch auch für den Menschen erbringen sie wichtige Dienstleistungen, von sauberem Trinkwasser und guter Luftqualität über die Bestäubung von Nutzpflanzen bis hin zur Regulierung von Wasserströmen. Ökosysteme in Küsten- und Meeresregionen erbringen Dienstleistungen in Form von Nahrung und natürlichen Hochwasserbarrieren. Wälder und bewaldete Flächen unterstützen die Regulierung der Wasserströme, absorbieren CO 2 und Luftschadstoffe und wirken der Bodenerosion entgegen. Feuchtgebiete verbessern die Qualität unserer Trinkwasserversorgung; sie regulieren Wasserströme und reduzieren damit die Überschwemmungsgefahr. Ökosystemleistungen sind lebensnotwendig für den Menschen. Der Erhalt dieses Leistungsangebots und der Schutz des Naturkapitals finden in den Politikvorkehrungen der EU zunehmende Berücksichtigung und werden als wichtige Maßnahmen erkannt, um potenziell veränderte Bedingungen in kommenden Jahren zu bewältigen. Ein Beitrag zum Schutz des Naturkapitals ist der Erhalt der biologischen Vielfalt durch Errichtung von Natur- 38 Ökosysteme sind komplexe dynamische Wirkungsgefüge von Pflanzen-, Tier- und Mikroorganismengemeinschaften und ihrer abiotischen Umwelt, die eine funktionelle Einheit bilden. Menschen sind ein wesentlicher Bestandteil von Ökosystemen 128

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167 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt schutzgebieten. Ein Beispiel sind die Gebiete im Natura 2000-Netzwerk der EU, eine Sonderform Grüner Infrastrukturen 39. Das Angebot an Dienstleistungen der Biodiversität beschränkt sich jedoch nicht auf Schutzgebiete. In vielen Fällen werden sie außerhalb dieser Gebiete erbracht, und zwar von anderen Formen Grüner Infrastruktur. Wälder in städtischen Umgebungen stellen kostengünstige Naherholungsgebiete dar. Überschwemmungsgebiete häufig auf Grün- und Weideland bieten Schutz vor Überschwemmungen in hochwassergefährdeten Perioden. Wälder und bewaldete Flächen unterstützen die Regulierung der Wasserströme, absorbieren CO 2 und Luftschadstoffe und wirken der Bodenerosion entgegen. Diese Grüne Infrastruktur bietet den Menschen eine Fülle von Vorteilen und stellt in vielen Fällen eine wirtschaftlich sinnvolle Alternative zu vom Menschen konzipierten Lösungen dar. So gibt es viele Beispiele, wo sich die Wiederherstellung natürlicher Überschwemmungs- und Feuchtgebiete im Vergleich zum Bau künstlicher Dämme als effizientere und preiswertere Maßnahme erwiesen hat. Die Versorgung mit Ökosystemleistungen besitzt eine ausgeprägte regionale Dimension. Sie ist hochgradig vom örtlichen Kontext abhängig und schwankt mit der Ausstattung an Naturkapital und Grüner Infrastruktur. Durch das Entwicklungsmodell der modernen Volkswirtschaften sind wir in geringerem Maße darauf angewiesen, dass die Natur diese Dienstleistungen hervorbringt. Die Nahrungs- und Nutzholzproduktion zählen zu den wenigen aufrecht erhaltenen Dienstleistungen. Viele andere Ökosystemdienstleistungen sind im Zuge der Industrialisierung indes in Mitleidenschaft gezogen worden. Die Intensivierung der Landwirtschaft beispielsweise ist mitverantwortlich für den Rückgang der Bienenbestände und anderer Arten, die eine wesentliche Rolle für die Bestäubung von Nutzpflanzen und die Ertragssicherung spielen 40. Luftverschmutzung etwa durch Ammoniak aus dem Umgang mit Düngemitteln und Dung in der Landwirtschaft schlägt sich in Versauerung und Eutrophierung nieder. Ökosystemdienstleistungen sind aus diesem Grund hauptsächlich in Regionen präsent, in denen ländliche Gebiete, Berge, Feuchtgebiete, Wälder oder Küstengebiete dominieren. Karte 3.14 zeigt das Potenzial der NUTS-2-Regionen zur Erbringung von Ökosystemleistungen. Zur Berechnung wurde ein zusammengesetzter Indikator (TESI Total Ecosystem Services Index) herangezogen, der 13 Ein- 39 Grüne Infrastruktur kann definiert werden als natürliche Landgebiete, funktionale Landschaften und sonstige offene Räume, die das Vermögen von Ökosystemen zur Erbringung von Gütern und Dienstleistungen steigern. 40 Zulian, G. et al. (2013). zelindikatoren vereint. Dabei werden die Kapazitäten zur Erbringung einer Reihe von Dienstleistungen gemessen: Produktion von Nahrungsmitteln, Nutztieren, Wasser und Nutzholz; Regulierung der Luft-, Klima- und Bodenqualität, von Wasser und der Wasserqualität; Bestäubung, Erosionsschutz, Schutz von Küstengebieten und Erbringung von Diensten mit Erholungswert. Vier Indikatoren erfassen die Erbringung von Diensten, d. h. von Gütern und Produkten, die wir aus Ökosystemen beziehen. Acht Indikatoren beziehen sich auf Regulierungsfunktionen, d. h. den Nutzen, den wir daraus ziehen, dass Ökosysteme natürliche Vorgänge kontrollieren. Ein Indikator gilt der Kulturdienstleistung Erholung, also einem immateriellen Nutzen, den wir aus Ökosystemen ziehen 41. Regionen mit einem niedrigen TESI-Wert, wo ein großer Teil der Landfläche als Kulturland und für die Stadtentwicklung genutzt wird, haben weniger Platz zur Verfügung, auf dem Ökosysteme wie Wälder und Feuchtgebiete ihre Dienstleistungen erbringen können. Demgegenüber weisen Regionen mit hohem TESI-Wert eine breitere und ausgewogene Palette an Ökosystemleistungen auf. Der Unterschied zwischen mittleren und hohen TESI-Ergebnissen resultiert aus dem Produktionsgrad der Ökosysteme. Feuchtgebiete und Wälder bringen beispielsweise ein höheres Maß an Dienstleistungen hervor als Gras- oder Buschland. Wie bereits erwähnt, umfasst Grüne Infrastruktur alle natürlichen, halbnatürlichen und künstlichen Ökosysteme. Es besteht EU-weit eine starke Korrelation zwischen Gebieten mit Grüner Infrastruktur und der Kapazität einer Region, Ökosystemdienstleistungen hervorzubringen (Abbildung 3.14). Investitionen in Grüne Infrastruktur dürften deshalb zu einer Häufung solcher Dienstleistungen führen. Karte 3.15 verdeutlicht, dass auch in Regionen mit einer überwiegenden Landnutzung als Kulturflächen noch viele Ökosystemdienstleistungen vorhanden sein können. Eine aktuelle Studie aus dem Vereinigten Königreich zeigt beispielsweise, dass die Umwandlung verhältnismäßig kleiner Segmente von Agrarflächen in öffentliche Erholungsgebiete bescheidene Ertragseinbußen mit sich bringt, aber einen umso größeren sozialen Nutzen abwirft 42. Für eine zweckmäßige Auslotung von Maßnahmen, die eine Steigerung des Nutzenpotenzials des Ökosystems 41 Für Einzelheiten zur Methodik, vgl. Maes, J. et al. (2011), und Maes, J. et al. (2012). Bemerkung: Der TESI-Indikator wurde nicht im Rahmen der Kartierung von Ökosystemdienstleistungen beschlossen.. 42 Bateman, IJ. et al. (2013). 130

168 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum bewirken könnten, müssen auch Nachfrageaspekte berücksichtigt werden. Die Nachfrage nach Ökosystemdienstleistungen wächst tendenziell mit zunehmender Bevölkerungsdichte bzw. mit der Entstehung von Siedlungsgebieten. Welche Maßnahmen geeignet sind, um mehr Ökosystemdienstleistungen zu erhalten, hängt deshalb vom jeweiligen Standort und den spezifischen örtlichen Merkmalen ab. Häufig setzt dies voraus, dass deutlich kleinere Gebietseinheiten als NUTS- 2-Regionen betrachtet werden müssen. Die folgenden Beispiele zur Luft- und Wasserqualität verdeutlichen dies. Luftqualität in vielen Städten der EU noch mangelhaft Wie oben erwähnt, ist die Luftverschmutzung ein wichtiges Umweltthema für Städte überall in der EU. Der Entzug von Luftschadstoffen und Staub aus der Atmosphäre ist eine Ökosystemleistung, die in hohem Maße von Wäldern und anderen bewaldeten Flächen erbracht wird 43. Regionen in Nordschweden und Finnland sind überaus gut mit solchen Flächen ausgestattet und besitzen folglich eine hohe Kapazität im Zusammenhang mit dieser Dienstleistung. Angesichts der niedrigen Bevölkerungsdichte ist die entsprechende Nachfrage in den Regionen selbst gering, v. a. im Vergleich zu städtischen Gebieten. Strategien zur Steigerung der Luftregulierungsleistung von Ökosystemen müssen sich aus diesem Grund vor allem auf Städte konzentrieren 44. Eine Möglichkeit ist die Investition in Grüne Infrastruktur wie städtische Park- und Grünflächen. Ein höherer Baumbestand trägt dazu bei, die Temperatur zu drosseln, fördert die natürliche Durchströmung des Stadtraums (Verteilung von Luftschadstoffen) und redu- 43 Der Unterschied zwischen Wäldern und bewaldeten Flächen ergibt sich aus dem Überschirmungsgrad, wobei es keine allgemeingültige EU-Definition von diesen Landkategorien gibt. Die FAO definiert Wald ab einem Überschirmungsgrad von 30 % und andere bewaldete Flächen ab %. 44 Selbstverständlich besitzen Wälder auch in dünn besiedelten Gebieten ein wesentliches Naturvermögen, was Dienstleistungen zur Klimaregulierung, zur CO 2 -Absorption und zur Regulierung des Wasserkreislaufs anbelangt, aber auch im Zusammenhang mit Lebensraumfunktionen für Zugvögel. Abbildung 3.14 Grüne Infrastruktur und Ökosystemdienstleistungen, EU-Regionen auf NUTS-Ebene 2 Ökosystemdienstleistungen (% des Maximums) Quelle: Maes, J. et al. (2012) Grüne Infrastruktur (% der gesamten Landfläche) ziert die NO 2 -Belastung und andere Umweltschadstoffe. Das Pflanzen von Bäumen kann allerdings zur Entstehung von Brennpunkten mit (anderen) Luftschadstoffen (z. B. Feinstaub) führen, wenn die Maßnahme isoliert und nicht richtig angegangen wird. Diese Initiativen müssen deshalb in integrierte Luftqualitätsstrategien der europäischen Städte eingebunden werden. Computermodelle mit Luftqualitätsdaten und Angaben zu Grünflächen können dafür eingesetzt werden, die Menge an Schadstoffen zu ermitteln, die der Atmosphäre mit diesen Mitteln entzogen werden kann. Um in weiterer Folge den wirtschaftlichen Nutzen reduzierter Luftschadstoffe zu berechnen, kann untersucht werden, um wie viel weniger Umweltschutzkosten der Allgemeinheit entstehen. Im Marktpreis von Waren und Dienstleistungen sind diese Kosten etwa für Strom und Verkehr, die eine Umweltverschmutzung verursachen, nicht berücksichtigt. Die Fähigkeit der Städte in der EU zur Regulierung der Luftqualität weist erhebliche Abweichungen auf. Dies lässt sich im Zusammenhang mit Stickstoffdioxid (NO 2 ) aufzeigen, einem bedeutenden Luftschadstoff, der bei der Verbrennung fossiler Brennstoffe freigesetzt wird. Karte 3.16 verdeutlicht für städtische Ballungsgebiete in der EU die Fähigkeit innerörtlicher Grünanlagen zur Bindung von NO 2. Die Stickstoffdioxid-Entfernungsleistung pro Kopf der Bevölkerung fällt je nach Ballungsgebiet sehr unterschiedlich aus. Ausschlaggebend ist in erster Linie das Verhältnis zwischen bewaldeten Flächen und Einwohnerzahl. 131

169 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 132

170 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum Die Mehrzahl der Ballungsgebiete in Skandinavien, Mittel- und Osteuropa (mit Ausnahme Bulgariens und Rumäniens) sowie in Deutschland besitzen eine relative hohe NO 2 -Entfernungsleistung je Einwohner. Weitaus geringer ist die Entfernungsleistung in Südeuropa (ausgenommen Portugal), aber auch in Norditalien und im Vereinigten Königreich. In zahlreichen vor allem den größeren Städten der EU liegen hohe NO 2 -Konzentrationen vor (siehe Karte 3.17). Mailand und Madrid zum Beispiel haben hohe Konzentrationen und eine niedrige Entfernungsleitung. In einigen Städten wie Berlin und Stockholm ist die Entfernungsleistung hoch, was zum Teil erklärt, warum die Konzentrationen dort niedriger sind als in anderen Großstädten. Doch auch in diesen Städten könnten die Konzentrationen mit Investitionen in die Entfernungsleistung etwa in Grüne Infrastruktur wie Vorstadtwälder, Parks und begrünte Dächer 45 weiter gesenkt werden. Überschwemmungsgebiete können Wasserströme wirksam regulieren und die Luftqualität verbessern Natürliche Überschwemmungsgebiete sind an Meere, Binnenseen und Flüsse angrenzende Langebiete, die regelmäßig überschwemmt werden. Ein ordnungsgemäßes Management vorausgesetzt, erbringen Überschwemmungsgebiete wichtige Ökosystemdienstleistungen. Ihre wichtigste Funktion besteht darin, Überschwemmungen in flussabwärts gelegenen Gebieten zu verhindern. Sie spielen damit eine wichtige Rolle in der Abwendung von Naturkatastrophen. Überschwemmungs- und Feuchtgebiete erbringen noch weitere Dienstleistungen, insbesondere zur Wasserreinhaltung. Schadstoffe, Sedimente und überschüssige Nährstoffe werden in diesen Gebieten wirksam gespeichert, abgebaut und entfernt. Dies sorgt für weniger Umweltverschmutzung im Unterlauf und nicht zuletzt für saubereres Wasser. Neben dieser Funktion als natürlicher Wasserspeicher und Behandlungsanlage sind Überschwemmungsgebiete auch Lebensraum für zahlreiche Tier- und Pflanzenarten. Ihnen kommt somit eine Schlüsselrolle im Erhalt der Artenvielfalt zu. Wasserreinhaltung ist eine weitere, weniger bekannte Ökosystemdienstleistung von Überschwemmungsgebieten. Überschwemmungsgebiete tragen besonders wirksam zum Abbau von Stickstoffbelastungen aus 45 Dachbegrünung ist das teilweise oder vollständige Bepflanzen von Gebäudedächern. Begrünte Dächer erfüllen mehrere Funktionen wie Regenwasserrückhaltung, Wärmedämmung und Habitat für Tierund Pflanzenarten. Außerdem wirken sie der Aufheizung der Stadt (Wärmeinseleffekt) entgegen. künstlichen Düngemitteln und der Verbrennung fossiler Brennstoffe bei. Diese Belastungen beeinträchtigen die Wasserqualität an vielen Orten und sind eine maßgebliche Ursache von Wasserverschmutzung. Überschüssiger Stickstoff gelangt in Flüsse, Bäche, Seen und im weiteren Unterlauf in Ästuare und Küstengebiete. Er verursacht Eutrophierung, die ein übermäßiges Algenwachstum und mitunter gefährliche Algenblüten durch Cyanobakterien- Ansammlungen nach sich zieht. Ein geflutetes Überschwemmungsgebiet bindet Stickstoff. Die Nutzung von Überschwemmungsgebieten als vorübergehende Speicher bei Strömungsspitzen kann deshalb bewirken, dass Flüsse Stickstoff in wesentlich größerem Umfang aus dem Wasser binden, abbauen und entfernen. Modellsimulationen zeigen beispielsweise, dass die Wiederanbindung natürlicher Überschwemmungsgebiete an Flüsse in Gebieten, wo dies möglich ist, den gesamten Stickstoffeintrag in die europäischen Meeresgewässer um durchschnittlich 7 % reduzieren kann 46. Wie aus Karte 3.18 hervorgeht, kann eine Reihe von Flussbecken in der EU etwa Rhein und Maas dicht besiedelte Gebiete und Städte mit einer derartigen Dienstleistung versorgen. (Die Karte zeigt den gesamten Stickstoffeintrag in die größten europäischen Flüsse und eine Simulation der potenziellen Stickstoffbindung in einem Szenario, bei dem Strategien mit Überschwemmungsgebieten zum Tragen kommen.) 6. Schlussfolgerungen Der Kohäsionspolitik kommt eine bedeutende Rolle zu, wenn es darum geht, die Regionen der EU beim Umstieg auf eine nachhaltigere Entwicklung und bei der Bewältigung der mannigfachen ökologischen Herausforderungen der Zukunft zu unterstützen. Die in diesem Kapitel dargelegte Analyse unterstreicht die starken regionalen Leistungsunterschiede im Hinblick auf Umweltprobleme. Der Klimawandel wird je nach Region sehr unterschiedliche Auswirkungen hervorbringen. Neben der Lage und den wichtigsten örtlichen Wirtschaftstätigkeiten werden auch die Siedlungsbeschaffenheit (z. B. städtisch/ländlich) und Bevölkerungsmerkmale (z. B. Alter) ausschlaggebend sein. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, Anpassungsmaßnahmen auf die örtlichen Gegebenheiten abzustimmen, um die verheerenden Folgen der Klimaveränderung in allen, doch insbesondere den gefährdetsten Regionen einzudämmen. 46 Maes, J. et al. (2012). 133

171 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 134

172 Kapitel 3: Nachhaltiges Wachstum 135

173 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Die EU-Regionen selbst können auch maßgeblich dazu beitragen, das Ausmaß des Klimawandels zu begrenzen, indem sie auf die Verwirklichung der im Klima- und Energiepaket aufgestellten Ziele hinwirken. Die Kohäsionspolitik kann insbesondere nationale, regionale und lokale Behörden dabei unterstützen, in den vom Emissionshandelssystem nicht abgedeckten Bereichen (z. B. Verkehr und Gebäude) eine Reduktion der Treibhausgasemissionen herbeizuführen. Der Ausbau der Energieversorgung aus erneuerbaren Quellen und die Steigerung der Energieeffizienz allen voran bei öffentlichen Gebäuden und im öffentlichen Verkehr sind weitere Bemühungen, die durch die Kohäsionspolitik gefördert werden können. werden sie den EU-Zielen zur Eingrenzung des Verlusts der biologischen Vielfalt gerecht. Einschlägige Maßnahmen mit Bezug zum Verkehr, zur Energieeffizienz und zu erneuerbaren Energien stehen zudem in Einklang mit den Luftqualitätsplänen im Rahmen der Richtlinie 2008/50/EG. Ziel ist es, die Feinstaub-, Stickstoff- und Ozonkonzentration zu drosseln, zum Schutz der menschlichen Gesundheit sowie für eine geringere Beeinträchtigung von Nutzpflanzen, Gebäuden und Ökosystemen. Die Situation hat sich im Laufe der Zeit verbessert. Nichtsdestotrotz müssen in vielen EU-Regionen sei es in der EU-12 oder der EU-15 noch erhebliche Anstrengungen unternommen werden, um in der Behandlung der kommunalen Abwässer Verbesserungen zu erzielen. Dies gilt analog auch für die Abfallbewirtschaftung. Im Hinblick auf die Wiederverwertung von Abfällen, die Energierückgewinnung und die Verringerung der Deponieentsorgung sind bemerkenswerte Fortschritte erreicht worden. Einige Regionen müssen jedoch noch umfangreiche Investitionen tätigen, um zu besseren Leistungen im Sinne einer umweltschonenden Abfallbehandlung zu gelangen. Die Kohäsionspolitik kann EU-Regionen nicht zuletzt bei der Verbesserung der Umweltqualität unterstützen. Dabei handelt es sich um eine Notwendigkeit für ein allgemein höheres Wohlbefinden. Auf dem Spiel steht aber auch ein beträchtliches Nutzenpotenzial, da intakte Ökosysteme sich generell positiv auf die Gesundheit auswirken und lebenswichtige Dienstleistungen wie sauberes Trinkwasser, reine Luft, Kohlenstoffbindung und die Regulierung von Wasserströmen erbringen. Die Kohäsionspolitik kann in urbanen Zentren, in denen entsprechender Handlungsbedarf besteht, zur Verbesserung der Luftqualität beitragen und ggf. die Wiederherstellung der Dienstleistungskapazitäten von Ökosystemen untermauern. Ein besonders attraktiver Ansatz ist in dieser Hinsicht die Förderung von Investitionen in Grüne Infrastruktur. Diese Lösungen sind häufig überaus wirksam und kosteneffizient; gleichzeitig 136

174 Kapitel 4: Öffentliche Investitionen, Wachstum und die Krise 1. Einführung Der Einbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008 hatte in ganz Europa verheerende Folgen für die öffentlichen Finanzen. Der Wirtschaftsabschwung bewirkte ein vermindertes Steueraufkommen und damit weniger öffentliche Einnahmen. Diese Entwicklung fiel in eine Phase, als die Ausgaben im Zuge der antizyklischen Maßnahmen der Mitgliedstaaten sowie aufgrund der verschärften Arbeitslosigkeit und der Unterstützungen für das Bankensystem im Steigen begriffen waren. Daraus resultierte in den meisten Ländern ein deutlicher Anstieg des Haushaltsdefizits und der Staatsverschuldung. Dies leitete Anfang 2010 wiederum eine Gegenbewegung in der Fiskalpolitik ein, die sich fortan auf Konsolidierungskurs begab. In einer Reihe europäischer Staaten schlug sich dies in Kürzungen der öffentlichen Ausgaben nieder. Wachstumsfördernde öffentliche Ausgaben in Bereichen wie FuE, IKT und Verkehrsinfrastruktur waren im Vergleich zu anderen Registern öffentlicher Ausgaben besonders stark betroffen. Für die Kohäsionspolitik und ihre unterstützenden Maßnahmen für Wachstumsstrategien der nationalen, regionalen und lokalen Regierungsebenen ist dies mit erheblichen Konsequenzen verbunden. Aus Kohäsionsmitteln finanzierte Politikmaßnahmen sind stets eine Ergänzung zu jenen, die von den Mitgliedstaaten auf den Weg gebracht werden. Ihre Wirksamkeit ist beeinträchtigt, wenn die von den Mitgliedstaaten für diese Ausgabenkategorie bereitgestellten Ressourcen nicht ausreichen. Vor dem Hintergrund sinkender wachstumsfördernder Ausgaben seitens der Mitgliedstaaten übernimmt die Kohäsionspolitik darüber hinaus eine wesentliche Rolle für die Finanzierung öffentlicher Investitionen. Diese tragen zur Sicherung des Wachstumspotenzials bei und sind ein wichtiger Faktor für die Schaffung der notwendigen Voraussetzungen für eine erfolgreiche, nachhaltige Haushaltskonsolidierung und den Schuldenabbau in der Zukunft. Der fiskal- und haushaltspolitische Kurs auf verschiedenen Regierungsebenen beeinflusst folglich in maßgeblicher Weise den Kontext, in welchem die Kohäsionspolitik zum Tragen kommt, und ihr Potenzial, Ergebnisse herbeizuführen. 2. Weniger öffentliche Ausgaben für wachstumsfördernde Maßnahmen 2.1 Staatsdefizite schnellten mit der Krise empor Mit Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise im September 2008 verschlechterten sich die öffentlichen Finanzen in der EU erheblich (Abbildung 4.1). Zwischen 2000 und 2008 bewegte sich die Haushaltsbilanz in der EU-27 um ein durchschnittliches Defizit von 1,9 % des BIP. Die Schwankungsbreite erstreckte sich von einem Überschuss von 0,6 % des BIP im Jahr 2000 bis zu einem max. Defizit von 3,2 % im Jahr schwoll das durchschnittliche Defizit rapide an und erreichte bis 2009 einen Wert von 6,9 % des BIP stabilisierte sich das Defizit bei 6,5 % des BIP. In erster Linie dank des zu diesem Zeitpunkt eingeleiteten fiskalpolitischen Konsolidierungskurses konnten die Werte in weiterer Folge allmählich gedrosselt werden (2011: 4,4 % des BIP; 2012: 3,9 %; 2013: 3,3 %). Die meisten Mitgliedstaaten weisen mehr oder weniger dasselbe Muster auf. Erhebliche Unterschiede sind jedoch festzustellen, was das Ausmaß der Trendveränderungen anbelangt. In einigen Fällen haben sich die öffentlichen Finanzen weitaus stärker verschlechtert (Abbildung 4.2). Spanien und Irland schlitterten von einem Haushaltsüberschuss von 2 3 % des BIP im Jahr 2006 bis 2009 in ein Defizit von rund 11 % (Spanien) bzw. 14 % (Irland). Einen deutlichen Anstieg des Defizits zwischen 2006 und 2009 musste auch Griechenland hinnehmen von 5,7 % auf 15,6 % des BIP. In Lettland schnellte der Wert im selben Zeitraum von 0,5 % auf 9,8 % des BIP empor. Nur leichte Verschiebungen im Haushaltssaldo registrierten Luxemburg und Schweden. Ungarn, das vor Einbruch der Krise mit gravierenden Haushaltsproblemen zu kämpfen hatte, konnte das Defizit mit einem strengen Konsolidierungskurs zwischen 2006 und 2009 von 9,4 % auf 4,6 % des BIP drosseln. Das schwerste Defizit meldeten 2013 Slowenien (14,7 % des BIP) und Griechenland (12,7 %), gefolgt von Spanien (7,1 %) und Irland (7 %). Luxemburg konnte einen leichten Überschuss (0,1 %) und Deutschland einen ausge- 137

175 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 4.1 % des BIP Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo, EU Durchschnitt, und Durchschnitt Durchschnitt HR: Daten von 2002 Quelle: Eurostat -8 Abbildung 4.2 Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo, 2006, 2009 und % des BIP SI EL ES IE UK CY PT HR FR PL SK MT IT BE FI NL HU RO LT CZ AT BG SE DK LV EE DE LU 0 EU-28 Quelle: Eurostat glichenen Saldo (0 %) vorweisen. In Dänemark, Lettland und Estland blieb das Defizit unter der 1%-Marke. Der dramatische Anstieg des öffentlichen Defizits 2009 war hauptsächlich dem abrupten Einbruch bei den Staatseinnahmen zuzuschreiben, ausgelöst durch das Abflauen der Wirtschaftstätigkeit infolge der Finanzkrise und der weltweiten Rezession (Abbildung 4.3). Die staatlichen Realeinnahmen in der EU-27 erlitten 2009 Einbußen von durchschnittlich 5,3 %. In den drei darauffolgenden Jahren verlief die Einnahmenkurve wieder nach oben (2010: +1,9 %; 2011: +2,9 %; 2012: +1,4 %). Dies verdankte sich in erster Linie einer leichten Konjunkturverbesserung (und dem damit verbundenen Plus bei den Steuereinnahmen), Steuererhöhungen und Maßnahmen zur Optimierung des Steuereinnahmewesens in einer Reihe von Mitgliedstaaten. Die öffentlichen Realausgaben in der EU verzeichneten bis zur Krise einen steten Anstieg von durchschnittlich 2,4 % pro Jahr ( ) erfolgte eine Zunahme von 3,6 % und 2010 von 1,2 %. Es folgte eine Abnahme von 1,5 % im Jahr und 2013 stagnierte die Entwicklung, mit einem leichten Abwärtstrend. Der sprunghafte Anstieg der Ausgaben im Jahr 2009 erklärte sich einerseits aus der Wirkung der automatischen Haushaltsstabilisatoren (Zunahme der Sozialtransfers infolge der verschärften Arbeitslosigkeit) und andererseits aus der politischen Entscheidung zugunsten substanzieller Hilfspakete für die in Turbulenzen geratenen Banken. Weiter verstärkt wurde der Trend durch die Ende 2008 initiierten Konjunkturpakete. Im weiteren Entwicklungsverlauf spiegeln sich die ab 2010 umgesetzten Haushaltskonsolidierungsprogramme wider. 138

176 Kapitel 4: Öffentliche Investitionen, Wachstum und die Krise Abbildung 4.3 Gesamtstaatliche Ausgaben, Einnahmen und gesamtstaatlicher Haushaltssaldo, EU-27, Durchschnitt Milliarden EUR % des BIP 1, , , , Einnahmen (linke Achse) Ausgaben (linke Achse) -5, Defizit (rechte Achse) -6, ,0 Quelle: Eurostat Abbildung 4.4 Durchschnittliche jährliche Veränderung der gesamtstaatlichen Ausgaben, real, und Durchschnittliche jährliche Veränderung % Durchschnitt Durchschnitt EL LT RO IE CY PT LV HR HR: Durchschnitt Quelle: Eurostat ES IT BG CZ UK NL HU DE EE DK SK AT LU FR PL BE FI SE MT SI 0 EU-28 Es ergibt sich ein weitgehend übereinstimmendes Entwicklungsmuster in der Mehrheit der Länder. Das Ausmaß der Verschiebungen wies indes von Staat zu Staat ausgeprägte Unterschiede auf (siehe Abbildung 4.4). Das Ausgabenniveau der meisten Staaten verzeichnete bis zur Krise gemäßigte jährliche Zuwächse. Darauf folgte jedoch in 15 Staaten eine reale Abnahme für den Zeitraum Besonders heftig sanken die Ausgaben zwischen 2009 und 2013 in Griechenland, Litauen, Rumänien und Irland, und zwar um durchschnittlich 3,8 %, 3,0 %, 2,7 % bzw. 2,6 % pro Jahr. Auch in anderen Mitgliedstaaten verminderten sich die öffentlichen Ausgaben, mit weniger als 2 % jedoch in gemäßigterem Umfang. Hierin spiegelt sich der EU-weite fiskalpolitische Konsolidierungskurs wider. In 13 Mitgliedstaaten in der Regel jenen, in denen die Krisenfolgen weniger gravierend ausfielen tendierte die Ausgabenkurve ab 2009 nach oben. 2.2 Öffentliche Investitionen fördern das Wirtschaftswachstum In der ökonomischen Fachliteratur wird generell anerkannt, dass Staatsausgaben kurzfristig eine Antriebsfunktion für die Wirtschaftstätigkeit erfüllen und sich langfristig auch auf das Wachstum positiv auswirken können. Der Wirkungszusammenhang lässt sich jedoch nicht präzise abgrenzen, da eine Vielzahl von Faktoren mit hereinspielt. Es ist indes allgemeiner Konsens, dass eine effiziente Regulierung, eine leistungsstarke und gut funktionierende öffentliche Verwaltung und zielwirksame, 139

177 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung % der gesamtstaatlichen Ausgaben CZ LT HR NL EE MT LV HR: Daten für 2008 nicht verfügbar Quelle: Eurostat Gesamtstaatliche Ausgaben in wachstumsfreundlichen Kategorien, 2008 und 2012 ES BE IE BG AT SK SI UK LU PL SE RO HU FI DK DE FR PT IT CY EL EU maßgeschneiderte öffentliche Ausgaben wesentliche Voraussetzungen für das reibungslose Funktionieren moderner Volkswirtschaften darstellen. In diesen erbringt der Staat wichtige Infrastruktur- und öffentliche Dienstleistungen, garantiert die Rechtsstaatlichkeit und setzt das Eigentumsrecht durch. Zum Dienstleistungsumfang zählen auch Bildung und FuE-Förderung, beides wichtige Faktoren für langfristiges Wachstum. Ohne staatliche Intervention ist jedoch in beiden Fällen damit zu rechnen, dass das Ausgabenniveau unzureichend bleibt. Individuelle Ausgabenentscheidungen lassen nämlich tendenziell den allgemein höheren Nutzen solcher Aufwendungen für Gesellschaft und Wirtschaft außer Acht. Wie jüngere Studien belegen, können staatliche Ausgaben eine wichtige Funktion zur Konjunkturbelebung in Rezessionsphasen übernehmen, wo der Privatsektor vor Investitionen zurückscheut und wo mit einer entsprechend stärkeren Wirkung auf die Wirtschaftstätigkeit gerechnet werden kann. Eine weitere Schlussfolgerung lautet, dass Staatsausgaben in solchen Perioden auch einen erheblichen grenzüberschreitenden Effekt mit sich bringen können. Über die Handelsverflechtungen überträgt sich Wachstum auf die gesamte EU-Wirtschaft. Analog dazu kann auch die Bremswirkung der Haushaltskonsolidierung auf andere Mitgliedstaaten ansteckend wirken (vgl. den Kasten mit einem Überblick über die Wirtschaftsliteratur zu den verschiedenen Auswirkungen öffentlicher Ausgaben). 2.3 Öffentliche Ausgaben Abflachung nach einem Aufwärtstrend Wie beschrieben, gelten bestimmte Kategorien öffentlicher Ausgaben als besonders wachstumsfreundlich, insofern als sie für die Zukunft höhere Wachstumsraten bewirken können. Dies trifft etwa auf Aufwendungen für Bereiche wie Bildung, Gesundheit, Umweltschutz, Verkehr, FuE und Energie zu 1. Die Verschlechterung der öffentlichen Finanzen und die ab Ende 2010 auf den Weg gebrachten Konsolidierungsmaßnahmen haben in zahlreichen Mitgliedstaaten beträchtliche Veränderungen hinsichtlich der Verteilung der öffentlichen Ausgaben mit sich gebracht. Insbesondere wachstumsfreundliche Ausgaben wurden im Zuge der Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen überdurchschnittlich stark beschnitten 2. Der Anteil wachstumsfreundlicher Ausgaben an den Gesamtausgaben der EU-27 schrumpfte zwischen 2008 und 2012 von 36,7 % auf 35,6 % (Abbildung 4.5). Besonders kräftige Kürzungen wurden in Portugal (-8,1 Prozentpunkte), der Slowakei (-7,9), Irland (-7,4) und Griechenland (-7,2) vorgenommen. In lediglich sieben Staaten ist dieses Ausgabensegment gestiegen. Es handelt sich in der Regel um jene Länder, die die Krise weniger stark zu 1 Europäische Kommission (2012), The Quality of Public Expenditures in the EU, wo die Ausgabe anhand der Eurostat Daten nach der CO- FOG-Klassifikation analysiert wurden. 2 Für diese Analyse wurden wachstumsfreundliche Ausgaben entsprechend der folgenden COFOG-Kategorien herangezogen: Wirtschaftliche Angelegenheiten (bestehend v. a. aus Verkehr und Energie), Umweltschutz, Gesundheitswesen und Bildungswesen. FuE in diesen Sektoren ist mit berücksichtigt. 140

178 Kapitel 4: Öffentliche Investitionen, Wachstum und die Krise Fachliteratur zu wachstumsrelevanten Auswirkungen von Staatsausgaben Es besteht weitgehende Übereinstimmung darüber, dass dem Staat eine wesentliche Rolle für Infrastrukturinvestitionen zukommt und dass diese sich günstig auf das Wirtschaftswachstum auswirken (siehe Gramlich (1994)). Eine ebenso große Einigkeit herrscht darüber, dass staatliche Intervention notwendig ist, um die im Privatsektor vorherrschende Tendenz zur Unterinvestition in Bildung und FuE auszugleichen, da sowohl der gesellschaftliche als auch private Nutzen nicht gebührend berücksichtigt wird. Es gibt eine umfangreiche Literatur zu den Zusammenhängen zwischen öffentlicher Bildungsförderung und Wachstum. Diese Zusammenhänge betreffen jedoch vor allem einen langfristigen Zeithorizont und lassen sich deshalb in den Daten nur schwer sichtbar machen. Nichtsdestotrotz deuten die wissenschaftlichen Erkenntnisse darauf hin, dass Bildungsausgaben dem Wachstum zugutekommen (siehe Blankenau et al. (2007)). Während die positiven Impulse von FuE für das Produktivitätswachstum außer Frage stehen (siehe Griliches (1994)), lässt sich nicht so leicht einschätzen, welche Wirkung öffentliche Förderungen auf FuE selbst haben. Dies hat einerseits damit zu tun, dass Mitnahmeeffekte nicht ausgeschlossen werden können, also der Umstand, dass FuE-Ausgaben u. U. auch ohne Zutun des Staates erfolgt wären (siehe beispielsweise Bronzini und Lachini (2011), die zu der Schlussfolgerung gelangen, dass Subventionen das Verhalten großer Firmen nicht beeinflussen). Andererseits lässt sich selbst bei einem bestätigten Positiveffekt nur schwer eine Aussage darüber treffen, ob die Unterinvestition und andere Marktschwächen wie die Schwierigkeiten von KMU im Zugang zu FuE-Finanzierungen tatsächlich im theoretisch angenommenen Umfang kompensiert werden. Diese Frage ist nicht restlos geklärt, es sind noch intensive Arbeiten im Gang. Um die kurzfristigen Auswirkungen öffentlicher Ausgaben auf die Wirtschaftstätigkeit zu beurteilen, muss der von Richard Kahn (einem Studenten von J. M. Keynes) 1931 definierte Steuermultiplikator angelegt werden. Dieser gibt an, um wie viel sich eine bestimmte Ausgangsvariable ändert, wenn der Staat eine Eingangsvariable Ausgaben, Steuern oder beides anpasst. Die jüngste globale Rezession hat das Interesse an diesem Multiplikator neu entfacht. Die Schätzungen zum Multiplikatorwert wechseln im Zeitverlauf und je nach Volkswirtschaft, sie hängen zudem vom angewendeten Modell und den zugrunde gelegten Annahmen ab. Grob gesprochen verändert sich der Multiplikator offenbar u. a. mit folgenden Faktoren: Vorliegen von finanziellen Friktionen; Glaubwürdigkeit sowie dauerhafte oder vorübergehende Beschaffenheit der einschlägigen Politikaktion; Vorliegen/Fehlen von Unnachgiebigkeiten des Marktes; Umfang der automatischen Stabilisatoren; Ausprägung der Währungspolitik; Öffnungsgrad der Wirtschaft; Wechselkursbestimmungen (Europäische Kommission, Report on Public Finances in EMU 2012). Die Einschätzungen zum Multiplikator schwanken erheblich. Einige sehen ihn bei unter 1 % (siehe z. B. Barro (1981), Perotti (2005) sowie Barro und Redlick (2011)), andere bei über 1 % (Blanchard und Perotti (2002), Beetsma und Giuliodori (2011) oder Ramey (2011)) oder gar bei 1,6 % (Beetsma, Giuliodori und Klaassen (2008)). Einzelne Analysen schließen indes sogar auf Multiplikatoren im Negativbereich (siehe z. B. Giavazzi, Jappelli und Pagano (2000), Giudice, Turrini und in t Veld (2007) oder Di Comite et al. (2012)) An der Front der Wirtschaftstheorien waren die meisten Modelle bis in die jüngste Vergangenheit nicht imstande, Multiplikatoren hervorzubringen, die deutlich über 1 lagen (siehe z. B. Aiyagari, Christiano und Eichenbaum (1992), Baxter und King (1993), Ramey und Shapiro (1998) oder Cogan et al. (2010)). Dies war auf die neoklassischen Merkmale der Modellbausteine zurückzuführen. Im Detail wird eine expansive Fiskalpolitik dadurch aufgewogen, dass von den Verbrauchern angenommen wird, dass sie die zukünftigen Steuern berücksichtigen, die für den höheren Schuldendienst vonnöten sein werden, und dass sich deshalb ihre Ausgabensteigerungen in Grenzen halten. Analog dazu wird angenommen, dass eine steigende Kreditaufnahme zur Finanzierung zusätzlicher Staatsausgaben zu höheren Zinssätzen führt, was private Investitionen drosselt (oder verdrängt ). Die Folgenwirkung des Multiplikators ist insofern begrenzt. Jüngere Modelle lassen hingegen darauf schließen, dass der Multiplikator in Zeiten einer rückläufigen Konjunktur höher ausfällt als in Wachstumsphasen (2,5 gegenüber 0,6 laut Auerbach und Gorodnichenko (2013)). Diese Asymmetrie ergibt sich aus bestimmten Rezessionsmerkmalen, die in die neuen Modelle aufgenommen wurden insbesondere die Kreditunfähigkeit der Haushalte (Krugman und Eggertsson (2012)), die nach unten starren Nominallöhne und finanzielle Friktionen (Kosten für die Durchführung von Transaktionen). Diese Merkmale führen tendenziell in konjunkturschwachen Perioden zu einem höheren Multiplikator als in Expansionsphasen. Ergänzend dazu haben sich manche Autorinnen und Autoren speziell mit der Schwierigkeit befasst, Zinssätze unter Null zu senken, was die Wirksamkeit von Währungspolitik zunichte macht. Jüngsten Berechnungen neu-keynesianischer Modelle zufolge, die dieses Merkmal berücksichtigen, erreicht der Multiplikator in diesen Perioden einen Wert zwischen 3 und 5, da Investitionen und Verbrauch der Privathaushalte durch die öffentlichen Ausgaben nicht verdrängt werden (Christiano, Eichenbaum und Rebelo (2011); Egertsson (2009); Woodford (2011)). Demzufolge hat eine Aufstockung der Staatsausgaben mitunter erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaftstätigkeit, während die Währungspolitik hier wenig ausrichten kann. Jüngste Untersuchungen der Europäischen Kommission (in t Veld (2013)) unterstreichen zudem den Stellenwert von grenzüberschreitenden Übertragungseffekten von Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen: Durch die Handelsverflechtungen verstärken sich die ungünstigen Auswirkungen auch in anderen Staaten. Dass sich öffentliche Ausgaben in einer Rezession stärker als erwartet auf die Ergebnisvariablen auswirken, wird 141

179 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt auch in aktuellen empirischen Studien erhärtet (z. B. Corsetti, Meier und Müller (2012), Auerbach und Gorodnichenko (2012a), Baum, Poplaski-Ribeiro und Weber (2012)). Sie gelangen zu dem Schluss, dass in älteren Untersuchungen die Auswirkungen fiskalpolitischer Maßnahmen auf Ergebnisgrößen in Rezessionsperioden möglicherweise unterschätzt und in Wachstumsphasen überschätzt worden sind (Auerbach und Gorodnichenko (2012b), sowie Blanchard und Leigh (2013)). Daraus wäre nicht nur der Schluss zu ziehen, dass eine expansive Fiskalpolitik während einer Rezession deutlicher zur Wachstumsbelebung beiträgt als in der Vergangenheit angenommen, sondern auch, dass ein fiskalpolitischer Konsolidierungskurs in solchen Phasen die Wirtschaftstätigkeit noch stärker dämpft. Gleichzeitig muss bei Konsolidierungsstrategien zwischen der wachstumsrelevanten Wirkung und der notwendigen Wiederherstellung gesunder öffentlicher Finanzen abgewogen werden. Wie die Erfahrung zeigt, sind Staaten, die einen hohen Schuldenberg angehäuft haben, potenziell anfällig für plötzliche Stimmungsschwankungen auf dem Markt. Wenn umfassende Gegenmaßnahmen ausbleiben, kann daraus eine erbarmungslose Finanzkrise erwachsen. spüren bekamen und wo Haushaltskonsolidierungen begrenzt blieben. 2.4 Öffentliche Investitionen zunächst Zunahme, dann Kürzungen Die Krise hat eine erhebliche dämpfende Wirkung für Investitionen des Privatsektors nach sich gezogen (Abbildung 4.6). Öffentliche Investitionen (hier definiert als Bruttoanlageinvestitionen des Sektors Staat) waren über ein ganzes Jahrzehnt verhältnismäßig stabil geblieben. Es folgte eine signifikante Zunahme in den Jahren als konterzyklische Strategie, um die Abnahme der Investitionen des Privatsektors zumindest teilweise auszugleichen. Seit 2010 gehen die öffentlichen Investitionen jedoch wieder zurück, und gleichzeitig setzt sich angesichts schleppender Wachstumsaussichten auch der rückläufige Trend bei den Privatinvestitionen fort. Laut neuesten Vorhersagen der Kommission für 2013 und 2014 werden die Investitionen im Sektor Staat in der EU einen historischen Tiefststand erreichen. Im Privatsektor war dies bereits 2013 der Fall. 3. Regionale und lokale Gebietskörperschaften spielen Schlüsselrolle für öffentliche Ausgaben und Investitionen 3.1 Ein Gutteil öffentlicher Ausgaben liegt im Verantwortungsbereich der Gebietskörperschaften In den meisten EU-Staaten ist der Anteil subnationaler Ausgaben an den gesamtstaatlichen Ausgaben in den letzten Jahrzehnten gestiegen. Dies hängt mit dem wachsenden Stellenwert der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften in der Umsetzung der öffentlichen Politik zusammen. Dabei gibt es ausgeprägte länderspezifische Abweichungen, wofür vor allem Unterschiede im Institutionengefüge und im Grad der Dezentralisierung ins Treffen zu führen sind. Das tendenziell meiste Gewicht haben subnationale Regierungsebenen in föderal organisierten Ländern wie Österreich, Belgien und Deutschland sowie in hochgradig dezentralen Staaten wie Spanien und Schweden. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die Verantwortung für die Durchführung von Ausgaben nicht gleichbedeutend ist mit entsprechenden Entscheidungsbefugnissen 3. Regionen und lokale Gebietskörperschaften sind in Dänemark für ungefähr 66 %, in Schweden und Spanien für beinahe die Hälfte der öffentlichen Gesamtausgaben verantwortlich. In Griechenland, Zypern und Malta liegt dieser Anteil bei unter 6 % (Abbildung 4.7). Insgesamt haben Gebietskörperschaften in der EU-27 ihren Anteil zwischen 1995 und 2013 um zwei Prozentpunkte ausgebaut. Deutlich höhere Zuwächse wurden dabei in Spanien, Rumänien, Dänemark und Schweden registriert. Spürbar gesunken ist der Anteil dafür in Irland und den Niederlanden. Auf nachgeordnete Regierungsebenen entfiel 2013 in der EU-28 ein Ausgabenanteil im Umfang von 16 % des BIP. Die Schwankungsbreite reicht von unter 1 % in Malta bis knapp 38 % in Dänemark (Abbildung 4.8). 3 Europäische Kommission (2012), Report on Public Finances in EMU; Governatori, M. und Yim, D. (2012). 142

180 Kapitel 4: Öffentliche Investitionen, Wachstum und die Krise Abbildung 4.6 % des BIP 25 Öffentliche und private Bruttoanlageinvestitionen, EU Durchschnitt, % des BIP Privat (linke Achse) Gesamtstaatlich (rechte Achse) Quelle: Eurostat Abbildung 4.7 Subnationale öffentliche Ausgaben, 1995 und % der gesamtstaatlichen Ausgaben DK SE ES DE BE FI AT PL NL HR: Daten für 1995 nicht verfügbar Source: Eurostat IT LV HR ES RO UK LT CZ BG FR SI SK HU PT LU IE EL CY MT EU-27 EU-28 Auf subnationaler Ebene wahrgenommene Ausgabenkategorien. Die Ausgaben auf subnationaler Ebene konzentrieren sich auf bestimmte Bereiche. Allen voran zu nennen sind Bildung, soziale Sicherung und Wohnungswesen, aber auch Gesundheitswesen, Verkehr und Kommunikation 4 (Tabelle 4.1). Im Ländervergleich zeigt sich allerdings ein sehr unterschiedliches Bild. Neben dem Grad der Dezentralisierung spielen auch die Besonderheiten von Föderalsystemen und die Zuständigkeiten nachgereihter Verwaltungsebenen eine Rolle. In einigen Staaten insbesondere in Dänemark fließt ein hoher Anteil subnationaler Ausgaben in die soziale Sicherung. Demgegenüber macht dieser Anteil etwa in Italien nur 5 % aus, wo dafür ein umso größerer Anteil für das Gesundheitswesen bestimmt ist. Bei zahlreichen öffentlichen Dienstleistungen wie Bildung, Kultur, Wasserversorgung, öffentlicher Beleuchtung und anderen kommunalen Einrichtungen sowie Umweltschutz tätigen Gebietskörperschaften mehr Ausgaben als die Zentralregierung (Tabelle 4.2). In einigen Mitgliedstaaten werden die öffentlichen Ausgaben in diesen Aufgabenbereichen fast vollständig von 4 Verkehr und Kommunikation sind (ebenso wie Unternehmensförderungen) in der COFOG-Klassifizierung unter wirtschaftliche Angelegenheiten zusammengefasst. 143

181 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 4.8 Subnationale öffentliche Ausgaben, % des BIP EU MT CY EL IE LU SK PT HU BG LT RO SI EE CZ LV UK FR HR PL IT NL AT DE ES BE FI SE DK Quelle: Eurostat subnationalen Regierungsebenen wahrgenommen. Dessen ungeachtet erfolgt die Finanzierung vielfach über Zuweisungen der Zentralregierung, wo häufig eine entsprechende Zweckbindung stattfindet 5. Dies gilt beispielsweise für das Wohnungswesen in Belgien, Estland, Lettland, Litauen und Spanien sowie den Bereich Umweltschutz in Spanien, Griechenland und Zypern. Im Bildungsbereich wird in Spanien und Deutschland und im Gesundheitswesen in Dänemark, Spanien, Schweden, Italien und Finnland ein hoher Ausgabenanteil auf subnationaler Ebene übernommen. Bei den wirtschaftlichen Angelegenheiten trifft dies auf Spanien, Deutschland, Belgien und Italien zu. Abgesehen von Dänemark liegt die Zuständigkeit für die soziale Sicherung indes überwiegend beim Zentralstaat. Subnationale Regierungsebenen sind verantwortlich für einen Großteil wachstumsfördernder Ausgaben (vgl. obige Definition; Bildung, Gesundheitswesen, Umweltschutz, Verkehr, FuE und Energie). Sie wickelten 2011 über 46 % dieser Ausgaben in der EU-27 ab. Dies entsprach 38 % ihrer gesamten Ausgaben. Zu beachten sind dabei markante länderspezifische Abweichungen, was die subnationale Verantwortung für die jeweiligen Ausgaben anbelangt (Abbildung 4.9). Im Durchschnitt machten Ausgaben auf subnationaler Ebene % des BIP der EU-27 aus. Während der Wert in Schweden und Dänemark 14 % erreichte, lagen Zypern und Malta bei nur 0,3 %. In acht Mitgliedstaaten waren nachgeordnete Regierungsebenen für über 50 % 5 Als Beispiel kann das Gesundheitswesen Dänemarks oder Schwedens genannt werden. Es ist zu beachten, dass zweckgebundene Transfers nicht die ausschließliche Norm darstellen und häufig parallel zu allgemeinen Transfers zum Tragen kommen. der wachstumsfördernden Gesamtausgaben des Sektors Staat verantwortlich. Die höchsten Zahlen entfielen auf Schweden, Italien, Spanien, Dänemark und Finnland. 3.2 Regionale und lokale Gebietskörperschaften wickeln das Gros öffentlicher Investitionen ab Nachgeordnete Regierungsebenen tragen wesentlich zu öffentlichen Investitionen bei wurden in der EU-28 etwa 55 % der öffentlichen Gesamtinvestitionen von Behörden auf subnationaler Ebene wahrgenommen (Abbildung 4.10). Besonders hoch war der Anteil in Deutschland, Belgien, Finnland und Frankreich (über 65 %). In nur ganz wenigen Ländern namentlich Griechenland, Zypern und Malta haben die nachgeordneten Regierungsebenen einen geringen Anteil an öffentlichen Investitionen. Es handelt sich im Allgemeinen um dieselben Staaten, in denen die subnationalen Ebenen auch bei den öffentlichen Gesamtausgaben kaum ins Gewicht fallen. Der Anteil der Gebietskörperschaften an öffentlichen Investitionen ist seit 2000 allerdings in 14 Mitgliedstaaten gesunken. Besonders zu nennen ist Irland, wo der Wert von 60 % bis 2013 auf 31 % abstürzte. Wie im folgenden Abschnitt erläutert, hängt dies weitgehend mit den Folgen der als Antwort auf die Finanz- und Wirtschaftskrise beschlossenen Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen zusammen. 6 Summe der Bruttoanlageinvestitionen des Sektors Staat und der vom öffentlichen Sektor geleisteten Kapitaltransfers. 144

182 Kapitel 4: Öffentliche Investitionen, Wachstum und die Krise Tabelle 4.1 Ausgaben nachgeordneter Regierungsebenen nach Aufgabenbereichen, 2013 Gesamt Soziale Sicherung % der subnationalen öffentlichen Gesamtausgaben Bildungswesen Allgemeine öffentliche Verwaltung Gesundheitswesen Wirtschaftliche Angelegenheiten (einschl. Transport) Wohnungswesen und kommunale Gemeinschaftsdienste Freizeitgestaltung, Sport, Kultur und Religion Öffentliche Ordnung und Sicherheit Belgien Bulgarien Tschechische Republik Dänemark Deutschland Umweltschutz Estland Irland Griechenland Spanien Frankreich Kroatien n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Italien Zypern Lettland Litauen Luxemburg Ungarn Malta Niederlande Österreich Polen Portugal Rumänien Slowenien Slowakei Finnland Schweden Vereinigtes Königreich EU Die Ausgaben auf kommunaler und staatlicher Ebene wurden nicht konsolidiert. Quelle: Eurostat. 145

183 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Tabelle 4.2 Ausgaben nachgeordneter Regierungsebenen nach Aufgabenbereichen, 2013 % der gesamten Staatsausgaben Gesamt Soziale Sicherung Bildungswesen Allgemeine öffentliche Verwaltung Gesundheitswesen Wirtschaftliche Angelegenheiten (einschl. Transport) Wohnungswesen und kommunale Gemeinschaftsdienste Freizeitgestaltung, Sport, Kultur und Religion Öffentliche Ordnung und Sicherheit Belgien Bulgarien Tschechische Republik Dänemark Deutschland Estland Irland Griechenland Spanien Frankreich Kroatien n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Italien Zypern Lettland Litauen Luxemburg Ungarn Malta Niederlande Österreich Polen Portugal Rumänien Slowenien Slowakei Finnland Schweden Vereinigtes Königreich EU Die Ausgaben auf kommunaler und staatlicher Ebenen wurden nicht konsolidiert. Quelle: Eurostat. Umweltschutz 146

184 Kapitel 4: Öffentliche Investitionen, Wachstum und die Krise Abbildung 4.9 Wachstumsfördernde Ausgaben, % des BIP Zentralregierung und soziale Sicherung Subnationale Regierungen DK SE ES FI Quelle: Eurostat BE IT AT NL PL DE EE CZ LT SI LV RO UK HU FR BG SK IE PT LU EL CY MT EU-27 Abbildung 4.10 Subnationale öffentliche Ausgaben, 2000 und % der öffentlichen Gesamtinvestitionen DE BE FR NL IT SE ES PT PL DK LV AT BG CZ UK EE RO LT HR LU SK HU IE SI CY MT EL EU-27 Quelle: Eurostat 3.3 Krise beendet dauerhafte Wachstumsperiode bei öffentlichen Ausgaben durch Gebietskörperschaften Zwischen 2000 und 2009 bewegte sich das Niveau der öffentlichen Ausgaben auf subnationaler Ebene in der EU bei durchschnittlich knapp 16 % des BIP. Die Realentwicklung entsprach einem Wachstum von durchschnittlich 2,8 % p.a nahm die Ausgabenmenge um 3,4 % zu. Dies war sowohl den Konjunkturmaßnahmen als auch der gestiegenen Sozialdienstleistungsnachfrage zuzuschreiben. Die ab 2010 umgesetzten Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen brachten den Aufwärtstrend zum Erliegen. Blieben die Ausgaben 2010 noch unverändert, so sanken sie in den folgenden Jahren, und zwar um 0,5 % (2011), 0,8 % (2012) und 2,2 % (2013). Die Veränderung ist in den meisten Ländern ähnlich. Mit Ausnahme von Malta und Deutschland wurde das Wachstum der öffentlichen Ausgaben auf subnationaler Ebene in allen Staaten unterbrochen (Abbildung 4.11). In einer Reihe von Staaten kam es zwischen 2010 und 2013 sogar zu einem erheblichen Rückgang, etwa in Ungarn und Irland: -11 % bzw. -9 % pro Jahr. Das Beitragsniveau der Gebietskörperschaften zu öffentlichen Investitionen ist durch die in der gesamten EU verabschiedeten Haushaltskonsolidierungspakete stark beeinträchtigt. Die subnationalen öffentlichen Investitionen nahmen in der EU-27 ab Mitte der 1990er-Jahre 147

185 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 4.11 Durchschnittliche jährliche Veränderung der subnationalen öffentlichen Ausgaben, real, und Durchschnittliche jährliche Veränderung % HU IE CY EL HR: Quelle: Eurostat PT ES CZ IT UK NL LT LV RO HR SI LU SK PL AT BG DK FR DE EE BE FI SE MT EU-28 Abbildung 4.12 Subnationale öffentliche Investitionen, EU Durchschnitt, ,6 2,5 2,4 2,3 2,2 2,1 2 1,9 1,8 % des BIP 1, HR: Daten von 2002 Quelle: Eurostat 2,6 2,5 2,4 2,3 2,2 2,1 2 1,9 1,8 1,7 sich das Wachstum fort, allerdings langsamer. Stärkere Zuwächse als vor der Krise wurden lediglich in Belgien, Finnland, Estland, Schweden und Malta registriert (Abbildung 4.13). Besonders auffällig war die Trendumkehr in Spanien. Während zwischen 2000 und 2009 die subnationalen öffentlichen Investitionen noch um reale 4 % pro Jahr zunahmen, erlitten sie zwischen 2009 und 2013 Einbußen von jährlich über 22 %. Signifikante Einbrüche verzeichneten ferner Irland (18 % p.a.), Zypern (16 %), die Slowakei (13 %) und Portugal (12 %). stetig zu. Von stabilisierte sich die Entwicklung bei 2,3 % des BIP (Abbildung 4.12) kam es zu einem Anstieg von 2,5 %, u. a. aufgrund der Konjunkturmaßnahmen. Ab 2010, dem Zeitpunkt der ersten Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen, und bis 2013 sackte das Ausgabeniveau auf 1,8 % des BIP ab. Es ist dies der Tiefststand seit Die reale Abnahme der subnationalen öffentlichen Investitionen in der EU betrug ,2 %, ,9 %, ,3 % und ,6 %. Diese rückläufige Entwicklung führte in sieben Staaten der EU-27 schließlich dazu, dass die öffentlichen Investitionen gemessen am BIP-Anteil 2013 ein Rekordtief seit 1997 erreichten. In besonderem Maße traf dies auf Spanien (von 4,3 % des BIP im Jahr 2009 auf 1,5 % im Jahr 2013) und Irland zu (von 3,5 % des BIP im Jahr 2008 auf 0,9 % im Jahr 2013) (Abbildung 4.14). Zwischen 2009 und 2013 verzeichneten die subnationalen öffentlichen Investitionen in 20 Mitgliedstaaten einen realen Rückgang. In den meisten übrigen Ländern setzte 148

186 Kapitel 4: Öffentliche Investitionen, Wachstum und die Krise Abbildung Durchschnittliche jährliche Veränderung % ES IE CY HR: Quelle: Eurostat HR IT Durchschnittliche jährliche Veränderung der subnationalen öffentlichen Investitionen, Volumen, , 2009, PT CZ SK EL SI PL AT LU NL UK DE RO LT LV HU FR BE DK BG FI EE SE MT EU Abbildung 4.14 % des BIP 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 Subnationale öffentliche Investitionen, 1997, 2013 und historische Tiefstände Rekordtief seit ,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 0,0 CY EL SK IE UK LT PT HR: Daten für 1997 nicht verfügbar Quelle: Eurostat LU ES DK HU IT SI AT CZ FI DE EE BE LV RO SE BG NL PL FR EU In Zeiten der Krise investieren: Direktfinanzierungen und Investitionen auf regionaler und lokaler Ebene Wie oben erwähnt, sind subnationale öffentliche Investitionen durch die Krise und den daraufhin eingeschlagenen Konsolidierungskurs stark in Mitleidenschaft gezogen worden. Eine von der OECD (unter Mitwirkung der Europäischen Kommission) durchgeführte Studie ergab, dass die OECD-Länder mit den größten wirtschaftlichen Schwierigkeiten im Zeitraum auch die umfangreichsten Senkungen bei subnationalen Investitionen verzeichneten. Mit einem neuen Indikator zur Finanzkraft für Direktfinanzierungen kann gemessen werden, wie viel Mittel nachgeordnete Regierungsebenen für Investitionsförderungen aufwenden können, ohne sich zu verschulden. Die Ergebnisse zeigen, dass sich der Handlungsspielraum in der beobachteten Periode deutlich verengt hat. Wie Abbildung 4.15 verdeutlicht, besteht ein enger Zusammenhang zwischen dem gemessenen Leistungsvermögen und den Investitionsausgaben. Dies ist ein Indiz dafür, dass nachgeordnete Regierungsebenen mit einer entsprechenden Finanzkraft in der Regel tatsächlich Ausgaben für Investitionen tätigen. Eine Auswertung aktueller Trends bei subnationalen Finanzierungen offenbart deutliche Beeinträchtigungen aufgrund der Krise. Sehr wohl beibehalten und in Einzelfällen sogar aufgestockt wurden indes die Ausgaben für Sozialdienstleistungen und die Transferleistungen für Un- 149

187 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 4.15 Subnationale Finanzkraft für Direktfinanzierungen und öffentliche Investitionen in OECD-Ländern, 2007 und 2011 USD zu Preisen von Bruttoanlageinvestitionen pro Kopf Finanzkraft für Direktfinanzierungen pro Kopf Quelle: OECD ternehmen. Dies verringerte den finanzpolitischen Spielraum für öffentliche Investitionen. Darüber hinaus wurden die Gebietskörperschaften mit ungünstigeren Bedingungen für die Kreditaufnahme konfrontiert. In zahlreichen OECD-Staaten wurden im Rahmen der Konsolidierungsmaßnahmen Bestimmungen für die Aufnahme von Fremdfinanzierungen eingeführt bzw. verschärft. Dies erhöhte den Druck auf die Investitionskapazitäten. Die OECD betonte in ihrem Befund, dass mittel- bis langfristig mit hoher Wahrscheinlichkeit von einer weiteren Schwächung der Investitionskraft auszugehen ist. Vor diesem Hintergrund wird die Beschaffenheit des Institutionengefüges eine wichtige Rolle spielen, sowohl hinsichtlich der Einnahmen (wahrscheinliches lokales Steueraufkommen) als auch der Ausgaben in ihren verschiedenen Aufgabenbereichen. In den meisten OECD-Staaten dürfte es infolge der Bevölkerungsentwicklung zu einer zunehmend drückenden Finanzlage für nachgeordnete Regierungsebenen kommen, die für die Ausgaben im Gesundheitsweisen und zur sozialen Sicherung verantwortlich sind. Die Zentralregierungen sind sich der Herausforderungen, die auf die Gebietskörperschaften zukommen, durchaus bewusst. In einer Reihe von Staaten haben sie deshalb Maßnahmen auf den Weg gebracht, um deren Einnahmen- und Schuldenniveau zu steuern. In mehreren Staaten peilen die Regierungen zudem Skaleneffekte in der Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen an. Dafür werden lokale Gebietskörperschaften zu Verbänden zusammengeschlossen oder zu mehr Zusammenarbeit ermutigt. In Staaten, in denen nachgeordnete Regierungsebenen umfangreiche Zuständigkeiten in zunehmend unter Druck stehenden Bereichen haben, werden weitere Bemühungen erforderlich sein, um auf mittlere und lange Sicht ein hochwertiges Dienstleistungsangebot zu sichern. 3.5 Einnahmen der Gebietskörperschaften beruhen hauptsächlich auf Transfers Das Einnahmenniveau nachgeordneter Regierungsebenen ist in der EU durch die Krise stark in Mitleidenschaft gezogen worden. Waren von noch durchschnittliche Realzuwächse von 2,5 % pro Jahr zu verzeichnen, büßten die Einnahmen zwischen 2009 und 2013 jährlich 0,1 % ein. In insgesamt 12 Mitgliedstaaten verringerte sich das Einnahmenniveau auf subnationaler Ebene (Abbildung 4.16). In besonderem Maße traf dies auf Irland, Zypern, Ungarn und Spanien zu. In den übrigen Staaten folgten die Einnahmen einem anhaltenden, gegenüber der Vorkrisenzeit aber deutlich verlangsamten Aufwärtstrend. Lediglich Österreich, Deutschland, Schweden und Malta bilden eine Ausnahme: Dort stellten sich nach 2009 stärkere Zuwächse als zuvor ein. Die Ursachen für diese Änderungen im subnationalen Einnahmenniveau sind je nach Staat anders gelagert. Die Unterschiede hängen zudem mit den Einnahmequellen zusammen. Laufende Transfers und Vermögenstransfers von der Zentralregierung sind EU-weit die wichtigste Quelle (Abbildung 4.17). In besonderem Maße trifft dies 150

188 Kapitel 4: Öffentliche Investitionen, Wachstum und die Krise Abbildung 4.16 Durchschnittliche jährliche Veränderung der subnationalen öffentlichen Realeinnahmen, und Durchschnittliche jährliche Veränderung % IE CY HU ES HR: Quelle: Eurostat NL IT LT UK EL CZ PT SI LV LU HR FR RO EE DK PL AT FI DE BE SK SE BG MT EU-27 Abbildung % der Gesamteinnahmen Quellen subnationaler öffentlicher Einnahmen, 2013 Andere (Vertrieb, Sozialbeiträge) Lokalsteueraufkommen Laufende Transfers und Vermögenstransfers MT RO BG NL UK BE - Regionen LT EL HU DK HR PL CY IE BE Lokale Ebene LU PT EE IT AT - Länder SI DE - Lokale Ebene SK CZ ES - Lokale Ebene FR LV FI ES Auton. Gem. SE DE - Länder AT - Lokale Ebene EU-27 Entsprechend der Eurostat-Statistiken der öffentlichen Finanzen werden die subnationalen öffentlichen Konten von DE, AT, ES und BE nach der "staatlichen" (nationale/regionale Behörden) und "lokalen" (lokale Behörden) Ebene aufgeschlüsselt. Quelle: Eurostat auf Malta, Rumänien, Bulgarien und die Niederlande zu. Im Gegensatz dazu spielt in Deutschland, Österreich, Spanien und Schweden das Lokalsteueraufkommen die Hauptrolle. Darin wird eine im Vergleich zur ersten Gruppe deutlich stärker ausgeprägte Autonomie unterer Regierungsebenen deutlich. Die Transfers sind für die Zentralregierung auch ein Mittel, die Kontrolle über lokale Ausgaben zu behalten. In manchen Fällen ist das nach 2008 rückläufige Einnahmenniveau auf ein schwindendes Lokalsteueraufkommen zurückzuführen, so etwa im Vereinigten Königreich 7. In zahlreichen Mitgliedstaaten ist der Grund 7 In vielen Fällen unterliegen die lokalen Steuereinnahmen der zentralstaatlichen Kontrolle, und mitunter sind Höchststeuersätze vorgegeben. jedoch in gekürzten Übertragungen der Zentralregierung zu suchen (Abbildung 4.18). Dabei ist einzuwenden, dass Transfers in beide Richtungen gehen, da Einnahmen aus lokalen Steuern oder Veräußerungen durch Gebietskörperschaften (etwa Wohnungen) u. U. an die Zentralregierung übertragen werden. In einigen Ländern erreichen diese Übertragungen ein beträchtliches Ausmaß und müssen bei der Beurteilung der Veränderungen im subnationalen Einnahmenniveau berücksichtigt werden. In den meisten Mitgliedstaaten, die von der weltweiten Rezession stark betroffen waren, wurden die Nettotransfers von der Zentralregierung zu den Gebietskörperschaften zwischen 2009 und 2013 merklich herabgesetzt. Besonders ausgeprägt ist das Phänomen im Zusammenhang mit den autonomen Regionen Spaniens. Die Nettotransfers an Regionen gingen real um 62 % zurück. Dafür ver- 151

189 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 4.18 Veränderung der Nettotransfers zwischen den zentralen/staatlichen Regierungen und lokalen Gebietskörperschaften, real, % Änderung ES Auton. Gemeinsch. IE CY ES - Lokale Ebene IT CZ LV RO SI PT NL UK AT - Lokale Ebene EL HU EE BG DK LT SK PL HR FR BE - Regionen DE - Länder FI AT - Länder MT BE - Lokale Ebene LU SE DE - Lokale Ebene Entsprechend der Eurostat-Statistiken der öffentlichen Finanzen werden die subnationalen öffentlichen Konten von DE, AT, ES und BE nach der "staatlichen" (nationale/regionale Behörden) und "lokalen" (lokale Behörden) Ebene aufgeschlüsselt. Quelle: Eurostat, GD REGIO antwortlich war nicht nur eine drastische Senkung der von der Zentralregierung übertragenen Werte (-45 %), sondern auch die erhebliche Zunahme der Transfers von den Regionalverwaltungen zur Zentralregierung (von ca. EUR 1,4 Mrd. auf EUR 10,1 Mrd. Preisniveau 2005). Ein ähnlicher Trend, wenngleich mit weniger umfangreichen Einbußen, war bei den lokalen Gebietskörperschaften Spaniens zu beobachten. Zu einem ebenfalls signifikanten Einbruch kam es in Irland, der Tschechischen Republik, Lettland und Italien. Demgegenüber erhöhten die Zentralregierungen von 14 Staaten die Mittelzuteilung an die Gebietskörperschaften. Dies trifft allen voran auf Deutschland (sowohl für die Bundesländer als auch die Kommunen), Litauen, Schweden und Luxemburg zu. Es ist kein Zufall, dass in den meisten Staaten, die eine Aufstockung der Nettotransfers an die subnationalen Ebenen vorgenommen haben, die Rezession nur von kurzer Dauer und der Bedarf an Haushaltskonsolidierung weniger stark ausgeprägt war. 3.6 Haushaltsdefizit und öffentliche Schulden auf nachgeordneten Regierungsebenen Wie in allen Teilen des öffentlichen Sektors in der EU hat sich auch der Zustand der öffentlichen Finanzen auf subnationaler Ebene seit dem Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise erheblich verschlimmert 8. Das Defizit der öffentlichen Finanzen auf subnationaler Ebene ist 8 Aufgrund der Transfers zwischen verschiedenen Regierungsebenen ist der Umfang des Haushaltsdefizits auf subnationaler Ebene nicht mit deren Anteil am gesamtstaatlichen Defizit gleichzusetzen. von 0,1 % des BIP im Jahr 2007 bis 2009 und 2010 auf 0,8 % angewachsen. Diese Negativentwicklung war in erster Linie auf den Einnahmenschwund in den Jahren 2008 und 2009 zurückzuführen (Abbildung 4.19), ausgelöst v. a. durch den Rückgang der Übertragungen von der Zentralregierung. In weiterer Folge begannen die Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen zu greifen, sodass sich das Defizit bis 2013 auf den Wert von ,1% des BIP reduzierte. In einigen Mitgliedstaaten hat sich die Haushaltslage auf subnationaler Ebene stärker verschlechtert. So ist das Defizit insbesondere in Belgien, Spanien, Finnland und Deutschland zwischen 2007 und 2013 um mehr als 0,5 Prozentpunkte angewachsen (Abbildung 4.20). In ein paar anderen Staaten wie Ungarn, Bulgarien, Portugal und Griechenland hat sich die subnationale Haushaltslage indessen verbessert. Das deutlichste subnationale Defizit entfiel 2013 auf Spanien und Finnland (1 % des BIP). Am anderen Ende der Skala steht Ungarn mit einem Haushaltsüberschuss von 2,6 % des BIP. Positiv ist der Saldo auch in Griechenland, der Tschechischen Republik und Bulgarien (0,4 % des BIP). Der Anstieg der Haushaltsdefizite im Krisenzeitraum, sowohl auf nationaler als auch subnationaler Ebene, hat eine drastische Verschärfung der kumulierten öffentlichen Schulden herbeigeführt. Insgesamt entspricht die Zunahme im Zeitraum BIP-Prozentpunkten (von ca. 58 % auf über 87 % des BIP). Ein Gutteil dieser Zunahme entfiel auf die Rezessionsjahre Die seither in den meisten Mitgliedstaaten eingeleiteten 152

190 Kapitel 4: Öffentliche Investitionen, Wachstum und die Krise Abbildung 4.19 Subnationale öffentliche Ausgaben und Einnahmen und subnationales Haushaltsdefizit, EU Durchschnitt, Milliarden EUR zu Preisen von 2005 Einnahmen (linke Achse) Ausgaben (linke Achse) Defizit (rechte Achse) % des EU-BIP 0,0-0, , , , , Quelle: Eurostat -0,9 Abbildung 4.20 Subnationale Haushaltssalden, 2007 und ,0 % des BIP ,0 2,5 2,5 2,0 2,0 1,5 1,5 1,0 1,0 0,5 0,5 0,0 0,0-0,5-0,5-1,0-1,0-1,5-1,5 ES FI EE LV FR LT NL BE PL SI SE AT DK DE IE IT MT UK HR CY RO LU PT SK BG CZ EL HU EU-28 Quelle: Eurostat Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen konnten weitere Defizitsteigerungen bremsen. Am ausgeprägtesten war die Zunahme in den Mitgliedstaaten, in denen der wirtschaftliche Abschwung am schwersten ausfiel, und die mehrheitlich ein makroökonomisches Anpassungsprogramm umsetzten. So schwoll das Defizit in Irland zwischen 2007 und 2013 um beinahe 100 BIP-Prozentpunkte an, in Portugal und Griechenland um mehr als 60 Prozentpunkte und in Spanien und Zypern um mehr als 50 Prozentpunkte. Die regionalen und lokale Gebietskörperschaften sind für ungefähr 30 % der gesamtstaatlichen Ausgaben und an die 60 % der Gesamtinvestitionen des Sektors Staat verantwortlich. Dessen ungeachtet hängt die Zunahme der öffentlichen Schulden wie auch des Defizits in erster Linie mit den zentralstaatlichen Aktivitäten zusammen. Die Gesamtverschuldung von Gebietskörperschaften ohne wichtige Gesetzesbefugnisse liegt für sämtliche EU-Mitgliedstaaten unter 10 % des BIP. Zwar ist der subnationale Schuldenstand in einigen Staaten (z. B. Polen, Slowenien, Bulgarien und Lettland) stark angewachsen, doch war dabei das Ausgangsniveau im Verhältnis zum BIP sehr niedrig, sodass sich die absolute Verschlechterung in Grenzen hält. In manchen Staaten (etwa in Ungarn, s. o.) konnten die lokalen Gebietskörperschaften ihre Verschuldung im Krisenzeitraum reduzieren. Die Verschlechterung der öffentlichen Finanzen hat einige Regionalverwaltungen jedoch schwer getroffen. In besonderem Maße gilt dies für jene Regionen Spaniens, wo der Schuldenstand bis 2013 auf über 20 % des BIP 153

191 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 4.21 Gesamte konsolidierte Bruttoverschuldung der Staaten, % des BIP Zentralregierung Subnationale Regierungen EL IT PT IE CY BE ES FR UK HU DE AT NL MT SI PL FI SK CZ DK SE LT RO LV LU BG EE Quelle: Eurostat d. h. das Vierfache des Vorkrisenwerts geklettert war (Abbildung 4.21). Angesichts des hohen Stellenwerts der spanischen Regionen für wachstumsfördernde Ausgaben und die Dienstleistungsversorgung im Gesundheits- und Bildungswesen ist diese Entwicklung Besorgnis erregend. Auch in Belgien haben sich die Schulden der drei Regionen im Krisenzeitraum beinahe verdoppelt. Das Schuldenniveau bleibt insgesamt aber verhältnismäßig niedrig. Demgegenüber konnten die Regionalverwaltungen in den beiden übrigen Staaten mit Föderalstruktur Deutschland und Österreich ihre Schulden seit 2010 drosseln. Beide Staaten sind von der Krise in geringerem Maße betroffen. Nichtsdestoweniger machen die subnationalen öffentlichen Schulden in Deutschland an die 30 % des BIP aus. Sie stellen über ein Drittel der Gesamtverschuldung des öffentlichen Sektors dar. Ein vergleichbares Niveau gibt es sonst nur in Spanien (mehr als 20 % der Gesamtverschuldung). In beiden Staaten entfällt die subnationale Verschuldung vorwiegend auf Regionalbehörden (deutsche Bundesländer bzw. Comunidades Autónomas). Die lokalen Gebietskörperschaften sind relativ gering belastet. Dieser letzte Befund trifft auch auf andere Mitgliedstaaten zu, insbesondere die stärker zentralisierten. 4. Beitrag der Kohäsionspolitik zu öffentlichen Investitionen in den Mitgliedstaaten Wie weiter oben ausgeführt, sind die öffentlichen Investitionen seit 2009 erheblich gesunken. Infolge dessen hat die Kohäsionspolitik in den Krisenjahren eine noch größere Bedeutung für die Finanzierung öffentlicher Investitionsprogramme erlangt. Für viele Mitgliedstaaten, v. a. jene mit sinkenden Einnahmen und steigenden Sozialausgaben, sind Kohäsionsmittel mittlerweile die Hauptquelle für öffentliche Investitionen. In der Periode entsprachen die Zuteilungen aus Strukturfonds und Kohäsionsfonds sowie den damit verbundenen einzelstaatlichen Kofinanzierungen im Jahresdurchschnitt um die 0,55 % des EU-27-BIP. Obwohl es sich im Verhältnis zu den nationalen Haushaltsindikatoren um einen relativ niedrigen Wert handelt, ist der volkswirtschaftliche Stellenwert von EFRE, ESF und Kohäsionsfonds erheblich, insbesondere im Vergleich zu öffentlichen Investitionen (Abbildung 4.22). Zwischen 2010 und 2013 machten diese Gelder in der EU ungefähr 14 % der Aufwendungen für öffentliche Kapitalinvestitionen bzw. ca. 21,5 % der gesamten öffentlichen Anlageinvestitionen 9 aus. Der Finanzierungsanteil an den öffentlichen Gesamtinvestitionen schwankt je nach Mitgliedstaat erheblich. Darin spiegeln sich v. a. regionale Unterschiede in der Förderintensität sowie im Umfang öffentlicher Investitionen im jeweiligen Mitgliedstaat wider. Die höchsten Anteilswerte verbuchen kohäsionsfonds- und EFRE-begünstigte Mitgliedstaaten im Rahmen des Förderziels 9 Die gesamten öffentlichen Kapitalinvestitionen setzen sich aus den Bruttoanlageinvestitionen des Sektors Staat und den von der Zentralregierung ausgeschütteten Kapitalübertragungen zusammen. Es ist zu beachten, dass die Prozentangaben als Verhältniszahlen zu verstehen sind, insofern als die vom ESF kofinanzierten Ausgaben nicht zur Gänze in die beiden hier verwendeten öffentlichen Investitionsindikatoren einfließen. Kapitaltransfers umfassen Kapitalunterstützungen für Finanzinstitute. 154

192 Kapitel 4: Öffentliche Investitionen, Wachstum und die Krise Abbildung Milliarden EUR zu Preisen von 2005 Beitrag der Kohäsionspolitik zu öffentlichen Investitionen, EU-28, machen die kohäsionspolitischen Zahlungen 2,1 % der EU-Investitionen aus (11,5 % einschließlich Zahlungen von ). EU-28 Öffentliche Investitionen (Bruttoanlageinvestitionen) EU-28 Öffentliche Investitionen ohne Zahlungen im Rahmen der Kohäsionspolitik (EFRE, ESF, KF) Quelle: Eurostat, GD REGIO 2013 machen die kohäsionspolitischen Zahlungen 18,1 % der EU-Investitionen aus Konvergenz (Abbildung 4.23). In der Slowakei, in Ungarn, Bulgarien und Litauen machten die Finanzierungen über 75 % der öffentlichen Investitionen aus. Am niedrigsten sind die Anteile in Luxemburg, Dänemark und den Niederlanden allesamt Staaten ohne eine einzige Konvergenzregion. Aus dem Stellenwert der Kohäsionspolitik für die Stärkung der einzelstaatlichen Investitionskraft zur Wachstumsförderung ergibt sich auch eine direkte Verbindung zu volkswirtschaftspolitischen Belangen. Die Wirkung der Kohäsionspolitik auf die einzelstaatlichen Haushalte liegt folglich nicht nur darin, dass zusätzliche Finanzierungsmittel für öffentliche Ausgaben zur Verfügung stehen, sondern auch darin, dass die Mitgliedstaaten zur Kofinanzierung der EU-Programme und zur Einhaltung des Grundsatzes der Zusätzlichkeit 10 verpflichtet sind. Die anhaltende Finanz- und Wirtschaftskrise verdeutlicht die Notwendigkeit, die Kohärenz zwischen der Kohäsionspolitik und dem neuen wirtschaftspolitischen Steuerungssystem der EU zu verstärken. Daraus leitet sich eine Reihe von Reformen (s. u., Abschnitt 6) ab, die eine engere Verflechtung der beiden Elemente zum Ziel hat. 10 Mit dem Grundsatz der Zusätzlichkeit verpflichten sich die Mitgliedstaaten, EU-Mittel ergänzend zu und nicht anstelle von nationalen Finanzierungen einzusetzen und ein gewisses Ausgabenniveau für öffentliche Investitionen beizubehalten. 5. Investitionen, staatliche Beihilfen und EIB-Darlehen 5.1 Wettbewerbspolitik Ziel der Wettbewerbspolitik ist es sicherzustellen, dass alle Unternehmen unabhängig davon, wo sie angesiedelt sind und welcher Wettbewerbspolitik ihr Ursprungsland ist gleiche Chancen haben, am Wettbewerb teilzunehmen. Da staatliche Intervention in manchen Fällen jedoch erforderlich ist, sieht der Vertrag Situationen vor, in denen staatliche Beihilfen als mit dem Wettbewerb im Binnenmarkt vereinbar gelten. Zu diesem Zweck wurde eine Reihe von Ausnahmen von dem generellen Beihilfeverbot festgelegt. So können staatliche Beihilfen beispielsweise eingesetzt werden, um Risikokapital und Finanzmittel für die Förderung innovativer und umweltfreundlicher Technologien bereitzustellen, die zur Erreichung der Ziele der Strategie Europa 2020 beitragen beliefen sich die staatlichen Beihilfen auf 64,3 Milliarden Euro, das entspricht 128 Euro pro Kopf der Bevölkerung. In den drei Jahren von 2006 bis 2008 belief sich der Anteil der Beihilfen am EU-BIP jährlich noch auf durchschnittlich 0,4 %, im Zuge der Sondermaßnahmen zur Bekämpfung der Krise stieg er in der Periode auf 0,6 %. Der Umfang der staatlichen Beihilfen ist je nach Mitgliedstaat unterschiedlich. Der Betrag reichte von 2,2 % des Pro-Kopf-BIP in Malta bis 0,1 % des Pro-Kopf- BIP in Bulgarien. 155

193 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 4.23 Anteil der EFRE-,, ESF- und Kohäsionsfondszuweisungen und nationalen Kofinanzierungen an öffentlichen Gesamtinvestitionen, Durchschnitt % der öffentlichen Gesamtinvestitionen EU-27 SK LT HU BG LV PT EE CZ PL MT RO SI EL ES IT CY DE FI FR UK BE SE AT IR NL DK LU Quelle: Eurostat, GD REGIO Regionalbeihilfen Die Leitlinien der Kommission für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung legen die Grundsätze fest, nach denen entschieden wird, ob Beihilfen für die wirtschaftliche Entwicklung benachteiligter Gebiete und die damit verbundene Unterstützung von Investitionen oder Unternehmensneugründungen mit den Regeln des Binnenmarkts vereinbar sind oder nicht. Die maximal zulässige Beihilfeintensität ist in Regionen mit niedrigerem Pro-Kopf-BIP und in Regionen in äußerster Randlage höher. Für den Zeitraum hat die Kommission neue Leitlinien für Regionalbeihilfen verabschiedet. Sie sind Teil einer allgemeineren Strategie zur Modernisierung der Methoden zur Beihilfenkontrolle. Ziel ist es, wirksamere Beihilfemechanismen zu fördern und damit das Wachstum im Gemeinschaftsmarkt anzukurbeln. Gleichzeitig gilt es, das Augenmerk auf Fälle mit besonders großen Auswirkungen auf den Wettbewerb und die Durchsetzung der Beihilfevorschriften zu verstärken. Die Vorgaben der neuen Leitlinien im Detail: Der Gesamtanteil förderfähiger Regionen soll von derzeit 46,1 % auf 47,2 % der EU-Bevölkerung angehoben werden. Dies ist insbesondere eine Maßnahme zur Krisenüberwindung. Die Beihilfemaßnahmen, die einer Überprüfung durch die Kommission unterliegen, sollen verringert werden, zumal mehr Kategorien von der verpflichtenden Voranmeldung bei der Kommission ausgenommen werden sollen. Dies erlaubt den Mitgliedstaaten eine unbürokratischere Handhabung kleinerer Beihilfebeträge. Große Beihilfemaßnahmen werden einer eingehenden Überprüfung unterzogen, was ihre Anreizwirkung, die Angemessenheit, den Beitrag zur Regionalentwicklung und ihre Auswirkung auf den Wettbewerb anbelangt. Bei Investitionsbeihilfen für Großunternehmen in den stärker entwickelten Fördergebieten sollen strengere Grundsätze zur Anwendung kommen. In Regionen in äußerster Randlage und in dünn besiedelten Gebieten sollen die Mitgliedstaaten weiterhin und in Zukunft vereinfachte Möglichkeiten zur Gewährung von Betriebsbeihilfen haben. Die Beihilfehöchstintensitäten für die Regionen mit dem größten Entwicklungsrückstand bleiben unverändert. Die Intensitäten für andere Förderregionen werden geringfügig um 5 Prozentpunkte gedrosselt, da die wirtschaftlichen Disparitäten zwischen den EU-Regionen abgenommen haben und verhindert werden muss, dass sich Mitgliedstaaten in Zeiten akuter Sparzwänge in Subventionswettläufe begeben. Die Bestimmungen zur Abwendung von Standortverlagerungen werden verstärkt. Wenn dieselbe oder eine ähnliche Tätigkeit in einem anderen Gebiet des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) eingestellt wird, können keine Beihilfen bewilligt werden. 156

194 Kapitel 4: Öffentliche Investitionen, Wachstum und die Krise Beihilfen in benachteiligten Regionen Laut Vertrag über die Arbeitsweise der EU (Art. 107 Abs. 3 Buchst. a) sind Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht (Regionen der Kategorie A Karte 4.1), zulässig. In der Praxis sind die betreffenden Gebiete als NUTS-2-Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des EU-25-Durchschnitts definiert, was mehr oder weniger den Konvergenzregionen (einschließlich der Phasing-out-Regionen) entspricht beliefen sich die Beihilfen in diesen Regionen auf fast 15,2 Milliarden Euro. Die Beihilfen in Regionen der Kategorie A haben zwischen 2009 und 2011 um ein Viertel zugenommen (von 14 Mrd. Euro), der langfristige Trend ist jedoch rückläufig (von durchschnittlich 17 Mrd. Euro im Zeitraum auf 13 Mrd. Euro im Zeitraum ). Der Umfang der Beihilfen in diesen Regionen ist in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich. Dies ist auf Unterschiede in der Regionalpolitik, im Ausmaß, in dem diese Beihilfen für Entwicklungsförderung eingesetzt werden, und in der Größe der förderfähigen Bevölkerung zurückzuführen. Differenzierte Möglichkeiten staatlicher Beihilfe für Inseln, dünn besiedelte Gebiete und andere durch räumliche Isolierung geprägte Regionen Der Vertrag über die Arbeitsweise der EU erlaubt (in Art. 107 Abs. 3 Buchst. c), Beihilfen zur Förderung bestimmter anderer Gebiete einzusetzen, soweit sie die Wettbewerbsbedingungen nicht wesentlich beeinträchtigen (Regionen der Kategorie C). Zu den betreffenden Gebieten gehören Regionen, in denen das Pro-Kopf-BIP unter dem EU-25-Durchschnitt liegt, in denen die Arbeitslosigkeit mehr als 15 % über dem Landesdurchschnitt liegt, die in einem tiefgreifenden Strukturwandel begriffen sind oder einen erheblichen wirtschaftlichen Niedergang erleben, außerdem Regionen mit geringer Bevölkerungsdichte, Inseln mit Einwohnern oder weniger, Regionen in ähnlich isolierter geografischer Lage sowie Regionen, die an eine Region der Kategorie A angrenzen beliefen sich die Beihilfen in diesen Regionen auf insgesamt rund 2,9 Milliarden Euro (also etwas mehr als ein Vierteil der Beihilfen in Regionen der Kategorie A). Im Vergleich zu 2008 war dies ein Rückgang um 39 %. Staatliche Beihilfen und die Lissabon-Ziele 2008 wurde eine neue Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO) eingeführt, die eine Reihe von Beihilfemaßnahmen automatisch genehmigt und von der Pflicht zur vorherigen Anmeldung entbindet. Eine solche Gruppenfreistellung hat keine räumliche Dimension, da sie für alle Regionen gilt. Die aktuelle AGVO wird bis Ende 2014 verlängert. Zu diesem Zeitpunkt wird die Kommission eine neue AGVO mit neuen Beihilfekategorien ohne Pflicht zur vorherigen Anmeldung erlassen. Die AGVO gilt für Beihilfen für KMU, Forschung, Innovation, Regionalentwicklung, Ausbildung, Beschäftigung und Risikokapital, außerdem für Beihilfen für Umweltschutz, zur Förderung unternehmerischer Initiative, für Unternehmensgründungen in Förderregionen sowie für Beihilfen zur Bewältigung von Problemen, wie sie z. B. Unternehmerinnen beim Zugang zu Finanzierung haben. Ziel der reformierten AGVO war es, den Mitgliedstaaten Impulse zu geben, sich auf Unterstützungsmaßnahmen zu konzentrieren, die echten Nutzen für Wettbewerbsfähigkeit, Schaffung von Arbeitsplätzen sowie sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalt bringen, und so die Beihilfen stärker auf die Lissabon-Ziele auszurichten. Gleichzeitig wurde der Verwaltungsaufwand für Behörden, Beihilfeempfänger und die Kommission gleichermaßen verringert. Die AGVO vereinheitlichte und vereinfachte vorherige Regelungen und erweiterte die Kategorien staatlicher Beihilfen, die unter die Freistellung fallen waren nach den vorherigen Regelungen bereits nahezu 41 % (17,2 Mrd. Euro) der Beihilfen für Industrie und Dienstleistungen freigestellt, im Vergleich zu 19 % (11 Mrd. Euro) im Jahr 2008 und 6 % (3 Mrd. Euro) im Jahr Europäische Investitionsbank Die Darlehen der Europäischen Investitionsbank sind auf die von der EU festgelegten Politikschwerpunkte ausgerichtet. Die operative Strategie der EIB vereint die Vergabe von Darlehen, Mischinstrumente aus Darlehen und EU-Förderungen sowie Beratungsfunktionen im Hinblick auf die EU-Kohäsionspolitik und Europa Die Strategie wurde in Reaktion auf die Krise aktualisiert und mit einem (nicht ausschließlichen) Fokus auf intelligentes Wachstum versehen. Die EIB nimmt viele Aufgaben wahr und leistet breite Unterstützung u. a. für Infrastrukturprojekte für Wachstum und Kohäsion, darunter die Fertigstellung der transeuropäischen Netze und die 157

195 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 158

196 Kapitel 4: Öffentliche Investitionen, Wachstum und die Krise Einführung von Breitbandtechnologien. Die Förderung von KMU (allen voran bei wissensbasierten Aktivitäten) ist ein weiteres zentrales Ziel, da diesen Betrieben eine maßgebliche Rolle für Wachstum, Beschäftigung und Innovation in der EU zukommt. Die EIB unterstützt ferner nachhaltigen und ressourcenschonenden Verkehr, Energieeffizienz und die Energiegewinnung aus erneuerbaren Quellen. Als Teil der Krisenüberwindungsstrategien stellt die EIB im Zeitraum zusätzlich 60 Milliarden Euro zur Verfügung. Die angestrebte Darlehensvergabe wird damit 2013 von 42 auf 62 Mrd. und für 2014 und 2015 auf je 60 Milliarden Euro angehoben. Die Bank gibt sich damit die Möglichkeit, ihre Tätigkeit in vier Schwerpunktbereichen zu verstärken: Innovation und Qualifikationen, KMU-Zugang zu Finanzierungen, strategische Infrastrukturen und Steigerung der Investitionen, um die EU-Ziele im Bereich der Ressourceneffizienz zu erreichen. Die Europäische Kommission und die EIB haben eine Reihe gemeinsamer Finanzierungsinstrumente entwickelt, in denen Darlehen mit EU-Mitteln kombiniert werden, um die Europa 2020-Ziele voranzubringen. Diese Instrumente haben eine Hebelwirkung auf Förderungen und tragen zu einem höheren Wirkungspotenzial für die Endempfänger bei. Im Programmplanungszeitraum wurden an die 20 Milliarden Euro in Programmdarlehen zur Strukturanpassung investiert. Dieses Instrument verknüpft Darlehen mit Förderungen (Abbildung 4.24). Zu den Tätigkeiten der Bank zählt auch die Verwaltung von JASPERS Gemeinsame Hilfe bei der Unterstützung von Projekten in europäischen Regionen. Diese Fazilität dient dem Ziel einer besseren Vorbereitung von Großprojekten, für die um Förderungen aus dem Struktur- und Kohäsionsfonds angesucht wurden. Seit der Schaffung dieses Mechanismus 2006 wurden bis 2012 insgesamt 226 JASPERS-unterstützte Vorhaben in 12 Staaten bewilligt. Der Gesamtinvestitionsbetrag beläuft sich auf 39 Milliarden Euro (2012: 10 Mrd.). Gemeinsam mit der Europäischen Kommission und der Entwicklungsbank des Europarats brachte die Bank ferner die JESSICA-Initiative auf den Weg (Gemeinsame europäische Unterstützung für Investitionen zur nachhaltigen Stadtentwicklung). Sie bietet die Möglichkeit, Mittel in den Stadtentwicklungsfonds zu leiten, die dann als wieder verwendbare Finanzierungsmittel in Stadtprojekte investiert werden können, mit denen sich Einnahmen erwirtschaften lassen. Bis Jahresende 2012 waren insgesamt 75 JESSICA-Evaluierungsstudien durchgeführt worden. Es wurden 18 Vereinbarungen für die Einrichtung von Holdingfonds mit einer Reichweite von 54 Regionen getroffen (Gesamtinvestition 1,7 Mrd. Euro). Außerdem wurden 37 Stadtentwicklungsfonds mit einem Gesamtbetrag von ca. 1,4 Milliarden Euro eingerichtet. 6. Schlussfolgerungen Mit der Finanz- und Wirtschaftskrise hat sich die Lage der öffentlichen Finanzen in der Mehrzahl der EU-Mitgliedstaaten dramatisch verschlechtert schnellten die Haushaltsdefizite empor, was ab dem folgenden Jahr EUweit die Einleitung von Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen nach sich zog. Infolgedessen fuhr eine Reihe von Mitgliedstaaten die öffentlichen Ausgaben herunter. An- Abbildung 4.24 Darlehen der Europäischen Investitionsbank, ,6 1,4 1,2 1,0 0,8 Jährlicher Durchschnitt in % des BIP 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 EU-28 0,6 0,4 0,2 0,0 0,0 HU EE PT CY PL SI BG LV CZ ES HR LT MT SK EL RO IT AT FI LU SE BE IE DE FR UK NL DK Quelle: EIB, Eurostat, GD REGIO 159

197 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt dere hielten an einer expansiven Ausgabenpolitik fest, jedoch in begrenztem Umfang. Die verschiedenen Kategorien öffentlicher Ausgaben waren nicht im selben Ausmaß betroffen. Der fiskalpolitische Konsolidierungskurs fand vor allem bei wachstumsfreundlichen Ausgaben und öffentlichen Investitionen einen merklichen Niederschlag. Es ist damit zu rechnen, dass die öffentlichen Investitionen in der EU einen historischen Tiefststand erreichen. In besonderem Maße trifft dies auf subnationale Regierungsebenen zu, die für einen Großteil der wachstumsfreundlichen öffentlichen Ausgaben und öffentlichen Investitionen verantwortlich sind. Seit 2010 ist der Umfang subnationaler öffentlicher Investitionen in der EU-27 erheblich kleiner geworden und auf das Niveau von 1997 zurückgefallen. Am stärksten ausgeprägt war dieser Trend in Spanien: Zwischen 2009 und 2013 schrumpften die subnationalen öffentlichen Investitionen im Jahresdurchschnitt um 24 %. Vor diesem Hintergrund erhält die Kohäsionspolitik eine maßgebliche Funktion für die Unterstützung wachstumsfördernder öffentlicher Ausgaben. Sie ist in einer ganzen Reihe von Staaten zur Hauptquelle für die Finanzierung öffentlicher Investitionen geworden. Angesichts dieser Entwicklung spielt die Kohäsionspolitik eine immer wichtigere Rolle, um die Mitgliedstaaten auf einen dynamischen Weg aus der Krise zu führen und sie bei der Verwirklichung der Europa 2020-Ziele zu begleiten. Ebenfalls besorgniserregend ist die Tendenz der Mitgliedstaaten, öffentliche Investitionen zu kürzen. Sie stellt nicht nur die Einhaltung des Grundsatzes der Zusätzlichkeit in Frage, sondern beeinträchtigt auch ihren Handlungsspielraum zur Kofinanzierung zukünftiger kohäsionspolitischer Programme. 160

198 Kapitel 5: Gute Governance : Die Bedeutung einer verantwortungsvollen Regierungsführung für wirtschaftliche und soziale Entwicklung 1. Warum gute Governance für die EU von Bedeutung sein muss Unter Ökonomen gibt es zwei entgegengesetzte Standpunkte, was den Zusammenhang zwischen guter Governance und der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung anbelangt. Für die einen ist gutes Regieren ein Nebenprodukt von Entwicklung. Die anderen erachten eine verantwortungsvolle Regierungsführung und effiziente Institutionen als notwendige Voraussetzung für eine solide wirtschaftliche und soziale Entwicklung. Sie argumentieren, dass Staaten mitunter in einem wachstumsschwachen, minderwertigen institutionellen Gefüge stecken geblieben sind, das möglicherweise nur mit einem Schock aufgebrochen werden kann 1. Immer mehr Forschungsergebnisse erhärten den zweiten Erklärungsansatz und unterstreichen die förderliche Wirkung, die von effizienten Institutionen nicht nur für das Wirtschaftswachstum, sondern auch für die Bereiche Innovation, Unternehmertum, Gesundheit, Wohlergehen und Armutseindämmung ausgeht. Nicht zuletzt profitiert auch die Kohäsionspolitik davon 2. So herrscht heute weitgehend Übereinstimmung darüber, dass hochwertige und zuverlässige öffentliche Dienstleistungen ebenso wie Rechtssicherheit eine Grundvoraussetzung für wirtschaftlichen Erfolg darstellen und dass... eine geringe Leistungsfähigkeit von Verwaltung und Justiz sowie Rechtsunsicherheit wesentliche Hindernisse für die Bewältigung der Herausforderungen in Bezug auf die Wirtschaftsentwicklung bilden 3. Zu den Hauptzielen des EU-Beitrittsprozesses zählt die Sicherstellung, dass Rechtsstaatlichkeit, Gleichheit vor dem Gesetz und Nichtdiskriminierung im Rechtsrahmen und in der Rechtspraxis beitrittswilliger Staaten tief verankert sind. Diese Bedingungen gelten über die Beitrittsphase hinaus, und es wird von allen Regierungen erwartet, dass sie die Einhaltung dieser Bedingungen gewährleisten. Zu einem Zeitpunkt, wo die öffentlichen Haushalte der Mitgliedstaaten immer stärker unter Druck geraten, sind 1 Acemoglu, D. und Robinson, J. (2012). 2 Rothstein, B. (2011), Rodríguez-Pose, A. und Garcilazo, E. (2013). 3 Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen, SEC(2010) technologische und organisatorische Innovation vonnöten, um die Effizienz voranzutreiben. Auf diese Weise können sie sich der Herausforderung stellen, ein hochwertiges öffentliches Dienstleistungsangebot zu garantieren. Dies umfasst sowohl die Erbringung öffentlicher Versorgungsdienste als auch die Konzeption und Durchführung hochwertiger öffentlicher Investitionen. Gute Governance, Rechtssicherheit und hochwertige Regelwerke sind wesentlich für stabile unternehmerische Rahmenbedingungen. Die Institutionen, die auf einzelstaatlicher Ebene für die Lenkung der wirtschaftlichen und sozialen Interaktion Sorge tragen, müssen eine Reihe wichtiger Kriterien erfüllen. Dazu gehört die Abwesenheit von Korruption ebenso wie ein tragfähiges Konzept für die Wettbewerbs- und Vergabepolitik, ein wirksames rechtliches Umfeld sowie eine unabhängige und leistungsfähige Justiz. Die Stärkung der Kapazität von Institutionen und Verwaltung, Bürokratieabbau und eine verbesserte Qualität der Rechtsvorschriften untermauern darüber hinaus strukturelle Anpassungen und fördern Wirtschaftswachstum und Beschäftigung 4. Der Jahreswachstumsbericht der Jahre 2012, 2013 und 2014 stellte die Modernisierung der Verwaltungen als eine von fünf Prioritäten heraus 5. Sie gilt als Schlüsselerfordernis für den Erfolg der Europa 2020-Agenda. Die Reform der öffentlichen Auftragsvergabe, die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung, die Verringerung des Verwaltungsaufwands für Individuen und KMU sowie die Steigerung der Transparenz sind Bestandteile einer solchen Modernisierung 6. Ein wichtiger weiterer Aspekt betrifft die Korruptionsbekämpfung und Verbesserungen auf Behörden- und Justizebene. Dieses Kapitel bietet einen allgemeinen Überblick über den Entwicklungsstand in den öffentlichen Institutionen. Themenschwerpunkte sind unternehmensfreundliche 4 Im Global Competitiveness Report des Weltwirtschaftsforums bildet die Qualität der Institutionen den ersten Pfeiler der Bewertung. 5 Der Jahreswachstumsbericht 2013 und die wirtschaftlichen Anpassungsprogramme unterstrichen diesen Zusammenhang. Sie betonten die Notwendigkeit für die Mitgliedstaaten, die Effizienz und Wirksamkeit öffentlicher Dienstleistungen zu steigern und in Verwaltung und Justiz die Transparenz und Qualität zu verbessern. 6 KOM(2013) 453 endg. 161

199 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Definition von guter Governance Für gute Governance, zu verstehen als Überbegriff für eine verantwortungsvolle Regierungsführung und Politikgestaltung, gibt es eine Reihe unterschiedlicher Definitionen. Der erste, relativ pragmatische Ansatz orientiert sich daran, ob für Unternehmen förderliche Rahmenbedingungen vorhanden sind. Ein Beispiel ist der jährliche Doing-Business- Report der Weltbank. Ihm liegt die Prämisse zugrunde, dass Staaten mit einem unkomplizierten und transparenten Rechtssystem Wirtschaftswachstum begünstigen können. Unternehmen genießen dabei die notwendigen Voraussetzungen, um sich auf ihre eigentliche Tätigkeit zu konzentrieren, und müssen für die Einhaltung von Verwaltungsabläufen nur geringe Ressourcen aufwenden. Transparency International wiederum stellt den Faktor Korruption in den Mittelpunkt, definiert als Machtmissbrauch zur Erlangung privater Vorteile. Demzufolge schadet Korruption jedem, der von der Redlichkeit der Menschen in Behörden abhängt. Ihre Folgen gehen weit über die Beeinträchtigung der Wirtschaftsentwicklung hinaus: Sie beschädigt Gesundheit, Vertrauen und das Wohlbefinden. Einen stärker fokussierten Definitionsansatz wählt Bo Rothstein (2011). Für ihn bedeutet gute Governance die unparteiische Wahrnehmung öffentlicher Befugnisse. Im Vordergrund steht dabei nicht so sehr der Inhalt von Politik, sondern die Umsetzungsmodalitäten, die eindeutig keinen Freiraum für Korruption, Klientelismus, Günstlingswirtschaft, Diskriminierung und Nepotismus offen lassen dürfen. Eine derart gewichtete Definition hat den Vorteil, dass sich Monitoring leichter durchführen lässt und dass Interventionen darauf ausgerichtet werden sicherzustellen, dass öffentliche Institutionen unvoreingenommen agieren. Ein breiter gesteckter Ansatz kommt in den Worldwide Governance -Indikatoren zur Geltung, die ebenfalls von der Weltbank veröffentlicht werden. Governance wird dabei definiert als: Die Traditionen und Institutionen, durch die die Staatsgewalt in einem Land ausgeübt wird. Dazu gehören: a) der Prozess, durch den Regierungen ausgewählt, überwacht und ersetzt werden, b) die Fähigkeit der Regierung, solide Politiken zu formulieren und umzusetzen, und c) die Achtung der Bürger und des Staates für die Institutionen, die die wirtschaftlichen und sozialen Interaktionen zwischen ihnen regeln 1. Es gibt einen neuen Regionalindikator für Europa, der die Ansätze von Rothstein, Transparency International und Weltbank kombiniert. Er berücksichtigt neben regionalen Erhebungsdaten zur Wahrnehmung der Bevölkerung in Bezug auf Korruption und die Unvoreingenommenheit öffentlicher Dienste auch Governance-Indikatoren auf nationaler Ebene. Ungeachtet der augenscheinlichen Definitionsunterschiede ergeben die verschiedenen Messmethoden stark korrelierende Resultate. Dies lässt darauf schließen, dass sie im Allgemeinen dieselben Governance-Schwachstellen erfassen. 1 Kaufmann, D. et al. (2010). Rahmenbedingungen, Korruption und Governance auf nationaler und regionaler Ebene und abschließend die Zusammenhänge zwischen guter Governance und der Umsetzung der Kohäsionspolitik. 2. Mehr Unternehmensfreundlichkeit im Norden der EU Ein gutes Regelwerk für die Unternehmenswelt gestattet es den Unternehmen, ihre Zeit und Energie auf das Geschäft zu fokussieren, und verzichtet auf übermäßige, zeitaufwändige Bürokratie. Eine unternehmensfreundliche Umwelt bedeutet nicht, dass es in einem Land keine Regeln und Vorschriften gibt, sondern dass diese eindeutig angelegt und leicht einzuhalten sind. Nach dem von der Weltbank verwendeten Doing Business -Indikator werden Regelwerke danach beurteilt, ob sie S.M.A.R.T. sind: Streamlined, Meaningful, Adaptable, Relevant und Transparent also schlank, sinnvoll, anpassungsfähig, relevant und transparent. Der Indikator ermittelt anhand von zehn Aspekten 7, wie sich das Unternehmensrecht in 189 Staaten auf KMU auswirkt. Gemessen werden im Wesentlichen die Komplexität von Gesetzen, die damit verbundenen Kosten und die Stärke der rechtlichen Institutionen. Dieser Indikator weist Dänemark als das unternehmensfreundlichste Land der EU aus (Platz 5 in der Gesamtwertung). Am schlechtesten schneidet Malta ab (161. Platz) 8. Die zehn EU-Mitgliedstaaten mit den besten Rahmenbedingungen für Unternehmen liegen auch weltweit unter den ersten 30. Es handelt sich um die drei nordischen Staaten, die drei Baltenstaaten, das Vereinigte Königreich, Irland, Deutschland und die Niederlande. Die ungünstigsten Rahmenbedingungen haben Malta, Kroatien, die Tschechische Republik, Rumänien und Griechenland. Zu den Hauptelementen, die für den Indikator ins Gewicht fallen, gehören der Zeitaufwand, die Anzahl der Schritte, der Kostenaufwand und das Kapitalerfordernis für die Errichtung eines Unternehmens. In der EU braucht es im 7 Diese sind: Unternehmensgründung; Baugenehmigungen; Durchsetzung von Verträgen und Insolvenzregeln; Elektrizitätsanschluss; Eintragung von Eigentum; Beschaffung von Kredit; Investorenschutz; Besteuerung; grenzüberschreitender Handel. 8 Weltbank, Doing Business

200 Kapitel 5: Gute Governance : Die Bedeutung einer verantwortungsvollen Regierungsführung für wirtschaftliche und soziale Entwicklung Tabelle 5.1 Unternehmensgründung in 2014 Land Rang Verfahren (Anzahl) Zeit (Tage) Kosten (% Pro-Kopf- Einkommen) Einzuzahlendes Mindestkapital (% Pro-Kopf- Einkommen) Litauen ,5 0,9 0 Irland ,0 0,3 0 Tschechische Republik ,5 8,2 29,5 Malta ,5 10,8 1,5 EU ,4 12,9 4,4 10,4 Quelle: Doing Business 2014, Weltbank Abbildung 5.1 Leichtigkeit der Geschäftstätigkeit, Abstand zum Idealwert (Idealwert = 100) IE UK DK SE FI DE AT NL LT LV PT BE EE PL FR ES SI CY CZ SK BG RO HU IT LU HR EL MT LU: 2007, CY: 2009, MT: 2012 Quelle: Doing Business 2014, Weltbank Durchschnitt 13 Tage und 5,4 verschiedene Schritte, um ein Unternehmen anzumelden. Die Kosten belaufen sich auf 4,4 % und die Mindestkapitaleinlage auf 10 % des nationalen Pro-Kopf-Einkommens. Die länderspezifischen Variable Unternehmensfreundlichkeit innerhalb von Ländern Die Weltbank beurteilt mittlerweile für immer mehr Staaten das unternehmensfreundliche Klima an verschiedenen Standorten. Besonders auffällige Disparitäten offenbaren sich in Italien. Beispielsweise erfordert in Bologna eine Baugenehmigung für ein Lagerhaus 164 Tage und einen Kostenaufwand von 177 % des Pro-Kopf-Einkommens. In Potenza hingegen sind es 208 Tage und 725 % des Pro-Kopf-Einkommens. Die Durchsetzung eines Vertrags dauert in Turin 855 Tage und kostet 22 % des Streitwerts, in Bari jedoch braucht es Tage, und die Kosten betragen 34 % des Streitwerts. Der Zeitaufwand für die Errichtung eines Unternehmens schwankt zwischen 6 Tagen in Padua und 16 Tagen in Neapel. Die Eintragung von Eigentum dauert in Bologna 13 Tage und in Rom 24 Tage. Unterschiede sind gewaltig. In Litauen und Irland sind im Vergleich zur Tschechischen Republik und zu Malta nur halb so viele Schritte und ein Bruchteil der Kosten erforderlich (siehe Tabelle 5.1). Zwischen 2006 und 2014 sind sämtliche Mitgliedstaaten dem Idealwert hinsichtlich der Unternehmensfreundlichkeit näher gerückt (Wert 100 im Abbildung 5.1 entspricht einer einwandfreien Situation in sämtlichen Aspekten). Am meisten verbessert haben sich einige Staaten, die besonders weit vom Idealzustand entfernt waren Kroatien, Polen, die Tschechische Republik und Slowenien. Doch auch Portugal, Frankreich und Rumänien konnten deutlich zulegen. Aufgrund von Unterschieden in der Durchsetzung nationaler Regelwerke ergibt sich jedoch auch innerhalb von Staaten ein mitunter uneinheitliches Bild, was unternehmensfreundliche Rahmenbedingungen anbelangt (vgl. Kasten). Es gilt deshalb, nicht nur im länderübergreifenden Vergleich, sondern auch zwischen Regionen und Städten innerhalb der Staaten Diskrepanzen abzubauen. 163

201 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Elektronische Behördendienste und e-vergabe können zu unternehmensfreundlichem Klima beitragen und Kosten senken Elektronische Behördendienste gestatten mehr Transparenz und Kosteneffizienz in der Dienstleistungsversorgung. Die Digitale Agenda für Europa enthält die Zielvorgabe, elektronische Behördendienste bis 2015 auf 50 % der Unionsbevölkerung auszuweiten machten 44 % der EU-Bürger Gebrauch von elektronischen Behördendiensten. Im Zeitraum 2011/12 stellte sich mit Ausnahme von drei Staaten überall eine Zunahme ein (Abbildung 5.2). Am meisten zulegen konnten Rumänien (24 Prozentpunkte), Kroatien (8 Prozentpunkte) und Griechenland (7 Prozentpunkte), insgesamt bleibt der Nutzungsgrad jedoch gering. Am wenigsten beansprucht wurden elektronische Behördendienste 2012 in Italien (18 % weniger noch als 2011). e-vergabe ist der Einsatz elektronischer Verfahren für Kommunikation und Vorgangsbearbeitung durch Einrichtungen des öffentlichen Sektors beim Einkauf von Waren und Dienstleistungen oder der Ausschreibung öffentlicher Arbeiten. Diese Verfahren können erhebliche Einsparungen für die Steuerzahlenden bewirken. Die Kommission schlug im Rahmen der Modernisierung der europäischen Vergaberichtlinien vor, die e-vergabe bis Mitte 2016 einheitlich und verbindlich vorzuschreiben. Trotz ihrer Vorteile steckt die e-vergabe in der EU noch in den Kinderschuhen kam sie lediglich für 5 10 % aller Beschaffungsverfahren zum Einsatz. Lediglich 12 % der Unternehmen nutzten EU-weit das Internet für die Teilnahme an Ausschreibungen (Abbildung 5.3). Nur vier Staaten (Irland, Litauen, Slowakei und Polen) konnten eine Akzeptanz von mehr als 20 % vorweisen. Abbildung 5.2 % der Bevölkerung Nutzung elektronischer Behördendienste durch die Bevölkerung, EU-28 DK SE FI NL FR LU EE AT DE BE IE SI LV ES UK HU SK MT PT LT EL PL RO CZ CY BG HR IT Quelle: Eurostat Abbildung 5.3 Unternehmen, die über das Internet an öffentlichen e-vergabeverfahren e teilnehmen, 2012 % der Unternehmen EU IE LT PL SK DK EE LV CZ PT SE UK FR MT AT RO NL CY LU HU BG BE IT DE EL FI ES SI Quelle: Eurostat 164

202 Kapitel 5: Gute Governance : Die Bedeutung einer verantwortungsvollen Regierungsführung für wirtschaftliche und soziale Entwicklung Abbildung Wahrnehmung von Korruption als ernsthaftes Problem, 2011 % der Befragten (ausgenommen Weiß nicht -Antworten) stimmen nicht zu stimmen zu EU-27 RO EL CY PT HU BG SI MT IE LT ES CZ IT LV AT SK EE FR UK BE PL DE SE LU FI NL DK Quelle: Eurobarometer 374, Die meisten Menschen in Europa halten Korruption für weit verbreitet und ein ernstes Problem Wie im Bericht über die Korruptionsbekämpfung in der EU 9 betont wird, betrifft die Korruption alle Mitgliedstaaten, ist aber von ihrer Art und ihrem Umfang her von Land zu Land unterschiedlich ausgeprägt, sodass es keine Patentlösung geben kann. Korruption fügt der Union insgesamt Schaden zu. Sie verursacht Verzerrungen auf dem Gemeinschaftsmarkt, beeinträchtigt die öffentlichen Finanzen und belastet das Investitionsaufkommen. Aus Sicht der Kohäsion ist das Problemfeld von erheblichem Belang, nicht zuletzt weil weniger entwickelte Regionen und Mitgliedstaaten bei Korruptions- und Governance-Indikatoren schlechte Bewertungen aufweisen. Die Mehrheit der EU-Bevölkerung hält Korruption für ein ernsthaftes Problem in ihrem Land (Abbildung 5.4). Außer in fünf Mitgliedstaaten (den drei nordischen Staaten, den Niederlanden und Luxemburg) sind die Europäerinnen und Europäer zu über 60 % der Ansicht, dass die Korruption ein ernsthaftes Problem darstellt. Die Anteile reichen von 61 % (in Deutschland) bis 99 % (in Rumänien) waren 3/4 der Unionsbürgerinnen und -bürger der Ansicht, Korruption sei in ihrem Land weit verbreitet (Abbildung 5.5). Wie bereits 2011 war die Korruptionswahrnehmung in den nordischen Staaten am geringsten. In der Hälfte der Mitgliedstaaten meinten 90 % der Bevölkerung, Korruption sei in ihrem Land weit oder sehr weit verbreitet. 9 KOM (2014) 38 endg. Mitunter hängt eine hohe Korruptionswahrnehmung sehr stark mit aktuellen politischen Skandalen oder der Finanz- und Wirtschaftskrise zusammen. Wenn Befragte aber persönlich Zeuge von Korruption oder direkt von Korruption betroffen waren, verliert dieser Einwand an Gewicht. Lediglich 8 % der Befragten gaben an, in den letzten zwölf Monaten Zeuge von Korruption geworden oder selbst von Korruption betroffen gewesen zu sein. Weitaus öfter tendieren die Menschen zu dieser Einschätzung in neun Mitgliedstaaten (von 12 % in Zypern bis 25 % in Litauen). Obwohl Korruption für ein weit verbreitetes und ernsthaftes Problem gehalten wird, schneiden die meisten EU- Mitgliedstaaten beim Korruptionswahrnehmungsindex 10 (CPI) im weltweiten Vergleich relativ gut ab. Dieses von Transparency International 11 geschaffene Instrument umfasst insgesamt 177 Staaten (Karte 5.1). Zu den 20 Staaten mit der weltweit geringsten Korruption gehörten nach dem 2013-Index acht EU-Mitgliedstaaten (die drei nordischen Mitgliedstaaten, die Beneluxländer, Deutschland und das Vereinigte Königreich). Demgegenüber erhielten sieben Mitgliedstaaten relativ schlechte Noten und landeten zwischen dem 57. und 80. Platz. Es sind dies (in absteigender Reihenfolge) Kroatien, die Tschechische Republik, die Slowakei, Italien, Rumänien, Bulgarien und Griechenland. 10 Der Index entspricht dem Mittelwert aus vereinheitlichten Ergebnissen von bis zu 13 Befragungen unter Einzelpersonen und Unternehmen, die ihre Wahrnehmung von Korruption im öffentlichen Sektor kundtun. Je höher der Punktewert, desto geringer die Korruptionswahrnehmung. 11 Vgl. auch die Erwähnung in der Studie, die von PwC EU Services und Ecorys durchgeführt wurde (2013a). 165

203 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 5.5 Wahrnehmung der Korruptionsverbreitung, % der Befragten (ausgenommen weiß nicht -Antworten) Selten oder keine Korruption weit verbreitet EU-27 EL IT LT CZ RO ES HR PT SI SK BG HU LV MT PL IE CY FR UK EE AT BE DE NL LU SE FI DK Quelle: Eurobarometer 397, 2013 Tabelle 5.2 Direkt zurechenbare Kosten der Korruption im öffentlichen Auftragswesen in acht ausgewählten Mitgliedstaaten Direkte Kosten der Korruption (in Mio. EUR) % des Gesamtwertes der Aufträge in jedem Sektor der 8 Migliedsstaaten Straße & Schiene ,9 % bis 2,9 % Wasser & Abfall ,8 % bis 2,5 % Städte/Bauentwicklung ,8 % bis 6,6 % Ausbildung ,7 % bis 15,9 % FuE ,7 % bis 3,9 % Quelle: PwC EU Services und Ecorys Ergänzend dazu stellt die von der Europäischen Kommission auf Ersuchen des Europäischen Parlaments durchgeführte Studie Identifizierung und Eindämmung der Korruption im öffentlichen Auftragswesen in der EU 12 fest, dass an die 20 % des EU-BIP über öffentliche Beschaffungsmärkte ausgegeben werden (2,4 Billionen Euro, 2010-Preise). Angesichts dieser Zahlen gelangte der Bericht über die Korruptionsbekämpfung in der EU zu dem Schluss, dass das öffentliche Auftragswesen einer der am stärksten für Korruption anfälligen Bereiche ist. Die Studie setzte sich mit mehreren Bereichen auseinander, in denen EU-Mittel in beträchtlicher Höhe im Rahmen des öffentlichen Beschaffungswesens ausgegeben werden. Es handelt sich insbesondere um den Straßenbau und den Eisenbahnsektor, die Abwasser- /Abfallentsorgung, Raumplanung/Wohnungsbau und Bildung. Tabelle 5.2 verdeutlicht die geschätzten Auswirkungen von Korruption auf diese Sektoren. Korruption variiert je nach Politikbereich, nicht alle sind im selben Maße anfällig. Besonders korruptionsanfäl- 12 PwC EU Services and Ecorys, (2013b). lig ist der Bereich der Fort- und Weiterbildung (Tabelle 5.3). Hier erreichen die korruptionsbedingten Verluste an öffentlichen Mitteln schätzungsweise zwischen 5 % und 16 % der Gesamtausgaben. Die Studie beleuchtete auch bestimmte Indikatortypen, sog. rote Flaggen, die es ermöglichen, Korruption aufzudecken. Die am häufigsten vorkommende Form sind Submissionsabsprachen, bei denen der ausgeschriebene Auftrag einem Auftragnehmer versprochen wird. Im Bildungsbereich ist die häufigste rote Flagge Bestechungsgeld (Zahlungen an einen mit der Vergabe befassten Amtsträger). Ein Interessenkonflikt wiederum liegt vor, wenn der Amtsträger oder ein Mitglied seiner Familie persönliche Interessen im gewinnenden Unternehmen hat. Wenn ein Amtsträger eine offenkundige Misswirtschaft eines Auftragnehmers ignoriert, handelt es sich um ein vorsätzliches Fehlverhalten. Die Studie schloss aber auch auf eine geringere Korruptionsanfälligkeit bei von der EU geförderten Projekten. Dies verdankt sich den vorgeschriebenen Verwaltungs- und 166

204 Kapitel 5: Gute Governance : Die Bedeutung einer verantwortungsvollen Regierungsführung für wirtschaftliche und soziale Entwicklung Tabelle 5.3 Formen der Korruption nach Politikbereichen Submissionsabsprachen Bestechung Interessenskonflikt Vorsätzliche Misswirtschaft Städte/Bauentwicklung Straße & Schiene Wasser & Abfall Ausbildung FuE Gesamt Quelle: PwC EU Services und Ecorys Kontrollmechanismen sowie den Betrugsbekämpfungsmaßnahmen für Ausgaben mit EU-Finanzierungen. 4. Governance-Indikatoren: Bewertungsunterschiede zwischen und innerhalb von EU- Mitgliedstaaten lautet, dass zwischen 1996 und 2012 in den meisten Mitgliedstaaten nur wenig Veränderung stattgefunden hat. Verbessern konnten sich Litauen, Bulgarien, Lettland und Kroatien, wenngleich auch nur im Verhältnis zu ihrem niedrigen Ausgangsniveau. Signifikant abgenommen hat die Effizienz des Staates in Griechenland und Spanien, Die von der Weltbank erarbeiteten und mehr als 200 Staaten abdeckenden Governance-Indikatoren beinhalten sechs Messgrößen: Politische Stabilität, Effizienz des Staates, Qualität der Gesetzgebung, Rechtsstaatlichkeit, Korruptionskontrolle sowie Mitspracherecht und Rechenschaftspflicht. Der Indikator zur Effizienz des Staates misst die öffentliche Wahrnehmung von der Fähigkeit des Staates, hochstehende öffentliche Dienstleistungen zu erbringen, von der Leistungsfähigkeit und Unabhängigkeit des öffentlichen Dienstes sowie von der Fähigkeit des Staates zur Ausarbeitung und Umsetzung der öffentlichen Politiken. Dieser Indikator ist für die wirtschaftliche Entwicklung besonders von Belang. Die Bewertungen offenbaren beträchtliche Unterschiede zwischen den EU-Mitgliedstaaten (Abbildung 5.6). Die Bevölkerung der drei nordischen Länder bescheinigt ihrem jeweiligen Staatsapparat die meiste Effizienz. Am schlechtesten schneiden Rumänien, Bulgarien, Griechenland und Italien ab. Ein weiterer Befund 167

205 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt wofür möglicherweise die Wirtschaftskrise ins Treffen zu führen ist. Der Indikator zur Rechtsstaatlichkeit misst die öffentliche Wahrnehmung von der Umsetzung und Durchsetzung der Gesetze. Auch hier schneiden die Mitgliedstaaten sehr ungleich ab. Die Reihung deckt sich übrigens weitgehend mit jener in Bezug auf die wahrgenommene Effizienz des Staates. Die besten Ergebnisse erzielen abermals die drei nordischen Staaten, die schlechtesten entfallen auf Rumänien, Bulgarien, Griechenland, Italien, außerdem Kroatien. Ähnlich auch das Entwicklungsmuster von 1996 bis Bulgarien und Kroatien konnten deutlich zulegen, wenngleich das Ergebnis in beiden Fällen bescheiden bleibt, ebenso wie die drei Baltenstaaten. Eine auffällige Verschlechterung trat in Griechenland und Spanien ein, außerdem in Italien. 4.1 Deutlich höhere (bzw. niedrigere) Regierungsqualität in einigen Regionen Wie weiter oben dargelegt, gibt es zwischen Regionen Unterschiede hinsichtlich der Umsetzung nationaler Rechtsvorschriften. Hierin spiegeln sich unterschiedliche Effizienzmerkmale der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften. Diese Differenzen müssen auch bei der Bewertung der Qualität der Regierungsführung im Hinblick auf die wirtschaftliche und soziale Entwicklung berücksichtigt werden. Das Institut für Regierungsqualität der Universität Göteborg hat einen neuen Regionalindex entwickelt, der ebendies möglich macht (Karte 5.2). Die Ergebnisse sind beunruhigend. So erklären in zahlreichen Regionen Bulgariens, Rumäniens, Ungarns und Italiens mindestens 15 % der Befragten, sie hätten persönlich in den letzten 12 Monaten einmal Bestechungsgeld zahlen müssen. Die wahrgenommene Regierungsqualität unterliegt in Italien, Spanien, Belgien, Rumänien und Bulgarien starken regionalen Schwankungen. In den drei erstgenannten Staaten entfallen die schlechtesten Bewertungen auf die weniger entwickelten Regionen. Dies lässt möglicherweise darauf schließen, dass die betroffenen Regionen in einer Konstellation aus niedriger Verwaltungsqualität und Wachstumsschwäche stecken geblieben sind. In Rumänien, Bulgarien und Ungarn bekam jeweils die Hauptstadtregion die schlechtesten Noten ein mögliches Indiz dafür, dass dort mehr Freiraum für Korruption besteht. Strategien zur Korruptionsbekämpfung Eine aktuelle ANTICORRP-Studie zu Korruption in Rumänien, Ungarn und Estland unterstreicht, dass Bemühungen zur Korruptionsbekämpfung nur dann wirksam sein können, wenn sie in eine breitere Strategie zur Verbesserung der Governance eingebettet sind. Repression, spezifische Gesetzesvorkehrungen oder eine Korruptionsbekämpfungsstelle erzielen für sich allein genommen nicht automatisch eine spürbare Wirkung. Auch eine außenstehende Instanz kann vielleicht die Dinge beeinflussen, direkt aber nicht viel ausrichten. Ein bewährter Ansatzpunkt für die Korruptionseindämmung ist es, administrative Ermessensfreiräume zu verringern. Elektronische Behördendienste und die e- Vergabe können hier eine nützliche Funktion erfüllen, ebenso wie Verwaltungsreformen, die zum Bürokratieabbau und zur Straffung von Verfahrensregeln beitragen. Die Schaffung eines unternehmensfreundlicheren Umfelds ist folglich auch ein Mittel zur Bekämpfung von Korruption, die in einem solchen Umfeld weniger gut gedeihen kann. Die Mitwirkung und Mitarbeit des Privat- und Freiwilligensektors kann den gesellschaftlichen Druck im Kampf gegen Korruption erhöhen. Betroffene Individuen können auch dazu beitragen, eine unabhängige Justiz und ein hohes Maß an öffentlicher Nachprüfbarkeit aufrecht zu erhalten. Den Medien kommt eine besonders wichtige Aufsichtsfunktion für Governance zu, ihre wirtschaftliche Unabhängigkeit und eine mediale Vielfalt vorausgesetzt. Die Staaten, die insgesamt die höchsten Bewertungen bezüglich der wahrgenommenen Regierungsqualität aufweisen die drei nordischen Staaten und die Niederlande, haben schwach ausgeprägte regionale Unterschiede. Die Situation der Regionen in äußerster Randlage ist von Land zu Land unterschiedlich. Im Falle Portugals liegen sie gleichauf mit dem nationalen Durchschnitt (Açores) oder sogar darüber (Madeira). Im Falle Spaniens (Canarias) sowie der vier betreffenden Regionen Frankreichs fällt die Bewertung unterdurchschnittlich aus. Die Umfrageergebnisse der Jahre 2010 und 2013 sind mehr oder weniger gleich. 13 Dies brachte nach der Veröffentlichung eine rege Studientätigkeit in Gang, die sich mit dem Zusammenhang zwischen der Regierungsqualität der Regionen und ihrem Grad an Innovation, Unternehmertum und Wachstum auseinandersetzte. Einige der wichtigsten Erkenntnisse sind im dem 2013 von der OECD veröffentlichten Bericht Investing Together zusammengefasst. Das Fazit lautet, dass eine mindere Regierungsqualität ein Hemmnis für Wirtschaftsent- 13 Aufgrund geringfügiger methodischer Umstellungen sind die beiden Umfragen nicht uneingeschränkt vergleichbar. 168

206 Kapitel 5: Gute Governance : Die Bedeutung einer verantwortungsvollen Regierungsführung für wirtschaftliche und soziale Entwicklung Abbildung 5.6 Weltbank-Indikatoren, Abbildung 5.6 Wirksamkeit des Staates -1,0-0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 Rumänien Bulgarien Griechenland Italien Kroatien Slowakei Ungarn Lettland Litauen Polen Tschechien Slowenien Portugal Estland Spanien Malta Zypern Frankreich Belgien Irland Österreich UK Deutschland Luxemburg Niederlande Schweden Dänemark Finnland ,0-0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 Werte der Standardabweichung Die Daten für 1996 sind nur angezeigt, wenn der Unterschied statistisch signifikant ist Quelle: Indikatoren der Weltbank Rechtsstaatlichkeit -1,0-0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 Bulgarien Rumänien Kroatien Italien Griechenland Slowakei Ungarn Polen Lettland Litauen Slowenien Tschechien Portugal Spanien Zypern Estland Malta Belgien Frankreich Deutschland UK Irland Luxemburg Niederlande Österreich Dänemark Schweden Finnland ,0-0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 Werte der Standardabweichung wicklung darstellt und das Wirkungspotenzial öffentlicher Investitionen verringert. Dies gilt uneingeschränkt auch für aus Kohäsionsmitteln kofinanzierte Investitionen. Ihre Wirkung für die Regionalentwicklung ließe sich demzufolge durch Verbesserungen in der Qualität der Governance steigern. Diese Verbesserungen werden sich jedoch nicht unbedingt mit der Zeit von selbst einstellen. Viel eher werden konzertierte Bemühungen auf allen Regierungsebenen sowie die aktive Mitwirkung der Öffentlichkeit und der Medien vonnöten sein. 4.2 Zunehmende Verwaltungsbefugnisse in EU-Regionen In vielen Teilen der EU geht der Trend zur Regionalisierung. Wie der Index der regionalen Selbstverwaltung zeigt (siehe Kasten), haben die Regionen in zahlreichen Mitgliedstaaten in den letzten 50 Jahren an Autonomie gewonnen. In besonderem Maße gilt dies für Italien, Belgien, Spanien sowie die Region Scotland (im Vereinigten Königreich). Die regionalen Verwaltungsbefugnisse sind dort ausnahmslos weit gediehen (Karte 5.4). Eine deutliche Stärkung der regionalen Selbstverwaltung ist auch in der Tschechischen Republik, der Slowakei, Po- 169

207 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 170

208 Kapitel 5: Gute Governance : Die Bedeutung einer verantwortungsvollen Regierungsführung für wirtschaftliche und soziale Entwicklung Wie setzt sich der europäische Index zur Regierungsqualität zusammen? Dieser Index wurde im Auftrag der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung erarbeitet und erstmals 2010 veröffentlicht. Es handelt sich um eine Kombination aus den nationalen Bewertungen der Weltbank-Governance-Indikatoren und einer Umfrage, die regionalen Schwankungen in den einzelnen Staaten nachgeht. Die nationalen Durchschnittswerte der Regionalindizes decken sich deshalb mit den Weltbank-Werten. Der Index wurde 2013 mit Unterstützung durch das 7. Rahmenprogramm aktualisiert 1. Die Umfrage konzentriert sich auf die öffentlichen Dienstleistungen. Diese unterstehen häufig der lokalen oder regionalen Kontrolle (Rechtsdurchsetzung, Bildungs- und Gesundheitswesen) und unterliegen mit größerer Wahrscheinlichkeit regionalen Abweichungen. Die gestellten Fragen beziehen sich auf die Qualität und Unvoreingenommenheit dieser Dienstleistungen sowie auf die Wahrnehmung von Korruption und persönliche Erfahrungen mit dieser. Die Fragen 2 lauten u. a.: Wie würden Sie die Qualität des öffentlichen Bildungswesens in Ihrem Gebiet beurteilen? Manche Personen werden im öffentlichen Gesundheitssystem meines Gebiets bevorzugt behandelt. Alle Bürgerinnen und Bürger werden in meinem Gebiet von der Polizei gleich behandelt. Haben Sie selbst oder ein anderes Mitglied Ihres Haushalts in den letzten 12 Monaten Bestechungsgeld bezahlt? 1 Sie beruht auf einer Umfrage unter Personen in 24 Staaten und 212 Regionen. Vgl. ANTICORRP 2 Vgl. Charron, N. (2013) und Charron, N. et al. (2014) für weitere Informationen. len, Griechenland und Finnland eingetreten, wenngleich der Indexwert dort vergleichsweise niedrig bleibt. In Deutschland und Österreich, wo die Bundesländer bereits in den 1960er-Jahren ein Maß an Selbstverwaltung genossen, hat es kaum Veränderungen gegeben. Keine nennenswerte Entwicklung registrierten England, Schweden, das portugiesische Festland, Kroatien und Bulgarien. Den höchsten Indexwert in Bezug auf die regionale Selbstverwaltung verbuchten 2011 die Bundesländer Deutschlands, Österreichs und Belgiens (Karte 5.3). Am zweithöchsten waren die Werte in Regionalstaaten, die einen etwas höheren Zentralisierungsgrad als föderal organisierte, aber einen geringeren als Einheitsstaaten aufweisen. Die Regionen mit dem höchsten Autonomiegrad wie Åland (Finnland), Scotland (Vereinigtes Königreich), Navarra (Spanien) sowie Açores und Madeira (Portugal) verzeichneten besonders hohe Werte. Am schwächsten fiel der Index in Bulgarien, auf dem portugiesischen Festland und in Irland aus14. Die vom Index erfassten Regionen unterschieden sich nicht nur im Grad der Selbstbestimmung, sondern auch in der Bevölkerungsgröße. In Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien und Polen zählen so gut wie alle Regionen mehr als 1 Million Einwohner. Im Vereinigten Königreich sowie in Bulgarien, Kroatien und Finnland kommen die meisten erfassten Regionen auf weniger als Einwohner hatten die Regionen in ungefähr der Hälfte der Mitgliedstaaten ein gewisses Maß an Autonomie bezüglich der Kreditaufnahme. In den deutschen Bundesländern und den Regionen Italiens war diese Möglichkeit sogar ohne Einschränkungen gegeben. Regionen in Frankreich, den Niederlanden, Ungarn, Schweden und außerdem Scotland können Kredite ebenfalls ohne vorherige Genehmigung der Zentralregierung aufnehmen, es gelten jedoch Betragsgrenzen. Wales sowie Regionen in der Tschechischen Republik, Kroatien, Polen, Rumänien und Spanien müssen Kreditvorhaben zuerst genehmigen lassen und sind auch an Betragsvorgaben gebunden. In den neun übrigen Mitgliedstaaten mit Regionen haben diese keinerlei Möglichkeit, Kredite aufzunehmen. Ein hohes Maß an Steuerautonomie genossen 2011 lediglich Navarra und die baskischen Provinzen (Spanien). Als Kriterium gilt, dass zumindest bei einer wichtigen Steuer (Einkommens-, Körperschafts-, Mehrwert- oder Umsatzsteuer) sowohl die Bemessungsgrundlage als auch der Steuersatz von der Region festgelegt werden kann. Ein paar weitere Regionen (die übrigen Regionen Spaniens, die belgischen und italienischen Regionen, Åland in Finnland, Açores und Madeira in Portugal, Län in Schweden sowie Scotland) konnten über die Höhe mindestens einer wichtigen Steuer (zumindest innerhalb bestimmter Grenzen) selbst bestimmen, nicht aber über die Bemessungsgrundlage. Die deutschen Bundesländer waren befugt, Bemessungsgrundlage und Höhe nachrangiger Steuern selbst festzulegen. Regionen in Kroatien, Frankreich, Ungarn, Italien, den Niederlanden, Rumänien und der Slowakei konnten den Steuersatz, nicht aber die Bemessungsgrundlage wählen. 14 Die drei Baltenstaaten, Luxemburg, Slowenien, Zypern und Malta hatten 2011 keine einzige Region, die der von der Wissenschaft vorgegebenen Definition der Regionen (Durchschnittsbevölkerung von mind Menschen) entsprach. 171

209 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Index der regionalen Selbstverwaltung Der Index erfasst das Gebiet, über das sich die Verwaltungsbefugnisse einer Gebietskörperschaft erstrecken, den Umfang dieser Befugnisse (Grad der Unabhängigkeit) und die Aufgabenbereiche, in denen sie zur Geltung kommen. Hinsichtlich des territorialen Anwendungsbereichs von Verwaltungsbefugnissen wird unterschieden zwischen Selbstverwaltung (Verwaltungsbefugnisse im Rahmen des eigenen Zuständigkeitsbereichs) und geteilter Verwaltung (gemeinsam ausgeübte Verwaltungsbefugnisse über einen größeren Zuständigkeitsbereich, dem die Gebietskörperschaft angehört). Bezüglich des Umfangs der Befugnisse wird gemessen, inwieweit eine Gebietskörperschaft selbständig Legislativ-, Steuer- und Exekutivaufgaben wahrnehmen kann, unter welchen Voraussetzungen sie einseitig vorgehen kann und welche Möglichkeiten sie hat, Entscheidungen der Zentralregierungen außer Kraft zu setzen. Die Aufgabenbereiche beziehen sich darauf, in welchen Politikfeldern die Gebietskörperschaft entscheidungsbefugt ist. Es geht insbesondere um die Bereiche Steuern, Kreditaufnahme und Verfassungsreform. Der Index der regionalen Selbstverwaltung umspannt fünf Dimensionen (siehe unten). Dimensionen regionaler Verwaltungsbefugnisse (Selbstverwaltung) Selbstverwaltung Die von einer Regionalregierung ausgeübten Verwaltungsbefugnisse über jene, die in der Region leben Institutionelle Tiefe Inwieweit eine regionale Regierung autonom ist bzw. von der nationalen Regierung ernannt wird. Politische KompetenzbreiteDie Reichweite der politischen Kompetenzbereiche.. Steurerliche Autonomie Inwieweit regionale Regierungen unabhängig Steuern erheben kann Autonomie über Anleihen Inwieweit regionale Regierungen Kredite aufnehmen können. Representation Inwieweit eine Region über eine unabhängige Legislative und Exekutive verfügt Quelle: Hooghe, L. et al. (in Kürze erscheinend). In Bulgarien, der Tschechischen Republik, Dänemark, Finnland (ausgenommen Åland), Griechenland, Ungarn, Irland, auf dem portugiesischen Festland, in Rumänien, außerdem in Northern Ireland und Wales werden Bemessungsgrundlage und Höhe aller Lokal- und Regionalsteuern von der Zentralregierung festgesetzt. Der Index der regionalen Selbstverwaltung erfasst die Veränderungen bis 2011 und zeigt die diesbezüglichen Folgen der Krise. In einigen Fällen wurden die Befugnisse und Zuständigkeiten der Regionen erweitert. In anderen Fällen verstärkte die Zentralregierung die Kontrolle über die Regionalbehörden, etwa bezüglich der Möglichkeiten zur Kreditaufnahme. Zu beachten ist, dass der Index nicht das ganze Ausmaß der Dezentralisierung wiedergibt, da der Grad der Selbstbestimmung der lokalen Gebietskörperschaften nicht gemessen wird. Angesichts des wachsenden Stellenwerts von Städten und Metropolgebieten für die Governance beabsichtigt die Kommission, diesen Aspekt eingehender zu erforschen. 5. Governancemängel schmälern das Wirkungspotenzial der Kohäsionspolitik Defizite im Governance-Standard können die Wirkung der Kohäsionspolitik direkt wie auch indirekt beeinträchtigen. So besteht etwa die Gefahr, dass weniger Ausgaben zum Tragen kommen, wenn die in Programmen verfügbaren Finanzmittel nicht zur Gänze ausgeschöpft werden. Außerdem kann es dazu kommen, dass Strategien weniger kohärent ausfallen oder für das Zielland bzw. die Zielregion weniger gut geeignet sind. Ein drittes mögliches Problem besteht darin, dass minderwertige Projekte für Förderungen ausgewählt gewählt werden bzw. dass die besten Projekte erst gar nicht um Förderungen ansuchen. Viertens: Es droht eine geringere Hebelwirkung, da die Bereitschaft des Privatsektors zur Kofinanzierung von Investitionen in Mitleidenschaft gezogen wird. Ein minderwertiges Steuersystem bedeutet nicht, dass Korruption oder Betrug im Spiel ist obwohl beides der Fall sein kann. Auch dass Unrechtmäßigkeiten begangen würden, trifft nicht unbedingt zu. Schleppende Entscheidungsabläufe, schlecht organisierte öffentliche Konsultationen, ein Fokus auf kurzfristige Wahlgewinne anstatt 172

210 Kapitel 5: Gute Governance : Die Bedeutung einer verantwortungsvollen Regierungsführung für wirtschaftliche und soziale Entwicklung 173

211 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt OECD-Prinzipien: Wirksame öffentliche Investitionen eine gemeinsame Verantwortung aller Regierungs- und Verwaltungsebenen Die OECD spricht sich in einer jüngsten Empfehlung für eine Reihe von Grundprinzipien für öffentliche Investitionen aus. Erstmals werden dabei auch nachgeordnete Regierungsebenen berücksichtigt. Damit wird die wichtige und zunehmende Rolle regionaler und lokaler Gebietskörperschaften für die Planung und Umsetzung öffentlicher Investitionen anerkannt. Die Empfehlungen müssen vor dem Hintergrund der Krise gesehen werden. Diese hat in zahlreichen Staaten Investitionskürzungen ausgelöst und dazu geführt, dass dem Nutzennachweis eingesetzter Mittel ein größeres Augenmerk gilt. Diese Grundprinzipien sollen von den OECD-Ausschüssen alle drei Jahre evaluiert werden. Sie sind zwar nicht rechtsverbindlich, besitzen aber eine gewisse moralische Geltung. Wirksame öffentliche Investitionen erfordern eine enge Zusammenarbeit zwischen den Regierungsebenen, um allfällige Informations-, Politik- oder Fiskallücken zu überbrücken. Eine weitere Voraussetzung ist, dass auf den verschiedenen Verwaltungsebenen die Kapazität gegeben ist, öffentliche Investitionsvorhaben zu planen und umzusetzen. Die empfohlenen Grundprinzipien beziehen sich deshalb auf mögliche Verfahrensweisen zur Koordinierung öffentlicher Investitionen über mehrere Regierungs- und Verwaltungsebenen, zur Stärkung der Durchführungskapazität und zur Sicherstellung eines reibungslosen Planungsrahmens. Die Planung, Finanzierung und Umsetzung öffentlicher Investitionsvorhaben erfolgt in den seltensten Fällen durch eine einzige Verwaltungsinstanz. Vielmehr sind an den verschiedenen Prozessstufen mehrere Regierungsebenen beteiligt. Diese müssen entsprechend eng zusammenarbeiten. Selbst wenn öffentliche Investitionen von der Zentralregierung ausgehen, ist in der Regel auch die Mitwirkung der lokalen Ebene erforderlich. Für die Wirksamkeit des Vorhabens ist es wesentlich, dass lokale Bedürfnisse, mögliche Stolpersteine und spezifische territoriale Faktoren berücksichtigt werden. Selbst wenn die Finanzierung oder die Entscheidungsfällung nicht in ihrer Zuständigkeit liegen, können lokale Gebietskörperschaften folglich zu den angepeilten Ergebnissen und Wirkungen beitragen. Die OECD hat eine Reihe von Grundprinzipien für wirksame öffentliche Investitionen für alle Regierungsebenen herausgegeben, um die Staaten bei der Bewältigung dieser Herausforderungen zu unterstützen. Ziel ist, Regierungsinstanzen auf allen Ebenen dabei zu helfen, Stärken und Schwächen der Investitionskraft öffentlicher Stellen zu bewerten und vorrangige Orientierungen für Verbesserungen vorzunehmen. Die Grundprinzipien sind in drei Gruppen gegliedert, entsprechend systembedingten Herausforderungen der Multi-Level-Governance im Hinblick auf öffentliche Investitionen. a) Koordination: Über Bereichs- und Zuständigkeitsgrenzen hinausgehende, mehrere Regierungsebenen umspannende Koordination ist notwendig, in der Praxis jedoch ein schwieriges Unterfangen. Das breite Spektrum der an öffentlichen Investitionen mitwirkenden Akteure macht es u. U. erforderlich, unterschiedliche Interessen auszugleichen. b) Kapazität: Wenn es an der Kapazität für Konzeption und Umsetzung einer Investitionsstrategie mangelt, besteht die Gefahr, dass Politikinitiativen ihr Ziel verfehlen. Welchen Niederschlag öffentliche Investitionen und Wachstum finden, scheint nach Lage der Daten mit der Regierungsqualität einschließlich auf subnationaler Ebene zusammenzuhängen. c) Rahmenbedingungen: Bewährte Verfahren für Haushaltsplanung, Auftragsvergabe und Regulierung sind ein wesentlicher Bestandteil erfolgreicher Investitionsstrategien. Sie kommen jedoch nicht immer auf allen Verwaltungsebenen konsequent zum Tragen. Grundprinzipien der OECD für wirksame öffentliche Investitionen eine Empfehlung für alle Regierungs- und Verwaltungsebenen Die OECD-Mitgliedstaaten müssen dafür Sorge tragen, dass nationale und subnationale Regierungsebenen Ressourcen für öffentliche Investitionen in die Territorialentwicklung wirksam einsetzen, und zwar in Übereinstimmung mit folgenden Grundprinzipien: Koordination der öffentlichen Investitionen über alle Verwaltungs- und Politikebenen Anwendung einer an die verschiedenen Gebiete angepassten integrierten Strategie. Annahme wirksamer Instrumente für die Koordinierung zwischen den nationalen und nachgeordneten Verwaltungen. Koordinierung zwischen den nachgeordneten Regierungs- und Verwaltungsebenen, um auf der am besten geeigneten Ebene zu investieren. Ausbau der Investitionskraft öffentlicher Stellen, Förderung des gemeinsamen politischen Lernens auf verschiedenen Verwaltungsebenen Vorabevaluierung der langfristigen Auswirkungen und Risiken öffentlicher Investitionen. Einbindung der Interessenträger in alle Phasen des Investitionszyklus. Mobilisierung der privaten Akteure und der Finanzinstitutionen zur Diversifizierung der Finanzierungsquellen und zum Ausbau der Kapazitäten. Ausbau der Kapazitäten der an den öffentlichen Investitionen beteiligten Personen und Institutionen in allen Phasen des Investitionszyklus. Konzentration auf die Ergebnisse und die Förderung des Lernens. Sicherstellung reibungsloser Rahmenbedingungen für öffentliche Investitionen auf allen Verwaltungsebenen Entwicklung eines an die Investitionsziele angepassten Steuerrahmens. Erfordernis eines strengen und transparenten Finanzmanagements. Transparenz und intelligente Nutzung des öffentlichen Auftragswesens auf allen Regierungs- und Verwaltungsebenen. Förderung eines hochwertigen und kohärenten Regelungsrahmens auf allen Regierungs- und Verwaltungsebenen. Weitere Einzelheiten auf: 174

212 Kapitel 5: Gute Governance : Die Bedeutung einer verantwortungsvollen Regierungsführung für wirtschaftliche und soziale Entwicklung langfristige Entwicklungsstrategien, häufig wechselnde Politiken und Prioritäten: All diese Merkmale sind durchaus legal, doch unterminieren sie in der Regel die Wirkung der Kohäsionspolitik. 5.1 Schlechte Regierungsführung behindert Investitionen und führt zum Verfall von Fördermitteln Nach dem aktuellen Datenstand (21. Mai 2014) haben die Mitgliedstaaten in der Periode im Durchschnitt nur 68 % der verfügbaren EU-Mittel ausgeschöpft 15 (d. h. ausgegeben). Der Ausschöpfungsgrad erreichte in Rumänien nicht mehr als 46 %. Auch die Slowakei, Bulgarien, Italien, Malta und die Tschechische Republik haben weniger als 60 % der verfügbaren Gelder genutzt. Demgegenüber erreichte der Ausschöpfungsgrad in Finnland, Estland, Litauen und Portugal mehr als 80 %. Wenn Staaten eine zögerliche Ausschöpfungsrate aufweisen, kann dies mit einer Vielzahl von Ursachen zusammenhängen nicht zuletzt auch mit Kompetenzdefiziten in den Verwaltungsbehörden bzw. allgemein im Staatsapparat, sowie mit einer unzureichenden Personalausstattung. Unabhängig vom tatsächlichen Grund kann es dazu kommen, dass Mitgliedstaaten nicht in der Lage sind, die verfügbaren Mittel fristgerecht auszugeben und deshalb einen Teil der Gelder wieder verlieren (Aufhebung der Mittelbindung im Zuge der N+2 -Regel). Alternativ dazu besteht die Gefahr, dass sie die Mittel aus Zeitdruck ineffizient einsetzen. Abbildung 5.7 Stellt man die Ausschöpfungsraten dem Government Effectiveness Index (Index zur Wirksamkeit des staatlichen Handelns) der Weltbank gegenüber, drängt sich der Schluss auf, dass ein Zusammenhang besteht (Abbildung 5.7). Sieben Mitgliedstaaten liegen sowohl hinsichtlich der Wirksamkeit des Staates als auch der Ausschöpfung (EU-27-Mittelwert: 68 %) unter dem Durchschnitt. Zehn Länder rangieren in beiden Fällen Weltbank-Index zur Wirksamkeit des Regierungshandelns, 2012 standardisiert so dass EU=0 1,5 über dem Durchschnitt. Andererseits verzeichnen Estland, Litauen und Portugal die höchsten Ausschöpfungsraten, obwohl sie bei der Wirksamkeit des staatlichen Handelns knapp unter dem Durchschnitt liegen. Eine geringe Landesgröße und eine begrenzte Anzahl von Verwaltungsbehörden begünstigen möglicherweise höhere Ausschöpfungsraten, obwohl ein solcher Effekt offenbar weder Malta noch Lettland zugutegekommen ist. Die Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Verwaltung kohäsionspolitischer Programme sind vielfach administrativer Art. Sie betreffen die Humanressourcen, Verwaltungsmechanismen, die Koordination zwischen verschiedenen Organen und Durchführungsmängel im öffentlichen Auftragswesen. Die personelle Ausstattung der Verwaltungsbehörden ist überaus uneinheitlich, nicht zuletzt was den Anteil interner und externer Mitarbeiter anbelangt. Auch bei der Verteilung der (Teil-)Zuständigkeiten für die verschiedenen Aufgaben (Verwaltung, Bescheinigung, Prüfung und Durchführung) gibt es Abweichungen. Probleme aufgrund eines schlichten Mangels an angemessen qualifiziertem Personal können langfristig und systembedingt (z. B. in Bulgarien und Rumänien) oder vorübergehend sein (wie im Falle der Audits in Österreich). Eine starke Personalfluktuation ist ein häufiges Problem auf allen Verwaltungsebenen, insbesondere in einigen EU- 12-Staaten. In mehreren Staaten werden für technische Hilfe bestimmte Fördergelder für Lohn- oder auch Bonus- Ausschöpfung von Kohäsionsmitteln und Wirksamkeit des staatlichen Handelns, ,0 FI 1,0 DK SE NL 0,5 LU 0,5 UK BE FR CYAT DE MT IE 0,0 ES PT 0,0 SI CZ SK LV LT EE HU PL -0,5-0,5 IT EL BG -1,0-1,0 RO -1,5-1, Gesamter Ausschöpfungsgrad der Kohäsionsmittel , Stand 21. Mai 2014 (%) Quelle: Weltbank und SFC 1,5 15 Zu verstehen als Beantragung und Erhalt von Mitteln für Ausgaben im Rahmen der Strukturfonds- und Kohäsionsfondsprogramme. Die angegebenen Zahlen enthalten Vorschusszahlungen. 175

213 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt zahlungen aufgewendet, um bestimmte Aufgabengebiete zu stärken (was die Kommission zur Durchführung einer Studie veranlasst hat, um die Situation zu klären). Die Übernahme moderner Verwaltungsinstrumente, die dazu dienen, Leistungsanreize zu schaffen und unter leitenden Verantwortlichen mehr Ergebnisverantwortung herbeizuführen, bleibt lückenhaft. Manche Staaten haben nur schwache Vorkehrungen, um Interessenkonflikte zu vermeiden und korrupten Praktiken von Amtsträgern vorzubeugen. Computergestützte Verfahren für mehr Effizienz und Transparenz im Umgang mit EU-Mitteln sind in einer Reihe von Staaten weit gediehen, in anderen jedoch so gut wie nicht vorhanden. Finanzkontrolle und Überwachungssysteme funktionieren im Allgemeinen gut. Verbesserungswürdig ist indes das Monitoring der Resultate und Auswirkungen, obwohl es mehrere Beispiele für bewährte Verfahren gibt, an die im aktuellen Programmplanungszeitraum angeknüpft werden kann. In manchen Fällen werden Strategien, die zur Erfüllung von EU-Politikzielen entwickelt wurden, aufgrund von politischem Druck nicht befolgt. In einigen Ländern sind besondere Anstrengungen erforderlich, um die Programmplanung (Auswahl von Kriterien, Projektvorbereitung, Ausschreibung) und auch die Umsetzung (Auftragsvergabe und Projektmanagement) auf solidere Fundamente zu stellen. Bei Großprojekten sind in einer ganzen Reihe von Mitgliedstaaten Schwierigkeiten aufgetreten, was die Fristen für Ausgaben im Rahmen von Kofinanzierungen anbelangt. Ein häufiges Problem besteht darin, dass Gebietskörperschaften nur über eine begrenzte Kapazität verfügen, um komplexe Projekte vorzubereiten und umzusetzen. Aus diesem Grund müssen Maßnahmen zum Kapazitätenaufbau auf alle Verwaltungsebenen nicht nur die nationale ausgerichtet werden. Systemschwächen in allen Aspekten der öffentlichen Auftragsvergabe sind die häufigste Ursache der bei Überprüfungen festgestellten Unregelmäßigkeiten, die eine Zahlungsaussetzung oder finanzielle Berichtigung nach sich ziehen. In mehreren Mitgliedstaaten ist eine begrenzte Kapazität für die ordnungsgemäße Anwendung der Richtlinien zur Umweltverträglichkeitsprüfung und zur strategischen Umweltprüfung sowie der Vorschriften über staatliche Beihilfen zu Tage getreten. Die EU-12-Staaten (und im neuen Zeitraum wahrscheinlich auch Kroatien) haben diesbezüglich in der Regel mehr Unterstützungsbedarf. Besonders gehäufte Probleme sind in den Bereichen Eisenbahn, Abfallwirtschaft, Abwasser, FTEI, IKT und Finanzinstrumente festzustellen. Koordinationsprobleme können sowohl zwischen nationalen horizontalen (d. h. sektoralen) Programmen als auch zwischen nationalen und regionalen Programmen auftreten. Bei der Übertragung von Aufgaben durch die Verwaltungsbehörde auf zwischengeschaltete Stellen besteht überdies die Gefahr einer übermäßigen Komplexität und einer Verwässerung der Rechenschaftspflichten. 5.2 Schlechte Regierungsführung kann Hebeleffekt der Kohäsionspolitik vermindern Die Ausschöpfung der verfügbaren Mittel ist ein notwendiger Schritt, der für sich allein genommen aber nicht ausreicht, um der Kohäsionspolitik eine starke Wirkung zu verleihen. Es kommt auch darauf an, wofür die Gelder aufgewendet werden, ob die betreffenden Projekte ein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweisen und ob allgemein die Zuversicht besteht, dass Vorhaben zum Abschluss gebracht werden. Hierbei kommt dem Geschick und den Intentionen der Politikverantwortlichen ebenso wie den für die Verwaltung der Gelder zuständigen nationalen und regionalen Behörden eine wichtige Rolle zu. Einem Mangel an Kompetenz kann mit Weiterbildung und mehr Personal begegnet werden, vorausgesetzt, der entsprechende Bedarf wird erkannt 16. Wenn ein Staat bzw. eine Behörde willentlich Ziele verfolgt, die von der Erbringung von der Bevölkerung benötigter öffentlicher Güter und Dienstleistungen abweichen, sind Gegenmaßnahmen schwieriger. Solche Fälle umschreibt Barca 17 mit staatlicher Vereinnahmung. Eine hochstehende Governance stößt einen positiven Kreislauf an, bei dem die Öffentlichkeit dem Staat zutraut, die richtigen Entscheidungen zu treffen und Steuermittel möglichst kosteneffizient auszugeben. Dies erhöht die Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen, was wiederum die Kosten dämpft, und führ zu Investitionen durch Unternehmen, die auf die staatliche Politik Bedacht nehmen 18. Demgegenüber löst eine minderwertige Governance eine Abwärtsspirale aus: Das Staatsvertrauen schwindet, Steuern werden hinterzogen, Korruptionsfälle wer- 16 Rodríguez-Pose, A. und Storper, M. (2006). 17 Barca, F. (2009). 18 Acemoglu, D. und Robinson, J. (2012). 176

214 Kapitel 5: Gute Governance : Die Bedeutung einer verantwortungsvollen Regierungsführung für wirtschaftliche und soziale Entwicklung Regierungsqualität, ein maßgeblicher Faktor für die Wirksamkeit der Kohäsionspolitik In einer aktuellen Studie von Rodríguez-Pose und Garcilazzo (2014) wurde das Realwachstum des Pro-Kopf- BIP in den Regionen der EU-15 zwischen 1995 und 2006 untersucht, und zwar mithilfe eines auf einer Paneldatenanalyse basierenden ökonometrischen Modells. Ziel war es, zugrundeliegende Einflussfaktoren zu ermitteln. Weiters sollten die Rolle der Aufwendungen aus der Kohäsionspolitik sowie der Regierungsqualität beurteilt und Wechselwirkungen zwischen beiden analysiert werden. Die Ergebnisse deuten darauf hin, dass Ausgaben einen erheblichen Niederschlag im Wachstum des Pro- Kopf-BIP finden. In den Regionen, denen beträchtliche Fördermittel zugeteilt wurden (insbesondere den am wenigsten entwickelten), war die Wirkung umso höher, je besser es um die Regierungsqualität bestellt war. Eine weitere Schlussfolgerung lautet, dass eine minderwertige Regierungsqualität ein Hindernis darstellt, das allein mit mehr Ausgaben nicht überwunden werden kann. Die Verbesserung der Regierungsqualität ist wesentlich, damit die Kohäsionspolitik ihr volles Wirkungspotenzial entfalten kann. den nicht mehr angezeigt und immer weniger Unternehmen beteiligen sich an öffentlichen Ausschreibungen, in der Annahme, dass nur die richtigen Verbindungen oder Bestechung zum Erfolg führen. Aufgrund der Unwägbarkeiten der staatlichen Politik entsteht schließlich ein unsicheres Klima für Investitionen. Um einen derartigen Teufelskreis zu durchbrechen, bedarf es häufig eines von außen einwirkenden Schocks oder externer Unterstützung für örtliche Kräfte, die eine höhere Qualität der Regierungsführung anstreben. Jüngste empirische Untersuchungen 19 verdeutlichen, wie wichtig eine gute Regierungsqualität ist. Sie beeinflusst unmittelbar das Wirtschaftswachstum, in weiterer Folge aber auch die Ausgabeneffizienz in der Kohäsionspolitik. Nach den wissenschaftlichen Erkenntnissen ist die Aufwertung der Regierungsqualität in rückständigen Regionen eine zentrale Voraussetzung, um die Wirkung der Kohäsionspolitik zu erhöhen (siehe Kasten). Diesem Befund wird insofern Rechnung getragen, als im neuen Programmplanungszeitraum der Ausbau der Verwaltungskapazitäten für die Mittelverwaltung mehr Aufmerksamkeit erhält und als Vorbedingung für die Zuteilung von Förderungen vorgesehen ist. 6. Schlussfolgerungen Die EU-Mitgliedstaaten und Regionen weisen deutliche Unterschiede auf, was unternehmensfreundliche Rahmenbedingungen, das Ausmaß von Korruption und die Qualität der Regierungsführung anbelangt. Daraus resultieren ein gedämpftes Wachstumspotenzial in Fällen, wo die Governance unterdurchschnittlich entwickelt ist, und Beeinträchtigungen für das reibungslose Funktionieren des Gemeinschaftsmarktes. Viele Menschen in der EU sind zutiefst besorgt über die Korruption, sogar in Ländern, die für ihre Maßnahmen zur Eindämmung von Korruption und Amtsmissbrauch angesehen sind. Eine Vielzahl von Indikatoren deutet darauf hin, dass das Governance-System in zahlreichen, allen voran den weniger entwickelten Mitgliedstaaten (in der EU-15, aber auch der EU-13) und Regionen zu wünschen übrig lässt. Dies behindert die soziale und wirtschaftliche Entwicklung und beeinträchtigt die Wirkung der Kohäsionspolitik. Die regionale Dimension der Regierungsführung ist in vielen Teilen der Union von zunehmender Bedeutung, da die betreffenden Behörden immer mehr Selbstverwaltungsbefugnisse und Verantwortung für öffentliche Ausgaben erhalten. Die von der OECD aufgestellten Grundprinzipien für wirksame Investitionen tragen der in dieser Hinsicht maßgeblichen Rolle der Gebietskörperschaften Rechnung. Sie sind eine Richtschnur, wie Investitionsausgaben ihre optimale Wirkung erhalten können. Die Kommission hat ebenso wie die OECD und andere internationale Organisationen erkannt, wie wichtig es ist, die Governance EU-weit auf allen Ebenen zu verbessern. Sie hat deshalb an mehreren Fronten Maßnahmen eingeleitet. Zu nennen sind insbesondere der neue Bericht über die Korruptionsbekämpfung und die nachdrückliche Berücksichtigung dieser Fragen im Jahreswachstumsbericht sowie in der Neuauflage der Kohäsionspolitik (vgl. das nächste Kapitel). 19 Rodríguez-Pose, A. und Garcilazo, E. (2013). 177

215 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 178

216 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik 1. Einführung Obwohl sich die Ursprünge der Gemeinschaftspolitiken zur Überwindung regionaler Ungleichgewichte bis zu den Verträgen von Rom zurückverfolgen lassen, wurde die Kohäsionspolitik erst 1989 tatsächlich auf den Weg gebracht. In den Jahren davor beschränkten sich Gemeinschaftsmittel mit territorialer Wirkung (Europäischer Fonds für regionale Entwicklung EFRE; Europäischer Sozialfonds ESF; Europäischer Ausrichtungsund Garantiefonds für die Landwirtschaft EGFL) auf die Finanzierung vorher festgelegter Projekte in den Mitgliedstaaten mit geringem europäischem oder subnationalem Einfluss. Eine Reihe von Ereignissen in den 1980er-Jahren, namentlich die Einheitliche Europäische Akte, der Beitritt Griechenlands, Spaniens und Portugals und die Verabschiedung des Binnenmarktprogramms, leitete einen politischen Kurswechsel ein. Dieser mündete 1988 in der ersten Verordnung, die darauf abzielte die Strukturfonds zum integralen Bestandteil einer gemeinsamen Politik für wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zu machen. Damit wurden Schlüsselprinzipien wie die Konzentration auf die ärmsten und rückständigsten Regionen der Union, die Planung von Mehrjahresprogrammen, die strategische Ausrichtung der Investitionen und die Einbeziehung von regionalen und lokalen Partnern eingeführt. Gleichzeitig wurde für den Programmzeitraum eine im Vergleich zur Vergangenheit deutliche Anhebung der bereitgestellten Mittel beschlossen. Im Zuge des 1993 in Kraft getretenen Vertrags von Maastricht wurde ein neues Instrument der Kohäsionsfonds ins Leben gerufen. In den Verordnungen zur Kohäsionspolitik für , die nun auch das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei mit einschloss, wurden die wichtigsten Grundsätze Konzentration, mehrjährige Programmplanung und Zusätzlichkeit verankert. Gleichzeitig wurden die Regelungen für Partnerschaft und Bewertung konsolidiert. Die für die Kohäsionspolitik bereitgestellten Mittel wurden verdoppelt und deckten nun ein Drittel des EU-Budgets ab. Mit der im März 2000 von den Mitgliedstaaten vereinbarten Strategie von Lissabon setzte eine neue Periode ein. Wachstum, Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit wurden bis 2006 immer mehr zum Leitmotiv vieler politischer Maßnahmen der EU und leiteten einen Paradigmenwechsel in der Kohäsionspolitik ein, wobei Innovation zusehends in den Vordergrund rückte. In diese Periode fällt auch die umfangreichste Erweiterung in der Geschichte der EU, die im Mai 2004 zum Beitritt zehn neuer Länder führte. Damit vergrößerte sich die EU-Bevölkerungszahl um 20 %, das EU-BIP stieg jedoch lediglich um 5 %. Entsprechend nahm das Gefälle in der Einkommens- und Beschäftigungsstruktur mit der Erweiterung zu, da das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP (in KKS) in diesen neuen Mitgliedstaaten weniger als die Hälfte des EU-Durchschnitts betrug und nur 56 % der erwerbsfähigen Bevölkerung im Vergleich zu 64 % in der EU-15 berufstätig waren. Der Programmzeitraum , mit dem Beitritt Bulgariens und Rumäniens, zeichnete sich durch die bisher stärkste Konzentration von Kohäsionsmitteln auf die ärmsten Mitgliedstaaten und Regionen aus (81,5 % der gesamten Aufwendungen). In Übereinstimmung mit der 2005 verabschiedeten Agenda für Wachstum und Beschäftigung sollte nunmehr ein Viertel der Zuweisungen für Forschung und Innovation und ungefähr 30 % für Umweltinfrastruktur und Maßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels vorgesehen werden. Weitere wichtige Neuerungen, um die Kohäsionspolitik wirksamer und nachhaltiger zu machen, waren die Förderung von Finanzierungsinstrumenten und die Schaffung der Fazilitäten für technische Unterstützung. Damit sollten die Mitgliedstaaten bei der Vorbereitung hochwertiger Großprojekte unterstützt werden. Dieses Kapitel fasst die Geschichte der Kohäsionspolitik von 1989 bis 2013 zusammen. Im ersten Abschnitt werden die Entwicklungen hinsichtlich der Mittelausstattung und Gebietseinteilung beschrieben. Im zweiten wird dargelegt, wie sich die Politikziele im Laufe der Zeit verändert haben und welche ökonomischen Erwägungen den Zielen zugrunde liegen. 179

217 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 6.1 Kohäsionsausgaben, ,4 % des jährlichen Bruttonationaleinkommens (BNE) KF ESF EFRE 0,4 0,35 0,35 0,3 0,3 0,25 0,25 0,2 0,2 0,15 0,15 0,1 0,1 0,05 0, EU-9 EU-10 EU-12 EU-15 EU-25 EU-27 Quelle: GD BUDG, AMECO, Berechnungen GD REGIO 2. Ausbau der finanziellen Unterstützung mit vereinfachter Gebietseinteilung 2.1 Steigender Anteil der Kohäsionsmittel am BNE Auf Kohäsionspolitik entfällt ein verhältnismäßig geringer Anteil des EU-Bruttonationaleinkommens (BNE) lag ihr Anteil bei 0,36 %. Dessen ungeachtet ist die Kohäsionspolitik in den letzten beiden Jahrzehnten zur Hauptquelle der EU-Finanzierungen für die gemeinschaftliche Politikagenda aufgestiegen. Gleichzeitig sind die zu bewältigenden Herausforderungen mit dem Beitritt weniger entwickelter Mitgliedstaaten und der Zunahme regionaler Disparitäten größer geworden. Abbildung 6.2 EU-12/EU-15 Dänemark Niederlande Schweden* Luxemburg Österreich* Deutschland Belgien Frankreich Kohäsionsausgaben, ESF EFRE KF Die Finanzierung der Kohäsionspolitik erfolgt über den EFRE, den ESF und den Kohäsionsfonds. Im welchem Umfang die drei Fonds jeweils herangezogen werden, hängt in erster Linie vom Investitionsbedarf der weniger entwickelten Regionen und Mitgliedstaaten ab. In den 1970er- Jahren und zu Beginn der 1980er, also noch vor Einführung des Kohäsionsfonds, blieben die Gesamtausgaben auf bescheidenem Niveau (Abbildung 6.1). Sie verteilten sich mehr oder weniger gleichmäßig auf ESF und EFRE. Mit dem Beitritt Griechenlands, Spaniens und Portugals stieg der Bedarf an Infrastrukturinvestitionen, sodass der EFRE mit vergleichsweise höheren Zuweisungen versehen wurde. In den 1990er-Jahren wurde der Kohäsionsfonds eingeführt, mit dem Ziel, Investitionen in Verkehrs- und Um- Finnland* UK Italien Spanien Griechenland Irland Portugal 0 0,3 0,6 0,9 1,2 1,5 1,8 2,1 2,4 % des jährlichen durchschnittlichen Bruttonationaleinkommens (BNE) * seit 1995 Quelle: GD BUDG, AMECO, Berechnungen GD REGIO 180

218 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik Abbildung 6.3 Kohäsionsausgaben, Abbildung 6.4 Kohäsionsausgaben, EU-15/EU-25 Dänemark Luxemburg Niederlande Zypern* Belgien Schweden Österreich Frankreich UK Deutschland Finnland Malta* Slowenien* Tschechien* Italien Slowakei* Ungarn* Polen* Irland Lettland* Estland* Litauen* Spanien Griechenland Portugal ESF EFRE KF 0,0 0,3 0,6 0,9 1,2 1,5 1,8 2,1 % des jährlichen durchschnittlichen Bruttonationaleinkommens (BNE) * seit 2004 Quelle: GD BUDG, AMECO, Berechnungen GD REGIO ESF EFRE KF EU-27 Dänemark Niederlande Schweden Österreich Luxemburg UK Belgien Frankreich Irland Finnland Deutschland Italien Zypern Spanien Rumänien Malta Slowenien Bulgarien Tschechien Slowakei Griechenland Portugal Polen Ungarn Lettland Estland Litauen 0,0 0,3 0,6 0,9 1,2 1,5 1,8 2,1 2,4 2,7 3,0 % des jährlichen durchschnittlichen Bruttonationaleinkommens (BNE) Quelle: GD BUDG, AMECO, Berechnungen GD REGIO weltinfrastruktur in Staaten mit niedrigem BNE stärker zu fördern. Bis 2006 beliefen sich die entsprechenden Beträge auf nicht mehr als ca. 0,03 % des EU-BNE. Zwischen 2007 und 2012 verdoppelten sich die aus dem Kohäsionsfonds finanzierten Ausgaben, gemessen am BNE-Anteil. Diese Entwicklung resultierte aus den Erweiterungen 2004 und 2007 und dem Beitritt von 12 Staaten mit sehr dürftiger Infrastrukturausstattung. Kohäsionspolitik in den 1990er-Jahren In den 1990er-Jahren stiegen die Kohäsionsausgaben im Verhältnis zum EU-BNE um 150 %. Ein Gutteil dieser Zunahme entfiel auf die rückständigsten Mitgliedstaaten: Portugal (von 1 % auf 2,3 % des BNE), Irland (von 1 % auf 1,8 %), Griechenland (von 0,6 % auf 1,7 %) und Spanien (von 0,3 % auf 0,9 %; (Abbildung 6.2). Die übrigen Länder erhielten in den 1990er-Jahren Finanzierungen im Umfang von 0,05 % bis 0,2 % ihres BNE. Kohäsionspolitik seit 2000 Weiterhin relativ hohe Kohäsionsausgaben entfielen von auf Portugal (1,8 % des BNE), Griechenland (1,4 %) und Spanien (0,9 %) (Abbildung 6.3). Den zehn Staaten, die der Union 2004 beitraten, blieb bis Ablauf des Programmzeitraums nur wenig Zeit für Kohäsionsausgaben. Die entsprechenden Anteile schwankten hier zwischen 0,2 % und 0,6 % des BNE (ausgenommen Zypern: 0,1 % des BNE). 181

219 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Im Zeitraum wurden im Verhältnis zum BNE mehr Kohäsionsausgaben abgewickelt. Dies hing u. a. damit zusammen, dass ein Großteil der Förderungen aus der Periode erst im Dreijahreszeitraum ausgegeben wurde, also zusätzlich zu den Ausgaben der Förderperiode (Abbildung 6.4). In den drei Baltenstaaten erreichten die Ausgaben im Programmzeitraum im Jahresdurchschnitt zwischen 2,5 % und 3 % ihres jeweiligen BNE, gefolgt von Ungarn mit 2,3 % und Polen mit 2,1 % des BNE. Diese Prozentsätze wurden in der Periode von keinem Mitgliedstaat erreicht. In Portugal verzeichneten die Kohäsionsausgaben eine leichte Steigerung auf jährlich 1,9 % des BNE. Griechenlands Anteil erhöhte sich auf 1,6 %. Malta, Slowenien, Bulgarien, die Tschechische Republik und die Slowakei bewegten sich zwischen 1 % und 1,5 % des BNE. Den EU-15-Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Portugal, Griechenland und Spanien wurden jährlich jeweils zwischen 0,03 % und 0,2% ihres BNE zugewiesen. 2.2 Geografie der Kohäsionspolitik Vereinfachung zwischen 1989 und 2013 Ab 1989 wurden die Regionen nach Politikzielen und Förderumfang eingeteilt. Seither gibt es drei Tendenzen: 1) Wahrung der Kontinuität der geleisteten Unterstützung; 2) Verringerung der Regionenkategorien; 3) Vereinfachung des geografischen Geltungsbereichs. Kontinuität Die Auswahl der Regionen, die die meisten Unterstützung erhalten sollen, folgt einer konstanten Linie. Sie waren bis 2006 in der Kategorie Ziel 1 zusammengefasst, bis 2013 unter dem Ziel Konvergenz und ab 2014 in der Kategorie weniger entwickelt. In jedem Fall handelte es sich um die Regionen mit einem Pro- Kopf-BIP in KKS von weniger als 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts. Die betreffenden Regionen wurden durchweg fast ausschließlich auf NUTS-2-Ebene definiert und sind eine Mischung aus administrativen und rein statistischen Einheiten. Als solche decken sie sich nicht unbedingt mit funktionalen Arbeitsmärkten, funktionalen städtischen Wirtschaftsräumen oder politischen Zuständigkeitsgebieten. Die von der Kategorie abgedeckte Bevölkerungsgröße schwankte im Verlauf der fünf Programmplanungszeiträume. In den beiden ersten Perioden lebten 25 % der EU-Bevölkerung in Ziel 1-Regionen. Nach der Erweiterung 2004 stieg der Anteil auf 34 %. Dank der Annäherung einiger Förderregionen an das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP der Union sank der Anteil im Programmzeitraum dann auf 32 %, und dies trotz des Beitritts Rumäniens und Bulgariens und des Umfangs der Unterstützungen, die in diese beiden Länder flossen. Infolge der anhaltenden Konvergenz reduziert sich der Anteil für den Programmzeitraum abermals, und zwar auf 25 % denselben Wert wie vor 25 Jahren. Tabelle 6.1 Bevölkerung nach Regionenkategorien, (%) der EU Bevölkerung Ziel 1 ( ) Konvergenz ( ) 25,4 24,6 34,1 31,7 25,4 Weniger entwickelte Regionen ( ) ( ) Ziel 6 0,4 Übergangsregionen 0,3 2,9 7,3 13,5 Ziel 2 ( ) 5b ( ) 21,7 25,0 15,2 Ziel 3 ( ) 4 ( ) 74,6 75,0 63,0 Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung ( ) Stärker entwickelte Regionen ( ) 61,0 61,0 Kohäsionsfonds* 16,9 30,9 34,3 25,8 Bevölkerung von EU-12 EU-15 EU-25 EU-27 EU-28 *Zwischen 2007 und 2013 hat Spanien Übergangsunterstützung erhalten. Anteil der Bevölkerung ohne Spanien war 25,1%. Quelle: GD REGIO 182

220 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik Ziele der Kohäsionspolitik, Ziel Entwicklung und strukturelle Anpassung der Konvergenz Weniger entwickelt Regionen mit Entwicklungsrückstand; Ex Phasing-out Ziel 1 Phasing-out und -in Übergang Abruzzo 5b Entwicklung des ländlichen Raums 2 Umstellung der Regionen, Grenzregionen oder Teilregionen, die vom industriellen Niedergang stark betroffen sind 3 Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit 4 Berufliche Eingliederung von Jugendlichen Entwicklung und strukturelle Anpassung in ländlichen Gebieten 1 Umstellung der Regionen bzw. Teilen von Regionen, die vom industriellen Niedergang stark betroffen sind Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit und Förderung der Eingliederung in das Erwerbsleben Anpassung der Arbeitskräfte an die industriellen Wandlungsprozesse Ziel 2: Unterstützung der wirtschaftlichen und sozialen Umstellung der Gebiete mit Strukturproblemen Ziel 3 Bildungs-, Ausbildungs- und Beschäftigungssystem Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung Stärker entwickelt 6 nicht zutreffend. Entwicklung und Teil von Ziel 1 strukturelle Anpassung der Regionen mit äußerst geringer Bevölkerungsdichte Anzahl der Kategorien 2 1 Ab 2000 wurde die Förderung der ländlichen Entwicklung zum Teil aus der zweiten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik, außerhalb der Kohäsionspolitikprogramme, finanziert. 2 Ohne Berücksichtigung der Gemeinschaftsinitiativen bzw. des Ziels Europäische territoriale Zusammenarbeit Die Regionenkategorien werden weniger Die Anzahl der Kategorien von Regionen wurde zunächst von fünf ( ) auf sieben ( ) erhöht. Seit dem Programmzeitraum und auch für gibt es nur noch drei Kategorien (vgl. Kasten und Karte 6.1). Im Programmzeitraum gab es drei Kategorien mit dem spezifischen Ziel, regionale Ungleichgewichte zu verringern: Ziel 1 Unterstützung von Regionen mit Entwicklungsrückstand; Ziel 2 Unterstützung der wirtschaftlichen Umstellung der Regionen, die vom industriellen Niedergang schwer betroffen sind; und Ziel 5b Entwicklung des ländlichen Raums. Zwischen den beiden letzten Kategorien traten teilweise Überschneidungen auf, und die betroffenen Regionen waren im Allgemeinen kleiner als NUTS-2-Regionen, in denen der größte Problemdruck festgestellt wurde. Die übrigen zwei Kategorien waren nicht geografisch ausgerichtet, sondern deckten die gesamte EU außerhalb der Ziel 1-Regionen ab: Ziel 3 Unterstützung bei Langzeitarbeitslosigkeit, und Ziel 4 Berufliche Eingliederung von Jugendlichen. Diese Kategorien blieben auch in der Periode aufrecht. Der Beitritt Österreichs, Schwedens und Finnlands im Jahr 1995 führte zur Einrichtung einer weiteren Kategorie, um spezifische Förderungen für die beiden letztgenannten Länder zu ermöglichen: Ziel 6 Hilfe für Regionen mit äußerst geringer Bevölkerungsdichte. Ergänzend dazu wurde erstmals eine Kategorie Übergangsregion für Abruzzo eingerichtet. Mit der Maßnahme sollte eine Unterstützung geboten werden, um negative wirtschaftliche Auswirkungen nach dem Wegfall des Ziel 1-Status und der Beihilfen abzumildern. In der Periode wurde das Ziel 5b mit Ziel 2 verschmolzen. Die Zielfunktion wurde allgemein auf die Unterstützung der wirtschaftlichen und sozialen Umstellung von Regionen ausgedehnt, die i.d.r. ebenfalls deutlich kleiner waren als NUTS-2-Regionen und mit akuten 183

221 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 184

222 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik Strukturproblemen unterschiedlichster Art konfrontiert waren. Gleichzeitig dehnte sich die Kategorie Übergang aus. Berücksichtigt wurden auch sog. Phasing-out -Regionen also solche, die in der vorangegangenen Periode als Ziel 1-Fördergebiete eingestuft waren und deren Pro-Kopf-BIP unterdessen über die 75 %-Schwelle angewachsen war. Die Ziele 3 und 4 wurden zusammengelegt und deckten weiterhin alle Nicht-Ziel-1-Regionen ab. Im Programmzeitraum wurde Ziel 1 umbenannt in Konvergenz. Die Ziele 2 und 3 wurden im Ziel Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung zusammengefasst. Die Phasing-in - und Phasing-out - Regionen wurden fortan in der Kategorie Übergang geführt. Bei ersteren handelt es sich um jene, deren Pro-Kopf-BIP über 75 % des EU-15-Durchschnitts angestiegen war. Zweitere waren jene, die noch unter 75 % des EU-15-Durchschnitts lagen, aber über 75 % des neuen EU-27-Durchschnitts, der aus dem Beitritt der 12 mittel- und osteuropäischen Länder resultierte. Ihnen wurden weniger umfangreiche Förderungen zugeteilt als Konvergenzregionen, aber doch deutlich höhere als den Regionen des Ziels Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung. Im aktuellen Programmzeitraum werden drei Kategorien weitergeführt. Ihre neuen Bezeichnungen lauten weniger entwickelt, Übergang und stärker entwickelt. In die Kategorie Übergang fallen jetzt alle Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP von % des EU- 27-Durchschnitts. Allerdings erhalten Regionen, die im vorangegangenen Programmzeitraum als Konvergenzregionen eingestuft waren, höhere Mittel. Vereinfachung der geografischen Geltungsbereiche Mit der Erweiterung im Jahr 2004 hat der Anteil der EU- Bevölkerung in den heute so bezeichneten weniger entwickelten Regionen zugenommen: Von 25 % in der EU- 15 auf 34 % der EU-25-Bevölkerung und 2013 kamen insgesamt drei weitere Staaten zur Union: Rumänien und Bulgarien bzw. Kroatien. Dies tat der Annäherung zahlreicher Regionen an das durchschnittliche Pro-Kopf- BIP der EU keinen Abbruch. Folglich betrug der Anteil der Unionsbevölkerung in Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP unterhalb der 75 %-Schwelle 2007 nur noch 32 % der EU-27. Bis 2014 waren es schließlich nur noch 25 % der Gesamtbevölkerung der EU-28. Im Rahmen von Ziel 2 (und bis 1999 auch Ziel 5b) lag der Schwerpunkt, wie erwähnt, auf der konzentrierten Förderung der Gebiete mit den drängendsten Herausforderungen. Häufig handelte es sich um überaus kleine Gebiete, tlw. sogar nur einzelne Teile von Kommunen. Diese mikrogeografische Gebietsabgrenzung erschwerte die Planung und Durchführung von Programmen. Um effektiv an Entwicklungsprobleme heranzugehen, war es in vielen Fällen nämlich notwendig, nicht nur in die kleinen förderfähigen, sondern auch in angrenzende Gebiete zu investieren. Ab 2007 verzichtete man deshalb auf die mikrogeografische Aufteilung. Die neue Kategorie Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung umspannte stattdessen alle Regionen außerhalb der Konvergenz- und Übergangsregionen. Dieses Prinzip bleibt im Programmzeitraum aufrecht, wenngleich die Kategorien nun andere Namen tragen. Mittel aus dem Kohäsionsfonds wurden in der Periode an Irland, Spanien, Portugal und Griechenland vergeben. Dies entsprach 17 % der EU-15-Bevölkerung. Die vier Staaten waren auch im folgenden Zeitraum förderfähig. Allein für Irland liefen die Förderungen 2003 aus, da das BNE wachstumsbedingt die 90 %-Marke mittlerweile deutlich überstieg. Die zehn im Jahr 2004 beigetretenen Länder wurden ebenfalls als beihilfefähig anerkannt. Damit erhöhte sich die Reichweite auf 31 % der EU-25-Bevölkerung. Im Programmzeitraum , in den der Beitritt Rumäniens und Bulgariens fiel, erreichte der abgedeckte Bevölkerungsanteil 34 % der gesamten EU-27. Allerdings wurden die Förderungen für Makroregionale Zusammenarbeit Makroregionale Strategien sind ein neuer Ansatz, um die territoriale Zusammenarbeit zu fördern. Sie sind eine gemeinsame Antwort auf übereinstimmende ökologische, wirtschaftliche oder sicherheitsbezogene Herausforderungen in bestimmten Gebieten. Ohne zusätzliche EU-Mittel bereitzustellen, soll mit entsprechenden Hilfestellungen dafür gesorgt werden, dass kohäsionspolitische Programme auf gemeinsame Ziele ausgerichtet werden. Bis dato wurden zwei makroregionale Strategien vereinbart. Die erste betrifft den Ostseeraum (beschlossen 2009) und umfasst die Bereiche Umwelt, Wirtschaftsentwicklung, Erreichbarkeit und Sicherheit. Die zweite ist auf den Donauraum ausgelegt (beschlossen 2011) und konzentriert sich auf die Verkehrsanbindungen, Umwelt, Wohlstand und Kapazitätenaufbau. Im Rahmen der Ostseestrategie gibt es mittlerweile über 100 Flaggschiffprojekte. In der Donaustrategie stehen 150 der 400 berücksichtigten Projekte (Gesamtausgaben von 49 Milliarden Euro) in der Umsetzungsphase. Der Europäische Rat hat die Kommission ersucht, bis Ende 2014 eine Strategie für die Region Adria-Ionisches Meer vorzulegen. 185

223 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Programme zur territorialen Zusammenarbeit ab 1989 INTERREG INTERREG I ( ) Die INTERREG-Initiative lief 1990 an. Sie zielte darauf ab, Nachteile auszugleichen, die in benachbarten Grenzregionen aufgrund der nationalen Verwaltungsgrenzen bei der Integration in den gerade entstehenden Binnenmarkt auftreten. Der Schwerpunkt galt ausschließlich der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Insgesamt wurden 1,6 Mrd. Euro (Preise 2011) bzw. etwas mehr als 2 % der gesamten Kohäsionsmittel bereitgestellt. INTERREG I umfasste 31 operationelle Programme in Binnen- und Außengrenzregionen; insgesamt wurden dabei über Projekte gefördert. INTERREG II ( ) Für die INTERREG II-Initiative (Laufzeit ) wurde das Budget auf 4,9 Mrd. Euro (Preise abermals 2011) erhöht und der Rahmen der territorialen Zusammenarbeit erweitert. Mit dem Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens (1995) und der Schaffung eines eigenen Instruments für die Zusammenarbeit zwischen Regionen auf beiden Seiten von Außengrenzen stieg die Zahl grenzübergreifender Programme fast auf das Doppelte (von 31 auf 59). Auch inhaltlich wurden die Programme auf die neuen Bereiche Bildung, Gesundheit, Mediendienstleistungen und Sprachausbildung erweitert. Eine zusätzliche transnationale Komponente diente der Förderung der Zusammenarbeit zwischen großen zusammenhängenden Gebieten und dem Informations- und Erfahrungsaustausch in Regionen der verschiedenen betreffenden Staaten. INTERREG III ( ) Im Programmzeitraum erfolgte eine neuerliche EU-Erweiterung mit einer Zunahme von Grenzregionen. Das Budget wurde für INTERREG III auf 6,2 Mrd. Euro aufgestockt. Die Mittelzuweisung für grenzübergreifende Zusammenarbeit wurde dabei auf 890 Mio. Euro angehoben, jene für interregionale Zusammenarbeit um 150 Mio. Euro gesenkt. Territoriale Zusammenarbeit ( und ) Im Programmzeitraum wurde territoriale Zusammenarbeit als ausdrückliches Ziel der Kohäsionspolitik definiert und mit einem Budget von 8,9 Mrd. Euro versehen (2,5 % des Gesamtbudgets). Darin enthalten sind die Zuweisungen für das Instrument für Heranführungshilfe (IPA) und das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI). Ungeachtet einer geringfügigen Senkung des Gesamtbudgets für Kohäsionspolitik wurde die reale Mittelausstattung für beibehalten. Tabelle 6.2 Finanzierung der territorialen Zusammenarbeit, Mrd. Euro zu konstanten Preisen von * Grenzübergreifend 1,64 3,64 3,90 6,60 6,62 Transnational 0,71 1,60 1,80 1,82 Interregional 0,55 0,40 0,45 0,50 Gesamt 1,64 4,90 6,20 8,88 8,94 Anteil der kohäsionspolitischen Finanzmittel (%) 2,2 2,1 1,9 2,5 2, 8 * Bezieht sich auf Quelle: Berichte über die Strukturfonds, Ex-Post-Evaluierung von INTERREG und SFC Spanien eingestellt, nachdem das BNE angewachsen war. Im Programmzeitraum sind Griechenland, Portugal sowie alle 13 seit 2004 beigetretenen Staaten Nutznießer des Kohäsionsfonds. Dies entspricht 26 % der EU-28-Bevölkerung. 2.3 Fortgesetzte Konzentration der Mittel auf weniger entwickelte Regionen Seit 1989 erfolgt die EU-Haushaltsplanung auf mehrjähriger Basis. Dies begünstigt die Einnahme einer Langzeitperspektive für die mit Kohäsionsmitteln geförderten Programme. Der erste Zeitraum erstreckte sich über fünf Jahre ( ), der zweite über sechs ( ). Ab der dritten Periode betrug die Laufzeit jeweils sieben Jahre. Der Großteil der Mittel wurde und wird konsequent den weniger entwickelten Regionen zugewiesen (vgl. Tabelle 6.3). Mit Einrechnung des Kohäsionsfonds ist der Anteil der für diese Regionen bereitgestellten Förderungen seit 1989 weitgehend gleich geblieben, von 76 % im Zeitraum bis 73 % für Etwas höher war der Mittelanteil in den Jahren (leicht über 80 %). Die Beihilfeintensität in weniger entwickelten Regionen (finanzielle Unterstützung im Verhältnis zur abgedeckten 1 Daten zur Mittelverteilung nach Art der Region sind erst ab 1989 verfügbar, da bis dahin keine Kategorisierung der Regionen angewendet wurde. 186

224 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik Tabelle 6.3 Aufteilung der Finanzmittel nach Regionenkategorien, % Weniger entwickelt 73,2 61,6 63,6 63,2 59,0 53,5 Übergang 0,0 0,2 2,6 2,0 7,5 10,8 Stärker entwickelt 23,6 27,4 24,3 19,1 12,9 16,5 Kohäsionsfonds 3,1 10,8 9,4 15,7 20,7 19,2 Weniger entwickelt und Kohäsionsfonds 76,4 72,4 73,1 78,9 79,7 72,8 Gesamt EU EU-12 EU-15 EU-15 EU-25 EU-27 EU-28 Quelle: Berichte über die Strukturfonds, SFC und GD REGIO-Berechnungen. Tabelle 6.4 Jährliche Förderintensität nach Regionenkategorien, EUR pro Kopf zu konstanten Preisen von Weniger entwickelt * Übergang Stärker entwickelt Kohäsionsfonds *** Gesamt ** EU EU-12 EU-15 EU-15 EU-25 EU-27 EU-28 * EFRE+ESF ** EFRE+ESF+KF *** Im Zeitraum erhielt Spanien Übergangsunterstützung. Die Beihilfeintensität ohne Berücksichtigung von Spanien war 76. Quelle: Berichte über die Strukturfonds, SFC und GD REGIO-Berechnungen. Jährlicher Deflator von 2 %. Bevölkerung) lag am Anfang bei 110 Euro je Einwohner (zu konstanten Preisen von 2011). Nach einem Anstieg auf 259 Euro in der EU-15 im Programmzeitraum sank die Intensität in der folgenden Periode ( ) wieder auf 188 Euro je Einwohner. Mit 180 Euro je Einwohner fällt sie für abermals etwas niedriger aus (Tabelle 6.4). Die Förderintensität des Kohäsionsfonds lag im ersten Zeitraum nach seiner Einführung ( ) bei 54 Euro je Einwohner (zu Preisen von 2011). Der Wert fiel mit der Erweiterungswelle von 2004 auf knapp unter 50 Euro, erhöhte sich dann jedoch auf 60 Euro ( ) bzw. 62 Euro je Einwohner ( ). Die Förderintensität in Übergangsregionen lag anfangs beim relativ niedrigen Betrag von 49 Euro je Einwohner im Programmzeitraum (als Abruzzo die einzige Region war). Mit 101 Euro fielen die Förderungen deutlich kräftiger aus, im Zeitraum betragen sie jedoch nur mehr 66 Euro je Einwohner. Die Förderintensität in den stärker entwickelten Regionen liegt für wie bereits in der vorangegangenen Periode bei etwas über 20 Euro je Einwohner. In den Zeiträumen und waren es noch an die 30 Euro Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI) und die Kohäsionspolitik Die Mittelzuteilung an die fünf ESI-Fonds ist in dem Maße gestiegen, wie sich die EU vergrößert hat und die für die ESI-Fonds relevanten Herausforderungen zugenommen haben. Ausgehend von 75 Milliarden Euro im Programmzeitraum erreichte die Ausstattung in der Periode Milliarden Euro (Tabelle 6.5). Für den Programmzeitraum steht mit 400 Milliarden Euro ein geringerer Betrag zur Verfügung. Die Gesamtmittel und die Aufteilung auf die Fonds können sich noch verschieben, weil die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, Ressourcen von der ersten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) auf den europäischen 2 Die Förderintensität in stärker entwickelten Regionen umschließt die Ziele 2 und 3 im Programmzeitraum bzw. die Ziele 2, 3, 4 und 5b im Programmzeitraum Die Ziele 2 und 5b wiesen eine stärkere geografische Konzentration auf, sodass die förderfähigen Gebiete in weitaus höherem Maße als hier berichtet unterstützt wurden. 187

225 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (und umgekehrt), vom EFRE zum ESF sowie je nach Investitionsbedürfnissen und -schwerpunkten zu übertragen. Die Koordinationsmodalitäten für dieses Instrument wurden im Laufe der Zeit angepasst. Bis zum Programmzeitraum wurden ELER- Mittel und der europäische Meeres- und Fischereifonds (EMFF) häufig mit EFRE- und ESF-Mitteln in einzelnen Programmen kombiniert. Im Programmzeitraum dienten ELER und EMFF der Finanzierung separater Programme, im einen Fall zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums, im anderen zur Entwicklung von fischereiabhängigen Gebieten. Im neuen Programmplanungszeitraum sind die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds erneut gebündelt. Die Partnerschaftsvereinbarungen decken alle ESI-Fonds ab. Die einheitliche Regelung begünstigt eine besser koordinierte Durchführung. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) und die Entwicklung des ländlichen Raums Tablelle 6.5 Mittelzuweisungen nach Fonds, Mrd. EUR zu Preisen 2011 ESF EFRE KF ELER EMFF Gesamt Auf die Fonds wird mit ihrem aktuellen Namen verwiesen. ELER und EMFF wurden in früheren Perioden anders bezeichnet. Der Kohäsionsfonds wurde erst 1992 ins Leben gerufen und ist 1993 operationell geworden. Quelle: Berichte über die Strukturfonds, SFC und GD REGIO-Berechnungen. von lokalen Infrastrukturen und Basisdienstleistungen in ländlichen Gebieten. Im Zuge der Agenda-oReform wurde ländliche Entwicklungspolitik als zweite Säule der GAP definiert. Ziel war die Förderung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung des ländlichen Raums in der EU. Im Programmzeitraum kam ein in stärkerem Maße strategieorientierter Ansatz zum Zug, was die Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum anbelangt. Das Gesamtbudget für ländliche Entwicklung erreichte eine Größenordnung von 96,3 Milliarden Euro, ein Ergebnis der Übertragungen von der ersten Säule der GAP auf die Säule Entwicklung des ländlichen Raums (im Rahmen der Modulation ). Die erste Generation von Aktivitäten zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) geht auf die 1970er-Jahre zurück. Es handelte sich um Maßnahmen zur Unterstützung des Strukturwandels in der Landwirtschaft und zur Aufrechterhaltung der landwirtschaftlichen Tätigkeit in Gebieten mit naturbedingten Nachteilen. Weitere Maßnahmen folgten, u. a. Existenzgründungsbeihilfen für Junglandwirte und Förderungen für Investitionen in die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse. Zu Beginn der 1990er-Jahre wurde die Politik auf nichtlandwirtschaftliche, territorial ausgerichtete Tätigkeiten ausgedehnt. Diese hatten einen eindeutigen Bezug zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung des ländlichen Raums und eröffneten Landwirten die Möglichkeit zur Diversifizierung hin zu anderen Tätigkeiten. Die Einführung von Förderungen für LEADER, ein Bottom-up -Konzept zur Umsetzung lokaler Entwicklungsstrategien, wurde untermauert durch Maßnahmen für die Erhaltung des kulturellen und natürlichen Erbes sowie die Verbesserung Kohäsion ist kein ausdrückliches Politikziel der GAP. Nichtsdestotrotz lautet ein Aspekt ihrer Ausrichtung, die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit, die sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft und den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergibt 3, zu berücksichtigen. Ihr Ziel ist es, den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt in der Agrarwirtschaft und in den ländlichen Gebieten zu fördern und gleichzeitig für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen. Parallel dazu stellt die Verordnung zum Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums eine Verbindung zu den Zielen der Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts her. Es heißt dort: Der ELER trägt zur Strategie Europa 2020 bei, indem er die nachhaltige Entwicklung des ländlichen Raums in der gesamten Union in Ergänzung zu 3 AEUV Artikel 39, Absatz

226 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik den anderen Instrumenten der GAP, der Kohäsionspolitik und der gemeinsamen Fischereipolitik fördert. 4 Wirtschaftlicher Zusammenhalt Der kombinierte Primärsektor Land- und Forstwirtschaft sowie Fischerei und der Nahrungsmittelbereich bilden eine bedeutende Komponente der EU-Wirtschaft, die ,5 Millionen Arbeitsplätze (7,3 % der Gesamtzahl) und 3,7 % der Bruttowertschöpfung (BWS) stellte. Diese Zahlen weisen signifikante länderspezifische Abweichungen auf. So besitzt der Agrarnahrungsmittelsektor in der EU-12 v. a. bezüglich der Beschäftigung und in ländlichen Gebieten eine größere Bedeutung. Die GAP leistet mit ihren beiden Säulen einen Beitrag zum wirtschaftlichen Zusammenhalt. Direktzahlungen bieten Erzeugern eine sichere Einkommensquelle und lindern ihre Anfälligkeit für Preisschwankungen. Sie fördern damit die Lebensfähigkeit landwirtschaftlicher Betriebe in der gesamten EU, aber auch der Gemeinden, die auf diese angewiesen sind beliefen sich die Ausgaben aus der ersten Säule der GAP auf 44 Milliarden Euro 5. Der weitaus größte Anteil entfiel davon auf direkte Erzeugerbeihilfen: 40,2 Milliarden Euro 6. Die Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums wiederum dienen dazu, die ökonomische Tragfähigkeit der ländlichen Regionen zu stärken. Sie fließen in Investitionen, die Weitergabe von Know-how und Maßnahmen zur Innovationsförderung. Sozialer Zusammenhalt Die GAP leistet auch einen Beitrag zum sozialen Zusammenhalt, in erster Linie über die Förderungen für die Entwicklung des ländlichen Raums. EU-weit lebt etwa ein Drittel aller armutsgefährdeten Menschen in dünn besiedelten (ländlichen) Gebieten. Die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums spielt insofern eine wichtige Rolle für die soziale Eingliederung. Neben Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung sowohl in der Agrarwirtschaft als auch anderen Sektoren wird die Entwicklung von Basisdienstleistungen und Infrastruktur unterstützt. In diesem Zusammenhang hatten bis Ende 2012 an die Junglandwirte eine Existenzgründungsbeihilfe erhalten, und es wurden Dorfsanierungen unterstützt. 4 Artikel 2 der Verordnung (EU) Nr. 1305/ KOM(2012) 484 endg. 6 Diese Direktbeihilfen sind weitgehend von der Produktion entkoppelt und dienen der Aufstockung der landwirtschaftlichen Einkommen. Die Landwirte müssen im Gegenzug bestimmte Standards hinsichtlich Lebensmittelsicherheit, Umweltschutz, Wohlergehen der Tiere und Landschaftspflege aufrechterhalten. Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, die Förderungen für die Integration benachteiligter Gruppen, z. B. Roma, einzusetzen. Unterstützt werden können die Gründung und Entwicklung nichtlandwirtschaftlicher Betriebe, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und außerdem Investitionen in Kleininfrastrukturen und lokale Basisdienstleistungen, u. a. im Rahmen der LEADER-Entwicklungsstrategien. Territorialer Zusammenhalt Neben der Säule der Entwicklung des ländlichen Raums besitzt die GAP eine ausgeprägte territoriale Dimension. Sie unterstützt Landwirte im Rahmen der ersten Säule bei ihrer wichtigen Funktion in der Flächenbewirtschaftung. Darüber hinaus ist geltend zu machen, dass Land- und Forstwirtschaft und der Agrarnahrungsmittelsektor nach wie vor einen wesentlichen Beitrag zur sozioökonomischen Entwicklung ländlicher Gebiete leisten. Die Säule Entwicklung des ländlichen Raums fußt auf dem territorialen Ansatz und die zugehörigen Strategien berücksichtigen wirtschaftliche, soziale und ökologische Dimensionen. Sie kann dazu beitragen, dass ein nachhaltiges Gleichgewicht zwischen städtischen und ländlichen Gebieten erhalten bleibt. Etwas mehr als 32 % der EU-Beihilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums flossen im Programmzeitraum in Konvergenzregionen. Bis Juni 2013 waren ihnen über 35,3 Milliarden Euro aus dem ELER zugutegekommen: Knapp 15,2 Milliarden für Maßnahmen zur Verbesserung der Umwelt und der Landschaft, beinahe 12,9 Milliarden für die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft, 5,1 Milliarden für die Steigerung der Lebensqualität im ländlichen Raum und Förderung der Diversifizierung der Wirtschaft, sowie 1,2 Milliarden für LEADER-Initiativen. Die neue GAP-Reform und ihre Bedeutung für den Zusammenhalt Die GAP gliedert sich auch in zwei Säulen. Das Gesamtbudget umfasst 252 Milliarden Euro für Direktbeihilfen (Säule I) und 95 Milliarden Euro für die Entwicklung des ländlichen Raums (Säule II). Die direkten Beihilfemechanismen wurden um neue Elemente ergänzt, die den Beitrag der GAP zur Kohäsionspolitik verstärken sollen. Angepeilt wird insbesondere eine ausgewogenere, transparentere und gerechtere Verteilung der Direktzahlungen auf Landwirte und Staaten. Darüber hinaus erhalten die Direktzahlungen zielorientierte Komponen- 189

227 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt ten: Beispielsweise sind in Zukunft zusätzliche Mittel für Junglandwirte und potenziell für bestimmte Regionen mit naturbedingten Nachteilen vorgesehen. Eine wichtige Änderung mit unmittelbarer Relevanz für die EU-Kohäsionsziele betrifft die neue Rahmenregelung zur Entwicklung des ländlichen Raums. Die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums wird damit teilweise vereinheitlicht und mit anderen ESI-Fonds abgestimmt. Damit sollen bessere Aussichten auf Verwirklichung der Europa 2020-Ziele geschaffen werden. Im neuen Programmplanungszeitraum konzentrieren die Mitgliedstaaten ihre Förderstrategien zur Entwicklung des ländlichen Raums auf sechs Kernprioritäten. Eine davon deckt sich unmittelbar mit den Kohäsionszielen: Förderung der sozialen Inklusion, Bekämpfung der Armut und wirtschaftliche Entwicklung der ländlichen Gebiete. Innovation, Umweltschutz und die Anpassung an die Auswirkungen des Klimawandels sind übergeordnete Ziele, denen alle Programme Rechnung tragen. Der stärker strategisch orientierte Fokus sollte es ermöglichen, die Maßnahmen besser auf bedürftige Gebiete und Gruppen abzustimmen und so die Köhäsionswirkung zu vergrößern. Die gemeinsame Fischereipolitik und die integrierte Meerespolitik Der Europäische Meeres- und Fischereifonds (EMFF) verfolgt das Ziel einer nachhaltigen und effizienten Fischerei. Er soll eine rentable und wettbewerbsfähige Fischwirtschaft und Aquakultur unterstützen, die den von diesen Wirtschaftszweigen Abhängigen einen angemessenen Lebensstandard garantiert. Der 1994 ins Leben gerufene Fonds hieß zunächst Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF), danach Europäischer Fischereifonds (2007) und ab 2014 EMFF. Der Europäische Meeres- und Fischereifonds (EMFF) leistet finanzielle Hilfe bei der Umsetzung der Gemeinsamen Fischereipolitik. Die ersten drei Säulen des Fonds zielen hauptsächlich auf die Unterstützung der EU-Fischereiflotte und verwandter Sektoren ab, u. a. Aquakultur, Binnenfischerei und Verarbeitung von Erzeugnissen, im Rahmen der Anpassung an neue Gegebenheiten. Die vierte EFF-Säule fördert die Entwicklung fischereiabhängiger Küstengebiete mit dem Ziel, ihre wirtschaftliche Lebensfähigkeit langfristig zu sichern. Der EMFF trägt deshalb dazu bei, sozioökonomische Ungleichheiten von hochgradig fischereiabhängigen Küstengemeinschaften einzudämmen. Diese Gemeinden erleben in den letzten Jahren aufgrund der Überfischung und des zunehmenden globalen Wettbewerbs einen allmählichen Niedergang. Im Programmzeitraum wurden über die vierte Säule (des danach EFF) 600 Millionen Euro für die Entwicklung von fischereiabhängigen Küstengebieten bereitgestellt, mit dem Ziel, ihre langfristige Lebensfähigkeit zu sichern gab es 93 NUTS-3-Küstenregionen, in denen über 5 % der Arbeitsplätze auf den Fischereisektor entfielen. In insgesamt 25 Regionen hatte die Fischerei einen Anteil von über 10 % an der gesamten Bruttowertschöpfung. In dem Maße, wie die Fischerei von anderen Tätigkeiten abgelöst wird, verringert sich auch die Abhängigkeit von diesem Sektor, sei es hinsichtlich der Beschäftigung oder der Wertschöpfung. Der Fonds förderte Projekte, die den Mehrwert von Fischerei- und Aquakulturprodukten steigern, Arbeitsplätze schaffen oder sichern und den Sektor für Nachwuchsunternehmer attraktiv machen. Sie unterstützt Innovation, aber auch Vorhaben, die die Lebensqualität an den Küsten verbessern. Im Programmzeitraum flossen 75 % der insgesamt 4,4 Milliarden Euro Fördermittel in Konvergenzregionen. Die Zuweisung erfolgte entsprechend der historischen Mittelverteilung für die Fischerei in der Kohäsionspolitik. Bei sonstigen Regionen berücksichtigte die Zuweisung sektorspezifische Kriterien wie den Umfang der Arbeitsplätze im Sektor und den Bedarf an Strukturanpassungen. Im Programmzeitraum gelten für die Budgetverteilung ausschließlich sektorspezifische Kriterien. Dies soll eine ausgewogene Mittelaufteilung herbeiführen. Gleichzeitig sollen Absorptionsprobleme in Konvergenzregionen, in denen die Fischerei einen weniger hohen Stellenwert hat, vermieden werden. Ein wichtiges Element der ESI-Fonds, das für Küstengemeinden wahrscheinlich von großer Bedeutung sein wird, sind die auf örtlicher Ebene betriebenen Strategien für die lokale Entwicklung. Dabei besteht für die örtliche Bevölkerung die Möglichkeit, auf die Fischerei ausgerichtete Instrumente mit allgemeineren Strategien zu verknüpfen, um nach wie vor fischereiabhängige Wirtschaften für neue Tätigkeiten zu erschließen. Die integrierte Meerespolitik wurde 2012 aus der Taufe gehoben. Ihr Ziel ist es, die verschiedenen Belange der Meereswirtschaft zusammenzuführen. Sie setzt sich für eine straffere Koordination zwischen verschiedenen Politikbereichen ein und trägt zum Schutz der Biodiversität 190

228 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik und der Meeresumwelt bei. Ein großes Augenmerk gilt einem Wachstum, das sich auf unterschiedliche maritime Branchen stützt. Dazu zählen blaue Energie (u. a. Offshore-Windkraftanlagen), Aquakultur, Meeres-, Küsten- und Kreuzfahrttourismus, marine mineralische Rohstoffe und blaue Biotechnologie. Diese Sektoren stehen in einem wechselseitigen Abhängigkeitsverhältnis und erfordern gemeinsames Wissen und geteilte Infrastrukturen, z. B. Häfen und Stromverteilungsnetze. Horizontale Maßnahmen sind ebenfalls Bestandteil der Politik: Maritime Raumplanung, integrierte Meeresüberwachung und Kenntnis der Meere. Diese Bausteine können zu einer besseren Bewirtschaftung der Ozeane beitragen. Im März 2013 legte die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Schaffung eines Rahmens für die maritime Raumordnung vor. Ihre Umsetzung würde die Rechtssicherheit für Investitionen durch Betriebe erhöhen. 2.5 Steigende Beihilfeintensitäten in weniger entwickelten Regionen bis , danach rückläufig Die Beihilfeintensitäten in weniger entwickelten Regionen der verschiedenen Mitgliedstaaten spiegeln den Trend auf EU-Ebene wider. Zwischen 1989 und 2006 verzeichneten alle Länder eine Zunahme (vgl. Abbildung 6.5 die Größe der Kreise entspricht dem jeweiligen Bevölkerungsanteil in weniger entwickelten Regionen). Belgien und die Niederlande hatten je eine weniger entwickelte Region (bzw. Übergangsregion in der Periode ). In Frankreich sowie im Vereinigten Königreich war der Bevölkerungsanteil in weniger entwickelten Regionen im gesamten Zeitraum niedrig. Im Falle Griechenlands, Portugals und Irlands lebte die gesamte Bevölkerung im Programmzeitraum in weniger entwickelten Regionen. Bis verringerte sich der Anteil in Irland und Portugal auf 27 % bzw. 66 %, während Griechenland abermals bei 100 % lag. Die höchste Beihilfeintensität erreichten in diesem Zeitraum die am wenigsten entwickelten der unterstützten Regionen. Sie belief sich in der Periode auf durchschnittlich Euro pro Kopf jährlich für Konvergenzregionen in Irland, Portugal und Griechenland. In Österreich und Finnland blieb sie indes unter 150 Euro. In den Programmzeiträumen und fallen die durchschnittlichen Beihilfeintensitäten in weniger entwickelten Regionen niedriger aus als zuvor (ca. 230 Euro jährlich gegenüber 284 Euro im Programmzeitraum in der EU-15). Bei den Beihilfeintensitäten in weniger entwickelten Regionen der EU-27 zeigt sich die Wirkung der Deckelung ( Kappung ) der Mittelzuweisungen auf einen bestimmten Prozentsatz des BIP. Den Ausschlag gibt der Entwicklungsstand des jeweiligen Landes, aber auch andere Faktoren fallen ins Gewicht. Der Kappungsmechanismus wurde erstmals im Programmzeitraum eingeführt und bleibt in Kraft. Zweck dieser Vorkehrung ist es, eine Überhitzung der Konjunktur durch die Förderungen zu verhindern. Gleichzeitig soll gewährleistet werden, dass die Mitgliedstaaten in der Lage sind, die Mittel zu beanspruchen und effektiv ausgereiften Projekten zuzuteilen. Europäischer Fonds für die Anpassung an die Globalisierung (EGF) Der 2006 ins Leben gerufene Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung unterstützt Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die aufgrund der Globalisierung arbeitslos geworden sind. Später wurde die Unterstützung auf Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die infolge der Krise entlassen wurden, ausgedehnt. Finanzbeiträge werden gewährt, wenn ein Großbetrieb schließen muss, bei der Störung eines Sektors durch Veränderungen im Handelsgefüge oder bei Standortverlagerungen ins Ausland. Der EGF kann nicht dafür herangezogen werden, Unternehmen am Leben zu erhalten, zu modernisieren oder umzustrukturieren. Unterstützung kann beantragt werden, wenn in einem Unternehmen oder einem bestimmten in einer Region oder mehreren benachbarten Regionen konzentrierten Sektor mehr als Entlassungen erfolgen. Zwischen 2007 und 2013 wurde 128 Mal um Unterstützung aus dem EGF angesucht. Knapp Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer wurden mit insgesamt 500 Millionen Euro unterstützt. Die finanzierten Maßnahmen betreffen hauptsächlich die Unterstützung bei der Suche nach einem neuen Arbeitsplatz oder bei der Existenzgründung, Berufsberatung, Betreuung und Coaching, Ausbildung und Umschulung, Mobilitäts- und Umzugsbeihilfen sowie Gründungsberatung. Für den Programmzeitraum wurde der EGF mit einem Budget von max. 150 Millionen Euro pro Jahr ausgestattet das Doppelte der vorherigen Periode. Der Kofinanzierungssatz geht bis zu 60 %. Unterstützungsberechtigt sind nun auch Selbständige sowie befristet Beschäftigte, die ihre Arbeit verloren haben. Bis Ende 2017 können außerdem junge Menschen, die weder in Arbeit noch in Ausbildung sind, in Regionen mit hoher Jugendarbeitslosigkeit EGF-Unterstützung in gleicher Höhe wie die Arbeitnehmer/-innen in diesen Regionen erhalten. 191

229 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 6.5 Jährliche Beihilfeintensität in weniger entwickelten Regionen, Euro pro Person, zu Preisen von EU BE 20 NL FI 40 AT 60IT UK 80 DE 100 SE FR 120 ES EL 140 IE 160 PT Die angegebene Beihilfeintensität berücksichtigt ESF, EFRE und Kohäsionsfonds. Für den Kohäsionsfonds wurde angenommen, dass die Beihilfeintensität in allen Förderregionen der jeweiligen Mitgliedstaaten identisch war. Quelle: GD BUDG, SFC und Berechnungen GD REGIO Infolgedessen sind die Beihilfeintensitäten in den Regionen mit dem größten Entwicklungsrückstand nicht länger am höchsten (siehe Abbildung 6.6). Am niedrigsten fallen sie bspw. in Bulgarien, Rumänien und im Vereinigten Königreich aus. Mitunter steigen die Beihilfeintensitäten mit zunehmendem Entwicklungsstand, wenn der betreffende Staat besser in der Lage ist, Mittel wirksam einzusetzen (z. B. Slowakei und Polen). Wenn ein gewisses Entwicklungsniveau überschritten ist, setzt u. U. ein rückläufiger Trend ein (Beispiel Tschechische Republik). In Slowenien, Polen und Rumänien ist die Hauptstadtregion im Programmzeitraum nicht länger die am wenigsten entwickelte Region. In der Slowakei, der Tschechischen Republik, in Ungarn und Portugal war dies bereits der Fall. 3. Inwiefern haben sich die Ziele mit der Zeit gewandelt? Das Bestreben, das regionale Entwicklungsgefälle zu verringern, geht auf die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im Jahr 1957 zurück. In den Römischen Verträgen heißt es: Die Gemeinschaft setzt sich insbesondere zum Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen (...) zu verringern. Dieses Ziel ist bis heute das Herzstück der Kohäsionspolitik. In den 57 Jahren ihres Bestehens hat sich die Union jedoch von Grund auf verändert. Die verschiedenen Beitrittswellen haben neue Problemstellungen und neue Herausforderungen mit sich gebracht und die bereits vorhandenen in ihrem Umfang teilweise vergrößert. Eine Abbildung 6.6 Jährliche Beihilfeintensität in weniger entwickelten Regionen, Euro pro Person, zu Preisen von EU DE MT 20 BG UK 40 RO IT SI 60 FR HR ES80 EL 100 LV LT 120 PL CZ 140 PT EE HU 160 SK 180 Die angegebene Beihilfeintensität berücksichtigt ESF, EFRE und Kohäsionsfonds. Für den Kohäsionsfonds wurde angenommen, dass die Beihilfeintensität in allen Förderregionen der jeweiligen Mitgliedstaaten identisch war. Quelle: GD BUDG, SFC und Berechnungen GD REGIO 192

230 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik Regionen in äußerster Randlage Zur EU gehören neun 1 Regionen in äußerster Randlage. Sie liegen im Atlantik, in der Karibik, im Indischen Ozean und in Südamerika in großer Entfernung zum jeweiligen Mutterland. Diese Regionen stellen insgesamt ungefähr 4,6 Millionen Einwohner. Erstmals anerkannt wurde ihre spezifische Situation in einer Zusatzerklärung zum Vertrag von Maastricht im Jahr 1992 und in weiterer Folge in einem eigenen Artikel des Vertrags von Amsterdam bzw. von Lissabon. Das Bevölkerungswachstum dieser Regionen ist durchweg relativ hoch. In den meisten Fällen wird dieser Trend durch eine Nettozuwanderung verstärkt. Mit Ausnahme von Madeira liegt das Pro-Kopf-BIP unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt. Den niedrigsten Wert mit lediglich ¼ des EU- Durchschnitts hat Mayotte (zwischen Madagaskar und der afrikanischen Küste, Bevölkerung ca ), das seit 1. Januar 2014 zu den Regionen in äußerster Randlage gehört. Die Arbeitslosigkeit ist ausnahmslos deutlich höher als in der übrigen Union. Die höchsten Quoten entfallen auf Canarias und Réunion mit 33 % bzw. 28 % (2012). Am wenigsten Arbeitslose zählen Madeira und Açores (15 % bzw. 17 %). Im Programmzeitraum sind sechs dieser acht Regionen im Hinblick auf die Fördermechanismen als weniger entwickelt eingestuft. Allein Canarias fällt in die Kategorie Übergang und Madeira in die Kategorie stärker entwickelt. Die durchschnittliche Beihilfeintensität in diesen Regionen ist weitgehend unverändert gegenüber und beziffert sich auf jährlich etwas mehr als 190 Euro je Einwohner (zu konstanten Preisen von 2011). Spürbar zurückgenommen wurde die Intensität unterdessen in Madeira und Açores, nachdem das Pro-Kopf-BIP gestiegen war. Eine rückläufige Entwicklung weisen auch zwei der fünf französischen Regionen auf: Réunion und Guadeloupe. Demgegenüber hat die Intensität in Guyane und Martinique zugenommen. In Canarias ist die Intensität von einem anfangs relativ niedrigen Niveau markant gestiegen und liegt heute in etwa gleichauf mit Mayotte, der fünften französischen Region dieser Kategorie. Abbildung 6.7 Região Autónoma da Madeira (PT) Região Autónoma dos Açores (PT) Mayotte (FR) Réunion (FR) Guyane (FR) Martinique (FR) Guadeloupe (FR) Canarias (ES) Quelle: Eurostat, SFC Beihilfeintensitäten in Regionen in äußerster Randlage, Euro pro Person, zu Preisen von Saint-Martin ist ein Gebiet in äußerster Randlage und gehört zur NUTS-2-Region Guadeloupe. Der nachstehende Teil des Kastens bezieht sich auf die NUTS-2-Region Guadeloupe, inklusive Saint-Martin.. weitere anhaltende Veränderung betrifft die Auslegung des Kohäsionsziels. 3.1 Schwerpunkt liegt anfangs auf Ausbildung und Mobilität In den 1960er-Jahren setzte der Europäische Sozialfonds (ESF) zum Abbau der regionalen Entwicklungskluft auf die Unterstützung der geografischen und beruflichen Mobilität der Arbeitskräfte. In Sektoren, die einen Modernisierungs- oder Umstrukturierungsprozess durchliefen, erhielten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer kurzfristige Umschulungsbeihilfen. Vor allem jene, die ihre Arbeit verloren hatten, konnten Beihilfen für die Kosten zur Erlangung eines neuen Arbeitsplatzes (Wohnortwechsel) beanspruchen. Die Arbeitslosenquoten der 1960er-Jahre waren jedoch niedrig (siehe Abbildung 6.8), und wer arbeitslos geworden war, konnte in der Regel binnen kurzer Zeit eine neue Anstellung finden. 193

231 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt er- und 1980er-Jahre: Strukturelle Arbeitslosigkeit, rapider Wandel in Landwirtschaft und verarbeitendem Gewerbe Anfang der 1970er-Jahre nahmen das Arbeitsplatzangebot und die Wirtschaftsaussichten in weniger entwickelten Regionen eine zusehends besorgniserregende Entwicklung. Die durchschnittliche Arbeitslosigkeit in der EU lag in den 1960ern noch unter 3 %, doch ab Mitte der 1970er ging die Kurve nach oben. Mitte der 1980er-Jahre lag die Durchschnittsquote bei 10 %, wobei mehr als 30 NUTS-3-Regionen Werte über 20 % hinnehmen mussten. Dies war die Folge eines in zahlreichen Regionen rapiden Beschäftigungsschwunds in der Landwirtschaft und im verarbeitenden Gewerbe. Die Politik verschob deshalb ihren Unterstützungsfokus auf Regionen, in denen der Agrarsektor eine große Rolle spielte, Regionen, die von industriellem Niedergang betroffen waren sowie Regionen mit hoher struktureller Arbeitslosigkeit. Der Anstieg der Jugendarbeitslosigkeit führte zur Notwendigkeit zielgerichteter Maßnahmen für junge Menschen. 3.3 Mangel an essentiellen Infrastrukturen in Beitrittsländern der 1980er- und 2000er-Jahre Die aufeinander folgenden Beitrittswellen haben veränderte Herausforderungen für die Kohäsionspolitik mit sich gebracht. Ein Teil der Beitrittsländer war bereits stark entwickelt und mit den bisherigen Mitgliedstaaten durchaus vergleichbar. Auf andere traf dies weit weniger zu in territorialer, aber auch in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht. Unter den 1973 beigetretenen Ländern waren das Vereinigte Königreich und Dänemark vom wirtschaftlichen Entwicklungsstand her mit den sechs Gründerstaaten vergleichbar (Abbildung 6.9). Das Pro-Kopf-BIP in KKS entsprach im Vereinigten Königreich 93 % des EU-Durchschnitts, in Dänemark lag es sogar um 7 Prozentpunkte über diesem. In beiden Fällen war die Arbeitslosigkeit unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt (Abbildung 6.10). Irland hingegen war deutlich weniger entwickelt. Das BIP pro Kopf der Bevölkerung machte lediglich 60 % des EU- 6-Durchschnitts aus, und die Arbeitslosenquote war doppelt so hoch wie der Durchschnitt. Als Griechenland 1981 zur Union stieß, betrug sein Pro- Kopf-BIP 85 % des Gemeinschaftsdurchschnitts. Die Arbeitslosenquote war im Vergleich niedriger. Portugal und Spanien hatten zum Beitrittszeitpunkt (1986) einen markanten Entwicklungsrückstand gegenüber den bisherigen EU-Ländern. Das Pro-Kopf-BIP erreichte nicht mehr als 50 % bzw. 69 % des Gemeinschaftsdurchschnitts. Spanien hatte überdies eine Arbeitslosenquote von 17 % fast das Doppelte des damaligen EU-Mittelwerts. In allen drei Staaten wies die Infrastruktur große Lücken auf oder war von minderer Qualität. Unter den Beitrittsländern 1995 hatten Schweden und Österreich sowohl ein überdurchschnittliches Pro-Kopf- BIP als auch unterdurchschnittliche Arbeitslosenzahlen vorzuweisen. Finnlands Pro-Kopf-BIP hingegen lag etwas unterhalb des EU-Durchschnitts (90 %); die Arbeitslosenquote von 15 % überstieg den damaligen EU-Wert (10 %) allerdings erheblich. Die Erweiterung stellte die Kohäsi- Abbildung 6.8 Durchschnittliche Arbeitslosenquote, % der Erwerbsbevölkerung EU-6 EU-9 EU-10 EU-12 EU-15 EU-25 EU-27 Quelle: AMECO, GD ECFIN

232 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik Abbildung 6.9 Pro-Kopf Kopf-BIP (KKS) je EU-Erweiterung, Erweiterung, Index vor EU-Beitritt = Index = 100 in: 100 EU EU-9 EU-12 EU-15 EU-10 EU-25 EU-27 0 IE UK DK EL PT ES FI SE AT LV PL LT EE SK HU CZ MT SI CY BG RO HR HR: Daten für 2012 Quelle: Eurostat 0 onspolitik zwar nicht vor neue Herausforderungen, brachte aber eine größere territoriale Vielfalt in der EU mit sich. Die Zahl der Gebirgsregionen stieg ebenso wie die dünn besiedelten Gebiete im hohen Norden. Mit der Erweiterungswelle 2004 kamen wesentlich schwierigere Herausforderungen auf die Union zu. Die zehn neuen Mitgliedstaaten lagen in Bezug auf das Pro- Kopf-BIP bei 40 % bis 76 % des EU-Durchschnitts. In fünf der Länder überstieg die Arbeitslosenquote den Gemeinschaftsdurchschnitt sie war im Falle Polens und der Slowakei sogar doppelt so hoch. Um die Infrastrukturen in diesen Staaten war es durchweg deutlich schlechter bestellt als in der Mehrheit der alten EU-Länder (vgl. Kapitel 1). Rumänien und Bulgarien (2007) waren die am wenigsten entwickelten Beitrittsländer aller Zeiten. Ihr Pro-Kopf-BIP betrug weniger als 40 % des Gemeinschaftsdurchschnitts, und der Standard der Infrastrukturen war deutlich unter dem der übrigen Union. Kroatiens Pro-Kopf-BIP lag im Beitrittsjahr 2013 bei 61 % des EU-Durchschnitts. Die Arbeitslosenquote war mit 16 % merklich höher als der Durchschnitt (10 %). 3.4 Bessere Verkehrs- und Umweltinfrastrukturen Mit der Einrichtung des Kohäsionsfonds im Jahr 1992 wurde die Verbesserung der Verkehrs- und Umweltinfra- Abbildung 6.10 Durchschnittliche Arbeitslosenquote je EU-Erweiterung, Erweiterung, % der Arbeitskräfte Durchschnitt vor EU-Beitritt DK UK IE EL PT ES AT SE FI CY HU SI MT CZ EE LV LT SK PL RO BG HR Quelle: Eurostat, AMECO, Berechnungen GD REGIO 195

233 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt strukturen zu einem ausdrücklichen Ziel der Kohäsionspolitik. Der Kohäsionsfonds war als Begleitinstrument zur Errichtung des Gemeinschaftsmarkts angelegt. Er sollte sicherstellen, dass alle Mitgliedstaaten auch jene in Randlagen und mit wirtschaftlichem Entwicklungsrückstand am Wachstum teilhaben können, das durch die Beseitigung der Wettbewerbshindernisse in den betreffenden Märkten ausgelöst wurde. Mit den Maastricht-Kriterien zur Staatsverschuldung und zum Haushaltsdefizit wurde es für Länder mit mangelhafter Infrastrukturausstattung außerdem schwieriger, den Abstand zur übrigen Union zu überwinden. Die bereitgestellten Förderungen zielten deshalb darauf ab, die Staaten bei diesem Unterfangen zu unterstützen. Dies erfolgte in Form von Beiträgen zu den Kosten für den Ausbau und die Sanierung von Verkehrsnetzen und Umweltinfrastrukturen, um Hindernisse für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung dieser Staaten aus dem Weg zu räumen. Die betreffenden Investitionen verfolgten jedoch noch ein weiteres Ziel: Es galt, die Vollendung des einheitlichen Binnenmarkts und letztlich der Wirtschafts- und Währungsunion voranzubringen. Dafür war es notwendig, die Verkehrsanbindung zum Rest der EU zu verbessern und in der gesamten Union einen Mindeststandard an Infrastrukturen herzustellen. Im Unterschied zum EFRE galt das Hauptaugenmerk von Beginn an eher der Situation auf nationaler als auf regionaler Ebene, und der Kluft zwischen einkommensschwachen Staaten und der übrigen EU, und nicht den regionalen Disparitäten. Entsprechend richteten sich die Durchführungsbestimmungen für Förderungen aus dem Kohäsionsfonds nach einer nationalen Größe: Das Bruttonationaleinkommen (BNE) musste unter 90 % des Gemeinschaftsdurchschnitts liegen. Aus praktischer Sicht hat der Kohäsionsfonds Staaten mit einem niedrigeren Einkommensniveau dabei geholfen, die Umweltrichtlinien in Bezug auf Trinkwasser, die Behandlung kommunaler Abwässer und die Abfallbewirtschaftung zu erfüllen. Das Ziel, Mitgliedsstaaten mit einem BNE unterhalb der 90 %-Marke an die Einhaltung der EU-Umweltrichtlinien heranzuführen, geht über jenes der Verringerung regionaler Ungleichheiten hinaus und kann insofern als Zusatzziel der Kohäsionspolitik angesehen werden. Die Konzentration auf Förderungen für Verkehrs- und Umweltinfrastruktur ist ein kontinuierlicher Wesenszug des Kohäsionsfonds seit seiner Schaffung. Was die Merkmale der Förderländer anbelangt, sind indes umfangreiche Änderungen eingetreten, sowohl hinsichtlich des wirtschaftlichen Entwicklungsstandes als auch des Infrastrukturbedarfs (siehe oben). 3.5 Die Lissabon- und Göteborg-Agenda Die im Jahr 2000 verabschiedete Lissabon-Strategie verfolgte das Ziel, die EU zu einem wettbewerbsfähigen und wissensbasierten Wirtschaftsraum zu machen. Dies erforderte u. a. mehr Investitionen in Innovation. Im Zuge der Neuauflage der Strategie im Jahr 2005 rückten Wachstum und Beschäftigung mehr in den Mittelpunkt. Die Einführung Nationaler Reformprogramme sollte die Kohärenz der Strategie stärken und für größeres Engagement sorgen. Der Schwerpunkt der 2001 vereinbarten Göteborg-Agenda lag auf nachhaltiger Entwicklung, also einer Entwicklung, die den Ansprüchen der Gegenwart gerecht wird, ohne die Fähigkeit zukünftiger Generationen zur Befriedigung ihrer eigenen Bedürfnisse zu beeinträchtigen. Daraus ging 2006 eine umfangreichere Strategie für nachhaltige Entwicklung für die erweiterte EU hervor. Die Querverbindungen zwischen Kohäsionspolitik und der Lissabon- sowie der Strategie für nachhaltige Entwicklung wurden für den Programmplanungszeitraum verstärkt. Neue Regelungen in Bezug auf die Zweckbindung sorgten dafür, dass Kohäsionsmittel für die Förderung von Projekten aufgewendet wurden, die beiden Strategien zugutekamen. Dies war ein weiterer Beitrag zur besseren Abstimmung der Kohäsionspolitik auf die übergeordnete Politikagenda der EU. Die Verringerung der wirtschaftlichen Unterschiede blieb im Prozess indes als vorrangiges Ziel gewahrt. Das Gros der Förderungen floss weiterhin in weniger entwickelte Regionen (s. o.), für die weniger strenge Auflagen bzgl. der Zweckbindung galten als für stärker entwickelte Regionen. 3.6 Europa 2020, Armutsbekämpfung, Klimaschutz und Mehr als BIP Europa 2020 erweiterte die Lissabon-Strategie um zwei neue EU-Politikagenden: Armutsbekämpfung (siehe Kapitel 2) und Nachhaltigkeit (siehe Kapitel 3). Im Zuge dessen änderten sich die Zielausrichtung der Kohäsionspolitik, aber auch die Durchführungsmodalitäten. Auf 196

234 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik Mehrfachziele ausgerichtete Maßnahmen sollen mehr Gewicht erhalten. Diese Strategie gliedert sich in fünf Kernziele, die sowohl für die EU als auch die einzelstaatliche Ebene Geltung haben. Dennoch unterliegen die entsprechenden Problemstellungen länderspezifischen Unterschieden. Jedes Kernziel folgt einer unterschiedlichen räumlichen Logik. In manchen Fällen führt räumliche Konzentration zur Verschärfung von Problemen. Die Konzentration von Armut und sozialer Ausgrenzung in kleinen Gebieten geht beispielsweise mit einem starken negativen externen Effekt einher. Es gibt aber auch Fälle von positiven oder neutralen Auswirkungen räumlicher Konzentration: Positive etwa im Zusammenhang mit Innovation und neutrale z. B. im Zusammenhang mit Treibhausgasemissionen oder erneuerbaren Energien. Im Fall des Bildungswesens zieht Konzentration unterschiedliche Folgen nach sich. Eine hohe Konzentration von frühzeitigen Schulabgängern bewirkt mit großer Wahrscheinlichkeit einen ungünstigen externen Effekt. Eine Konzentration von Hochschulabschlüssen hätte hingegen positive externe Auswirkungen. Beim letztgenannten Beispiel wäre es übrigens kaum möglich, gegenzusteuern: In der Regel wandern Menschen mit tertiärem Bildungsniveau in Großstädte ab, wo sie ansprechendere Arbeitsplatzchancen vorfinden. Die Konsequenzen einer räumlich konzentrierten hohen (oder auch niedrigen) Arbeitslosigkeit sind zwiespältig. Die Häufung hoher Beschäftigungsquoten führt u. U. zu Arbeitskräfte- und Qualifikationsengpässen, also Problemen, die sich nur lösen lassen, indem Menschen große Entfernungen zurücklegen. Die räumliche Konzentration niedriger Beschäftigungsquoten drückt wahrscheinlich auf die Löhne und hat einen negativen externen Effekt. Die unvermeidbaren Unterschiede in Größe und Struktur der Arbeitsmarktgebiete sowie hinsichtlich der Arbeitsmarktgesetzgebung bedingen indes, dass identische Beschäftigungsquoten unrealistisch sind. Fazit: Sowohl starke als auch nicht vorhandene regionale Abweichungen in der Beschäftigungsquote rufen mit hoher Sicherheit ungünstige externe Effekte hervor. Der Optimalzustand sind schwach ausgeprägte Diskrepanzen hinsichtlich der Beschäftigungsquote. Damit lässt sich in Arbeitsmarktgebieten eine übermäßige Belastung ebenso vermeiden wie eine Überhitzung. Die Wahl der Mittel zur Lösung dieser Probleme auf politischer Ebene ist ebenfalls von Gebiet zu Gebiet verschieden. Die Verringerung von Armut erfordert in Gebieten mit hoher Armutsrate eine andere Strategie als in solchen mit durchschnittlichem Problemaufkommen. Zur wirksamen Senkung der Treibhausgasemissionen braucht es in städtischen und ländlichen Gebieten unterschiedliche Politiklösungen. Die Politik zur Innovations- oder Bildungsförderung muss auf die aktuelle wie auch die potenzielle wirtschaftliche Spezialisierung der Region oder Stadt Bedacht nehmen. Die Diskrepanzen zwischen den EU-Zielen und den nationalen Zielen sind Ausdruck sowohl von Realitätssinn, aber auch eines Verständnisses von externen Effekten von Konzentration und anzunehmenden zukünftigen Entwicklungen. Der 2020-Index, der den Abstand zu den EU-Zielen im Hinblick auf intelligentes und integratives Wachstum aufzeigt (Karte 6.2), und der 2020-Index zu den nationalen Zielgrößen 7 (Karte 6.3) verdeutlichen beispielsweise Schwankungen hinsichtlich des Abstands zum EU-Ziel: Weniger entwickelte Mitgliedstaaten sind im Durchschnitt weiter vom Ziel entfernt. Dies trifft etwa auf Griechenland, Rumänien, Bulgarien, Ungarn, Kroatien, Polen und Italien zu. Der Abstand zum nationalen Ziel ist in der Regel etwas geringer, wenn Staaten mit einem niedrigen Ausgangsniveau also die meisten weniger entwickelten Länder eine bescheidenere, realistischere Vorgabe für FuE-Ausgaben gewählt haben. Dies zeugt von Realitätssinn und deutet auf eine mögliche positive Wirkung einer räumlichen FuE-Konzentration hin. Was die Bereiche Beschäftigung, Bildung oder Armut und soziale Ausgrenzung betrifft, haben sich die Mitgliedstaaten mit den schlechtesten Ausgangswerten häufig ehrgeizige nationale Ziele gesetzt, deren Verwirklichung beträchtliche Anstrengungen erfordert. Damit zeigen rückständige Regionen ihr Bestreben, zum Rest der EU aufzuschließen. Sie erkennen den potenziell negativen externen Effekt, der von einer räumlichen Konzentration an niedrigen Erwerbsquoten, schwachen Bildungsniveaus und hohen Armuts- und Ausgrenzungsraten ausgeht. Die nationalen Vorgaben für THG-Emissionen entsprechend der Entscheidung zur Lastenverteilung sehen Emissionsreduktionen für stärker entwickelte Mitgliedstaaten vor, deren Pro-Kopf-Ausstoß deutlich über dem weniger entwickelter Mitgliedstaaten liegt. Letzteren wird eine leichte Emissionssteigerung zugestanden. Diese Verteilung der Anstrengungen ist gerechter als gleiche Re- 7 Für Mitgliedstaaten, die sich bei einem Indikator kein nationales Ziel gesetzt haben, wurde ein Zielwert angenommen, ausgehend von Ländern mit einer vergleichbaren Rate Für weitere Einzelheiten, vgl. Athanasoglou und Dijkstra (2014). 197

235 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt duktionsvorgaben für alle und berücksichtigt, dass es unerheblich ist, wo THG-Emissionen entstehen. 3.7 Mehr als BIP : Armut, menschliche Entwicklung, Wohlergehen Im EU-Vertrag ist das Ziel vermerkt, regionale Entwicklungsunterschiede zu beseitigen. Um welche Disparitäten es sich handelt, wird indes nicht konkret ausgeführt. Über viele Jahr hinweg galt das Hauptaugenmerk der Überwindung der Kluft in Bezug auf das BIP pro Kopf der Bevölkerung und die Arbeitslosenquote. Mit der Zeit rückten aber auch weitere Facetten von Entwicklung wie Umweltqualität, Nachhaltigkeit sowie Armut und soziale Ausgrenzung in den Vordergrund. Dies lässt sich als allgemeine Verschiebung zu besseren Konzepten für die Messung von Entwicklung deuten. Der Stiglitz-Sen-Fitoussi-Bericht über die Messung der Wirtschaftsleistung und des sozialen Fortschritts (2009) bietet einen hervorragenden Überblick über unseren heutigen Kenntnisstand und notwendige Vorkehrungen für die Zukunft. Wie darin betont wird, dürfen Indikatoren nicht auf Mittelwerte beschränkt bleiben, sondern müssen auch die Verteilung auf die gesamte Bevölkerung berücksichtigen. Unter Umständen ist ein wachsendes Durchschnittseinkommen in bestimmten Fällen lediglich auf entsprechende Steigerungen für einen kleinen Teil der Bevölkerung zurückführen, während die Mehrheit vielleicht sogar mit einer rückläufigen Entwicklung konfrontiert ist. Dies kann zu einer Kluft zwischen der Aussage offizieller Statistiken und der erlebten Realität der Menschen führen. Dadurch wird das Vertrauen in die betreffenden Indikatoren beeinträchtigt. Im selben Jahr wie der Stiglitz-Sen-Fitoussi-Bericht veröffentlichte die Europäische Kommission eine Mitteilung mit dem Titel Das BIP und mehr 8. Sie kündigte darin Maßnahmen zur besseren Messung des Fortschritts an, darunter die Ergänzung des BIP durch ökologische und soziale Indikatoren und eine genauere Berichterstattung über Verteilung und Ungleichheiten. Damit in Einklang steht die immer lauter werdende Forderung, dass auch die Kohäsionspolitik über das BIP hinausblicken sollte 9. Bereits im Programmzeitraum wurde eine Vielzahl unterschiedlicher Fortschrittsindikatoren herangezogen, um die optimalen Prioritäten und die besten Strategien zu deren Verwirklichung 8 Das BIP und mehr, KOM(2009) 433 endg. 9 Grünbuch zum territorialen Zusammenhalt, KOM(2008) 616 endg. auszuloten 10. Für den Programmzeitraum hat die Europäische Kommission die Weltbank und das Europäische Forschungsnetzwerk für Raumentwicklung und territorialen Zusammenhalt (ESPON) mit der Anfertigung detaillierter Armutskarten beauftragt, um eine Zielabstimmung der Politik auf die betreffenden Gebiete zu ermöglichen. Doch sowohl die Kategorisierung der Förderregionen als auch die Vergabe der Kohäsionsmittel beruhen auch im Programmzeitraum hauptsächlich auf dem BIP. Eine Voraussetzung für die Berücksichtigung anderer Indikatoren wäre, dass auf regionaler Ebene Zeitreihen für verlässliche offizielle Statistiken erstellt werden. Dies ist einer der Gründe für die Entscheidung der Kommission, im Rahmen der Gemeinschaftsstatistiken über Einkommen und Lebensbedingungen (EU-SILC) in bessere regionale Indikatoren zu Armut und sozialer Ausgrenzung zu investieren. Ein besseres territoriales Verständnis der EU (anhand von Typologien im regionalen und lokalen Maßstab) kann in Verbindung mit einer genaueren Messung der Verteilung von Einkommen, Ungleichheiten und Armut zum Aufbau eines geeigneten Rahmenwerks für die Kohäsionspolitik beitragen, das diesen Aspekten ausdrücklich Rechnung trägt Welche Ziele verfolgt die Kohäsionspolitik? Der obige Überblick über die Geschichte der Kohäsionspolitik und ihre Ziele lässt sich folgendermaßen zusammenfassen: Die Verringerung regionaler Entwicklungsunterschiede ist und bleibt ein zentrales Ziel. Der Großteil der Kohäsionsmittel wurde und wird konsequent für die Regionen mit dem größten Rückstand aufgewendet. Was sich jedoch im Laufe der Zeit verändert hat, ist die Art der angepeilten regionalen Disparitäten. Der anfängliche Fokus auf Arbeitslosigkeit, die industrielle Umstellung und die Modernisierung der Agrarwirtschaft wurde um andere Disparitäten erweitert, etwa in Bezug auf Innovation, Bildungsstand, Umweltqualität und Armut. Dies findet in der Verteilung der Beihilfen auf die verschiedenen Politikbereiche einen sichtbaren Niederschlag. Die Neuauslegung von Entwicklungsunterschieden ist ein permanenter Prozess, der in Zukunft möglicherweise dazu führt, dass Unterschiede im allgemeinen Wohlergehen noch mehr Aufmerksamkeit erhalten. 10 Fünfter Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt, KOM(20010) 642 endg. und SEC(2010) Progress on GDP and beyond, Arbeitsdokument des Kommissionsausschusses, SWD(2013)

236 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik 199

237 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Der Ausschuss der Regionen und die territoriale Dimension von Europa 2020 und anderer EU Politiken Der Ausschuss der Regionen (AdR) hält es für zweckmäßig, die Ausgestaltung und Umsetzung der Strategie Europa 2020 mit einer territorialen Dimension zu versehen. Ziele sollten zumindest teilweise auf regionaler Ebene definiert werden. Die Indikatoren zur Fortschrittsmessung sollten so angelegt sein, dass Regionen im Stande sind, ihr eigenes Vorankommen zu überwachen. Der Ausschuss vertritt die Ansicht, dass eine stärkere Rolle der Regionen und Lokalbehörden in der Durchführung der Kohäsionspolitik und der Umsetzung von Europa 2020 zu mehr Engagement beitragen und öffentliche Investitionen wirksamer machen kann. Er räumt indes ein, dass dies auch eine weitere Verbesserung ihrer Verwaltungskapazitäten voraussetzen würde. Überdies spricht sich der AdR für eine Konsolidierung des Fokus auf langfristige regionale Investitionen aus, der besser gegen die Krise abgesichert werden müsste. Die Stellungnahme des Ausschusses beruht auf einer Reihe von Arbeiten 1, u. a. einer Umfrage unter lokalen und re- 1 Der AdR arbeitet an der Halbzeitbewertung von Europa Dafür wurden sieben Konferenzen zu den Leitinitiativen, Umfragen und vier spezifische Workshops/Seminare mit über Teilnehmenden veranstaltet. Ergänzend wurden mehr als Mitglieder von lokalen oder regionalen Verwaltungen befragt (http://portal.cor.europa.eu/europe2020/pages/welcome.aspx). gionalen Gebietskörperschaften (LRG). Unter den mehr als Befragten trat ein solides Bekenntnis zur Strategie Europa 2020 zu Tage. Mehrfach bemängelt wurde indessen das Fehlen einer nachdrücklichen territorialen Dimension in der Strategie und einer eindeutigen Rolle für LRG. Die LRG bekundeten ihren Wunsch nach verstärkter Einbeziehung in alle Stufen des Politikprozesses. Sie halten es für zielführend, dass grenzübergreifende Interdependenzen berücksichtigt werden. Eine große Mehrheit der befragten LRG gab an, dass die Ziele auf der regionalen Ebene differenziert werden müssten, über die konkrete Vorgangsweise gab es allerdings keinen Konsens. Drei Möglichkeiten wurde vorgeschlagen: Festsetzung derselben Ziele wie auf nationaler Ebene, höhere Ziele für weiter fortgeschrittene Regionen oder höhere für solche mit Rückständen. Der AdR plädiert davon ausgehend für einen kombinierten Ansatz, der die nationale und regionale Zieldefinition vereint und eine Differenzierung nach Indikatoren und Staaten zulässt. In Übereinstimmung mit den Leitlinien der Kommission für die Einschätzung territorialer Auswirkungen hat der Ausschuss eine Strategie für territoriale Folgenabschätzungen verabschiedet. Sie hat zum Ziel, die territoriale Wirkung von EU-Politikmaßnahmen auf LRG zu sondieren und Raumverträglichkeitsprüfungen im prälegislativen und legislativen Prozess besser sichtbar zu machen. Hinausgehend über ihr Ziel, regionale Disparitäten zu verringern, wurde die Kohäsionspolitik stärker an die Gesamtpolitik der EU angeglichen. In den 1990er-Jahren kamen Kohäsionsmittel erstmals auch für den Ausbau des transeuropäischen Verkehrsnetzes zum Einsatz. Es galt, die Vollendung des Gemeinschaftsmarkts voranzutreiben und erweiterte Umweltinfrastrukturen zu schaffen, die es den Mitgliedstaaten besser ermöglichen sollten, die gemeinschaftlichen Umweltrichtlinien zu erfüllen. Investitionen in Verkehrsinfrastruktur haben gewiss zum Abbau des Wirtschaftsgefälles beigetragen, während sich die Umweltinfrastrukturinvestitionen kaum auf die wirtschaftliche Entwicklung der betroffenen Regionen ausgewirkt haben. Insofern kann die Verbesserung der Umweltinfrastruktur als Zusatznutzen der Kohäsionspolitik betrachtet werden. Die Strategien von Lissabon und Göteborg brachten ein verstärktes Augenmerk auf Innovation und Nachhaltigkeit. Im Zuge von Europa 2020 wurde schließlich die Verringerung von Armut und sozialer Ausgrenzung in den Zielkatalog der Kohäsionspolitik aufgenommen. Die engere Abstimmung mit den allgemeinen EU-Zielen hat auch einen Einfluss darauf, welche Mittel zur Umsetzung der Ziele zum Zug kommen. Die Maßnahmen zugunsten des intelligenten Wachstums etwa müssen auch auf die Folgen für Nachhaltigkeit und Inklusion Bedacht nehmen. Die EU-weiten Zielvorgaben sind mit dem Abbau regionaler Disparitäten weitgehend vereinbar. Beispielsweise ist die Förderung von Innovation oder nachhaltiger Entwicklung in schwächeren Regionen auch ein wichtiges Instrument, um dieses Ziel zu verwirklichen. Die engere Verknüpfung mit der übergeordneten EU- Politikagenda verdeutlicht zudem, dass Kohäsionspolitik nicht ausschließlich auf die weniger entwickelten Regionen abzielt, sondern Investitionen in allen Regionen fördert und insofern ihren Beitrag zu den gemeinsamen EU- Zielen leistet. 4. Zunehmende Verdichtung der ökonomischen Grundannahmen der Politik Die Bestimmung und das Verständnis der ökonomischen Grundannahmen für Politikinterventionen erleichtern eine 200

238 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik genauere Zieldefinition für die Kohäsionspolitik und die Ortung der am besten geeigneten Strategien, um diese Ziele zu erreichen. Der vorangegangene Abschnitt hat aufgezeigt, wie die im EU-Vertrag genannten allgemeinen Ziele im Lauf der Jahre interpretiert wurden und wie dabei auf die Herausforderungen Bedacht genommen wurde, denen sich alte und neu beitretende Mitgliedstaaten jeweils zu stellen hatten. In diesem Abschnitt geht es um die tieferen Ursachen für regionale Disparitäten in der wirtschaftlichen Entwicklung. Es muss betont werden, dass auf Regionen in verschiedenen Teilen der EU mitunter andere Gründe zutreffen und diese sich wahrscheinlich auch im Lauf der Zeit verändern. Dass beispielsweise im Vereinigten Königreich manche Regionen weniger stark entwickelt sind, hat nicht dieselben Ursachen wie im Fall der rückständigen rumänischen Regionen. Ebenso hängt der Entwicklungsrückstand spanischer oder portugiesischer Regionen heute mit anderen Faktoren zusammen also noch in den 1980er-Jahren. Auf welche Faktoren die Kohäsionspolitik abzielen soll, wird unterschiedlich bewertet. Die Debatte folgt dabei drei großen Denkrichtungen. Beim ersten Ansatz stehen primäre Entwicklungsdeterminanten im Mittelpunkt. Gemeint sind unmittelbar mit der Beschaffenheit eines Landes bzw. einer Region verknüpfte naturräumliche Merkmale, die die Entwicklung bestimmen. Eine zweite Denkrichtung orientiert sich an sekundären Determinanten solchen, die vom Menschen hervorgerufen oder geprägt sind. Ein in jüngerer Vergangenheit vielleicht besonders bedeutsamer Ansatz konzentriert sich auf die Auswirkungen der Handels- und Wirtschaftsintegration auf die Entwicklung. Die Unterscheidung nach primären und sekundären Determinanten ist nicht ganz eindeutig. Manche endogene Faktoren des Naturraums sind schlichtweg unverrückbar (z. B. Gebirgsrelief). Andere sind zwar entwicklungsfähig, jedoch ausschließlich auf sehr lange Sicht dies gilt etwa für die ländliche oder urbane Beschaffenheit einer Region sowie die Besiedlungsstruktur. Solche Faktoren können aus strategischem Blickwinkel im Grunde als primär angesehen werden. Bei bestimmten Faktoren sind raschere, wenngleich ebenfalls nur über längere Zeiträume reichende Veränderungen möglich. Dies gilt u. a. für die vorherrschende Struktur der Wirtschaftstätigkeit (in der sich vermutlich die primären naturräumlichen Merkmale von Regionen widerspiegeln) oder den Bildungsstand der Arbeitskräfte. Die Politik hat in diesen Fällen mehr Einflussmöglichkeiten, obwohl sich mittelfristig (etwa innerhalb eines Programmplanungszeitraums) nur vergleichsweise geringfügige Änderungen bewirken lassen dürften. Wiederum andere Faktoren können relativ schnell verändert werden, beispielsweise der Breitbandzugang. Sie fallen eindeutig in die Gruppe der sekundären Einflussfaktoren. 4.1 Kohäsionspolitik geht heute über primäre Wachstumsdeterminanten hinaus Der Ausgangspunkt zahlreicher haushaltspolitischer Weichenstellungen für Einkommenstranfers von hoch entwickelten zu rückständigen Regionen ist die Annahme, dass die Wirtschaftstätigkeit und damit die Fähigkeit, Einkommen zu generieren in manchen Regionen in jedem Fall beeinträchtigt ist. Dafür werden in der Regel primäre naturräumliche Gegebenheiten ins Treffen geführt, die mit der endogenen, von der Politik nicht oder nur äußerst langsam beeinflussbaren Beschaffenheit bestimmter Regionen zusammenhängen. Ein Beispiel wäre die Entlegenheit eines Gebiets. Diese Argumente kehrten im Zusammenhang mit der Regionalentwicklung der Union im Laufe der Jahre immer wieder. Laut dem EU-Vertrag ist einer Reihe von Gebieten besondere Aufmerksamkeit zu schenken: Ländlichen Gebieten, den vom industriellen Wandel betroffenen Gebieten und den Gebieten mit schweren und dauerhaften natürlichen oder demografischen Nachteilen, wie den nördlichsten Regionen mit sehr geringer Bevölkerungsdichte sowie den Insel-, Grenz- und Bergregionen. Mitunter wurde argumentiert, dass diese Gebietsarten als Ausgleich ihrer primären naturräumlichen Nachteile über separate, permanente Mittel verfügen sollten. Die für die Ausgestaltung der Kohäsionspolitik Verantwortlichen haben indes stets versucht, dieser Argumentation zu widerstehen. Sie mag überzeugend wirken und in Einzelfällen zu bestimmten Zeitpunkten gültig sein. Sie lässt sich jedoch nicht verallgemeinern, weil dadurch bestimmte Gebietstypen zu dauerhafter Rückständigkeit verdammt würden. Vielen Standorten ist es gelungen, diese primären naturräumlichen Hindernisse zu überwinden, ein relativ hohes Wirtschaftswachstum zu erzielen und sogar zu einkommensstarken Regionen aufzusteigen. Im 21. Jahrhundert können diese endogenen Gegebenheiten gleichwohl ein Ansporn zu Wachstum wie auch Hindernis sein. Aus diesem Grund hat die Kohäsionspolitik ihr Augenmerk eher auf sekundäre Entwicklungsdeterminanten gerichtet. Anstatt sich darauf zu beschränken, Regionen für angebliche Benachteiligungen einen Ausgleich zu bieten, wollte man auf Entwicklungsfaktoren Einfluss nehmen, bei denen dies möglich 201

239 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Territorialer Zusammenhalt und der Vertrag von Lissabon (2007) Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wurde der territoriale Zusammenhalt 2009 von einem impliziten Politikziel neben dem wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zu einem ausdrücklichen Politikziel erhoben. Anschließend an die Debatten im Rahmen des Grünbuchs zum territorialen Zusammenhalt wurden im Fünften Kohäsionsbericht die damit zusammenhängenden Änderungen erörtert. Der territoriale Ansatz rückte die Bedeutung 1) des Dienstleistungszugangs, 2) der nachhaltigen Entwicklung, 3) der funktionalen geografischen Gebiete und 4) der räumlichen Analyse in den Vordergrund. Die Europäische Kommission hat seit 2010 Maßnahmen in allen vier Bereichen auf den Weg gebracht. (1) Dienstleistungszugang Europa 2020 beinhaltet ebenso wie die Haushaltsplanung für spezifische Maßnahmen, um den digitalen und physischen Zugang zu Dienstleistungen zu verbessern. Die Digitale Agenda für Europa sieht vor, dass bis 2020 alle Unionsbürger Zugang zu Breitbandinternet haben und bis 2015 jeder zweite Einwohner der EU elektronische Behördendienste beansprucht. Zwischen 2014 und 2020 werden im Rahmen der Fazilität Connecting Europe 32 Milliarden Euro für Verkehrsinfrastruktur, 9 Milliarden Euro für Energieinfrastruktur und 9 Milliarden Euro für Breitband- und Digitaldienstleistungen aufgewendet. Damit kann beispielsweise erreicht werden, dass sich die Fahrzeit bis zum nächstgelegenen Krankenhaus ggf. auch jenseits einer Landesgrenze verkürzt, dass bei der Verfügbarkeit und Zuverlässigkeit von Energienetzen Fortschritte erreicht werden und dass ein besserer Zugang zu Online-Diensten besteht. (2) Nachhaltige Entwicklung Nachhaltige Entwicklung ist eine Schlüsselkomponente von Europa 2020 wie auch der Kohäsionspolitik. Im Programmzeitraum müssen in stärker entwickelten Regionen mindestens 20 % der EFRE-Mittel und in weniger entwickelten Regionen mindestens 6 % für Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz und zum Ausbau erneuerbarer Energien aufgewendet werden. (3) Funktionale geografische Gebiete Mit einer an Funktionen orientierten Gebietseinteilung wird die räumliche Größenordnung von politischen Aufgabenstellungen erfasst. Ein Beispiel ist die Verwaltung eines Flusseinzugs- oder eines Arbeitsmarktgebiets. Die Ausrichtung auf funktionale geografische Gebiete kann die Wirkungskraft öffentlicher Politikmaßnahmen verstärken. Häufig erfordert dies aber auch eine intensivere Abstimmung über mehrere Verwaltungs- und Politikbereiche hinaus. Für den Programmzeitraum wurde eine neue Maßnahme eingeführt, um den Umgang mit dem Konzept der funktionalen geografische Gebiete zu erleichtern. Es handelt sich um die integrierten territorialen Investitionen, die zum Ziel haben, die Durchführung gebündelter Strategien in bestimmten Gebieten wie etwa Metropol- oder Grenzregionen zu begünstigen. Um ein besseres Verständnis von funktionalen geografischen Gebieten herbeizuführen, hat die Kommission eine Reihe neuer, einheitlicher Gebietsdefinitionen entwickelt. Gemeinsam mit der OECD wurde eine neue einheitliche Definition einer Stadt und des dazugehörigen Pendlereinzugsgebiets ausgearbeitet ausgearbeitet. Wie sich herausstellt, reichen Einzugsgebiete von Städten in vielen Fällen insbesondere in großen Ballungsräumen über die NUTS-2-Grenzen und mitunter sogar Landesgrenzen hinaus. Die Kombination aus der 2010 entwickelten Stadt-Land- Typologie und der revidierten Definition von Städten hat zudem ein neues Merkmal für die Typologie lokaler Gebiete hervorgebracht: den Verstädterungsgrad. Danach werden ländliche Gebiete, kleinere Städte und Vororte sowie Stadtgebiete unterschieden. Dies sorgt für eine zuverlässigere Beobachtung und ein besseres Verständnis der verschiedenen politischen Problemstellungen in allen Gebietsarten, ob am Land oder in der Stadt. Diese lokalen und regionalen Typologien sollen mehr Bestandskraft und Sichtbarkeit erhalten. Aus diesem Grund beabsichtigt die Kommission, sie in einen Anhang zu den NUTS-Bestimmungen aufzunehmen. (4) Räumliche Analyse Je mehr Wissen über die verschiedenen geografischen Gebiete Europas vorliegt, desto leichter wird es, die richtigen Politikmaßnahmen abzustecken und auszuwählen, und die Folgen der EU-Politiken mit territorialer Dimension abzuschätzen. Dies wurde von den Mitgliedstaaten mit der Territorialen Agenda, aber auch vom Ausschuss der Regionen deutlich unterstrichen. Seit 2010 hat die Kommission erhebliche Verbesserungen herbeigeführt, was den Umfang von subnationalem Datenmaterial anbelangt, das über offizielle Eurostat-Daten oder aus anderen Quellen (mit Hilfe der Gemeinsamen Forschungsstelle, Copernicus, der Europäischen Weltraumorganisation, ESPON, der Europäischen Umweltagentur, der Weltbank, der OECD und externer Auftragnehmer) verfügbar gemacht wird. Dadurch hat sich die Datenlage zu einer Vielzahl von Problemstellungen wie Armut, Wohlergehen, Gesundheit, Luftqualität, Innovation, Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln und Siedlungsmustern verbessert. Es sind jedoch weitere Anstrengungen vonnöten, um das Bild zu vervollständigen und mehr Detailgenauigkeit herzustellen. Um die territoriale Folgenabschätzung zu untermauern 1, hat die Europäische Kommission in leistungsstärkere Modellbildungsverfahren investiert. Mithilfe von RHOMOLO, einem neuen Modell zur Abbildung der Regionalwirtschaft, und des Bodennutzungsmodells LUISA ist es heute möglich, EU-weit Projektionen auf subnationaler Ebene anzustellen. Gleichzeitig lassen sich bessere und zeitnahe Projektionen in Bezug auf Demografie und Bildungsniveau erzielen. 1 Siehe auch SWD(2013) 3 final. 202

240 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik war. Dabei wurde sehr wohl die Notwendigkeit anerkannt, diese Benachteiligungen bei der Ausgestaltung der jeweiligen Politikstrategien zu berücksichtigen. Die Kohäsionspolitik maß auch von Beginn an der dritten Kategorie von Entwicklungsdeterminanten große Bedeutung bei, d. h. der verstärkten wirtschaftlichen Integration der Regionen in der EU. Tatsächlich hat der zentrale Grundsatz der Kohäsionspolitik seit jeher darin bestanden, das Entwicklungsvermögen von Regionen im Kontext des Gemeinschaftsmarkts zu stärken, wo grenzüberschreitende Freizügigkeit für Waren und Dienstleistungen herrscht. 4.2 Investitionen in sekundäre Wachstumsdeterminanten ein Wachstumsimpuls der Kohäsionspolitik Wirtschaftstheorien und wissenschaftliche Erkenntnisse offenbaren mehrere mögliche Gründe für Entwicklungsschwächen. Sie lassen sich mehr oder weniger mit sekundären Einflussfaktoren in Verbindung bringen. (1) Unterinvestition in öffentlichen Kapitalstock Ein unzureichender öffentlicher Kapitalbestand infolge inadäquater öffentlicher Investitionen in der Vergangenheit ist eine mögliche tiefer liegende Ursache für einen deutlich niedrigeren Entwicklungsstand. In den meisten ehemaligen Ostblockstaaten beispielsweise ist der Infrastrukturausbau deutlich weniger weit gediehen. In manchen Staaten konzentrieren sich öffentliche Investitionen sehr stark auf die Hauptstadtregion oder daran angrenzende Gebiete. Regionen, die weiter von der Hauptstadt entfernt sind, weisen in der Regel einen niedrigeren Anteil am öffentlichen Kapitalstock auf was ihrer Entwicklung hinderlich sein kann. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn die Hauptstadtregion im Verhältnis zu anderen Landesteilen eine überproportional hohe Dichte an Hochschulen und Forschungszentren aufweist. (2) Schlechte Erreichbarkeit Die Lage von Städten oder Regionen im Verhältnis zu anderen bestimmt in hohem Maße ihre Erreichbarkeit. Auch noch so umfangreiche Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur können beispielsweise nichts daran ändern, dass Finnlands und Schwedens nördliche Landesteile etwa im Vergleich zu Luxemburg für den Rest der Union auf der Straße in jedem Fall schlechter erreichbar sind. Bei manchen Regionen und Städten ließe sich indes durch die Aufwertung der Verkehrsanbindungen eine deutlich bessere Erreichbarkeit herstellen. Der Ausbau der Verbindungswege würde dafür sorgen, dass lokale Produzenten effektiver am Wettbewerb auf dem Gemeinschaftsmarkt teilnehmen könnten. Gleichzeitig wären ihre Märkte für externe Produzenten besser zugänglich, was den Wettbewerb anregen würde. Tendenziell mündet dies in wirtschaftlicher Konvergenz der weniger entwickelten Regionen, insofern als die Produktionskosten dort anfangs niedriger waren. Die dadurch hervorgerufene wirtschaftliche Integration würde darüber hinaus zum gesamtwirtschaftlichen Wachstum der Union beitragen. (3) Humankapital Die Qualität des Arbeitskräfteangebots ist ein Schlüsselfaktor für die Produktivität und damit die wirtschaftliche Entwicklung. Ein gut entwickeltes Humankapital bedeutet leistungsstärkere und innovativere Arbeitskräfte. Ein hohes Humankapitalniveau kann außerdem dazu beitragen, dass Arbeitskräfte mehr Flexibilität und Anpassungsfähigkeit besitzen. Bei Marktveränderungen hat ein Wirtschaftsraum dadurch bessere Chancen, den Umstieg auf neue Möglichkeiten zu meistern. (4) Innovation Die Markteinführung neuer Produkte, der Einsatz neuer Herstellungsverfahren und Verbesserungsbemühungen in puncto Organisation und Vermarktung sind potenziell von großer Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung. Auf lange Sicht ist Innovation der Hauptantriebsmotor für Wirtschaftswachstum. Regionen mit großem Abstand zur Wissensgrenze können durch Übernahme und Anpassung von Innovationen, die an anderen Standorten entwickelt wurden, leichter aufschließen. (5) Minderwertiges Institutionengefüge Die Wirtschaftsforschung hat sich in den letzten Jahr sehr stark den Institutionen zugewandt. Zahllose Arbeiten unterstreichen die maßgebliche Rolle der Regierungsqualität und des institutionellen Leistungsvermögens öffentlicher Instanzen für die Wachstumsförderung. Dieser Forschungsansatz und die zu Tage geförderten Erkenntnisse belegen, dass 203

241 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt eine minderwertige Regierungsqualität Entwicklung potenziell behindert und Staaten bzw. Regionen mitunter in eine Falle aus Qualitäts- und Entwicklungsdefiziten geraten. Die meisten dieser Studien konzentrieren sich auf Entwicklungsländer. Es besteht jedoch kein Zweifel daran, dass sie ebenso gut für Europa gelten. Neben dem direkten Nutzen, den eine hochwertige Verwaltung hervorbringen kann, geht sie tendenziell auch mit höheren Kapazitäten einher, um verschiedene Investitionsstränge adäquat zu gewichten und Finanzmittel effizient einzusetzen. (6) Ballungsräume und Cluster Das Fehlen von Ballungsgebieten ist ein möglicher weiterer Grund für Unterentwicklung. Ballungsräume sind potenzielle Standorte für Wirtschaftstätigkeit und generieren ökonomische Vorteile bzw. Einsparungen, die sich daraus ergeben, dass eine örtliche Konzentration von Menschen und Unternehmen vorhanden ist (Agglomerationsvorteile). Weitere Einsparungen lassen sich daraus erzielen, dass Produzenten desselben Wirtschaftssektors oder in verwandten Sparten geografisch eng beieinander liegen (in Clustern oder Industriedistrikten). Bei den Agglomerationsvorteilen kommt es natürlich darauf an, dass eine Großstadt oder mehrere Städte in näherer Umgebung liegen. Cluster und Industriedistrikte sind nicht prinzipiell auf die Nähe zu einer Großstadt angewiesen. Damit eine externe Wirkung entsteht, bedarf es jedoch einer ausreichenden Unternehmensdichte. Regionale Entwicklungsrückstände sind möglicherweise auf einen oder mehrere dieser Faktoren zurückzuführen. Die Kohäsionspolitik wurde ins Leben gerufen, um rückständige Regionen dabei zu unterstützen, Entwicklungslücken im Verhältnis zur übrigen Union zu schließen. Sie ist in der Lage, zur Überwindung der meisten Ursachen von Unterentwicklung beizutragen. Die Hauptschwierigkeit besteht darin, die geeignete Kombination aus Politikstrategien zu ermitteln, die dazu geeignet sind, den für Entwicklungsrückstände verantwortlichen Faktoren entgegenzuwirken. In der Praxis erfolgt diese Abstimmung im Dialog zwischen der Kommission und den betreffenden Regionen und Mitgliedstaaten. Der Policy-Mix legt seine Schwerpunkte je nach Region auf Humankapital, Institutionen, Infrastrukturen oder Innovation. In den meisten Fällen muss an mehreren Stellen angesetzt werden. Wie beispielsweise auch die OECD betonte, müssen parallel zu Verkehrsinfrastrukturinvestitionen auch Maßnahmen zur Produktivitätssteigerung in den Unternehmen der dadurch besser erreichbaren Region getroffen werden. So lässt sich verhindern, dass der Verlust an lokalen Marktanteilen durch den Eintritt externer Produzenten die Zugewinne aus den leichter gewordenen Ausfuhren in andere Regionen nicht überwiegt. Das Ziel, Unterentwicklung zu verringern, ist nicht als Versuch zu verstehen, in allen Regionen denselben Entwicklungsstand herzustellen. Dies wäre ein unmögliches und ineffizientes Ziel. Es wird immer bestimmte regionale Unterschiede in Bezug auf Produktivität, Beschäftigung und Bildung geben. Solange daraus keine Ungleichheiten im Wohlergehen oder im Lebensstandard erwachsen, sollten sie jedoch nicht als problematisch angesehen werden. Die Kohäsionspolitik ist außer Stande, das Fehlen von Agglomerationsvorteilen vollständig zu überwinden; insbesondere Urbanisierungsvorteile setzen eine Großstadt voraus. Sie kann jedoch zur Entstehung solcher Effekte in Städten oder in einem polyzentrischen Städtebund beitragen. Die Zusammenarbeit von Kleinstädten oder Städten kann ebenso wie Verbundstrategien urbaner Zentren oder sogar zwischen städtischen und ländlichen Gebieten zur Entstehung derselben Vorteile führen, wie sie bei Agglomerationen auftreten. Die räumliche Konzentration eines Sektors oder die Vernetzung wirtschaftlicher Tätigkeiten kann auch außerhalb großer Städte stattfinden. Mitunter wird in Frage gestellt, dass öffentliche Politikinterventionen zur Bildung von Clustern und Industriedistrikten beitragen können. Unabhängig davon können Maßnahmen zur Förderung unternehmensfreundlicher Rahmenbedingungen und zur Belebung von Innovation auch dazu führen, dass in manchen Regionen, die über keine Großstadt verfügen, Agglomerationsvorteile eintreten. Die Auswirkung dieser Agglomerationsvorteile im Hinblick auf regionale Disparitäten darf aber nicht überschätzt werden. Es gibt EU-weit eine Vielzahl hoch produktiver Regionen, die ohne Großstadt auskommen. In anderen Fällen wiederum bleibt die Produktivität trotz einer Großstadt niedrig. Die Hauptfaktoren für Unterschiede in der wirtschaftlichen Entwicklung liegen im Bereich des Kapitalstocks, der Technologien und des Humankapitals. Das Vorhandensein einer Stadt ist nicht ausschlaggebend. 204

242 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik 4.3 Kohäsionspolitik fördert Marktintegration und kann Wachstum in weniger entwickelten Regionen beschleunigen Je nachdem, worauf regionale Disparitäten zurückzuführen sind, können sie als ineffizientes oder aber effizientes Merkmal gesehen werden. Die Beseitigung ineffizienter Disparitäten regt das Gesamtwachstum an. Der Versuch, effiziente Ungleichheiten zu beseitigen, mündet jedoch in einer suboptimalen Ressourcenzuteilung und schmälert dabei das Gesamtwachstum. Für die Diskussion um die erwartete Wirkung des einheitlichen Binnenmarktes ist dies besonders von Belang. Eine Motivation für die Kohäsionspolitik war die Befürchtung, rückständige Regionen hätten beim Eintritt in den Gemeinschaftsmarkt Einbußen zu erwarten. Es gibt dazu diametral entgegengesetzte Auffassungen, die sich an drei Wirtschaftstheorien festmachen lassen. Die neoklassische Wirtschaftstheorie geht davon aus, dass der Binnenmarkt den Kapitalfluss in die am wenigsten entwickelten Regionen öffnet, da sich dort die höchsten Renditen erzielen lassen. Nach diesem Denkansatz wäre etwa damit zu rechnen, dass ausländische Direktinvestitionen (ADI) in weniger entwickelte Mitgliedstaaten vordringen und deren Wachstum ankurbeln. Möglicherweise ist der öffentliche Kapitalstock in den betreffenden Ländern aufgrund des niedrigen Einkommensniveaus unzureichend. Folglich fehlen die Mittel für Investitionen in eine gute Verkehrsinfrastruktur, um die Anbindung an den Gemeinschaftsmarkt herzustellen. Dies kann wiederum auf die Erträge aus den privaten Investitionen drücken und den ADI-Zustrom drosseln. Nach dieser Theorie kann Kohäsionspolitik zur Linderung der Finanzierungsschwierigkeiten beitragen und damit den Konvergenzprozess beschleunigen. Zu der Zeit, als der Gemeinschaftsmarkt errichtet wurde, kam eine neue Theorie auf. Die Neue Handelstheorie knüpft an ältere Arbeiten u. a. von Kaldor zu Ertragssteigerungen in der Industrieproduktion an und wurde in den 1980er-Jahren von Paul Krugman entwickelt. Sie besagt, dass Regionen mit einer hohen Konzentration in einem bestimmten Sektor Skalenerträge erzielen und dadurch einen größeren Nutzen aus dem Handel ziehen. Dies wird als Binnenmarkteffekt umschrieben. Viele Befürworter der Kohäsionspolitik, die der Meinung waren, rückständige Regionen seien aufgrund fehlender Skaleneffekte schlechter gestellt, sahen in der Zuteilung von Kohäsionsmitteln einen Ausgleich für Regionen, denen infolge ihres Mankos andernfalls wirtschaftlicher Niedergang drohen würde. Anstatt bei den Marktkräften anzusetzen, wurde die Kohäsionspolitik als Gegenkraft zu diesen erachtet. Von der Kohäsionspolitik wurde infolgedessen nicht erwartet, dass sie regionale Disparitäten verkleinert, sondern Regionen, die mit einem relativen oder auch absoluten wirtschaftlichen Niedergang konfrontiert waren, lediglich entschädigt. Diese Argumentation findet sich auch im Entwicklungsbericht der Weltbank Die in den 1990ern u. a. von Krugman entwickelte Neue Wirtschaftsgeografie überschneidet sich mit der Neuen Handelstheorie, vertritt jedoch eine differenzierte Einschätzung in Bezug auf die Handelsvorteile. Diese Theorie bestätigt zwar die Bedeutung steigender Skalenerträge, macht aber auch auf die Kosten von Verkehrsüberlastung und andere Faktoren aufmerksam. Diese führen ab einem gewissen Punkt dazu, dass sich die Wirtschaftstätigkeit zerstreut und Produzenten aus den Zentren, in denen sich die Wirtschaftstätigkeit konzentriert, abziehen. Nach diesem Erklärungsansatz ist die Teilnahme am Gemeinschaftsmarkt für rückständige Regionen möglicherweise aber nicht automatisch von Vorteil. Die wirtschaftlichen Voraussetzungen in diesen Regionen, verglichen mit jenen in stärker entwickelten Regionen, spielen eine große Rolle, insbesondere das Umfeld für Unternehmen. Vor diesem Hintergrund gilt für die Kohäsionspolitik die Aussage, dass sie potenziell zur Eindämmung regionaler Disparitäten beiträgt, zusätzlich aber Anknüpfungspunkte zu den Marktkräften finden muss, um auch deren Effekt für die Verringerung von Ungleichgewichten zu verstärken. Die Kohäsionspolitik kann beispielsweise dazu beitragen, die Rahmenbedingungen für Unternehmen in rückständigen Regionen zu verbessern. Sie schafft damit bessere Ausgangsbedingungen dafür, dass die Handelsintegration den betreffenden Regionen zugutekommt. Analog dazu kann sie den Ausbau der Verkehrs- und Digitalverbindungen fördern und damit Skaleneffekte durch eine Zunahme des Handels und des Zustroms von Investitionen anstoßen. Ein ebenfalls nicht zu vernachlässigender Beitrag der Kohäsionspolitik hängt mit den Investitionen in die Aufwertung des öffentlichen Personennahverkehrs und in städtische Mobilität zusammen: Sie erlaubt damit eine teilweise Linderung der mit der Verkehrsüberlastung verbundenen Kosten in schnell wachsenden rückständigen Regionen und untermauert die Nachhaltigkeit dieses Wachstums, indem sie seine negativen externen Effekte dämpft. 205

243 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Tabelle 6.6 Finanzierungen aus der Kohäsionspolitik nach breiten Politikbereichen in der EU-15, Weniger entwickelte Regionen und der Kohäsionsfonds Andere Regionen % der Gesamtfinanzierung Unterstützung von Unternehmen 31,5 33,0 28,0 34,4 48,1 31,1 29,2 33,8 (einschließlich FTEI) Infrastruktur (Verkehr, Energie, 36,3 26,1 30,9 23,2 5,2 1,5 13,4 13,2 Telekom, soziale Infrastruktur) Humankapital (Arbeitsmarkt, 20,6 24,7 24,5 22,3 39,0 56,8 45,8 34,6 Bildung, soziale Eingliederung etc.) Umwelt 1,6 14,3 14,0 15,4 7,6 9,8 8,6 14,2 Sonstig 9,7 1,9 0,8 0,4 0,0 0,8 1,1 0,3 Technische Hilfe 0,4 0,0 1,8 4,3 0,0 0,0 1,8 3,8 Gesamt Quelle: Berichte über die Strukturfonds, SFC und GD REGIO-Berechnungen. 5. Die Mittelaufteilung auf Politikbereiche verschiebt sich mit der veränderten Zielausrichtung der Politik Die Verteilung der Finanzierungen auf die verschiedenen großen Förderbereiche der Kohäsionspolitik hängt von der Art der Region sowie deren Bedürfnissen und Schwerpunkten ab. Was die weniger entwickelten Regionen anbelangt, nehmen Infrastrukturinvestitionen durchweg einen höheren Anteil ein als in anderen Regionen (Tabelle 6.6). In der EU-15 entfielen auf Infrastrukturinvestitionen (ausgenommen Umweltinfrastruktur) im Programmzeitraum % der Mittelbindungen. Nach Fertigstellung der Verkehrsnetze fiel dieser Anteil in der Periode auf 23 %. Gleichzeitig vergrößerte sich der Förderanteil für Umweltinfrastruktur ab dem Programmzeitraum mit Entstehung des Kohäsionsfonds. Kamen Umweltinvestitionsprojekte zwischen 1989 und 1993 auf lediglich 2 % der Kohäsionsmittel, kletterte dieser Anteil im folgenden Programmzeitraum auf 14 % und in der Periode auf 15 %. In den übrigen EU-15-Regionen erhöhte sich der Investitionsanteil in Infrastruktur (außer Umwelt) von 5 % im Programmzeitraum auf 13 % in der Periode Dies erklärt sich u. a. aus dem verstärkten Investitionsaufkommen im Bereich erneuerbarer Energien ab Gleichzeitig wuchs der Anteil von Umweltinvestitionen an den Gesamtausgaben von 8 % auf 14 % an. Im Unterschied dazu verbuchten die übrigen EU-15-Regionen bei Investitionen in Humankapital einen im Verhältnis zu den weniger entwickelten Regionen durchweg höheren Anteil an den Gesamtbeihilfen. Je nach Programmzeitraum unterlag dieser Trend indes bestimmten Schwankungen. Zwischen den Perioden und stieg der Anteil von 39 % auf 57 % der Gesamtmittel. Dem steht eine Senkung der Unternehmensförderungen etwa im selben Umfang gegenüber. Im Programmzeitraum reduzierte sich der Anteil auf 46 %, und auf 35 %. Dies hing zunächst mit einer Zunahme der Infrastrukturinvestitionen und dann der Umweltinvestitionen zusammen. Unterdessen registrierte der Anteil der Unternehmensbeihilfen zwischen und ein leichtes Plus, von 31 % auf 34 %. In weniger entwickelten Regionen der EU-15 wies der Finanzierungsanteil für Humankapital weniger große Unterschiede zwischen den Zeiträumen auf. Er schwankte zwischen 21 % und 25 % und belief sich für auf 22 % der gesamten Aufwendungen. Auf Unternehmensbeihilfen entfiel während der letzten drei Programmplanungszeiträume in etwa ein gleich hoher Anteil wie in den übrigen EU-15-Regionen. Nachdem er in der vorangegangenen Periode auf 28 % gefallen war, erreichte er % der Unterstützungen. Im Falle der 2004 und 2007 beigetretenen Staaten ergibt sich hinsichtlich der Verteilung der Kohäsionsmittel auf Politikbereiche ein ganz anderes Bild als in der EU-15. Dies gilt auch für die weniger entwickelten Regionen (Tabelle 6.7). Die Mittelbindungen in den Segmenten Infrastruktur und Umwelt (in der Praxis überwiegend Umweltinfrastruktur) sind in diesen Staaten im Verhältnis deutlich umfangreicher. Besonders trifft dies auf die 206

244 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik Tabelle 6.7 Finanzierung der Kohäsionspolitik nach breiten Politikbereichen in Beitrittsländern, % der Gesamtfinanzierung EU EU Unterstützung von Unternehmen (einschließlich FTEI) 14,2 25,6 Infrastruktur (Verkehr, Energie, Telekom, soziale Infrastruktur) 41,5 36,1 Humankapital (Arbeitsmarkt, Bildung, soziale Eingliederung etc.) 14,8 12,5 Umwelt 27,3 20,8 Sonstig 0,1 0,0 Technische Hilfe 2,1 5,0 Gesamt 100,0 100,0 Quelle: Berichte über die Strukturfonds, SFC und GD REGIO-Berechnungen. Periode zu. Angesichts des niedrigen Qualitäts- und Aufwendungsniveaus bestand ein entsprechend hoher Investitionsbedarf, um die Vorgaben der EU-Richtlinien erfüllen zu können (s. u.). Damit einher ging ein gegenüber der EU-15 wesentlich niedrigerer Anteil für die Unterstützung von Unternehmen ( : 26 %) sowie für Humankapital (13 %). Im Programmzeitraum wurden immerhin 14 % der Mittel von der Infrastruktur in die Unternehmensunterstützung umgeleitet. 6. Auswirkungen der Krise auf den Programmzeitraum Die Folgen der Wirtschafts- und Finanzkrise machten sich in den vorgesehenen operationellen Programmen des Programmplanungszeitraums schon früh bemerkbar. Die Regionalpolitik der EU ist zwar als langfristige Strukturpolitik angelegt, doch galt es Maßnahmen zur Anpassung an einen erheblich veränderten Wirtschaftskontext und zur Bewältigung unvorhergesehener Herausforderungen einzuleiten. Auf operationeller Ebene bestand bei einer Reihe von Programmen ein Missverhältnis zwischen den zugewiesenen Mitteln und der Nachfrage bzw. dem grundlegend andersartigen Kontext vor Ort. Beispielsweise ließ die Nachfrage in manchen Politikbereichen nach, während sie in anderen zunahm. Bei zahlreichen Programmen traten Probleme auf, um die notwendigen nationalen oder regionalen Kofinanzierungen aufzutreiben oder Wechselkursschwankungen auszugleichen (insbesondere in Polen und im Vereinigten Königreich). Andererseits verringerten sich die Kosten mancher Vorhaben (u. a. in Bulgarien und Polen), nachdem es im Bausektor zu Preissenkungen gekommen war. Es wurde eine Reihe innovativer Maßnahmen ergriffen, ob auf rechtlicher oder Programmebene. Damit sollten die Auszahlung der Strukturfonds beschleunigt und deren Flexibilität und Reaktionsfähigkeit verbessert werden, insbesondere in den gefährdetsten Mitgliedstaaten. Die Kommission unterstützte die Mitgliedstaaten bei Umprogrammierungen. Dafür wurden u. a. Taskforces eingerichtet, beispielsweise um Griechenland bei der Umsetzung des EU-/IWF-Anpassungsprogramms zu unterstützen und die Ausschöpfung von EU-Mitteln zu beschleunigen. Im Februar 2012 wurden in acht Mitgliedstaaten (Irland, Italien, Lettland, Litauen, Portugal, der Slowakei, Spanien und Griechenland) Aktionsteams eingesetzt, denen nationale Vertreter und Kommissionsbedienstete angehörten. Knapp 13 % der Gesamtmittel (45 Milliarden Euro) wurden seit 2009 in einen anderen Politikbereich umgeleitet, um den drängendsten Herausforderungen zu begegnen und bestimmte Interventionen, die ihre Wirksamkeit unter Beweis gestellt hatten, zu stärken (Abbildung 6.11). Die umfangreichsten Mittelerhöhungen entfielen auf FuE und Innovation, allgemeine Unternehmensunterstützung, nachhaltige Energie, Straßen und Arbeitsmarktmaßnahmen (v. a. zugunsten der beruflichen Eingliederung junger Menschen). Einsparungen betrafen hauptsächlich die IKT- Dienstleistungen, Umweltinvestitionen, den Schienenverkehr, die allgemeine und berufliche Bildung sowie Maßnahmen zum Kapazitätenaufbau. Bis 2013 wurde für ungefähr 17 Milliarden Euro an EU-Finanzierungen eine beschleunigte Durchführung bzw. eine Neuzuweisung beschlossen. Davon dürften schätzungsweise weitere 1 Million junge Menschen und KMU profitieren. 207

245 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Finanzinstrumente Finanzinstrumente (FI) im Sinne revolvierender oder wieder verwendbarer Fonds als Ergänzung zu nichtrückzahlbaren Subventionen sind seit dem Programmplanungszeitraum Bestandteil der Kohäsionspolitik. Sie wurden seither im Hinblick auf ihre Vielfalt, Reichweite und Ausstattung erweitert. Sie bieten eine Flexibilität in der Unterstützung für die Mitgliedstaaten und Regionen, die angesichts der wirtschaftlichen Unwägbarkeiten der letzten Jahre von besonderer Bedeutung war. FI müssen der Logik und dem Rechtsrahmen der Kohäsionspolitik entsprechen, nicht zuletzt hinsichtlich der geteilten Mittelverwaltung und des Subsidiaritätsprinzips. Eine Politikintervention erfolgt in erster Linie in Regionen mit Entwicklungshürden, die sich aus Kapazitätsschwächen der Verwaltungsbehörden, einer Unterversorgung an Unternehmen, unterentwickelten Finanzmärkten o. ä. ergeben. FI können auf mehrfache Weise zur Überwindung dieser Hindernisse beitragen: Sie umfassen eine große Bandbreite möglicher Unterstützungsformen, von Beteiligungskapital über Darlehen und Bürgschaften bis hin zu Mikrofinanzierungen für Unternehmen (v. a. KMU). Darüber hinaus können sie für Projekte in den Bereichen Stadtentwicklung, Energieeffizienz und erneuerbare Energien zur Geltung kommen. Sie gestatten einen effizienteren Einsatz öffentlicher Mittel, indem sie sich der Praktiken und des Fachwissens des kommerziellen Sektors bedienen. Gleichzeitig ziehen sie u. a. dank der teilweisen Übernahme bestimmter Investitionsrisiken privates Kapital an. Sie eröffnen die Möglichkeit der Mehrfachnutzung derselben Mittel. Dies erhöht deren Wirkung ein in Zeiten von Haushaltszwängen besonders wichtiger Aspekt. Sie sind ein Ansporn für Nutznießer, die Finanzierungen effizient einzusetzen, um die Rückzahlung gewährleisten zu können. Während des Programmzeitraums hat der Rückgriff auf Finanzinstrumente zugenommen. Dies machte es erforderlich, aus den Erfahrungen zu lernen und den Rechtsrahmen anzupassen, Regelungen zu vereinheitlichen und ausführlichere Nutzungsleitlinien auszugeben. In Überprüfungen seitens der Kommission wurde ebenso wie in Rechnungshofberichten und Studien und Beobachtungen des Europäischen Parlaments bzw. der an der FI-Verwaltung beteiligten Institutionen auf Herausforderungen hingewiesen, die es zu bewältigen gilt, wenn das ganze Potenzial von FI für die kohäsionspolitischen Ziele zur Geltung kommen soll. Mit dem Programmzeitraum traten einschlägige Rechtsvorschriften in Kraft. Die Kommission hat seither mehrere Schritte unternommen (revidierte Verordnungen, erläuternde Hinweise, Evaluierungen und Angebot an technischer Hilfestellung), um die Regelungen im Zusammenhang mit FI zu stabilisieren und zu klären. Laut den neuesten Berichtsdaten der Mitgliedstaaten waren bis Ende 2012 ca. 5 % der EFRE-Zuweisungen der Periode an über 900 FI in 175 OP in 25 Ländern (allen außer Irland und Luxemburg) erfolgt. Die Unterstützung aus dem EFRE und in geringerem Maße dem ESF erreichte eine Größenordnung von 8,4 Milliarden Euro, wovon ein Großteil für Unternehmen bestimmt war. Über verschiedene Investitionsprojekte in Unternehmen wurden registriert. Die Berichte weisen mehr als unmittelbar über FI geschaffene Bruttoarbeitsplätze aus. Auch an die 744 Millionen Euro aus den Strukturfonds wurden in der Kofinanzierung über FI abgewickelt. Es handelte sich um Beihilfen für Vorhaben in den Bereichen Stadtentwicklung, Energieeffizienz und/oder erneuerbare Energien in 19 Mitgliedstaaten. Aktuellen Daten zufolge kommen im Durchschnitt auf 100 Euro an Strukturfonds-Mitteln, die über FI abgewickelt werden, nationale öffentliche und private Kofinanzierungen in Höhe von 150 Euro. Diese Quote dürfte sich im Zuge der Mehrfachnutzung der Mittel mit der Zeit erhöhen. Die Daten offenbaren allerdings auch, dass beinahe 8 Milliarden Euro an OP-Finanzierungen in den FI verblieben und Ende 2012 noch nicht bei Endbegünstigten angelangt waren. In einer Reihe von Mitgliedstaaten sind deshalb mehr Anstrengungen erforderlich um sicherzustellen, dass diese Mittel bis Ende 2015 an Endempfänger ausgeschüttet werden (Abruffrist für den Programmzeitraum ). Die Kommission hat die Vereinfachung oder Rationalisierung nationaler und regionaler Verfahren angeregt. Es wurde eine zügigere Programmdurchführung sichergestellt, indem an öffentliche Behörden Vorauszahlungen geleistet und die Vorauszahlungen an Unternehmen im Rahmen der Beihilfevorschriften angehoben wurden (in zehn Mitgliedstaaten). Zur Verbesserung des Cashflows der Verwaltungsbehörden leistete die Kommission zusätzliche Vorauszahlungen in Höhe von 7 Milliarden Euro 12. Ergänzend dazu wurden zur Entlastung der nationalen Haushalte die nationalen Kofinanzierungssätze für eine Reihe von Ländern gekürzt, insbesondere für solche, die von der Krise am meisten betroffen waren (Abbildung 6.12). Damit reduzierten sich die erforderlichen öffentlichen Kofinanzierungen in den einzelnen Staaten 12 Dieser Betrag enthält die mit der Verordnung des Rates (EG) Nr. 284/2009 beschlossenen zusätzlichen Vorschusszahlungen sowie weitere 775 Millionen Euro im Rahmen der Änderung der Verordnung (EU) Nr. 539/2010. Damit sollte auch die Liquidität der Mitgliedstaaten erhöht werden. 208

246 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik Abbildung 6.11 % der Gesamtmittel EU-Mittel, die in einen anderen Politikbereich umgeleitet wurden (bis Ende 2013) EU-27 IE CY PT EL MT IT BG ES LT LU FR SK RO CZ UK DE PL NL SI AT HU LV DK BE EE FI SE Quelle: GD REGIO Abbildung 6.12 Verringerung der nationalen Kofinanzierung im Programmplanungs- zeitraum % der ursprünglich vereinbarten Mittel IE LV PT IT EL ES LT RO BE CZ UK CY FR SE HU PL SI BG HR LU FI MT EE AT SK DE DK NL Quelle: GD REGIO spürbar von 143 Milliarden auf 118 Milliarden Euro (-18 %). Obwohl damit die öffentlichen Gesamtinvestitionen abnahmen, konnte auf diese Weise die Ausführung bereits geplanter Vorhaben gesichert und der Kapitalfluss in den betreffenden Staaten verbessert werden. Die EU hat darüber hinaus weitere Kürzungen der nationalen Kofinanzierung durch vorübergehende Anhebung der Unions-Kofinanzierungssätze um 10 Prozentpunkte für die Mitgliedstaaten mit den größten Haushaltsschwierigkeiten genehmigt (sog. Aufstockungszahlungen für Staaten, mit denen ein Anpassungsprogramm vereinbart wurde). Diese Aufstockungsmaßnahme hat die Möglichkeit geschaffen, dass Zahlungen an diese Staaten schneller als geplant durchgeführt werden, sodass Druck aus ihrem Haushalt genommen und dringend benötigte liquide Mittel bereitgestellt werden. Bis Ende 2013 wurden knapp 2,1 Milliarden Euro an Aufstockungszahlungen ausgeschüttet. In den kommenden 18 Monaten werden von den kohäsionspolitischen Programmen noch große Ergebnisse erwartet. Bis Jahresende 2012 entfielen auf die ausgewählten Projekte den Berichten zufolge rund 292 Milliarden Euro. Das waren 84 % der bereitgestellten EU-Mittel. Einige Mitgliedstaaten sind allerdings stark in Verzug, sowohl bei der Auswahl als auch der Initiierung der Projekte. In besonderem Maße betroffen sind FTEI, Schienenverkehr, IKT und Breitband, Energie sowie Kapazitätsaufbau, also Bereiche, in denen die Behörden weniger Erfahrung haben oder in denen relativ komplexe Projekte abzuwickeln sind. 209

247 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 6.13 Mittelausschöpfung und Projektauswahl im Programmplanungszeitraum % der gesamten Kohäsionsmittel Mittelausschöpfung Mai 2014 Projektauswahl bis Ende RO SK BG IT MT CZ HU SI FR UK LV ES LU CY NL AT IE DK DE PL BE SE EL FI LT EE PT EU-27 Quelle: SFC Aktuelle Ausschöpfungsdaten machen deutlich, dass die Anstrengungen zum Abschluss der Programme für verstärkt werden müssen. Bis Mai 2014 warteten noch 108 Milliarden Euro bzw. 32 % der gesamten für diesen Programmzeitraum zur Verfügung gestellten Mittel auf die Auszahlung an die Mitgliedstaaten durch die Kommission. Niedrigere Auszahlungsraten wurden für Rumänien, die Slowakei, Bulgarien, Italien und Malta registriert (Abbildung 6.13). Verzögerungen zwischen dem Anfallen der Ausgaben vor Ort, der Meldung dieser Ausgaben an die Kommission und der Erstattung sind unvermeidbar. Nichtsdestotrotz laufen einige Mitgliedstaaten und Regionen zunehmend Gefahr, dass Programme bis Ende 2015 nicht zum Abschluss gebracht werden können und damit Finanzierungen in umfangreicher Höhe verfallen. Sofern sie nicht rasch für mehr Dynamik sorgen, muss deshalb ernsthaft damit gerechnet werden, dass sie ihre angestrebten Politikziele verfehlen. 6.1 Die Reaktion des ESF auf die Krise 13 Die Rolle des Europäischen Sozialfonds bei der Bekämpfung der Krise in der EU hängt davon ab, wie die Krise die jeweilige Arbeitsmarktsituation beeinflusst hat, welche Hilfsmaßnahmen bereits bestanden haben und welche konkreten Maßnahmen in den verschiedenen Staaten veranlasst wurden. 13 Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt Die Krise hat die Arbeitsmärkte in den Mitgliedstaaten in sehr unterschiedlichem Ausmaß beeinflusst. Die verschiedenen Sektoren reagierten unterschiedlich, aber auch die politischen Reaktionen wichen voneinander ab. Über fünf Millionen Arbeitsplätze gingen zwischen den jeweils dritten Quartalen von 2008 und 2009 in der EU-27 verloren, allerdings mit starken Unterschieden zwischen den Unionsmitgliedern. Nach 2009 setzten sich die unterschiedlichen Entwicklungen fort. Einige Mitgliedstaaten erfuhren einen Wirtschaftsaufschwung, während andere einen weiteren Rückgang zu verkraften hatten. Da die nationalen Bruttoinlandsprodukte im Krisenverlauf schneller zurückgegangen sind als die Beschäftigungszahlen, stehen die vollen Auswirkungen der Rezession möglicherweise noch aus. Nationale Maßnahmen der Politik und Rolle des ESF Mit Ausbruch der Krise wurde das Europäische Konjunkturprogramm ins Leben gerufen. Dieser Plan beinhaltete Empfehlungen für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten. Eine große Mehrheit der Staaten initiierte Maßnahmenpakete zur Krisenbekämpfung. Im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik wurde eine Reihe von Maßnahmen eingesetzt, wie z. B. Kurzarbeit, zeitlich begrenzte Lohnkostenzuschüsse, Reduktion der Lohnnebenkosten, öffentliche Beschäftigungsprogramme und Qualifizierungsmaßnahmen. Auf letztere entfiel rund ein Drittel der zusätzlichen Ausgaben, ein Viertel wurde für Beschäftigungsinitiativen aufgewendet und kleinere An- 210

248 Kapitel 6: Entwicklung der Kohäsionspolitik teile gingen in Fördermodelle zur unmittelbaren Schaffung von Arbeitsplätzen und in die Unterstützung von Unternehmensgründungen. Eine Intervention des ESF bestand in der Finanzierung von Weiterbildung, einschließlich der Ergänzung von Kurzarbeit mit Qualifizierung. Initiativen zur Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen waren ebenso Teil der ESF-Unterstützung. Dazu zählten die Kofinanzierung von Ausbildungsprogrammen und die Förderungen zur Einstellung neuer Mitarbeiter. In den Mitgliedstaaten wurden als Reaktion auf die Krise Ressourcen zwischen Maßnahmen verschoben, u. a. um speziell jene Sektoren zu unterstützen, die besonders stark von der Krise betroffen waren (z. B. Baubranche und verarbeitendes Gewerbe). Tatsächlich hat die Krise das Bewusstsein hinsichtlich der Folgen einer ernsthaften Rezession auf den Arbeitsmarkt wichtiger Wirtschaftssektoren sowie auf die am stärksten gefährdeten sozialen Gruppen erhöht. Gebiete und die Bedeutung räumlicher Analysen. Dies findet nicht nur in der Strategie Europa 2020 einen Widerhall, die nachhaltiges Wachstum stärker in den Vordergrund gerückt hat, sondern auch in der Anerkennung der Notwendigkeit, dass sich die Bewertung der territorialen Entwicklung nicht auf das BIP beschränken darf. Das ESPON-Netzwerk hat dem Bedarf an erweiterten räumlichen Analysen entsprochen und angewandte Forschung zu einschlägigen Fragen unterstützt. Die Debatte darüber, wie Fortschritt zu messen ist und welche Weichenstellungen die Kohäsionspolitik diesbezüglich vornehmen soll, ist noch nicht abgeschlossen. Die Ergebnisse dieser Debatte werden in der Ausformung der Kohäsionspolitik nach 2020 mit hoher Wahrscheinlichkeit ihren Niederschlag finden, möglicherweise aber auch die Umsetzungsmodalitäten im aktuellen Programmzeitraum beeinflussen. 7. Schlussfolgerungen Dieses Kapitel hat zusammenfassend gezeigt, inwiefern sich die Ziele der Kohäsionspolitik im Laufe der Zeit gewandelt haben und wie sie den übergeordneten Strategien der Union angenähert wurden. Dies zeigt sich auch daran, welche Arten von Maßnahmen mit Kohäsionsmitteln gefördert werden. Der Beihilfenanteil für Umweltprojekte etwa hat ebenso zugenommen wie Finanzierungen mit Bezug zur Lissabon- bzw. Göteborg-Agenda sowie zur Europa 2020-Strategie. Mit der seit 2007 vereinfachten Gebietseinteilung wurde sichergestellt, dass die Kohäsionspolitik alle Regionen erreicht und gleichzeitig in der Umsetzung mehr Effizienz erhält. Die aufeinander folgenden Beitrittswellen haben die Kohäsionspolitik vor neue Herausforderungen gestellt und deren Bewältigung schwieriger gemacht. Einerseits sind nämlich Regionen mit großem Entwicklungsrückstand zur Gemeinschaft gestoßen, andererseits ist das EU-Territorium noch vielfältiger geworden. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde territorialer Zusammenhalt als ausdrückliches Politikziel festgeschrieben. Konsequenterweise hat die Kohäsionspolitik ihr Augenmerk auf Nachhaltigkeit und den Zugang zu grundlegenden Dienstleistungen verstärkt, ebenso wie auf die notwendige Berücksichtigung funktionaler geografischer 211

249 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 212

250 Kapitel 7: Auswirkungen der Kohäsionspolitik 1. Einführung Es gibt eine Reihe von Informationsquellen zur Wirkung der Kohäsionspolitik im Hinblick auf die Zielsetzungen der kofinanzierten Projekte. Diese Daten geben Aufschluss darüber, wie erfolgreich die Kohäsionspolitik zur Verwirklichung dieser Ziele beiträgt, lassen aber auch ermessen, ob sie ihren allgemeinen Politikzielen näherkommt: Stärkung des nachhaltigen Entwicklungsvermögens der nationalen und regionalen Wirtschaft und Förderung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts. Erstens stehen quantitative Daten zu den unmittelbaren Ausgangsgrößen der Projekte und Maßnahmen zu Verfügung, gestützt auf materielle Indikatoren, die von den programmverantwortlichen Verwaltungsbehörden überwacht werden. In der Regel beziehen sich die Indikatoren auf zwei Aspekte, entweder den erzeugten Output (z. B. Anzahl der durch Förderungen bewirkten Unternehmensgründungen; Anzahl gebauter Straßen- oder Schienenkilometer; Anzahl der Teilnehmer an einer Ausbildungsmaßnahme) oder die bewirkten Ergebnisse (z. B. Zeit- oder Fahrtkostenersparnis durch eine neu eröffnete Umfahrungsstraße; Anzahl der Personen, die mit einem Anschluss an einen Hauptsammelkanal und einem effektiven Abwasserbehandlungssystem versorgt werden konnten; Anzahl von Ausbildungsteilnehmern, die den beruflichen Einstieg bewältigt haben). Die zweite Datenquelle ergibt sich aus den Bewertungsergebnissen einzelner Programme und Interventionen in bestimmten Politikbereichen (u. a. Unternehmensunterstützung oder FTEI). Bei diesen Evaluierungen wird die Wirksamkeit der bereitgestellten Mittel im Hinblick auf die Zwischenziele einer Maßnahme (z. B. Zunahme von Investitionen oder FuE-Ausgaben seitens der unterstützten Betriebe) beurteilt, aber auch der Effekt hinsichtlich des übergeordneten Ziels, das Entwicklungspotenzial der betreffenden Standorte zu stärken (etwa gesteigerte Wettbewerbsfähigkeit der örtlichen Betriebe oder Weiterbildung der Arbeitskräfte). Wirkungskraft der Kohäsionspolitik und der von ihr geförderten Programme einzuschätzen, was die wichtigsten Wirtschaftsvariablen allen voran das BIP, die Beschäftigung und die Handelsleistung anbelangt. Dabei wird im Wesentlichen simuliert, wie sich die Wirtschaft ohne die Kohäsionspolitik entwickelt hätte (oder in Zukunft entwickeln würde). Diese Ergebnisse können dann der tatsächlichen (bzw. prognostizierten) Entwicklung gegenübergestellt werden. Die Modelle müssen dafür Erkenntnisse aus Evaluierungen und anderen Studien zu den unmittelbaren, aber auch allgemeinen Auswirkungen von Politikinterventionen beinhalten, u. a. in Bezug auf betriebliche Investitionen, FTEI, die Qualifikation und Produktivität der Arbeitskräfte sowie der Unternehmen oder die Senkung der Verkehrskosten dank neuer Straßen, Bahnverbindungen und sonstiger Infrastrukturen. Nicht zuletzt gibt es auch kleinere unabhängige Forschungsarbeiten, die sich primär ökonometrischer Techniken bedienen, um die Gesamtwirkung der Kohäsionspolitik auf regionale Entwicklungen zu bewerten. Alle vier Informationsquellen spielen eine wichtige Rolle für die generelle Wirkungsbeurteilung der Kohäsionspolitik im Hinblick auf ihre Zielsetzungen. Die folgenden Abschnitte fassen das verfügbare Faktenmaterial auf diesen vier Gebieten zusammen. Das Hauptaugenmerk gilt dem letzten Programmplanungszeitraum ( ). Es wird aber auch auf Erkenntnisse aus früheren Jahren Bezug genommen, nicht zuletzt deshalb, weil der Zeitraum formal erst Ende 2015 abgeschlossen wird und Programme noch in Gang sind. Grundsätzlich sind viele unterstützte Projekte auf Langzeitwirkung ausgelegt. Sie sollen die Wirtschaftsstrukturen ändern und darauf Einfluss nehmen, wie Unternehmen agieren. Sie zielen auf Verhaltensweisen und Leistungen der Menschen sowie auf die Stärkung des nachhaltigen Wachstumsvermögens ab. Dementsprechend stellt sich eine wahrnehmbare Wirkung in Form einer verbesserten Wirtschaftsleistung erst nach mehreren Jahren ein. Die Daten zur Erfassung dieser Ergebnisse sind daher noch später verfügbar. Makroökonomische Modelle liefern die dritte Informationsquelle. Sie zeichnen ein Bild der Funktionsweise von Volkswirtschaften und werden dafür herangezogen, die 213

251 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 2. Bilanz der Programme Dieser Abschnitt bietet einen Überblick über die Resultate der kohäsionspolitischen Programme, ausgehend von den jährlichen Durchführungsberichten. Zunächst werden der EFRE und der Kohäsionsfonds behandelt, im zweiten Teil der ESF. 2.1 Europäischer Fonds für regionale Entwicklung und Kohäsionsfonds Wie erwähnt sind die aus Kohäsionsmitteln kofinanzierten Programme des Programmzeitraums noch in Gang, und viele Projekte sind noch nicht abgeschlossen. Dennoch ist es möglich, die Auswirkungen der Unterstützungen aus EFRE und Kohäsionsfonds bis Ende 2012 (dem sechsten Jahr der Förderperiode und zugleich Zeitpunkt der letzten verfügbaren Daten) zu analysieren. Dafür werden materielle Indikatoren zu den Auswirkungen und Ergebnissen der eingesetzten Mittel herangezogen, die von den Verwaltungsbehörden gepflegt und bekanntgegeben werden. Diese Daten sind nachstehend zusammengefasst. Im Mittelpunkt stehen Kernindikatoren, die für alle Programme Vergleichsmöglichkeiten bieten sollen. Auf diese Weise lassen sich die Daten auf einzelstaatlicher und EU-Ebene aggregieren. Direkt geschaffene Bruttoarbeitsplätze Die zu den Programmen gemeldeten Daten offenbaren, dass aus dem EFRE kofinanzierte Interventionen bis Jahresende 2012, als in den meisten Staaten bis zu 50 % aller im Programmzeitraum verfügbaren Mittel ausgeschöpft waren, EU-weit an die direkte Arbeitsplätze hervorgebracht hatten. Das zu Beginn der Förderperiode aufgestellte Ziel war damit zu 43 % erfüllt. Daraus ergibt sich, dass bis Ende 2015 als direkte Folge der EFRE-Förderungen knapp 1,4 Millionen neue Arbeitsplätze entstehen könnten. Ein großer Teil der geschaffenen Arbeitsplätze insgesamt ca entfiel auf weniger entwickelte bzw. Konvergenzregionen, wo besonders viele Beschäftigungsmöglichkeiten benötigt werden. Die Verwirklichung der Ziele vorausgesetzt, könnte die Zahl neuer Arbeitsplätze in diesen Regionen bis Ende 2015 eine Größenordnung von erreichen. Es muss unterstrichen werden, dass sich diese Zahlen auf Bruttoarbeitsplätze beziehen, also ggf. verdrängte Arbeitsplätze nicht berücksichtigen. Im Wesentlichen handelt es sich um die Zahl zusätzlicher Anstellungsverhältnisse im Rahmen der geförderten Projekte bzw. in den meisten Fällen in den unterstützten Unternehmen. Ein großer Teil dieser Arbeitsplätze wäre möglicherweise auch ohne Beihilfen entstanden. Beispielsweise hätten Betriebe u. U. auch dann an ihren Investitionsplänen festgehalten, wenn die öffentliche Förderung ausgeblieben wäre vielleicht aber in geringerem Maße und mit nicht ganz so vielen Arbeitsplätzen. Dessen ungeachtet wäre ohne Unterstützung der Gemeinschaft ein erheblicher Anteil der neuen Arbeitsplätze mit ziemlicher Sicherheit nicht entstanden. Die nachstehend zusammengefassten Bewertungsergebnisse erhärten diese Annahme. Hinzu kommt, dass diese Angaben indirekt geschaffene Arbeitsplätze unberücksichtigt lassen. Gemeint sind solche, die als Folge durchgeführter Projekte und dank der dadurch bewirkten Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit entstanden sind. Den makroökonomischen Modellen zufolge stellen sich solche Effekte hauptsächlich auf lange Sicht ein. Unternehmensförderung Ein großer Teil der geschaffenen Arbeitsplätze entfiel auf KMU. Diese Unternehmenskategorie erhielt einen erheb- Beispiele für Unternehmensunterstützungen Griechenland: Im Rahmen des Finanzierungsinstruments JEREMIE wurden ungefähr KMU unterstützt, hauptsächlich mit Darlehen. Damit waren sie im Stande, die auf dem Finanzmarkt begrenzten Möglichkeiten zur Kreditaufnahme zu überwinden. Portugal: Bis Mitte 2013 waren etwa Unternehmen in den Genuss von aus dem EFRE kofinanzierten Beihilfemechanismen gekommen. In 952 Fällen war eine Gründungsbeihilfe ausgeschüttet worden, davon 448 in High-Tech- oder wissensintensiven Sektoren. Belgien: Aus dem EFRE kofinanzierte Finanzierungsinstrumente in Form von Risikokapital, Bürgschaften für Darlehen, Mikrokrediten und Mischprodukten leisteten bis Jahresende 2012 in 571 Fällen Hilfe bei einer Neugründung und in 671 Fällen bei einer Betriebsvergrößerung. Die Zahl der Betriebe, die Investitionszuschüsse erhielten, war ungefähr zehn Mal niedriger. Bulgarien: Im Rahmen des JEREMIE-Mechanismus hatten bis Ende KMU zinsvergünstigte Darlehen erhalten, um ihnen aus dem Kreditengpass auf dem Finanzmarkt herauszuhelfen. Malta: Das aus dem EFRE kofinanzierte Instrument für Portfolio-Garantien leistete bis Mitte 2013 Unterstützung für 533 KMU, um deren Schwierigkeiten bei der Kreditaufnahme auf dem Finanzmarkt zu vermindern. 214

252 Kapitel 7: Auswirkungen der Kohäsionspolitik lichen Anteil der bereitgestellten Mittel, die primär das Ziel hatten, die Effizienz der Unternehmen zu verbessern und ihnen dabei zu helfen, in neue Maschinen und Ausrüstungen zu investieren oder neue Produkte zu entwickeln. Insgesamt wurden bis Jahresende 2012 EU-weit etwa Projekte zur Förderung von Investitionen in KMU in Angriff genommen. Darüber hinaus profitierten fast neue Unternehmen in der gesamten Union von Gründungsbeihilfen im Rahmen des EFRE oder von Beratung und Unterstützung in ebenfalls aus dem EFRE unterstützten Zentren für Wirtschaftsförderung und Unternehmensentwicklung (für konkrete Fördermaßnahmen, vgl. den Kasten). Ein wachsender Teil der Unterstützung wurde über Finanzierungsinstrumente abgewickelt, u. a. Darlehen, Zinszuschüsse und Risikokapital. Diese Lösungen haben den Vorteil, dass sie Unternehmen dabei helfen, Beschränkungen für die Kreditaufnahme zu überwinden. Außerdem handelt es sich um rückzahlbare (und u. U. sogar eine Rendite abwerfende) Unterstützungen, die die Möglichkeit einer Mehrfachverwendung der zugeflossenen Fördermittel eröffnen. Bei rückzahlbaren Förderungen haben die betreffenden Betriebe außerdem einen zusätzlichen Ansporn, auf den Erfolg der Investitionen zu achten. Beispiele für unterstützte FTEI-Projekte Spanien: Bis Jahresende 2012 wurden Kofinanzierungen für umfangreiche Projekte bereitgestellt. Ziel war die Unterstützung von FuE im öffentlichen Sektor, auf den im Rahmen der Nationalen FTEI-Strategie ein erheblicher Anteil der initiierten Vorhaben entfiel. Frankreich: Der EFRE leistete Unterstützung für 71 sog. Pôles de compétitivité. Es handelt sich um regionale Cluster aus Unternehmen, Forschungslabors und Hochschulen mit einem jeweils besonders breit gefächerten Aktivitätsbereich. Wie eine Bewertung 2012 ergab, waren diese Cluster seit ihrer Schaffung für über Innovationen verantwortlich. Tschechische Republik: Der EFRE kam für die Kofinanzierung von 53 neuen Zentren für Technologietransfer und Wissenschafts- und Technologieparks auf. Slowenien: Aus dem EFRE stammten Kofinanzierungen für acht Spitzenforschungszentren, sieben Kompetenzzentren und 17 Zentren für wirtschaftliche Entwicklung (Stand: Ende 2012). Rumänien: Mithilfe von EU-Förderungen wurden 253 FuE-Zentren neu errichtet oder modernisiert. Unterstützung für FTEI Bis Ende 2012 wurden über Projekte kofinanziert, um die Zusammenarbeit zwischen Forschungszentren und Unternehmen zu unterstützen. Dahinter steckt die Annahme, dass vor allem FuE-Initiativen in Forschungseinrichtungen optimale Aussichten auf eine Umsetzung in neue oder verbesserte Produkte und Prozesse erhalten, die Unternehmen in die Lage versetzen können, regionale Marktanteile und ihre allgemeine Stellung auf dem Markt zu konsolidieren und auszubauen. Gleichzeitig bekamen ungefähr FTEI-Projekte Unterstützung, was zusammen mit Förderungen für andere Maßnahmen zur Schaffung von Forschungsstellen führte. Diese entstanden ungefähr zur Hälfte in weniger entwickelten Regionen. IKT-Infrastruktur Der EFRE wurde in vielen Teilen der EU eingesetzt, um die Nutzung der IKT durch KMU, die Einführung des digitalen Zugangs zu öffentlichen Dienstleistungen sowie Investitionen in die Breitbandtechnik zu fördern, um den Internet-Zugang zu verbessern oder in einigen Fällen erst zu ermöglichen. Bis Ende 2012 führten diese Investitionen dazu, dass über 5 Millionen Menschen erstmals Breitbandzugang erhielten, davon rund die Hälfte in weniger entwickelten Regionen. Dies trägt zur Verringerung der digitalen Kluft bei, die in einer Reihe von Ländern, insbesondere in der EU-12 und den südlichen EU-15 nach wie vor relativ groß ist. Beispiele für unterstützte IKT-Projekte Griechenland: Nahezu mehr Menschen haben dank EFRE-Finanzierungen nun einen Breitbandanschluss. Hauptsächlich begünstigt war die Region Ostmakedonien und Thrakien, eine der rückständigsten des Landes. Dies trug dazu bei, die digitale Kluft zu verringern. Spanien: EFRE-Mittel in großem Umfang wurden für die Computerausstattung der öffentlichen Verwaltung, des Gesundheitswesens sowie der Justiz aufgewendet. Ebenfalls gefördert wurde der IKT-Ausbau in KMU. Rumänien: Aus dem EFRE unterstützte Projekte machten es möglich, dass bis Jahresende 2012 über Menschen elektronische Behörden- und Gesundheitsdienste sowie Online-Lernsysteme nutzen konnten. 215

253 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Verkehr Beispiele für unterstützte Verkehrsprojekte Portugal: Im Straßenbau flossen die Finanzbeiträge aus EFRE und Kohäsionsfonds insbesondere in das letzte Teilstück der inneren Ringstraße von Lissabon. Diese Autobahn mit einem Verkehrsaufkommen von Fahrzeugen pro Tag hat zu einer Entlastung der Hauptstraßen im Lissabonner Großraum um 40 % geführt und ist ein Beitrag zur Verbesserung der städtischen Umwelt. Bulgarien: EU-Mittel wurden für den Bau der zweiten U- Bahn-Linie von Sofia sowie von 13 neuen Stationen davon zwei auf der ersten und elf auf der zweiten Linie bereitgestellt. Diese Linie hat das Ausmaß der Verkehrsüberlastung in der Stadt verringert. Fahrten in der Stadt sind bequemer geworden. Estland: Von der EU kofinanzierte Verbesserungen des Eisenbahnnetzes führten zu einer Reduzierung der Reisezeit von 31 % bis Ende 2012, wobei eine weitere Verkürzung auf 45 % bis Ende 2015 angestrebt wird. Ungarn: Aus EU-Mitteln wurde der Bau eines Abschnitts der Budapester Ringautobahn M0 kofinanziert. Dieses Projekt ist ein Beitrag zur Verkehrsentlastung der Stadt. Der Ausbau des Schienennetzes wiederum hat um durchschnittlich 47 Minuten verkürzte Reisezeiten auf TEN-V-Strecken bewirkt. Polen: Es wurden EU-Förderungen für die Sanierung und Modernisierung des Flughafens Wrocław bereitgestellt. Der neu errichtete Terminal wurde modern ausgestattet, u. a. mit einem automatischen Gepäckkontrollsystem. Rumänien: Mit Unterstützung der Union sind bis Ende 2012 etwa 124 neue Autobahnkilometer entstanden. Bis Ende 2015 ist die Fertigstellung weiterer 387 km geplant. Nach Vollendung dieses Vorhabens werden die Schwarzmeerküste und die wichtigsten Städte des Landes (u. a. Bukarest, Sibiu und Arad) durch Schnellstraßen mit Ungarn und den größten mitteleuropäischen Städten verbunden sein. Knapp neugebaute Straßenkilometer gingen bis Ende 2012 auf das Konto von aus EFRE und Kohäsionsfonds kofinanzierten Projekten. Sie entfielen nahezu ausschließlich auf weniger entwickelte Regionen der EU-12, wo das Straßennetz nach jahrzehntelanger Vernachlässigung besonders sanierungsbedürftig ist. Auf Autobahnen, die Teil des TEN-V-Netzes sind, kamen dabei km. Zusätzlich haben Ausbaumaßnahmen im Umfang von ca Straßenkilometern stattgefunden. Es handelte sich beispielsweise um Straßenverbreiterungen oder den zweispurigen Ausbau. Primäre Nutznießer waren abermals die weniger entwickelten Regionen, wo der schlechte Straßenzustand und die wenigen Autobahnen und Stadtumfahrungsstraßen zu schweren Verkehrsüberlastungen und langen Fahrzeiten führen. In besonderem Maße trifft dies auf die EU-12 zu. Beide Investitionsstränge haben in vielen Fällen beträchtliche Fahrzeiteinsparungen ermöglicht und die Verbindungen zwischen Wohnund Wirtschaftszentren verbessert, sowohl innerhalb der Staaten als auch zwischen diesen. Die neu gebauten Straßen haben überdies in einer ganzen Reihe von Fällen eine Verkehrsentlastung von Stadtzentren bewirkt. Damit einher gehen weniger Umweltverschmutzung, ein geringeres Stauaufkommen und eine bessere Lebensqualität. Was das Schienenverkehrsnetz betrifft, sind bis Ende 2012 nur verhältnismäßig wenige neue Strecken entstanden. Dafür wurden im bestehenden Netz umfangreiche Modernisierungsmaßnahmen durchgeführt, etwa die Elektrifizierung, die Aufrüstung mit modernen Signalanlagen, die Umwandlung von eingleisigen in zweigleisige Strecken usw. Die Berichte weisen bis Ende 2012 Streckenverbesserungen im Umfang von Schienenkilometern aus wiederum primär in weniger entwickelten Regionen. Mit dem Neubau von Strecken und der Aufwertung bestehender Verbindungen kamen außerdem beinahe neue Schienenkilometer zum TEN- V-Schienenverkehrsnetz hinzu. Hierbei waren vor allem EU-15-Konvergenzregionen betroffen. Während des Programmzeitraums wurde zudem eine Reihe von Projekten für den städtischen Personennahverkehr unterstützt. Besonders erwähnenswert ist wohl der U-Bahn-Bau in der bulgarischen Hauptstadt, der eine wesentliche Verkehrsentlastung mit sich gebracht hat. Im Übrigen wurden überall in der EU bis Jahresende 2012 zahlreiche andere Projekte zur Verbesserung von Verkehrssystemen durchgeführt, in einigen Fällen auch Maßnahmen zur Reduktion der Umweltbelastungen durch den Verkehr. Schwerpunkte waren der städtische Nahverkehr, Häfen und Flughäfen. Die große Vielfalt der Projekte erschwert allerdings einen Gesamtüberblick über die Ergebnisse (vgl. einige Beispiele im Kasten). Umweltinfrastruktur Bis Ende 2012 konnte über kofinanzierte Projekte für ungefähr 3,3 Millionen Menschen eine verbesserte Trinkwasserversorgung hergestellt werden. Betroffen waren überwiegend weniger entwickelte Regionen (insgesamt 2,7 Millionen Menschen), allen voran Konvergenzregion in Spanien (Zugang zu besserer Versorgung für 1,7 Millionen Menschen). Zusätzlich kamen an die 5,5 Millionen Menschen in den Genuss einer verbesserten Abwasserentsorgung. Die 216

254 Kapitel 7: Auswirkungen der Kohäsionspolitik Qualitätsverbesserungen bei Anträgen auf Großprojekte JASPERS (Gemeinsame Hilfe bei der Unterstützung von Projekten in europäischen Regionen) hat wesentlich dazu beigetragen, die Qualität von Anträgen auf Großprojekte in der EU-12 zu verbessern. Das Instrument unterstützt die betreffenden Mitgliedstaaten bei der ordnungsgemäßen Projektvorbereitung und der Vorlage schlüssiger Kosten-Nutzen-Aufstellungen. Die Europäische Investitionsbank (EIB) ist der wichtigste Kofinanzierer von Programmen mit EU-Förderung. Sie wirkt in einer Reihe von Staaten, darunter Griechenland, Bulgarien und Rumänien, an Initiativen zum Kapazitätenaufbau in öffentlichen Verwaltungen mit. Im vorangegangenen Programmplanungszeitraum wurden eigene Taskforces eingesetzt, in denen Vertreter der Mitgliedstaaten, internationaler Finanzinstitute und der Kommission sowie weitere Experten zusammenarbeiteten. Sie hatten eine Feuerwehrfunktion bei Programmen mit drängenden Problemen (u. a. in den süditalienischen Regionen, Bulgarien und Rumänien). Mit Geldern des Bereichs Technische Unterstützung wurden Berichte zu bestimmten Politikbereichen und Maßnahmen im Rahmen spezifischer Projekte finanziert, die von der EIB, der Weltbank und der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung geleitet werden. In Rumänien wurde eine eigene Initiative zur Verbesserung der öffentlichen Auftragsvergabe auf den Weg gebracht. Beteiligt waren die GD Regionalpolitik, die GD Binnenmarkt und JASPERS. Maßnahmen umfassten insbesondere den Bau von Hauptsammelkanälen und Kläranlagen. Hieraus resultiert ein Beitrag zum Umweltschutz und zu besseren Voraussetzungen für eine nachhaltige Entwicklung. Hauptnutznießer waren abermals weniger entwickelte Regionen in der EU-15, in Spanien (2,2 Millionen Menschen erhielten einen Anschluss) und Italien (1,1 Millionen). An die Projekte gelangten mit Unterstützung von EU-Mitteln zur Ausführung. Ihre Bandbreite reichte von der Wiederverwertung kommunaler sowie industrieller Abfälle über den Ausbau der Kapazitäten von Abfalllagern und Deponien bis hin zur Schließung von Anlagen, die den Standards nicht entsprechen. So gut wie alle Projekte entfielen auf Konvergenzregionen, vielfach in der EU-12. Der EFRE kam auch für die Kofinanzierung von Hochwasserschutzmaßnahmen zum Zug. Ungefähr 4,2 Millionen Menschen kam dadurch EU-weit sowohl in Konvergenzregionen als auch Regionen des Ziels Wettbewerbsfähigkeit ein verbesserter Schutz zugute. Beispiele für unterstützte Umweltinfrastrukturprojekte Portugal: Bis Jahresende 2012 wurden mit Unterstützung von EU-Mitteln 239 Abwasserentsorgungsanlagen errichtet. Es wurden Hauptsammelkanäle mit einer Leitungslänge von etwa km verlegt, ebenso wie 640 km an Wasserleitungen, die über Menschen eine bessere Trinkwasserversorgung gebracht haben. Italien: Durch Projekte, die mit EFRE-Mitteln kofinanziert wurden, konnte die Abwasseraufbereitung für über eine Million Menschen bzw. rund 13 % der Gesamtbevölkerung in Konvergenzgebieten sowie rund 40 % der Bevölkerung in Sicilia und Basilicata, wo die meisten Investitionen erfolgten, verbessert werden. Malta: Die mit Hilfe von EU-Mitteln errichtete Kläranlage zur Aufbereitung von 80 % des auf der Insel anfallenden Abwassers führte dazu, dass die Küstengewässer im Süden des Landes von der Kategorie 3 in die Kategorie 1 hochgestuft wurden, und Malta das erste Mittelmeerland ist, das alle Abwässer vor der Einleitung ins Meer aufbereitet. Slowakei: EU-Mittel wurden zur Kofinanzierung des Baus bzw. der Modernisierung von 89 Abfalltrennungsanlagen eingesetzt. Mit diesen können jährlich zusätzlich Tonnen Abfall wiederverwertet werden. Erneuerbare Energie und Energieeffizienz Eine große Zahl von Projekten mit EFRE-Unterstützung (insgesamt an die ) war dem Ziel gewidmet, die Stromerzeugungskapazität aus erneuerbaren Energieträgern zu steigern. Sie entfielen zu über 80 % auf weniger entwickelte Regionen, wenn auch mehrheitlich in der EU- 15. Insgesamt konnte eine zusätzliche Erzeugungskapazität von MW erschlossen werden. Hierin liegt ein signifikanter Beitrag zur EU-weiten Zielvorgabe, bis 2020 um 20 % mehr Energie aus erneuerbaren Quellen zu beziehen. Eine beachtliche Zahl abgewickelter Projekte verfolgte darüber hinaus das Ziel, die Energieeffizienz von Wohnblocks und öffentlichen Gebäuden zu steigern. Schwerpunkt waren die EU-12-Länder, in denen beide genannte Objekttypen einen immensen Energieverbrauch aufweisen, was auf ihre Bauweise, aber auch die jahrzehntelange Vernachlässigung unter dem vorangegangenen Regime zurückzuführen ist. 217

255 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Beispiele für unterstützte Energieprojekte Österreich: Durch die Förderprojekte konnte die Energieerzeugungskapazität von 55 mit Biokraftstoffen betriebenen Anlagen um 89 MW bzw. 20 % erhöht werden, was zu einer Verringerung der Treibhausgasemissionen führen könnte, die den CO 2 -Emissionen von rund Personenkraftwagen entspricht. Litauen: Bis Ende 2012 wurden 706 öffentliche Gebäude saniert und Maßnahmen zur Energieeffizienzsteigerung unterzogen. Lettland: Eine große Zahl von sozialen Wohnbauten wurde im Hinblick auf eine verbesserte Energieeffizienz saniert. Die durchgeführten Arbeiten bewirkten durchschnittliche Heizkosteneinsparungen von über 45 %. Tourismus, kulturelle Aktivitäten, soziale Infrastruktur, Bodensanierung und Stadterneuerung Zusätzlich zu den erwähnten wurden Projekte in einer Reihe weiterer Politikbereiche durchgeführt. Die Palette der unterstützten Projekttypen ist groß: Tourismusentwicklung und -ausbau; kommunale Einrichtungen; Sanierung kontaminierter Flächen, v. a. altindustrieller Standorte; Gebäude- und Stadtraumsanierung; Bau und Modernisierung von Krankenhäusern, Gesundheitszentren, Schulen, Gemeindezentren sowie sonstigen sozialen Infrastrukturen. Es handelt sich häufig um Projekte kleineren Umfangs, die sich aber auf die Lebensqualität der lokalen Bevölkerung erheblich auswirken können und überdies zur Entwicklung von Wirtschaftsaktivitäten beitragen. Aufgrund der Beschaffenheit dieser Investitionen lassen sich die erzielten Ergebnisse mit materiellen Indikatoren häufig kaum erfassen. Beispiele dafür sind Verbesserungen des städtischen Umfelds und kommunaler Einrichtungen oder der Schutz von Kulturtraditionen und Baudenkmälern, deren Erhalt sowohl für kommende als auch für gegenwärtige Generationen von Bedeutung ist (obschon sie mitunter ein touristisches Potenzial besitzen). Die gebräuchlichsten materiellen Indikatoren beziehen sich auf die Anzahl durchgeführter Projekte. Diese sagt an sich wenig über den Output oder die Ergebnisse der betreffenden Ausgaben aus. Sofern schon ermittelt und länderübergreifend aufbereitet, können bis Ende 2012 folgende wichtige Ergebnisse angeführt werden: Über aus dem EFRE kofinanzierte Projekte dienten EU-weit der Tourismusförderung. Sie entfielen mehrheitlich (zu ca. 75 %) auf Konvergenzregionen in der EU-12. Insgesamt wurden direkt geschaffene Arbeitsplätze gemeldet. Es wurde verseuchtes Land im Umfang von 576 km² saniert, hauptsächlich in Konvergenzregionen und ungefähr zu zwei Dritteln in Ungarn, Spanien und Italien. In der gesamten Union wurden an die Projekte für den Ausbau oder die Aufwertung von Gesundheitseinrichtungen kofinanziert, davon ein Großteil in Konvergenzregionen. Ca auf Investitionen in Bildungseinrichtungen ausgerichtete Projekte wurden unterstützt, sei es für den Bau neuer Schulen und Hochschulen oder die Modernisierung und Neuausrüstung vorhandener Einrichtungen. Fast alle Projekte lagen in Konvergenzregionen, allen voran in der EU Europäischer Sozialfonds Zugang zum Arbeitsmarkt Der ESF unterstützt aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen. Sein Beitrag belief sich im Programmzeitraum auf 20 % aller einschlägigen Ausgaben in den Mitgliedstaaten, mit einer Schwankungsbreite zwischen 2 % in einkommensstarken Ländern und 100 % in einkommensschwächeren Konvergenzländern. Die ESF-Unterstützung mit dem Ziel, den Zugang zur Beschäftigung zu fördern, kam bis Ende 2012 mindestens 19,6 Millionen Teilnahmen (d. h. Fälle, in denen ein Programm beansprucht wurde) 1 zugute. An die 3,3 Millionen Menschen gelangten dank dieser Maßnahmen binnen kurzer Zeit in ein Beschäftigungsverhältnis. Hinsichtlich der Zahl der Teilnehmer, die nach sechs oder zwölf Monaten einen Arbeitsplatz gefunden haben oder in der Maßnahme verblieben sind, wurden die Zielvorgaben in fast allen Mitgliedstaaten erreicht. 2 Ergänzend dazu wurden Fälle gemeldet, in denen Menschen sich eine Qualifikation aneigneten. Knapp Personen nahmen eine selbständige Erwerbstätigkeit auf. Es wurde auch Unterstützung dafür geboten, Menschen beim Einstieg in die Erwerbsarbeit zu helfen. Ein besonderes Augenmerk galt Menschen mit Behinderung und an- 1 ESF-Expertennetzwerk (2014). 2 Manche Experten wenden ein, die Ziele seien nicht besonders ehrgeizig gewesen. Dem ist die gravierende Verschlechterung der Arbeitsmarktsituation seit dem Zeitpunkt der Zielfestlegung entgegenzuhalten. 218

256 Kapitel 7: Auswirkungen der Kohäsionspolitik Beispiele für unterstützte Projekte zu Tourismus-, Kultur-, Sozial- und Bildungsinfrastruktur sowie zur Stadterneuerung Italien: Der EFRE kofinanzierte die Aufrüstung von IKTund wissenschaftlichen Einrichtungen in 80 % aller Grund- und Sekundarschulen in Konvergenzregionen im Süden des Landes. Portugal: Im Rahmen des mit EFRE-Mitteln kofinanzierten Programms für Schulmodernisierung wurden an die 867 Schulen und Einrichtungen in Schulen entweder neu errichtet oder vergrößert bzw. renoviert. Frankreich: Eine Zweigstelle des Louvre-Museums wurde mit Unterstützung des EFRE in der Stadt Lens (Nord- Pas-de-Calais) eröffnet. Österreich: Der EFRE leistete in Wien einen Beitrag zur Erneuerung von öffentlichen Flächen im Umfang von m². Ungarn: Etwa 136 von über Kindern besuchte vorschulische Einrichtungen, Grund- und Sekundarschulen wurden mit EFRE-Fördermitteln saniert. Rumänien: Der EFRE kofinanzierte die Instandsetzung eines Großteils von Alba Iulia in Transsylvanien, darunter der Zitadelle. Die Stadt ist damit zu einer der wichtigsten Tourismusattraktionen der Region geworden. Das in der Zitadelle eingerichtete Museum registrierte 2013 allein in den ersten neun Monaten über Besucher. Im gesamten Jahr 2010 waren es lediglich Slowenien: Es wurden an die 146 Projekte zur Aufwertung touristischer Einrichtungen durchgeführt, darunter die Renovierung von 20 Kulturdenkmälern. Obwohl ein Kausalzusammenhang nicht erwiesen ist, hat die Zahl der Übernachtungen zwischen 2007 und 2012 von 7,6 Millionen auf 9,5 Millionen zugenommen. Mehr als Menschen besichtigten die sanierten Denkmäler. Slowakei: Der EFRE kofinanzierte den Ausbau und die Modernisierung von Gesundheitseinrichtungen. Das Ergebnis sind zusätzliche Krankenhausbetten; Patientinnen und Patienten werden in modernisierten Einrichtungen behandelt. deren benachteiligten Gruppen. Im Zuge der Krise ist es in vielen Ländern schwieriger geworden, eine Erwerbsarbeit zu finden und zu behalten. Angesichts dessen wurden einzelne Programme angepasst. Bis Ende 2012 erhielten über 20 Millionen junge Menschen unter 25 Jahren Unterstützung, d. h. knapp 30 % der gesamten Kohorte. Allerdings fiel dieser Anteil in südlichen Mitgliedstaaten niedriger aus, obwohl dort eine große Zahl junger Menschen weder in Arbeit noch in (Aus-)Bildung steht. Hierin spiegelt sich die noch höhere Zahl erwerbsloser Menschen über 25 Jahren. Evaluierungen 3 in fünf Mitgliedstaaten (Frankreich, Italien, Österreich, Portugal und Tschechische Republik) deuten darauf hin, dass kohäsionspolitische Programme nach Ausbruch der Krise stärker auf junge Menschen fokussiert wurden. In allen fünf Fällen wurde die Unterstützung von Schülerinnen und Schülern, bei denen die Gefahr eines Schulabbruchs bestand oder die ihre Schulbildung frühzeitig abgebrochen haben, vorrangig behandelt. Dies gilt in vier der Staaten (allen außer Portugal) auch für junge Menschen in sog. NEET-Situationen (weder in Beschäftigung noch in Aus- oder Weiterbildung). Ab 2009 flossen mehr Finanzierungen in die Unterstützung von Selbständigkeit und Unternehmensgründungen, ebenso wie in die Entwicklung des zweiten Arbeitsmarktes, auf dem langfristig Nichterwerbstätige die Möglichkeit zu einer Arbeitsstelle, Aus- und Weiterbildung bekommen. Eingliederungspolitische Maßnahmen Mit dem Zeitraum erhielten Eingliederungsziele mehr Gewicht als zuvor. Der ESF förderte Konzepte für die berufliche Eingliederung oder Wiedereingliederung von benachteiligten Gruppen 4. Bis Ende 2012 flossen 12,9 Milliarden Euro in Eingliederungsmaßnahmen, zusätzliche Mittel in Höhe von 10,3 Milliarden wurden dafür zweckgebunden 5. Ergebnisse liegen nur für ein paar Mitgliedstaaten vor. Die verfügbaren Zahlen deuten indes darauf hin, dass eine erhebliche Zahl Betroffener eine Erwerbsarbeit findet. Die Berichte sprechen von über Fällen (die überwiegende Mehrheit allerdings in Spanien). Die Zahl der Qualifikationsmaßnahmen ist ebenfalls bemerkenswert. Den Berichten zufolge konnten beinahe Menschen eine Qualifikation erwerben. Weitere Unterstützungsschwerpunkte galten der Armutseindämmung unter den gefährdetsten Gruppen wie Zugewanderten, ethnischen Minderheiten und Alleinerzieherinnen, sowie Maßnahmen zum Kampf gegen Diskriminierung 6. Dazu gehörten neben der Unterstützung betroffener Gruppen bei der Arbeitssuche und der Sensi- 3 ESF-Expertennetzwerk (2013). 4 ESF-Expertennetzwerk (2012). 5 Diese Zahl umschließt mehrere ESF-Berichtskategorien mit Bezug zu sozialer Eingliederung. 6 GHK und Fondazione G. Brodolini (2014). 219

257 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Aktionsteams Jugend Im Jahr 2012 hat die Kommission gemeinsam mit den acht Mitgliedstaaten, in denen die Jugendarbeitslosigkeit besonders hoch war, Aktionsteams gegen Jugendarbeitslosigkeit eingesetzt. Es wurden noch nicht abgerufene Kohäsionsmittel des Programmzeitraums herangezogen, um die Anstellungschancen junger Menschen zu verbessern und KMU einen leichteren Zugang zu Finanzierungen zu verschaffen. Es wurde ein Budget von 4,2 Milliarden Euro zugewiesen, aus dem bereits Mittelbindungen für Projekte im Umfang von 1,4 Milliarden erfolgt sind. Es wird erwartet, dass über 1 Million junge Menschen Unterstützung erhalten werden. bilisierung der breiten Öffentlichkeit im Hinblick auf Diskriminierung auch Diversity-Seminare für Arbeitgeber und Personalbeauftragte sowie Weiterbildungen für Mitarbeiter von Arbeitsmarktverwaltungen. In manchen Staaten wurde mehr als die Hälfte der Gelder für die Unterstützung von Frauen aufgewendet, etwa in Polen (56,5 %). In anderen lag dieser Anteil indes weit unter diesem Wert (nur 39,5 % im Vereinigten Königreich). Ein Spitzenwert wird für Spanien ausgewiesen. Bis Ende 2011 bekamen beinahe Frauen nach der Teilnahme an einem kofinanzierten Programm eine Stelle (62 % aller Teilnehmerinnen). Im Vergleich zum Programmzeitraum wurden mehr Mittel insgesamt 1 Milliarde Euro für die Unterstützung von Migrant/-innen und Minderheiten 7 bei der Arbeitssuche zugewiesen, ergänzt durch 5 Milliarden für weitere Zielgruppenmaßnahmen. Darüber hinaus wurden allgemeine Maßnahmen für benachteiligte Gruppen, denen auch Migrant/-innen und Minderheiten zugerechnet werden, mit einem Budget von 10 Milliarden ausgestattet. Bis Ende 2012 hatten in beiden Gruppen an die 6,4 Millionen Menschen an vom ESF geförderten Programmen teilgenommen. Unterstützung für Investitionen in Humankapital ESF-Mittel für fast 25,9 Millionen Teilnahmen an Maßnahmen zur Verbesserung des Humankapitals wurden bis Ende 2012 ausgeschüttet. In 13 Mitgliedstaaten leistete der ESF Unterstützung bei der Modernisierung der allgemeinen und berufliche Bil- 7 CSES (2011). dung 8 ; über 8 Millionen Euro wurden für die Planung, Einführung und Durchsetzung von Reformen bereitgestellt. Insgesamt flossen ca. 10 % der Gesamtmittel (35 Milliarden Euro) in den Bereich allgemeine und berufliche Bildung nahmen geschätzte 5 Millionen Jugendliche und junge Erwachsene, 5,5 Millionen Geringqualifizierte und ältere Arbeitskräfte an kofinanzierten Maßnahmen für lebensbegleitendes Lernen teil 9. Diese Zahlen lassen sich zwar nicht addieren, da Betroffene ggf. mehrfach gezählt werden, sind aber ein Indiz für die Reichweite der Strategie. Aufgrund unterschiedlicher Merkmale der Teilnehmenden und der abweichenden nationalen Arbeitsmarktsituation unterliegen diese Zahlen Schwankungen. Schätzungen zufolge haben aber durchschnittlich % der Teilnehmenden unmittelbar nach einer ESF-finanzierten Ausbildungsmaßnahme den Einstieg in den Beschäftigungsmarkt geschafft. Im Zuge der in einigen Mitgliedstaaten eingeleiteten Schwerpunktmaßnahmen für junge Menschen absolvierten mehr als Teilnehmer nach Beendigung eines kofinanzierten Programms weitere (Aus-)Bildungsprogramme. In über Fällen wurde der Erwerb einer Qualifikation berichtet. Darüber hinaus gelangten beinahe Teilnehmer in eine Beschäftigung und mehr als Teilnehmer machten sich selbständig. Stärkung institutioneller Kapazitäten Für den Programmzeitraum nannten die strategischen Leitlinien der Gemeinschaft und die ESF- Verordnung 10 gutes Regieren und Kapazitätenaufbau als Schlüsselprobleme, die insbesondere in weniger entwickelten Regionen angegangen werden müssen. Infolgedessen wurden 3,7 Milliarden Euro für die Stärkung der institutionellen Kapazität und der Effizienz der öffentlichen Verwaltungen und Dienste auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene und gegebenenfalls der Sozialpartner und der Nichtregierungsorganisationen im Hinblick auf Reformen, bessere Rechtsetzung und ein verantwortungsvolles Verwaltungshandeln vorgesehen. Diese Unterstützungsmaßnahme gliedert sich in zwei Teilbereiche 11. Mechanismen zur Verbesserung der Konzeption guter politischer Strategien und Programme, Begleitung 8 Ebd. 9 Ecorys (2012). 10 Verordnung EG 1081/2006, Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe b. 11 Europäische Kommission (2013), Kohäsionspolitik: Strategiebericht

258 Kapitel 7: Auswirkungen der Kohäsionspolitik und Evaluierung, sowohl auf nationaler als auch lokaler Ebene Förderung des Aufbaus von Kapazitäten für die Durchführung von politischen Strategien und Programmen u. a. in Bezug auf die Durchsetzung der Rechtsvorschriften Vier Mitgliedstaaten (Bulgarien, Rumänien, Ungarn und Griechenland) führten ein Programm durch, das explizit für den Aufbau institutioneller Kapazitäten gedacht war. Neun weitere (die Tschechische Republik, die drei Baltenstaaten, Polen, Slowenien, die Slowakei, Malta und das Vereinigte Königreich und zwar in Wales) nahmen diesen Aspekt als Schwerpunkt in eines ihrer Programme auf (hauptsächlich Regionalprogramme). In anderen Fällen wie Italien wurden die beiden Teilbereiche mit einem spezifischen nationalen Programm und Prioritätsachsen in Regionalprogrammen untermauert. Beispielsweise stammen im bulgarischen Programm für administrativen Kapazitätenaufbau 157 Millionen Euro aus Kohäsionsmitteln. Diese Zuweisung galt dem Ziel, die Umsetzung von Politikstrategien und die Qualität der Dienstleistungen für Menschen und Unternehmen zu verbessern. Ferner sollten im Justizbereich Professionalität, Transparenz und Rechenschaftspflicht vorangebracht werden. Gleichzeitig galt es, bessere Praktiken der Personalverwaltung herzustellen und die Qualifikationen des Personals in staatlichen Verwaltungen, der Justiz sowie in zivilgesellschaftlichen Organisationen zu verbessern. Der Programmschwerpunkt liegt auf Problemstellungen mit Bezug auf die Struktur, das Personal und die Systeme und Instrumentarien von Verwaltungen. In ausführlichen Untersuchungen wurden mehrere Erfolgsfaktoren für einen wirksamen Kapazitätenaufbau in Verwaltungsbehörden zu Tage gefördert 12 : Einbindung der Zivilgesellschaft; eindeutige methodische und technische Konzepte; Engagement der Politik; klare Abgrenzung von Verantwortlichkeiten; Austausch bewährter Verfahrensbeispiele auf EU- Ebene; Anwendung gut funktionierender Kontroll- und Beurteilungsmethoden 3. Bewertungsergebnisse zur Auswirkung der Kohäsionspolitik 3.1 Aus EFRE und Kohäsionsfonds kofinanzierte Programme: Aktueller Stand und Herausforderungen Die obige Zahlenübersicht ist ein Indiz für die Größenordnung der von der Kohäsionspolitik unterstützten Aktivitäten und die Vielfalt der kofinanzierten Projekte und Maßnahmen. Sie lässt in einzelnen Fällen auch auf die Auswirkungen der Ausgaben und die Ergebnisse von Interventionen schließen. An und für sich geben diese Zahlen jedoch keinen Aufschluss darüber, was die Kohäsionspolitik geleistet hat also welchen Mehrwert sie hervorgerufen hat, inwieweit sie die regionale und nationale Wirtschaftsentwicklung beeinflussen konnte, wie viele Arbeitsplätze durch sie entstanden sind oder was sie zur Lebensqualität der Bevölkerung, zum Wirtschaftsund Beschäftigungsgleichgewicht zwischen den Regionen und allgemein zum wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt beigetragen hat. Dies hat u. a. damit zu tun, dass es sich um Rohzahlen handelt und die aufgelisteten Resultate teilweise vielleicht auch ohne finanzielle Unterstützung eingetreten wären. Wenn beispielsweise der EFRE oder der ESF die Hälfte der Kosten eines Projekts oder einer Maßnahme beisteuert, kann argumentiert werden, dass das Resultat zu 50 % der Förderung geschuldet ist. Ihr Verdienst ist allerdings höher, wenn das betreffende Projekt ohne Unterstützung nicht zustande gekommen wäre, oder aber niedriger, wenn das Projekt auf die Unterstützung ganz oder teilweise hätte verzichten können. In Fällen, in denen finanzielle Unterstützung in Projekte fließt, die es auch ohne Förderung gegeben hätte, spricht man von einem Mitnahmeeffekt. Ein 100%iger Mitnahmeeffekt liegt vor, wenn das Projekt bzw. die Maßnahme ohne Unterstützung im selben Umfang hätte stattfinden können. Er reduziert sich, wenn eine Umsetzung nicht in vollem Umfang möglich gewesen wäre. Noch komplexer wird die Einschätzung in Fällen, bei denen ein bestimmtes Projekt ohne Unterstützung nicht realisiert worden wäre, dafür aber ein ähnliches. Erhält etwa ein Unternehmen eine Unterstützung für Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen, resultiert daraus möglicherweise, dass ein anderer Betrieb von einer geplanten Investitions- oder Arbeitsbeschaffungsmaßnahme Abstand nimmt. Man spricht in diesem Fall von ei- 12 Ecorys (2012). 221

259 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt EU-Mehrwert durch Vernetzung und Verbreitung bewährter Verfahren Die EU unterstützt Programme für gegenseitiges Lernen mit dem Ziel, Beispiele für bewährte Verfahren in Zusammenhang mit Verwaltungsreformen zu verbreiten und kreative Denkansätze zu fördern, was die Entwicklung wirksamer Lösungen für gemeinsame unionsweite Problemstellungen anbelangt. Das Europäische Netz der öffentlichen Verwaltungen (EUPAN 1 ) ist ein informelles Netz der Generaldirektoren im öffentlichen Dienst in den Mitgliedstaaten, der Europäischen Kommission sowie in Beobachterländern. Das Netz hat es sich zur Aufgabe gemacht, die Leistung und Qualität der europäischen Behörden zu verbessern. Im Austausch von Standpunkten, Erfahrungen und bewährten Verfahren unter den Teilnehmern sollen dafür neue Methoden entwickelt werden. Die Kommission unterstützt eine Community of Practice zu ergebnisorientiertem Management 2 von politischen Entscheidungsträgern und Programmleitern, die mit der Vorbereitung, Verwaltung, Überwachung und Evaluierung von ESF-Programmen befasst sind. Ein wichtiges Arbeitsergebnis des Netzwerks ist eine Quellensammlung zu ergebnisorientiertem Management, das praktische Anleitungen für eine entsprechende Systemkonzeption beinhaltet. Der European Public Sector Award 3 (EPSA) ist ein Preis für vorbildliche Leistungen von Verwaltungen in der Europäischen Union. Die verschiedenen Preiskategorien haben das Bewusstsein für wichtige Aspekte der öffentlichen Verwaltung gestärkt. Daraus entsteht ein Ansporn für Regierungen, Verwaltungsregelungen und -praktiken zu modernisieren. EPSA ist aber nicht nur ein Preis, sondern es werden auch systematisch Beispiele für bewährte Verfahren gesammelt und in einer Wissensdatenbank zusammengetragen. Diese liefert den Behörden Hilfestellungen für organisatorische Verbesserungen und die Erbringung besserer Dienstleistungen. In den letzten sechs Jahren wurden über 800 solcher Beispiele erfasst und ausgewertet. Im Rahmen des 7. Rahmenprogramms (RP7) wurde der Europäische Preis für Innovation im öffentlichen Dienst an die neun Initiativen mit dem höchsten einschlägigen Innovationspotenzial vergeben. Sie wurden aus insgesamt 203 Bewerbungen aus 22 Ländern ausgewählt und könnten auch in anderen Staaten Nachahmung finden. 1 Siehe EUPAN, 2 Für weitere Informationen siehe Community of Practice on Results Based Managment (COP RBM) eu/?q=node/1 3 Siehe EPSA, nem Verdrängungseffekt, der bei der Ergebnisbeurteilung ebenfalls zu berücksichtigen ist. Eine zuverlässige Maßzahl für die Wirkung eines Projekts/ Programms und seinen Impuls für die Verwirklichung von Politikzielen lässt sich nur durch eine gründliche Evaluierung der betreffenden Intervention(en) ermitteln, bei der versucht wird, den Effekt der Förderung von anderen Einflussfaktoren zu isolieren. Ein solches Vorgehen ist nicht nur von Bedeutung, um die Leistung von Politikmaßnahmen zu bestimmen, sondern auch für die Einschätzung der Frage, ob Gelder sinnvoll aufgewendet wurden und ob in Zukunft dieselbe Ausgabenpolitik angewendet oder aber Korrekturmaßnahmen erwogen werden sollen, um mehr Effizienz zu erreichen. In den Mitgliedstaaten wurden in der Periode mindestens 821 Programme evaluiert, die durch EFRE und Kohäsionsfonds kofinanziert wurden 13. Programme mit ESF-Kofinanzierung wurden im selben Zeitraum in den Mitgliedstaaten 721 Mal evaluiert 14. Diese Zahlen sind deutlich höher als in früheren Programmzeiträumen. Hinzu kommt, dass die Beurteilungen seit 2007 vielfach weniger formal ausgefallen sind. Sie wurden vielmehr in dem Bestreben vorgenommen, mehr darüber zu erfahren wie die Mittel ausgegeben wurden, und nicht nur, um einer Verpflichtung nachzukommen. Die Evaluierungen zielten auch verstärkt auf das Verständnis der Funktionsweise von Programmen ab. In vielen Fällen wurden überdies bestimmte Problemaspekte, einzelne Teile von Programmen, einzelne Maßnahmen oder besondere Projektarten untersucht, und nicht das Gesamtprogramm, dessen Globalbeurteilung kaum oder nur relativ oberflächlich möglich ist. Die meisten Evaluierungen befassten sich nicht primär mit den Auswirkungen der Programme an sich. In vielen Fällen wurden eher die Abläufe und Verfahren im Zusammenhang mit der Mittelverwaltung, der Projektauswahl u. dgl. untersucht, um zu ermitteln, ob die damit verbundenen Aufgaben effizient wahrgenommen wurden und wo Verbesserungen möglich sind. Eine große Zahl weiterer Bewertungen setzte sich mit dem Fortschritt in der Programmumsetzung und ggf. mit den dabei aufgetretenen 13 Darauf deutet die Auswertung der in den jeweiligen Staaten durchgeführten Evaluierungen durch das Netzwerk unabhängiger Bewertungsexperten hin. Dieses Netzwerk wurde 2010 von der GD Regionalpolitik ins Leben gerufen, um in allen 27 Mitgliedstaaten eine Leistungsüberwachung der EFRE- und Kohäsionsfondsprogramme im Programmzeitraum vorzunehmen und Informationen bezüglich der Evaluierungstätigkeit zusammenzutragen. Die Finanzierung der Evaluierungen erfolgte teilweise aus Mitteln des Programmzeitraums (der erst im Dezember 2009 auslief). Siehe Expertennetzwerk (2014). 14 Nach Angaben des ESF-Expertennetzwerks mit Stand Ende

260 Kapitel 7: Auswirkungen der Kohäsionspolitik Schwierigkeiten auseinander. Es wurde überprüft, ob die Programme ihren Zweck erfüllen wobei auch Resultate analysiert wurden, im Wesentlichen jedoch nur auf der Grundlage von Monitoringdaten und den im letzten Abschnitt beschriebenen Indikatortypen. Ein Versuch, die Resultate abzugrenzen, die tatsächlich dem Programm zuzuschreiben sind, ist in diesen Fällen ausgeblieben. Nur etwas mehr als 20 % der EFRE- und KF-Evaluierungen sowie 23 % der ESF-Evaluierungen untersuchten die Programme auf ihre Ergebnisse und ihre Wirksamkeit hinsichtlich der bei der Programmeinführung aufgestellten Ziele. Immerhin wurde bei einem deutlich größeren Anteil (ca. 36 %) der 2013 durchgeführten EFRE- und KF-Evaluierungen ein entsprechender Versuch unternommen. Diese Zunahme erklärt sich aus dem Umstand, dass die Programme zu diesem Zeitpunkt bereits länger liefen und dementsprechend mehr Resultate bewertet werden konnten; daneben spielte aber auch eine Rolle, dass sich die Mitgliedstaaten stärker für die Wirksamkeit von Politikstrategien interessierten. Die meisten dieser Evaluierungen beruhten in hohem Maße auf der Auswertung quantitativer Daten, um die Wirkung bereitgestellter Finanzierungen von anderen Einflussfaktoren abzusondern und das Ausmaß allfälliger Mitnahmeeffekte erkennen zu können. Ein weiterer vielversprechender Trend betrifft den zunehmenden Einsatz präziser Techniken wie kontrafaktischer Folgenabschätzungen. Diese Methode ist besonders gut geeignet, um die Auswirkung von Beihilfen zu bestimmen. Dabei werden Empfängergruppen einer Kontrollgruppe gegenübergestellt, denen keine Unterstützung zuteil wird. Die Zahl der Evaluierungen, bei denen solche Verfahren zur Anwendung kamen, blieb zwar im Programmzeitraum insgesamt niedrig (nur etwa 4 % aller EFRE- und Kohäsionsfondsprogramme und 5 % aller ESF-Programme), die Tendenz ist aber steigend. Diese Entwicklung verdankt sich zum Teil einer Reihe von Initiativen der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung sowie der GD Beschäftigung, Soziales und Integration (siehe Kasten), zum Teil aber auch dem Umstand, dass Mitgliedstaaten zusehends Klarheit über die Leistung von Maßnahmen sowie mögliche Verbesserungen erlangen wollen. Im neuen Programmplanungszeitraum wird noch mehr Wert auf Ergebnisse gelegt, wie weiter unten dargelegt. Damit erhöht sich der Druck auf die Mitgliedstaaten, derartige Evaluierungen vorzunehmen. Hinzu kommt die angespannte Haushaltslage, die aller Voraussicht nach noch einige Zeit anhalten wird und die dazu geführt hat, dass bei Ausgaben größter Wert auf maximale Wirksamkeit gelegt wird. Voraussetzung dafür sind mehr Erkenntnisse über die Wirksamkeit geförderter Maßnahmen, was wiederum mehr Evaluierungen dieser Art impliziert. Die Verwendung kontrafaktischer Methoden erfordert eine zweckmäßige Kontrollgruppe und ausreichendes Datenmaterial, um Verhalten und Leistung dieser Gruppe mit der Gruppe der Geförderten zu vergleichen. Bei Unternehmensunterstützungen oder Innovationsförderungen bestehen gute Aussichten, dass sich dies verwirklichen lässt. Nicht anwendbar ist dieses Verfahren auf die meisten Infrastrukturinvestitionen, dafür können andere quantitative Techniken (wie Kosten-Nutzen-Analysen) zum Zug kommen. In bestimmten Politikbereichen wiederum (etwa Förderungen für Gebietskörperschaften) sind detaillierte Fallstudien ein potenzielles Mittel für die Ergebnisbeurteilung von Interventionen. In Programmen, die aus dem ESF kofinanziert sind, wird eine Fülle von Interventionen verwendet u. a. Ausbildung, Anreize zur Schaffung von Arbeitsplätzen, Arbeitsmarktdienstleistungen (Berufsberatung, Coaching usw.), bei denen kontrafaktische Evaluierungen geeignet erscheinen. Wenn es sich hingegen um Förderungen für Systeme und Strukturen handelt, ist es offenbar schwieriger, kontrafaktisch vorzugehen. Andererseits lässt sich eine vollständige Klärung der Wirksamkeit verschiedener Interventionen nicht allein mit der Anwendung der geeigneten quantitativen Techniken erreichen. Es muss auch ermittelt werden, wie Ergebnisse bewirkt werden. Dies erfordert eine eingehende Untersuchung anhand der involvierten Mechanismen und Prozesse. 3.2 EFRE und Kohäsionsfonds: Feststellungen der Programmbewertungen Die Erkenntnisse der im Programmzeitraum durchgeführten Evaluierungen werden nachstehend für die drei großen Politikbereiche zusammengefasst, die bis zu einem Grad allgemeine Schlussfolgerungen zu den Ergebnissen von Fördermaßnahmen zulassen: Unternehmen, FTEI und Verkehr. Unternehmensförderung Eine große Zahl der im Programmzeitraum unternommenen Evaluierungen hatte die Wirkungsbewertung finanzieller Unterstützungen zum Gegenstand, die den Unternehmen in unterschiedlichen Formen gewährt wurden. Dies erklärt sich nicht zuletzt daraus, dass ein 223

261 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Kontrafaktische Evaluierungen Bei der kontrafaktischen Evaluierung von Interventionen wie den Kofinanzierungsmaßnahmen im Rahmen der Kohäsionspolitik kommen im Wesentlichen dieselben Verfahren zum Zug wie bei der Erprobung neuer Arzneimittel oder medizinischer Behandlungen. Sie beruht darauf, dass eine Kontrollgruppe mit möglichst identischen Merkmalen wie die Gruppe der geförderten Unternehmen oder Personen gebildet wird. Der Vergleich zwischen den beiden Gruppen erlaubt eine stichhaltige Aussage zum Verhalten oder zur Leistung der geförderten Gruppe (z. B. Rentabilität, oder Erfolg bei der Arbeitssuche). Kontrafaktische Folgenabschätzungen sind somit darauf angelegt, die von den Interventionen selbst verursachten Effekte und Auswirkungen zu ermitteln. Der Vorteil dieser Methode liegt darin, dass sie die Zuverlässigkeit und Präzision von Folgeneinschätzungen erhöht. Kontrafaktische Ansätze dienen insbesondere der Beantwortung von Fragen wie, Wie sähe die Lage ohne die Intervention aus?, oder grundlegender: Funktioniert es? Die Verwendung dieses Konzepts im Zusammenhang mit der Kohäsionspolitik ist allerdings kein einfaches Unterfangen. Es bedarf nämlich der sorgfältigen Auswahl einer stichhaltigen Kontrollgruppe und außerdem der Erfassung zuverlässiger Daten sowohl zur Gruppe der Geförderten als auch zur Vergleichsgruppe. In zahlreichen Fällen ist die Durchführung der Methode technisch schlichtweg unmöglich. Verschiedene Dienststellen der Kommission arbeiten deshalb aktiv daran, diese Methoden so gut zugänglich wie möglich zu machen. Die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung hat eine Pilotserie solcher Beurteilungen eingeleitet, um das Verfahren zu erproben. Sie hat an der Veranstaltung von drei Sommerakademien mitgewirkt, um Evaluatoren und Verwaltungsbehörden auszubilden, u. a. für den ESF. Die GD Beschäftigung, Soziales und Integration hat ein Register vorhandener Evaluierungen erstellt. Auf dieser Grundlage wurde ein praktischer Leitfaden ausgearbeitet, und es wurden zwei Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen für Pilotevaluierungen veröffentlicht. Für den neuen Programmplanungszeitraum haben beide Generaldirektionen Regelungen für die Erhebung relevanter Daten bekanntgegeben. Von der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung stammt eine Vorgabe für die Veröffentlichung von Daten zu Unternehmensunterstützungen, damit Dritte für Evaluierungszwecke darauf zugreifen können. Aus datenschutzrechtlichen Gründen schreibt die GD Beschäftigung, Soziales und Integration keine Datenveröffentlichung zu Privatpersonen vor, hat aber die Anforderung festgelegt, dass diese Daten erhoben und gespeichert werden. Von der GD Beschäftigung, Soziales und Integration wurde gemeinsam mit der Gemeinsamen Forschungsstelle im italienischen Ispra ein Zentrum für die Bewertung von Auswirkungen (CRIE) ins Leben gerufen. Es soll Mitgliedstaaten über Methoden beraten und Ausbildungen abhalten. Die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung ist im Begriff, einen Helpdesk einzurichten, der zielgerichtete Beratung zu ausgewählten Evaluierungen anbietet. Die GD Wettbewerb hat bei der Ausgestaltung von Evaluierungserfordernissen für die neuen Regelungen für staatliche Beihilfen Erfahrungswerte der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung aufgegriffen. Gutteil der EFRE-Mittel für einschlägige Maßnahmen aufgewendet wurde, insbesondere in Regionen, die unter das Ziel Wettbewerbsfähigkeit fallen. Hinzu kommt, dass die betreffenden Maßnahmen hinsichtlich der Evaluierung keine große Herausforderung darstellen. Voraussetzung ist indes, dass die notwendigen Daten vorhanden sind (i.d.r. aus dem Handelsregister, aber auch von den geförderten Unternehmen selbst). Dies ist leider sehr oft nicht der Fall. Eine Reihe von Evaluierungen setzten kontrafaktische Verfahren ein (s. o.), die am besten Aufschluss über den Effekt finanzieller Unterstützungen geben, indem sie unmittelbar den von der Förderung selbst verursachten Nutzen sichtbar machen. Die wichtigsten Feststellungen im Überblick: In Deutschland ergaben mehrere Evaluierungen, dass Unternehmensunterstützung zur Modernisierung der Industrie und damit zur Regionalentwicklung beiträgt. In besonderem Maße trifft dies auf Regionen im Osten des Landes zu 15. In Portugal wurde ermittelt, dass Investitionszuschüsse die Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze bewirken und die Überlebensquote von Unternehmen erhöhen 16. In Italien gelangten mehrere Evaluierungen von Investitionszuschüssen zu dem Ergebnis, dass in den meisten Fällen eine merkliche Leistungssteigerung von KMU bewirkt werden konnte. Im Falle von Großunternehmen war eine positive Wirkung indes kaum erkennbar Bade, F.J. et al. (2010); GEFRA und IAB (2010); Prognos, A.G. (2011). 16 Marmede, R. et al. (2013). 17 Aus einer Reihe von Evaluierungen siehe beispielsweise: Polese, A. et al. (2011); Cles-Format-Met. (2012); Mariani, M. et al. (2012); Bondonio, D. und Martini, A. (2012). 224

262 Kapitel 7: Auswirkungen der Kohäsionspolitik In Ungarn wurde festgestellt, dass Förderungen sehr stark impulsgebend auf betriebliche Investitionen wirken, allerdings hinsichtlich Wertschöpfung und Gewinn weniger Effekt zeigen. Evaluierungen von Finanzierungsinstrumenten im Vereinigten Königreich, in Deutschland und Italien bestätigten einen positiven Effekt auf die Unternehmensleistungen. Es muss eingeschränkt werden, dass bislang im Verhältnis zum gesamten Förderaufkommen nur wenige Maßnahmen über solche Instrumente abgewickelt wurden. Demgegenüber erwies es sich in Finnland 18, Slowenien 19, Polen 20 und Lettland 21 bei den evaluierten Unternehmensförderungsmaßnahmen als schwieriger, eine signifikante positive Wirkung auf das Leistungsvermögen von Unternehmen zu erkennen. Dennoch ergeben die zusammenfassenden Schlussfolgerungen 22 aus den gesammelten Ergebnissen von kontrafaktischen Evaluierungen folgende Feststellungen: Finanzielle Unterstützung von Unternehmen induziert in den meisten Fällen eine Zunahme des Investitionsaufkommens, der Produktion und des Arbeitsplatzangebots in KMU. Teilweise hängt dies damit zusammen, dass mit dieser Hilfe Einschränkungen im Zugang zu Finanzierungen auf den Kapitalmärkten umgangen werden konnten. Die Wirkung fällt jedoch je nach Maßnahme überaus unterschiedlich aus Planung und Umsetzungsmodalitäten spielen folglich eine maßgebliche Rolle. Der Effekt der bereitgestellten Unterstützung fällt tendenziell hinsichtlich der Zunahme der Produktion und der Beschäftigung deutlicher aus als in Bezug auf Produktivitätssteigerungen. Dies mag aber auch daran liegen, dass den meisten Leistungsevaluierungen von geförderten Unternehmen nur ein relativ kurzer Beobachtungszeitraum zugrunde liegt. Die geschaffenen Arbeitsplätze sind offenbar von relativ hoher Qualität, mit einem Entgeltniveau am oder über dem Unternehmensdurchschnitt, und von langem Bestand. Die Evaluierungen deuten darauf hin, dass die Maßnahmen kosteneffizienter ausfallen könnten, dass es also möglich wäre, mit einem reduzierten Unterstützungsumfang in etwa dieselben Resultate zu erzielen. 18 Pietarinen, M. (2012). 19 Jaklič, A. (2012). 20 Klimczak, T. et al. (2013). 21 Ernst & Young (2013). 22 Zusammenfassung der Ergebnisse, vgl. Mouqué, D. (2012). Außerdem gibt es Hinweise dafür, dass es sich bei der billigsten Maßnahme Beratung und Anleitung für Unternehmen zugleich um die kostenwirksamste handelt. Andererseits sind Finanzierungsinstrumente offenbar kosteneffizienter als (nicht rückzahlbare) Zuschüsse, was die positive Auswirkung auf die Unternehmensleistung anbelangt; gleichzeitig können sie für weitere Investitionen wiederverwendet werden. Die meisten Evaluierungen gelangten zu dem Ergebnis, dass finanzielle Unterstützung wenig Einfluss auf das Verhalten von Großunternehmen hat. Sie bewirkt offenbar keine merklichen Leistungsverbesserungen in Bezug auf die untersuchten Indikatoren, sodass auf einen entsprechend hohen Mitnahmeeffekt geschlossen werden muss. Dies wirft die ernsthafte Frage auf, ob direkte Subventionen für Großunternehmen vertretbar sind. Es wäre vielleicht zweckmäßiger, bei der Standortattraktivität der betreffenden Region (bzw. des betreffenden Staates) anzusetzen. FTEI-Förderungen Eine relativ große Zahl von Evaluierungen wurde auch zu EFRE-Fördermaßnahmen für FTEI durchgeführt. Dies trifft vor allem auf Regionen des Ziels Wettbewerbsfähigkeit zu, wo auf diese Zuweisungen gemeinsam mit Unternehmensunterstützungen ein erheblicher Förderanteil entfällt. Die Bewertungen kommen fast in allen Fällen zu dem Ergebnis, dass sich die Intervention positiv ausgewirkt hat. Dies gilt insbesondere für die durchgeführten kontrafaktischen Evaluierungen, hauptsächlich in Italien, Finnland, Deutschland, Spanien und Ungarn. Sie beziehen sich überwiegend auf die Jahre Dem allgemeinen Befund zufolge konnte die geleistete Unterstützung bewirken, dass die betreffenden Unternehmen ihre Investitionsausgaben für FuE sogar über das Fördervolumen hinaus erhöhen. Die Unternehmen haben also nicht nur mehr ausgegeben, als es ohne die Fördermaßnahme der Fall gewesen wäre, sondern auch mehr als sie an Förderungen erhalten haben. Analog zu den Unternehmensunterstützungen stellten zahlreiche Evaluierungen fest, dass die Wirkung bei KMU stärker ausfiel als bei größeren Betrieben: Erstere wurden tendenziell zu umfangreicheren Ausgabensteigerungen veranlasst als zweitere. Uneinheitlicher sind indes die Ergebnisse, was den Effekt auf Produktivität und Rentabilität angeht die in diesem Fall wichtige Indikatoren für den Erfolg von Fördermaßnahmen darstellen. Eine Evaluierung in Italien ergab 225

263 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt beispielsweise, dass FTEI-Zuschüsse in der kurzen Frist die Unternehmensleistung positiv beeinflussen, auf lange Sicht aber wenig Wirkung zeigen. Eine Evaluierung in Dänemark durchleuchtete andererseits eine (nicht mit EFRE-Mitteln finanzierte) Maßnahme aus den 1990er- Jahren, bei der Innovationskonsortien bezuschusst wurden. Wie sich herausstellte, registrierten die geförderten Unternehmen in den zehn Jahren nach der Intervention eine im Vergleich zur Kontrollgruppe (d. h. zu den Nichtgeförderten) um 12 % höhere Rentabilität 23. Dies lässt den Schluss zu, dass die Form der Innovationsförderung einen Einfluss auf die erzielte Wirkung hat. Daneben förderte eine Reihe von Evaluierungen zu Tage, dass Förderungen sich positiv auf die Beschäftigung im FuE-Bereich auswirken (dass sie also zur Schaffung zusätzlicher Forschungsarbeitsplätze beitragen, wie etwa in Irland) und auch die Entwicklung von Innovationsclustern begünstigen (z. B. in Ungarn). Allgemein fanden Evaluierungen in Deutschland, Italien, im Vereinigten Königreich, in Portugal und Slowenien heraus, dass Unterstützung das Innovationsvermögen von KMU erhöhte. Anders gesagt: Ein Mehr an Input (stärkere FuE-Anstrengungen) brachte mehr Output hervor, was potenziell der Wettbewerbsfähigkeit zugutekam. Evaluierungen, die andere Verfahren als die kontrafaktischen heranzogen, konzentrierten sich in der Regel auf andere Aspekte bereitgestellter Unterstützungen. In Polen und der Slowakei beispielsweise lautete die Feststellung, dass Unterstützungsmaßnahmen nicht ausreichend strategisch ausgerichtet waren, worunter die Wirkung zu leiden hatte. In Belgien, Schweden und Portugal zeigte sich, dass es nur in begrenztem Maße gelungen ist, KMU in die Maßnahmen zu involvieren, sodass die Finanzierungen weitgehend an ihnen vorübergingen. Im Übrigen attestierten einige Evaluierungen den Stellen und Zentren, die dafür eingerichtet wurden, Unternehmen in Sachen FTEI zu unterstützen, in vielen Fällen nur begrenzte Kapazität. Dies beeinträchtigte wiederum die Wirksamkeit der Förderintervention. Zu beobachten war dies in Italien, allen voran in den weniger entwickelten Regionen im Süden, während die Ergebnisse in den stärker entwickelten nördlichen Regionen besser ausfielen. Eine Evaluierung in Frankreich ergab, dass die mit EFRE-Kofinanzierungen ausgestatteten Techno-poles wirksam zur Steigerung der FuE-Aktivität beitrugen, den Schwerpunkt aber von der Grundlagenforschung auf Innovationen mit kommerziellem Potenzial verlegen sollten. 23 Centre for Economic and Business Research (2010). Investitionen im Verkehrsbereich Zu Investitionsförderungen im Verkehrsbereich wurden weniger Evaluierungen vorgenommen als zu Unternehmensunterstützungen oder zur FTEI-Förderung. In besonderem Maße gilt dies für aus dem EFRE und dem Kohäsionsfonds kofinanzierte Projekte im Programmzeitraum Der Grund liegt darin, dass nur wenige Vorhaben abgeschlossen sind oder erst vor so kurzer Zeit angelaufen sind, dass eine sinnvolle Beurteilung ihrer Wirkung noch nicht möglich ist. Die im Zeitraum unternommenen Evaluierungen bezogen sich mehrheitlich auf Investitionsförderungen der vorangegangenen Periode. Ihr Hauptaugenmerk galt der Wirkungsbeurteilung einzelner Projekte (z. B. Autobahn- oder Eisenbahnbau zwischen zwei Orten). Die ganzheitliche Betrachtung des Verkehrsnetzes wäre indes von größerer Relevanz, da die betreffenden Projekte nicht als alleinstehende Komponenten, sondern als Teile eines Verkehrssystems angelegt sind (bzw. sein sollten). Tatsächlich führt die gesonderte Betrachtung von Projekten leicht zu Fehlschlüssen hinsichtlich der Wirkung für die wirtschaftlichen und sozialen Endziele. Der Effekt ergibt sich nämlich aus dem Zusammenspiel im Gesamtnetz, sodass es im Prinzip kaum oder gar nicht möglich ist, die Wirkung einzelner Bausteine zu isolieren. Ein Beispiel: Welchen Nutzen eine Region von einer Autobahnverbindung etwa zwischen der größten Stadt und einer Stadt in einem anderen Landesteil zieht, hängt in der Regel davon ab, wie gut es um die Zubringerstraßen bestellt ist und wie leicht sich diese Autobahn erreichen lässt. Dies wird letztlich den Ausschlag für das Verkehrsaufkommen und die bewirkten globalen Zeit- und Kosteneinsparungen geben. Eine Abspaltung dieser Effekte von jenen eines gebauten Zubringers ist folglich kaum möglich. Dieses Beispiel gilt analog auch für den Bau einer schnellen Eisenbahnverbindung (nicht unbedingt Hochgeschwindigkeitsstrecke) zwischen zwei Städten. Die tatsächliche Wirkung hängt von der Erreichbarkeit der Bahnhöfe an beiden Enden sowie entlang der Strecke ab, also von ihrer Anbindung an das Straßen- und übrige Schienennetz. Auch die Parkmöglichkeiten an den Bahnhöfen fallen ins Gewicht. Eine wirklich aussagekräftige Wirkungsbeurteilung ist hier abermals nicht für den betreffenden Einzelabschnitt, sondern nur für das Gesamtsystem möglich. Die allgemeine Bilanz jener Evaluierungen, die sich nicht nur mit Einzelprojekten, sondern ganzen Verkehrsnetzen auseinandersetzten, weist auf positive Auswirkungen für die regionale Entwicklung hin. Einige Beispiele können dies veranschaulichen. 226

264 Kapitel 7: Auswirkungen der Kohäsionspolitik Griechenland: Der Bau der Athener U-Bahn hat nachweislich zu einer spürbaren Abnahme des städtischen Straßenverkehrs geführt und gleichzeitig zur Belebung von Beschäftigung und Tourismus beigetragen. Eine geringere Umweltverschmutzung und die verbesserte Lebensqualität sind weitere Effekte der Maßnahme. Litauen: Bei der Evaluierung der Investitionen im Straßenbau wurde auch eine positive Beschäftigungsentwicklung in den betreffenden Gebieten festgestellt, zurückzuführen auf niedrigere Transportkosten und die verbesserte Erreichbarkeit. Deutschland und Slowenien: Wie sich herausstellte, brachte die EFRE-Förderung für den Ausbau des öffentlichen Nahverkehrs in mehreren Städten eine gesteigerte Wettbewerbsfähigkeit der betreffenden Regionen. Als Gründe wurden u. a. Einsparungen bei Fahrtzeiten und -kosten und die verbesserte Standortattraktivität für betriebliche Investitionen genannt. Die durchgeführten Evaluierungen haben allerdings auch auf potenzielle Probleme hinsichtlich der Nachhaltigkeit von Investitionen aufmerksam gemacht. Zukünftige Erhaltungskosten sind nämlich nicht immer in die Nutzenbewertung der betreffenden Ausgaben eingeflossen. Ein Hauptgrund, warum nur eine kleine Zahl von Evaluierungen auf Verkehrsnetzebene erfolgte, liegt in der damit verbundenen Komplexität. Dies gilt in noch stärkerem Maße, wenn die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen auf bestimmte Regionen oder Staaten bewertet werden sollen. Diese Effekte sind vielfach immateriell (etwa eine verbesserte Lebensqualität) oder von äußerst langfristiger Natur, d. h. sie halten über viele Jahre oder Jahrzehnte an und sind deshalb nur schwer mess- und vorhersehbar. Einfacher wenn auch nicht völlig problemlos ist die Beurteilung von Einzelprojekten, vor allem wenn sie sich auf die leichter messbaren und wägbaren Aspekte beschränkt (z. B. Reduzierung der Reisezeiten, Zeitersparnisse, oder bei Straßenprojekten die Senkung der Kfz-Betriebskosten). Ungeachtet dieser Einschränkungen wurde bei neun der zehn mit Kosten-Nutzen-Analysen im Rahmen der o- post-beurteilung des Kohäsionsfonds im Programmzeitraum evaluierten großen Verkehrsprojekte festgestellt, dass positive Nettoerträge erzielt werden konnten. Der geschätzte aktuelle Nettowert war höher als die Kosten für den Bau, den Betrieb und die Instandhaltung 24. Das einzige Projekt, bei dem der Nutzen hinter den Kosten zurückbleibt, ist die Hochgeschwindigkeitsbahnstrecke zwischen Madrid und Barcelona. Dies könnte durchaus daran liegen, dass diese Maßnahme gesondert von anderen Teilen des Schienenverkehrsnetzes analysiert wurde, und dass der Effekt des gesamten Netzwerks nach seiner Fertigstellung für das Verkehrsaufkommen auf der Strecke nicht berücksichtigt wurde. Zum Zeitpunkt der Analyse war die Streckenauslastung folglich sehr niedrig, da andere Zubringerstrecken noch nicht fertiggestellt waren (wobei auch die Rezession auf die Streckennutzung drückte). Im Ergebnis schlug sich dies mit einem verringerten Nutzen nieder. Dieses Beispiel macht deutlich, wie wichtig es ist, bei der Wirkungsmessung eine umfassende und langfristige Perspektive einzunehmen. Eine zentrale Schlussfolgerung, die sich aus den verschiedenen Evaluierungen, aber auch aus anderen Untersuchungen zu Verkehrsinvestitionen im Laufe der Jahre 25 ziehen lässt, lautet: Ein gutes Verkehrsnetz ist zweifelsfrei von Bedeutung für die Entwicklung, seine Auswirkungen hängen jedoch maßgeblich von den sonstigen Gegebenheiten in der Region oder im Land ab. Es muss daher zusammen mit anderen entwicklungsrelevanten Faktoren betrachtet werden, etwa dem Angebot an gut ausgebildeten Arbeitskräften oder der Zahl innovationsstarker Unternehmen. 3.3 ESF: Feststellungen der Programmbewertungen Die Ergebnisse der im Programmzeitraum durchgeführten Evaluierungen sind nachstehend nach Politikbereichen zusammengefasst. Was die Frage einer robusten Wirkungsmessung anbelangt, aus der hervorgeht, welchen Unterschied ESF-Interventionen für Endempfänger bewirkt haben, blieben die Evaluierungen im Allgemeinen stichhaltige Nachweise 24 Die zehn Projekte: Hochgeschwindigkeitsbahnstrecke Madrid-Barcelona; Bahnstrecke zwischen Lissabon und der Algarve in Portugal; Bahnstrecke Thriassio-Pedio-Eleusina-Korinthos in Griechenland; Sanierung der Eisenbahnstrecke Bratislava Rača Trnava in Slowakei; die Autobahn A2 zwischen Konin und Strykow in Polen; ein 75km-Teilstück der Autobahn A23 in Spanien von Pau in Frankreich nach Zaragoza; die Agiou Konstantinou Umfahrung in Griechenland; die Autobahn M1 in Irland; der IX B Korridor in Litauen einschl. der Vilnius-Südumfahrung; der östliche Abschnitt der Budapester Ringautobahn M0 in Ungarn. 25 Zum Beispiel: OECD (2011), Crescenzi, R. und Rodríguez-Pose, A. (2012). 227

265 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt schuldig. Dessen ungeachtet weisen die wenigen robusten Evaluierungen, die sich mit spezifischen ESF-Interventionen und -Programmen befassten, signifikante und spürbare Fördereffekte aus. Die Ergebnisse zeigen beispielsweise, dass Personen in ESF-geförderten Interventionen mit höherer Wahrscheinlichkeit einen Arbeitsplatz finden als Mitglieder der Kontrollgruppe. Insgesamt wurden die Ergebnisse in Bezug auf die Verbesserung der Anpassungsfähigkeit, den Zugang zu Beschäftigung und das Humankapital gut beurteilt. Zusätzlich waren einige Beispiele für signifikanten Nettonutzen, basierend auf robusten Evaluierungen, verfügbar. Nicht so schlüssig fiel die Analyse zum Bereich soziale Eingliederung aus. Die schwache Absicherung der Ergebnisse und die geringe Zahl an Evaluierungsergebnissen mündeten zumeist in dem Befund, dass ESF-Förderungen, die für Eingliederungsziele zur Verfügung standen, weniger kohärent und nur begrenzt wirksam eingesetzt wurden. Bei den Politikbereichen Förderung von Partnerschaften und Stärkung der administrativen Kapazitäten ergeben sich weniger Vergleichsmöglichkeiten zwischen den Mitgliedstaaten, außerdem sind die Ergebnisdaten hier begrenzt. Dessen ungeachtet fallen die Evaluierungen ihres Beitrags zu den öffentlichen Dienstleistungen eher positiv aus. Verbesserung des Zugangs zum Arbeitsmarkt Wo in den Mitgliedstaaten robuste Evaluierungen durchgeführt wurden, zeigen die Ergebnisse, dass Personen in ESF-geförderten Interventionen eher einen Arbeitsplatz finden als Mitglieder von Kontrollgruppen. Evaluierungen, bei denen die Arbeit der ÖAV mit ESF-geförderten Zusatzaktivitäten für dieselbe Klientengruppe verglichen wurde, bescheinigten den aus ESF-Mittel geförderten Interventionspaketen positive Effekte. Im Wesentlichen werden arbeitslose Menschen dadurch mit intensiveren und höherwertigen Dienstleistungen versorgt. Nichtsdestotrotz bleibt die Eintrittsrate in den Arbeitsmarkt in der Regel unter 50 %. Hierbei treten allerdings Schwankungen auf, je nachdem, in welcher Zeitspanne nach Abschluss einer bestimmten Aktivität die Messung stattfindet. In einer Reihe von Mitgliedstaaten liegt die Eintrittsrate in den Arbeitsmarkt im Allgemeinen bei 1/3 oder darunter. Seit der weltweiten Rezession wurden in hohem Maße Lohnkostenzuschüsse eingesetzt, um Arbeitergeber dafür zu gewinnen, Arbeitslose und Angehörige anderer Gruppen mit spezifischen Benachteiligungen einzustellen. Die Ergebnisse einiger Evaluierungen deuten jedoch darauf hin, dass ein erheblicher Prozentsatz der Endbegünstigten im Anschluss an die Maßnahmen wieder in die Arbeitslosigkeit zurückkehrt. Aus den Evaluierungen lässt sich ebenfalls schließen, dass öffentliche Arbeiten und andere temporäre Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen hinsichtlich der Quote der Teilnehmer, die anschließend den Übergang zu einer Beschäftigung schaffen, nur wenig bringen. Ausbildungsmaßnahmen, die berufsspezifisch angelegt sind, oder Volontariate und Betriebspraktika weisen indes bessere Ergebnisse auf. Gleichstellung von Frauen und Männern Die Durchführungsverordnung für den Programmzeitraum enthielt die Anforderung, dass in ESF-Programmen die Gleichstellungsperspektive in allen Phasen (Ausarbeitung, Durchführung, Begleitung und Evaluierung) berücksichtigt wird. Die Programme nehmen deshalb spezifisch Bezug auf Maßnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Arbeits- und Privatleben, zur verstärkten Arbeitsmarktteilnahme von Frauen und zum Abbau der geschlechtsspezifischen Segregation, u. a. durch die Verringerung des geschlechtsspezifischen Lohngefälles. Die Evaluierungen deuten darauf hin, dass in den ESF- Interventionen ein verstärktes Augenmerk auf Geschlechtergerechtigkeit gelegt wurde. In einer Reihe von Mitgliedstaaten konnten Gleichstellungsbelange auf die Politikagenda gesetzt werden, und es wurden Maßnahmen verwirklicht, die ansonsten nicht hätten finanziert werden können. Da dieses Politikanliegen durchgehend in die Programme eingeflochten war, lässt sich jedoch kaum einschätzen, welche Mittel für die Förderung der Geschlechtergleichstellung aufgewendet wurden. Mit Blick auf die Ergebnisse ist festzustellen, dass Frauen ca. 52 % aller Geförderten stellen, wobei dieser Anteil zwischen 39 % (Vereinigtes Königreich) und 56,5 % (Polen) schwankt. Die Wirkungsbewertungen hinsichtlich der Beschäftigung sind noch nicht in großer Zahl verfügbar. Indessen wurde für Spanien gemeldet, dass bis Ende Frauen im Anschluss an ein ESF-Programm in Beschäftigung gelangten. Dies entsprach einem Anteil von knapp 62 % aller Teilnehmerinnen. Die Gleichstellungsmaßnahmen mit ESF-Unterstützung waren auf eine Reihe von Zielsetzungen ausgerichtet 26 : 26 Siehe eine Evaluierung einschlägiger Maßnahmen: GHK und Fondazione G. Brodolini (2011). 228

266 Kapitel 7: Auswirkungen der Kohäsionspolitik Frauen sollen durch Qualifikationsförderung besser befähigt werden, sich auf dem Arbeitsmarkt zu behaupten. Ausbildung von Frauen und Männern in Berufen, die traditionell vom anderen Geschlecht beherrscht sind, um ihre Karriereaussichten zu verbessern. Unterstützung von Frauen bei Existenzgründungen; Bereitstellung von Betreuungseinrichtungen, um ihnen Möglichkeiten zu eröffnen, Beruf und Familienleben besser zu vereinbaren. Qualitative Verbesserung der Betreuungsdienstleistungen, um sie ansprechender zu machen; Ausweitung der Öffnungszeiten; Ausbildung von Arbeitslosen für Pflege- und Betreuungsberufe. Bekämpfung von Geschlechterstereotypen und der weniger oft beobachteten Geschlechtersegregation im Bildungsbereich. Dafür werden Sensibilisierungskampagnen, Gewerkschaftsseminare, Weiterbildungsmaßnahmen für Lehrkräfte und Eltern sowie die Anpassung von Lehrplänen unterstützt. Armutsbetroffene, gefährdete Frauen, die häufig mit Mehrfachdiskriminierung und Gewalt konfrontiert sind, sollen dabei unterstützt werden, sich Qualifikationen anzueignen, Selbstvertrauen zu fassen und letztlich wirtschaftlich unabhängig zu werden. Es gibt allgemein Hinweise darauf, dass mehrdimensionale Strategien, die unterschiedliche Interventionsarten kombinieren, an Bedeutung gewinnen, wenn es darum geht den multiplen Ursachen von Diskriminierung oder den verschiedenen Gründen der Geschlechterkluft entgegenzuwirken. Einige Beispiele für mehrdimensionale Ansätze: Individuelle Beratung oder Gruppenunterricht in praktischen Alltagsfertigkeiten; Erleichterung des Zugangs zu psychologischer Unterstützung; Sprachkurse; Berufsausbildung und Hilfe bei der Arbeitssuche. Dies ist sicherlich wirksamer als die isolierte Versorgung mit Einzelmaßnahmen. Gleichzeitig finden sich bedeutend weniger Maßnahmen, die auf den sozialen, wirtschaftlichen oder institutionellen Kontext ausgerichtet sind oder auf die Nachfrageseite abzielen. Beispiele wären Weiterbildungsangebote für Arbeitgeber und Personalverantwortliche, oder Anreizmaßnahmen für Unternehmen, Führungspositionen mit Frauen zu besetzen. In der dazu durchgeführten Evaluierung wurde betont, dass derartige Maßnahmen verstärkt werden müssen, um die tieferen Ursachen von Diskriminierung zu beseitigen. Soziale Eingliederung Migrant/-innen und Minderheiten Ein allgemeiner Befund in den einzelstaatlichen Evaluierungen lautet, dass ESF-Unterstützung bei solchen Dienstleistungen die meiste Wirkung zeigt, die speziell auf die Bedürfnisse bestimmter Gruppen abgestellt sind. Insbesondere Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen für Migrant/-innen sind überaus effektiv. Im Programmzeitraum wurden mehr ESF- Mittel zur Förderung der Arbeitsmarktmarktteilnahme und sozialen Eingliederung von Migrant/-innen und ethnischen Minderheiten ausgegeben als in der vorangegangenen. Ungefähr 1,17 Milliarden Euro wurden für spezifische Maßnahmen zugunsten von Migrant/-innen bereitgestellt. Weitere 10 Milliarden Euro flossen in allgemeine Maßnahmen für benachteiligte Gruppen, darunter Migrant/-innen und Minderheiten schätzungsweise die Hälfte für zweitere. Insgesamt wurden somit etwas mehr als 8 % des ESF-Budgets für die Unterstützung dieser Gruppe aufgewendet. An die 1,2 Millionen Menschen in den betroffenen Gruppen (darunter Migrant/-innen) haben laut den Berichten bis Jahresende 2012 an vom ESF kofinanzierten Maßnahmen teilgenommen. Die tatsächliche Zahl könnte um etwa höher sein, da zu ethnischen Minderheiten insbesondere Roma häufig Daten fehlen. Eine Evaluierung der ESF-Unterstützungen 27 ergab, dass sie durch die Verbesserung von IKT-Kenntnissen, elementaren Lese- und Schreib- sowie Kommunikationsfähigkeiten zur Beschäftigungsfähigkeit der Betroffenen beitrugen, die infolgedessen eine Arbeit finden oder dazu ermutigt werden konnten, sich selbständig zu machen. Wie sich zeigte, half der ESF auch dabei, die Qualität der Erstintegrationsdienste zu verbessern. Er trieb die Schaffung neuer Netzwerke und organisatorischer Strukturen voran und stärkte allgemein die Fähigkeit öffentlicher Institutionen Angehörigen von Minderheiten Hilfestellungen zu bieten. Überdies hat ein Wissens- und Erfahrungsaustausch stattgefunden zwischen öffentlichen Institutionen und NROen mit Expertenwissen über die Bedürfnisse von Migrant/-innen und Minderheiten und die Hürden, mit denen sie im Hinblick auf den Zugang zum Arbeitsmarkt zu kämpfen haben. 27 CSES (2011). 229

267 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Die Zahl spezifischer Maßnahmen für Roma war hoch. Zusehends wurde dabei jedoch ein ausdrücklicher, aber nicht ausschließlicher Ansatz gewählt, um ihre völlige Absonderung von anderen Gruppen zu vermeiden. Darin läge die Gefahr, die Segregation von Roma weiter zu verschärfen. Die meiste Wirkung zeigen offenbar gebündelte Maßnahmen, bei denen Fördermaßnahmen für Bildung und Ausbildung mit Vermittlung von Wohnraum, Verkehrs- und Gesundheitsdienstleistungen und Verbesserungen der grundlegenden Infrastrukturen kombiniert werden. Es handelt sich um Grundvoraussetzungen dafür, dass Roma den Weg in die Beschäftigung finden. Die Evaluierung ermittelte eine Reihe bewährter Verfahrensbeispiele, etwa in Spanien, wo NROen frühzeitig konsultiert und gemeinsam mit den Endempfängern eng in die Umsetzung eingebunden wurden. 4. Modelldarstellungen der Auswirkungen der Kohäsionspolitik und Gesamtwirtschaftliche Modelle mit Berücksichtigung der verfügbaren Daten zur Wirkung der verschiedenen Interventionsarten sind die einzige Möglichkeit, um einen vollständigen Überblick über die Auswirkungen der Kohäsionspolitik auf die europäischen Wirtschaftsräume zu erhalten. Dieser Abschnitt beschreibt eine modellgestützte 28 Bewertung der potenziellen Auswirkungen der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds in den Programmzeiträumen und Untersucht wurden die Hauptempfänger der Fördermittel. Dabei handelt es sich um die drei Kohäsionsländer der EU-15 Portugal, Spanien und Griechenland, die über die beiden gesamten Programmplanungszeiträume hinweg als beihilfefähig eingestuft waren, und zusätzlich um Irland, das bis 2003 Kohäsionsfonds-Empfänger war. Ferner die EU-12-Mitgliedstaaten, die ab 2001 die Heranführungshilfe beanspruchten und nach ihrem Beitritt 2004 (bzw im Falle Bulgariens und Rumäniens) eine erhebliche Zunahme an Mittelzuweisungen verbuchten. Ebenfalls enthalten 28 Für die Zwecke dieser Wirkungsanalyse wurde auf eine erweiterte Variante des Quest III-Modells zurückgegriffen. Die Darstellung berücksichtigt auch den Effekt von Investitionen in Humankapital und endogenen technologischen Wandel. Damit ist das Modell für die Evaluierung von Strukturinterventionen nach Art der Kohäsionspolitik von besonderem Nutzen. Ebenfalls enthalten sind explizit länderübergreifende Verflechtungen im Rahmen bilateraler Handelsbeziehungen. Damit sollen Übertragungseffekte und die Interaktion zwischen Mitgliedstaaten erfasst werden. Eine ausführlichere Beschreibung des Modells findet sich bei Varga, J. und in t Veld, J. (2011). sind Ostdeutschland und die süditalienischen Regionen (Mezzogiorno). (Hinweis: Eine ausführlichere Beschreibung des zur Erstellung dieser Schätzungen verwendeten makroökonomischen Modells findet sich im nächsten Kapitel im Zusammenhang mit der Wirkungseinschätzung der Kohäsionsmittel im aktuellen Programmplanungszeitraum. Dabei kommt dasselbe Verfahren zum Zug, d. h. die Gegenüberstellung von Entwicklungen ohne Förderungen und jenen mit kofinanzierten Investitionen.) Im Programmplanungszeitraum wurden Kohäsionsmittel im Umfang von mehr als 250 Milliarden Euro in der EU-15 sowie für die Vorbeitrittsförderung und strukturpolitische Interventionen in der EU-10 aufgewendet. Die Ausgaben in den genannten Mitgliedstaaten bezifferten sich auf 186 Milliarden Euro. Das Gesamtbudget für den Programmplanungszeitraum hat eine Größenordnung von 336 Milliarden Euro. Davon werden 173,9 Milliarden den seit 2000 beigetretenen Ländern zugeteilt. 76 Milliarden gehen an Spanien, Griechenland und Portugal; 26 Milliarden Euro an die ostdeutschen Bundesländer und den italienischen Mezzogiorno. Die Abbildungen 7.1 und 7.2 zeigen die potenziellen Auswirkungen der Kohäsionspolitik in den beiden Programmplanungszeiträumen ( potenziell insofern als es sich um den geschätzten Fördereffekt entsprechend den Modellannahmen handelt). In beiden Fällen werden dabei jeweils die kurzfristigen sowie die langfristigen Wirkungen dargestellt. Diese Ergebnisse belegen eine zweifelsfrei positive Auswirkung der Kohäsionspolitik auf das BIP der betrachteten Mitgliedstaaten. Die Ergebnisse der Modellsimulation legen den Schluss nahe, dass die im Zeitraum aus Kohäsionsmitteln finanzierten Investitionen in Lettland potenziell zu einem BIP-Wachstum von bis zu 1,8 % p.a. geführt haben (im Verhältnis zum Basiswert, also dem BIP vor der Investition). Im Falle Portugals erreicht das bewirkte Wachstum jährlich bis zu 1,6 % und in Griechenland 1,3 % (Abbildung 7.1). Eine weitere Schlussfolgerung lautet, dass kohäsionspolitische Programme die Arbeitsmarktentwicklung positiv beeinflussen. Innerhalb derselben Periode liefert die Simulation Anhaltspunkte dafür, dass die Programme der Jahre gegenüber dem Basiswert Beschäftigungszuwächse von ca. 0,5 % (Litauen und Portugal) bzw. 0,3 % (Polen, Lettland und Spanien) ausgelöst haben. Mit Blick auf die Jahre lässt sich die Einschätzung treffen, dass dank der Kohäsionspolitik in Lett- 230

268 Kapitel 7: Auswirkungen der Kohäsionspolitik Kontrafaktische Wirkungsanalysen zum ESF Beispiele aus den Mitgliedstaaten In einer Evaluierung des ESF-Programms für England 1 wurde untersucht, inwieweit mit den Interventionen auf die Beschäftigungsfähigkeit der Zielgruppen Einfluss genommen werden konnte. Es handelte sich um Empfänger von Arbeitslosengeld (Bezugsdauer bis zu sechs Monate) sowie um Empfänger der Erwerbsunfähigkeitsrente oder der Beschäftigungs- und Unterstützungsbeihilfe (in der Regel bei Langzeitarbeitslosigkeit). Grundlage waren die Daten der Behörden. Der große Personenkreis ermöglichte die Durchführung einer detaillierten statistischen Analyse, bei der die Empfänger nach Merkmalen und Unterstützungsart aufgeschlüsselt wurden. Die Evaluierung ermittelte durchweg positive Effekte hinsichtlich der Arbeitsmarkteingliederung. In besonderem Maße bewahrheitete sich dies für stärker benachteiligte Gruppen. In Litauen wurde eine Bewertung der Integrationsprogramme für Menschen mit Behinderung und ehemalige Straftäter 2 durchgeführt. Es galt zu ermitteln, welcher Beitrag zur Wiedereingliederung der Teilnehmer in den Beschäftigungsmarkt erzielt wurde. Die benutzten Daten boten die Möglichkeit, die Gruppe der Förderfähigen nach Programmteilnehmern und Nichtteilnehmern aufzuschlüsseln. Es zeigte sich, dass die Interventionsprogramme die Aussichten der Teilnehmer auf Erlangung einer Beschäftigung erhöhen. Auch hinsichtlich der Anstellungsdauer und des Entgeltniveaus war der Effekt positiv. Eine weitere Feststellung war, dass unter den Teilnehmern mit Behinderung mehr Wirkung erzielt werden konnte als unter ehemaligen Straftätern 3. 1 Ainsworth, P. und Marlow, S. (2011). 2 Die evaluierten Interventionen wurden im Programmplanungszeitraum finanziert. Für die Analyse wurden jedoch Daten bis 2010 herangezogen. Die Studie enthielt zudem Empfehlungen für einen verbesserten Einsatz der EU-Strukturmaßnahmen im verbleibenden Programmzeitraum Public Policy and Management Institute (2012). land ein durchschnittliches jährliches BIP-Wachstum von 2,1 % eintritt. Litauen verbucht demnach ein Wachstum von 1,8 % und Polen von 1,7 %. Sämtliche Prozentangaben sind in Bezug zum Basiswert zu sehen. Betreffend die Beschäftigungsentwicklung wird der jährliche Effekt auf durchschnittlich 1 % (Polen), 0,6 % (Ungarn) bzw. 0,4 % (Slowakei und Litauen) geschätzt. In beiden Perioden übersteigt die mittel- und langfristige Wirkung in sämtlichen Staaten den Effekt im eigentlichen Förderzeitraum dürften sich die Investitionszuschüsse der Jahre fast um einen ganzen Prozentpunkt mehr in Spaniens BIP niederschlagen als in der Periode selbst (+1,9 % gegenüber knapp 1 %). Im Falle Griechenlands und Portugals wird die Differenz laut den Prognosen sogar mehr als 1 Prozentpunkt ausmachen (Abbildung 7.2), was das jährliche Wachstum im Verhältnis zum Basiswert in beiden Staaten auf ca. 3 % erhöht. Der Beschäftigungseffekt verstärkt sich ebenfalls mit der Zeit. Er erreicht 2014 in Litauen 1,3 %, in Lettland 0,9 % und in Polen 0,8 %. Was die Finanzierungen im Zeitraum angeht, sind die Langzeitauswirkungen noch stärker ausgeprägt. Für das Jahr 2022 wird geschätzt, dass infolge der zusätzlichen Investitionen ein doppelt so hohes BIP-Wachstum eintreten wird als in der Periode selbst. Somit wird Litauens und Polens BIP 2022 um 4 % höher sein, als es ohne die betreffenden Investitionen der Fall gewesen wäre. In Lettland beträgt die Differenz sogar 5 %. Für dasselbe Jahr wird für Polen ein Beschäftigungswachstum von 1,8 % und für Ungarn und die Slowakei von 0,7 % ausgewiesen. Die Ergebnisse dieser Simulationen machen deutlich, dass der geschätzte Nutzen der Kohäsionsausgaben im Laufe der Jahre zunimmt. Dies resultiert aus der gestärkten Wettbewerbsfähigkeit der geförderten Wirtschaften. Die bewirkten Vorteile dauern somit weit über das Ende der betreffenden Investitionsprogramme hinaus an. In der Förderperiode selbst resultiert der Effekt auf das BIP hauptsächlich aus dem durch die Ausgaben ausgelösten Anstieg der Nachfrage. Es wird angenommen, dass diese Wirkung teilweise durch in der Folge steigende Zinssätze, Löhne und Preise neutralisiert wird. Auf längere Sicht verstärkt sich die produktivitätssteigernde Wirkung der Investitionen. Daraus folgt ein wachsendes Leistungspotenzial der Wirtschaft bzw. ein stärkeres nachhaltiges Wachstumsvermögen. Dies führt wiederum dazu, dass das weitere BIP-Wachstum ohne gleichzeitigen Inflationsdruck vonstattengehen kann. Sofern die in den Ergebnissen angedeuteten Auswirkungen der von den bereitgestellten Förderungen induzierten zusätzlichen Investitionen tatsächlich zutreffen, liefern die Simulationen eine wichtige Erkenntnis: Die Verstärkung des Produktionspotenzials in den Förderregionen wirkt länger und umfangreicher als die kurzfristigen Nachfrageimpulse, die von finanziellen Zuschüssen ausgehen. 5. Schlussfolgerungen Die Wirkung der Kohäsionspolitik zu messen, ist keine einfache Aufgabe. Nichtsdestotrotz werden die Fortschritte, die aus der Politik resultieren, fortwährend 231

269 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 7.1 Geschätzte Auswirkung der Kohäsionspolitik auf das BIP 3,5 % Differenz gegenüber dem Basiswert (jährlicher Durchschnitt) ,5 3,0 3,0 2,5 2,5 2,0 2,0 1,5 1,5 1,0 1,0 0,5 0,5 0,0 0,0 RO CY BG DE IT SI MT IE CZ SK HU EE PL ES LT EL PT LV IT = Mezzogiorno Quelle: QUEST überwacht. Parallel dazu liegen zu den Auswirkungen Evaluierungen auf verschiedenen Ebenen und mit Einsatz einer großen Zahl unterschiedlicher Verfahren vor. Sie bestätigen im Allgemeinen den greifbaren, konkreten Nutzen, den die Kohäsionspolitik in den Regionen und Städten der Union hervorgebracht hat und weiterhin hervorbringt. Sie kann zahlreiche Errungenschaften vorweisen. In tausenden Projekten wurden Investitionen in KMU oder die Verwirklichung von Vorhaben unterstützt. Andere Projekte haben zur Stärkung der Leistungsfähigkeit des Unternehmenssektors beigetragen, was die Umwandlung von FuE in wertvolle Innovationen betrifft. Die Kohäsionspolitik hat Millionen von Haushalten und Betrieben den Zugang zu modernsten IKT-Netzen ermöglicht. Kohäsionsmittel sind in den Bau zahlloser Straßen- und Schienenkilometer geflossen, sodass Gebiete der EU, in denen lückenhafte oder sanierungsbedürftige Verkehrsverbindungen der wirtschaftlichen Entwicklung entgegenstanden, heute über eine verbesserte Verkehrsinfrastruktur verfügen. Ein weiteres Verdienst der Kohäsionspolitik ist der EU-weit verbesserte Zugang zur Beschäftigung und die Unterstützung sozial gefährdeter Gruppen bei der gesellschaftlichen Integration. Darüber hinaus war sie im Umweltschutz wirksam, insbesondere durch Kofinanzierungen für die Errichtung von Umweltinfrastruktur an Orten, an denen diese Vorhaben aufgrund fehlender Ressourcen nicht hätten umgesetzt werden können. Diese Errungenschaften haben nicht nur zu einer strukturellen Verbesserung der europäischen Volkswirtschaf- Abbildung 7.2 Geschätzte Auswirkung der Kohäsionspolitik auf das BIP 6,0 % Differenz gegenüber dem Basiswert (jährlicher Durchschnitt) ,0 5,0 5,0 4,0 4,0 3,0 3,0 2,0 2,0 1,0 1,0 0,0 0,0-1,0-1,0 DE IT ES CY EL HU SI MT CZ PT RO BG SK EE PL LT LV Quelle: QUEST 232

270 Kapitel 7: Auswirkungen der Kohäsionspolitik Wirksamkeit der Kohäsionspolitik: Ein Studienüberblick Seit Mitte der 1990er-Jahre hat sich eine große Zahl von Forschungsbeiträgen angesammelt, die mithilfe ökonometrischer Techniken versuchen, die Wirkung der Kohäsionspolitik auf das Wachstum der Regionen und das Ausmaß der Konvergenz im Pro-Kopf-BIP im Hinblick auf den Gemeinschaftsdurchschnitt einzuschätzen. Die meisten Studien konzentrieren sich auf frühere Programmplanungszeiträume und die Wirkung der Politik für Regionen in der EU-15. Nur ein paar jüngere Arbeiten beschäftigen sich auch mit den Staaten der EU-12. Zur Wirkungsmessung der Kohäsionspolitik und zur Absonderung der zahlreichen anderen Einflussfaktoren kommt eine breite Palette an Techniken zum Einsatz. Etwa die Hälfte der durchgeführten Untersuchungen attestiert der Kohäsionspolitik signifikante positive Wachstumsimpulse 1. Ungefähr ein Viertel der Studien ortet zwar positive Effekte, aber nicht im selben Ausmaß und nicht in allen Fällen. Das verbleibende Viertel der Analysen schließt entweder auf eine schwache Wirkung oder einen statistisch nicht signifikanten Effekt. Eine Vielzahl dieser Studien stammt jedoch aus den Jahren , als die verfügbaren Daten weniger umfangreich waren und sich über einen kürzeren Untersuchungshorizont erstreckten. Die überwiegende Mehrheit der seit 2005 veröffentlichten Studien, die sich auf eine breitere und größere Zeiträume 1 Bradley, J. et al. (2007); Cappellen, A.et al. (2003); De la Fuente, A. und Vives, X. (1995); Martin, R. und Tyler, P. (2006). umspannende Datengrundlage stützen, gelangt zu dem Schluss, dass die Kohäsionspolitik durchweg positive Ergebnisse bewirkt hat 2. Dies gilt gleichermaßen für Untersuchungen zu den EU-12- und EU-15-Ländern. Doch obwohl die meisten Studien befinden, dass die Kohäsionspolitik zur Eindämmung regionaler Disparitäten im Hinblick auf die Wirtschaftsleistung beigetragen hat, wird auch festgestellt, dass die Auswirkungen nicht gleichmäßig ausfallen 3 und dass viele unterschiedliche Faktoren einen Einfluss darauf haben, ob die Politik in einem bestimmten Kontext Erfolg hat und welches Ausmaß die bewirkten Effekte erreichen. Diese Faktoren hängen insbesondere mit dem vorhandenen Institutionengefüge und der Effizienz der Governance zusammen, aber auch den nationalen Politikstrategien und den Leistungen benachbarter Regionen 4. Neuere Forschungsergebnisse lassen zudem darauf schließen, dass die Modalitäten der Mittelverteilung und der Zuweisung an die verschiedenen Politikbereiche die Leistung mitbestimmen. Es handelt sich hierbei um einen zentralen Aspekt in jüngsten Reformen. 2 Midelfart-Knarvik, K.H. und Overman, H.G. (2002); Ederveen, S. et al. (2006); Hagen, T. und Mohl, P. (2009). 3 De Freitas, M.L. et al.(2003); Rodriguez-Pose, A. und Garcilazo, E. (2013). 4 Becker, S. O. et al. (2012); Ederveen, S. et al. (2002); Bouvet, F. und Dall Eerba, S. (2010). ten beigetragen, sondern EU-weit auch eine integrative, nachhaltige Entwicklung begünstigt. Kohäsionsmittel haben einen erheblichen positiven Effekt auf die Leistung von Unternehmen, allen voran KMU. Sie haben deren Investitionsintensität und die Beschäftigungsentwicklung angetrieben. Gleichzeitig unternehmen geförderte Betriebe mehr FuE und zeigen mehr Innovationskraft. Investitionen in Verkehrsinfrastruktur die Einbettung in eine zusammenhängende Strategie vorausgesetzt wirken sich auf die Regionalentwicklung nachweislich positiv aus. Die von der Kohäsionspolitik auf Mikroebene angestoßenen Veränderungen finden nach einer gewissen Zeit einen Niederschlag auf der Makroebene. Um die Wirkung auf das BIP-Wachstum und die Beschäftigung zu erfassen, müssen sowohl die direkten als auch indirekten Effekte von Interventionen berücksichtigt werden. Dies setzt die Simulation unterschiedlicher Szenarien mithilfe makroökonomischer Modelle voraus. Die Ergebnisse solcher Simulationen lassen den Schluss zu, dass die Kohäsionspolitik einen signifikanten Beitrag zum BIP-Wachstum und zur Beschäftigung leistet, insbesondere in den am meisten geförderten Mitgliedstaaten. In Übereinstimmung mit dem kohäsionspolitischen Langzeitziel, das Produktionspotenzial der europäischen Volkswirtschaften dauerhaft zu steigern, verdeutlichen die Modelle außerdem, dass die Wirkung der Programme über deren Abschluss hinaus noch zunimmt. Doch obwohl die Evaluierungen der Kohäsionspolitik eine positive Bilanz bescheinigen, besteht noch Raum für Verbesserungen. Die Ergebnisse unterstreichen insbesondere die Notwendigkeit, die Mittel auf eine begrenzte Zahl von Schlüsselprioritäten zu konzentrieren und dafür Sorge zu tragen, dass die richtigen Rahmenbedingungen gegeben sind, damit die Politik ihre ganze Wirkung entfalten kann. Auch bei der Planung und Umsetzung der Politik selbst sind Verbesserungen möglich, etwa durch eine stärkere Ergebnisorientierung, die Ausarbeitung kohärenter Vorgaben und eine Auswahl an klaren und zweckmäßigen Programmzielen. Es sind in hohem Maße diese Aspekte, die für die Reform im Hinblick auf die Programme den Ausschlag gegeben haben. 233

271 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 234

272 Kapitel 8: Kohäsionspolitik Die Eckpunkte der Reform Nach zweijährigen Verhandlungen wurde die Reform der Kohäsionspolitik im Dezember 2013 verabschiedet. Als Ergebnis steht der Kohäsionspolitik ungefähr ein Drittel des EU-Haushalts zur Verfügung. Ihre Investitionen werden in Schlüsselbereiche fließen, in enger Abstimmung mit der Strategie Europa 2020 für ein intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. Im neuen Rechtsrahmen sind zu diesem Zweck elf thematische Ziele verankert, die den Schwerpunkten von Europa 2020 entsprechen. Damit sich die Wirkung der Investitionen voll entfalten kann, müssen die Mitgliedstaaten und Regionen EU-Mittel auf eine bestimmte Anzahl dieser Zielsetzungen konzentrieren. Entscheidend sind dafür die spezifischen territorialen Herausforderungen, denen sie gegenüberstehen, und ihre Entwicklungsbedürfnisse. Die nachdrückliche Ergebnisorientierung der aus Gemeinschaftsmitteln geförderten Investitionen bildet ein Kernelement der Reform. Verwirklicht werden soll dies mit besseren Indikatoren, Berichtsmechanismen und Evaluierungen. Um die Leistung des Instrumentariums zu maximieren, wurden neue Konditionalitäten eingeführt. Sie dienen der Sicherstellung günstiger Rahmenbedingungen für effektive Investitionen vor Anfang der Investitionen (ex-ante Konditionalität) und sollen verhindern, dass finanzielle und makroökonomische Störfaktoren die Wirkung der Kohäsionsmittel untergraben (makroökonomische Konditionalität). Die Kohäsionspolitik wird auf die im Rahmen des europäischen Semesters identifizierten Bedürfnissen von Mitgliedstaaten ausgerichtet um Budgetkonsolidierung zu fördern und wachstumsfreundliche Ausgaben zu erhalten. Sie wird Mittel bereitstellen um strukturelle Reformen durchzuführen und verantwortungsvolles Verwaltungshandeln zu fördern. Es wurden gemeinsame Bestimmungen für alle EU- Fonds erlassen, die zur Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung zum Tragen kommen (EFRE, ESF, Kohäsionsfonds, ELER und EMFF). Ziel ist eine bessere Koordinierung und die aufeinander abgestimmte Anwendung der Instrumente, die fortan unter dem Sammelbegriff Europäische Struktur- und Investitionsfonds (ESI) zusammengefasst sind. Gleichzeitig sollen damit Vereinfachungen für die Empfänger bewirkt und das potenzielle Risiko von Unregelmäßigkeiten verringert werden. Kohäsionspolitik und Koordinierung mit der europäischen Wirtschaftspolitik Haushaltskonsolidierung Wachstumsfördernde Investition (KOHÄSIONSPOLITIK) Makroökonomische Konditionalität Europäisches Semester Länderspezifische Empfehlungen Ex-ante- und makroökonomische Konditionalitäten Erhalt wachstumsfreundlicher Ausgaben Kapazitätenausbau Eine effektivere Abstimmung zwischen den ESI-Fonds und den anderen Politikbereichen und Instrumenten der EU (u. a. Horizont 2020, der Fazilität Connecting Euro- Strukturreformen 235

273 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Fazilität Connecting Europe (CEF) Die Fazilität Connecting Europe ist ein neues Förderinstrument für transeuropäische Netzwerke in den Bereichen Verkehr, Energie und Telekommunikation. Sie wird mit einem Budget von 33 Milliarden Euro ausgestattet. Der Hauptanteil (26 Milliarden) ist für Verkehrsprojekte bestimmt, die Bereiche Energie und Telekommunikation erhalten 5 Milliarden bzw. 1 Milliarde Euro. Der Einsatz innovativer Finanzinstrumente etwa in Form projektbezogener Anleihen wird über einen Hebeleffekt zusätzliche Investitionen aus privaten und öffentlichen Quellen freisetzen. Eine positive Evaluierung der ersten Phase vorausgesetzt, könnten diese Instrumente nach 2016 weiter ausgedehnt werden. Im Verkehrsbereich liegt der Investitionsschwerpunkt auf dem TEN-Kernnetz, das vorrangige Verkehrsachsen umfasst, die bis 2030 fertiggestellt werden sollen. Bis 2050 soll überdies ein umfassendes Zubringernetz entstehen. Es sind Projekte von gemeinsamem Interesse geplant, die darauf abzielen, fehlende grenzüberschreitende Verbindungen zu schaffen, Infrastrukturdefizite in bestimmten Gebieten auszugleichen und bei Bedarf Schnittstellen zwischen verschiedenen Verkehrsträgern herzustellen bzw. Interoperabilität zu ermöglichen. Ein weiteres Förderziel bei diesen Projekten ist die Verringerung der Treibhausgasemissionen im Verkehr. Multimodale Verkehrskorridore und die sog. Meeresautobahnen sind als Prioritäten ausgewiesen. Im Energiebereich wird die CEF für die Kofinanzierung von Schlüsselinfrastrukturprojekten von gemeinsamem Interesse aufkommen. Ziel ist der Aufbau des im Hinblick auf die Treibhausgasreduktion notwendigen Stromnetzes für die zunehmende Energie aus erneuerbaren Quellen. Von gemeinsamem Interesse sind Projekte, wenn zumindest zwei Mitgliedstaaten beteiligt sind, wenn sie zur Marktintegration und zum Wettbewerb im Energiesektor sowie zur Versorgungssicherheit beitragen und die Umwelt- und Energieziele der EU voranbringen. Was die Telekommunikation anbelangt, wird die CEF Anschubkapital und technische Unterstützung für Projekte bereitstellen, die der Versorgung mit Breitbandnetzen und -diensten dienen. Das Gros der Fördermittel wird für die Erbringung reibungsloser grenzüberschreitender öffentlicher Versorgungsdienste wie der e-vergabe, elektronischer Gesundheitsdienste und offener Daten bestimmt sein. Ein kleinerer Teil wird für Breitbandprojekte in Zusammenarbeit mit der Europäischen Investitionsbank aufgewendet werden. Förderfähige Projekte müssen Technologie auf dem Stand der Technik einsetzen und/oder auf innovativen Geschäftsmodellen beruhen und ein hohes Replizierbarkeitspotenzial aufweisen. pe und dem Programm für die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und für KMU) ist ein weiterer Reformbaustein. Der Gemeinsame Strategische Rahmen enthält die dafür nötigen Weichenstellungen. Um EU-Mittel in Anspruch nehmen zu können, müssen die einzelnen Mitgliedstaaten eine Partnerschaftsvereinbarung ausarbeiten. Sie legen darin ihre Investitionsschwerpunkte und ihre Maßnahmen sowohl unter Berücksichtigung der entsprechenden länderspezifischen Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters als auch zur Verwirklichung der Europa 2020-Ziele fest. Nicht zuletzt enthalten die Vereinbarungen Regelungen für eine wirksame Verwendung der Mittel. In den nationalen bzw. regionalen Programmen müssen dann die Verfahren für die Planung, die Verwaltung, die Begleitung und die Kontrolle ausführlich dargelegt werden. Um vor Ort die Eigenverantwortung für die Programme zu stärken, sind in einem neuen Europäischen Verhaltenskodex für Partnerschaften die wichtigsten entsprechenden Grundsätze und Umsetzungsrichtlinien für die Mitgliedstaaten und Regionen festgelegt. Der neue Rechts- und Politikrahmen begünstigt den Ausbau und die verstärkte Nutzung von Finanzinstrumenten. Sie sind in zahlreichen Bereichen eine effizientere und nachhaltige Alternative zu den herkömmlichen Finanzierungen auf Beihilfenbasis. Ergänzend dazu wurden mehrere neue Konzepte für die Politikumsetzung entwickelt, die darauf abzielen, besonderen Herausforderungen der territorialen Entwicklung zu begegnen. Es handelt sich u. a. um die integrierten territorialen Investitionen, die auf örtlicher Ebene betriebenen Strategien für die lokale Entwicklung (CLLD) und Multifondsprogramme (kombinierte Finanzierungen aus ESF, EFRE und Kohäsionsfonds). 1.1 Neuer geografischer Anwendungsbereich, neue Fördermechanismen Die finanziellen Unterstützungen im Rahmen der Kohäsionspolitik sollen den Regionen dabei helfen, Entwicklungshürden zu überwinden seien es unzureichende Infrastrukturen, fehlendes Innovationsvermögen oder mangelnde Anpassungsfähigkeit an die veränderten Rahmenbedingungen der Weltwirtschaft. Die Ausprägung dieser Probleme ist von Region zu Region verschieden. Die Höhe der bereitgestellten Förderungen trägt deshalb dem jeweiligen Entwicklungsstand Rechnung, 236

274 Kapitel 8: Kohäsionspolitik Solidaritätsfonds der Europäischen Union (EUSF) Der Solidaritätsfonds der Europäischen Union (EUSF) wurde nach den verheerenden Überschwemmungen in Mitteleuropa im Sommer 2002 ins Leben gerufen. Er dient der Unterstützung von Regionen in EU-Mitgliedstaaten sowie in Beitrittsländern, die von einer Naturkatastrophe größeren Ausmaßes mit gravierenden Folgen für die Lebensbedingungen der Bürger, die natürliche Umwelt oder die Wirtschaft betroffen sind. Eine Katastrophe größeren Ausmaßes liegt vor, wenn Schäden verursacht werden, die einen bestimmten länderspezifischen Schwellenwert übersteigen oder den größten Teil der Bevölkerung einer Region in Mitleidenschaft ziehen und schwere und dauerhafte Auswirkungen auf die wirtschaftliche Stabilität und die Lebensbedingungen haben. Der EUSF unterstützt die Finanzierung von Sofortmaßnahmen wie den Wiederaufbau kritischer Infrastrukturen, die Bereitstellung von Notunterkünften und die Mobilisierung der für die unmittelbaren Bedürfnisse der betroffenen Bevölkerung bestimmten Hilfsdienste. Daneben können auch vorbeugende Maßnahmen wie der Bau von Dämmen und Deichen gefördert werden, um die weitere Verschlimmerung der Situation zu verhindern. Seit 2002 kam der EUSF bei 56 Katastrophen zum Einsatz, u. a. bei Überschwemmungen Waldbränden, Erdbeben, Stürmen und Dürren. 23 Länder wurden mit insgesamt 3,6 Milliarden Euro unterstützt. Im Programmzeitraum kann der Solidaritätsfonds bis zu einem Jahreshöchstbetrag von 500 Millionen Euro mobilisiert werden. Es wurden neue, einfachere Vorschriften erlassen, die eine zügigere Bearbeitung von Anträgen erlauben. So sind nun Vorschusszahlungen möglich, um schneller reagieren und Hilfsmannschaften in Katastrophengebiete entsenden zu können und Mitgliedstaaten zu effizienteren Risikopräventionsmaßnahmen zu ermutigen. Überdies gelten nunmehr klare Anspruchsregeln, vor allem für regionale Katastrophen. Ein besonderes Augenmerk gilt der weitgehenden Verhinderung von Katastrophen und Investitionen in vorbeugende Maßnahmen. Der Nutzen dieses Vorgehens hat sich mehrfach bestätigt zuletzt anlässlich der Überschwemmungen in Zentraleuropa im Jahr 2013: Obwohl das Hochwasser ein größeres Ausmaß hatte als jenes 12 Jahre davor, waren dank der ergriffenen Präventivmaßnahmen deutlich weniger Todesopfer und Schäden zu beklagen. Nach Schätzungen der Weltbank verringern sich die Schäden mit jedem in die Prävention investierten Euro um durchschnittlich 4-7 Euro. Im Programmzeitraum flossen Kohäsionsmittel in Höhe von über 5 Milliarden Euro in die Risikoprävention. Sie gehört auch in der Förderperiode zu den thematischen Zielen der Kohäsionspolitik. Ergänzend stehen die Umsetzung der Hochwasserrichtlinie und die Überarbeitung der Gesetzgebung zum Katastrophenmanagement an. Darunter fallen eine verbesserte Risikoüberwachung und eine engere Zusammenarbeit bei Prävention und Krisenreaktion. aber auch dem Bedarf an finanzieller Unterstützung, um die Hindernisse wirksam angehen zu können. In der Förderperiode gelten für Kohäsionsmittel zwei Hauptziele: Investitionen in Wachstum und Beschäftigung, und die Europäische territoriale Zusammenarbeit. Was das Ziel Investitionen in Wachstum und Beschäftigung anbelangt, konzentriert sich die gemeinschaftliche Förderung (182,2 Milliarden der insgesamt 351,8 Milliarden Euro zu laufenden Preisen) auf die weniger entwickelten Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des EU-Durchschnitts. Das sind 71 NUTS-2-Regionen mit ungefähr 128 Millionen Einwohnern (¼ der EU-Gesamtbevölkerung), vorwiegend im Osten und Süden der Union (Karte 8.1). Die neue Kategorie der Übergangsregion wurde für Regionen geschaffen, die aus der Höchstförderung (früheres Ziel Konvergenz ) ausscheiden, aber weiterhin gefördert werden sollen, um mögliche Negativeffekte durch den abrupten Wegfall von EU-Mitteln abzufedern, und für alle übrigen Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP zwischen 75 % und 90 % des Gemeinschaftsdurchschnitts. Sie umfasst 51 hauptsächlich in Mitteleuropa liegende NUTS-2-Regionen mit 68 Millionen Einwohnern (14 % der EU-Bevölkerung). Insgesamt werden ihnen Förderungen in Höhe von 35,4 Milliarden Euro zur Verfügung gestellt. Alle verbleibenden Regionen, deren Pro-Kopf-BIP 90 % des Gemeinschaftsdurchschnitts übersteigt, werden als stärker entwickelt eingestuft. Die Kategorie zählt 151 Regionen, auf welche 61 % der EU-Gesamtbevölkerung entfallen (307 Millionen Einwohner). Es handelt sich in erster Linie um Unionsmitglieder im Zentrum und Norden der EU, die 54,4 Milliarden Euro erhalten werden. Der Kohäsionsfonds wird weiterhin Mitgliedstaaten mit einem Pro-Kopf-Bruttonationaleinkommen (BNE) von weniger als 90 % des EU-Durchschnitts bei Investitionen in Umweltinfrastruktur und transeuropäische Verkehrsnetze (TEN-V) unterstützen. 14 Mitgliedstaaten in Ost- und Südeuropa sowie übergangsweise auch Zypern sind förderfähig (Karte 8.2). Der Fonds wird insgesamt 74,7 Milliarden Euro bereitstellen, wovon 11,3 Milliar- 237

275 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 238

276 Kapitel 8: Kohäsionspolitik den über die Fazilität Connecting Europe 1 abgewickelt werden. Um den differenzierten Auswirkungen der Krise auf die Mitgliedstaaten und Regionen Rechnung zu tragen, ist für 2016 eine Halbzeitbewertung der Mittelverteilung geplant, ausgehend von den bis dahin verfügbaren Statistiken. Allfällige Verschiebungen in den Zuweisungen werden sich dann über die Jahre erstrecken. Um die Einhaltung des Grundsatzes der Kofinanzierung zu gewährleisten und gleichzeitig sicherzustellen, dass die nationalen Beiträge eine angemessene Höhe erreichen, sind Obergrenzen für die EU-Kofinanzierungssätze festgelegt worden. Maßgebliches Kriterium war der wirtschaftliche Entwicklungsstand der jeweiligen Regionen bzw. Mitgliedstaaten. Bei den Strukturfonds schwanken diese Sätze zwischen 50 % in den stärker entwickelten und 85 % in den rückständigen Regionen (Karte 8.3). 1.2 Konzentration auf die Prioritäten der Strategie Europa 2020 Im Programmzeitraum müssen die Mitgliedstaaten und Regionen finanzielle Mittel auf eine begrenzte Zahl von Politikbereichen konzentrieren, die mit den Zielen der Strategie Europa 2020 in Einklang stehen. Ziel ist, die Wirkung von EU-Investitionen zu maximieren. Es ist dies eine Antwort auf die Erfahrungen aus früheren Förderperioden. Wie sich zeigte, blieb die Wirkung der gemeinschaftlichen Zuwendungen aufgrund einer zu starken Streuung der Mittel hinter den Erwartungen zurück. Dies lag vor allem daran, dass den Mitgliedstaaten eine breite Palette vorrangiger Anwendungsbereiche zur Auswahl stand. Die Vorbehalte der Länder gegenüber einer Mittelkonzentration auf eine kleine Zahl von Prioritäten, wo eine signifikante Wirkung erzielt werden könnte, spielte ebenfalls eine Rolle. Die Zweckbindung, durch die ein bestimmter Teil der Mittel den Lissabon-Schwerpunkten vorbehalten wurde, um eine stärkere Berücksichtigung gemeinsamer EU-Politikziele zu erreichen, war im Zeitraum ein Fortschritt. Die Ergebnisse sind nichtsdestotrotz unterschiedlich. Für wurden zwei Anforderungen zur thematischen Konzentration eingeführt. Erstens gilt für 1 Überdies ist eine Sonderzuweisung im Umfang von 1,6 Milliarden für Gebiete in äußerster Randlage sowie die nordeuropäischen Regionen mit geringer Bevölkerungsdichte vorgesehen. Die Mittelzuweisung für das Ziel Europäische territoriale Zusammenarbeit beläuft sich auf 9,6 Milliarden Euro. EU-Fördermittel eine Schwerpunktausrichtung auf Schlüsselbereiche, die mit der Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum übereinstimmen. Besonders berücksichtigt werden müssen die vom Rat im Rahmen des Europäischen Semesters ausgesprochenen länderspezifischen Empfehlungen. Zweitens enthalten die einzelnen Fonds spezifische Vorgaben für Zuteilungen an bestimmte Ziele. Zielgerichtete Investitionen in wichtige Wachstumsfelder Mit Blick auf den EFRE wurde festgelegt, dass die Mittel auf vier Schlüsselprioritäten konzentriert werden müssen: Forschung und Innovation, die digitale Agenda, Unterstützung für kleinere und mittlere Unternehmen (KMU) und die CO 2 -arme Wirtschaft. Für die einzelnen Regionenkategorien wurden unterschiedliche Mittelzuweisungsraten vereinbart: Mindestens 80 % im Fall der stärker entwickelten Regionen, 60 % in Übergangsregionen und 50 % in weniger entwickelten Regionen müssen für diese vier Prioritäten verwendet werden. Davon sind bestimmte Anteile für den Bereich CO 2 -arme Wirtschaft zu vergeben (weiter entwickelte Regionen: 20 %; Übergangsregionen: 15 %; weniger entwickelte Regionen: 12 %; Karten 8.4 und 8.5). Was den ESF betrifft, müssen die Zuteilungen auf bis zu fünf Investitionsprioritäten unter den relevanten thematischen Zielen mit Bezug zu Beschäftigung, sozialer Eingliederung, Bildung und institutionellem Kapazitätenaufbau fokussiert werden. Dahinter steht das Ziel, mit den EU-weit bereitgestellten Mitteln mehr zuwege zu bringen. Gleichzeitig soll eine Verzahnung mit der europäischen Beschäftigungsstrategie und den diesbezüglichen integrierten Leitlinien gewährleistet werden. Die Regionen und Mitgliedstaaten müssen sich auf eindeutige Ziele festlegen. Die Konzentration auf einige ausgewählte Politikziele soll dafür sorgen, dass eine kritische Masse an Investitionen erreicht wird, die in den betreffenden Bereichen maßgebliche Impulse für Wachstum und Beschäftigung geben. Fördermaßnahmen für Beschäftigung, Bildung und soziale Eingliederung Für die EU-weite Förderung von Beschäftigung, Bildung und sozialer Eingliederung wird der ESF mit einem Budget von mindestens 80 Milliarden Euro ausgestattet. Auf Geldbasis ist dies etwas mehr als im Programmzeitraum 239

277 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 240

278 Kapitel 8: Kohäsionspolitik

279 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Die Zuweisungen an die einzelnen Mitgliedstaaten wurden entsprechend einem Anteil an den kombinierten ESF- und EFRE-Förderungen festgelegt, der ihnen nach dem Ziel Investitionen in Wachstum und Beschäftigung zustehen soll (Tabelle 8.1). Diese Anteile tragen den differenzierten Investitionsbedürfnissen der Mitgliedstaaten Rechnung, die u. a. nach ihrem Entwicklungsstand ermittelt werden. Im Allgemeinen umfasst der Bedarf an Infrastrukturinvestitionen in weniger entwickelten Mitgliedstaaten ein großes Spektrum wie bspw. den Ausbau von Verkehrsverbindungen. In stärker entwickelten Regionen wiederum besteht mehr Bedarf an Investitionen in Humankapital. Im Rahmen der ESF-Zuweisungen müssen mindestens 20 % für die Förderung der sozialen Eingliederung und der Bekämpfung von Armut und Diskriminierung bereitgestellt werden. Angesichts der vordringlichen Priorität, die hohe Jugendarbeitslosigkeit in zahlreichen Mitgliedstaaten anzugehen, wurde eine aus dem ESF kofinanzierte Beschäftigungsinitiative für junge Menschen ins Leben gerufen. Ziel ist die berufliche Eingliederung von Jugendlichen bzw. die Bereitstellung von Bildungs- und Ausbildungsangeboten, die ihre Aussichten auf dem Arbeitsmarkt verbessern. Die Palette der Maßnahmen umfasst die Unterstützung von Ausbildungsplätzen, Selbständigkeit und Unternehmensgründungen sowie von Praktika und kontinuierlicher Aus- und Weiterbildung. Förderfähig sind im Rahmen dieser Initiative Regionen, in denen die Jugendarbeitslosigkeit im Jahr 2012 über 25 % lag, sowie Mitgliedstaaten, in denen sie im selben Jahr um mehr als 30 % zugenommen hat (Karte 8.6). Der Initiative wurde ein Budget von 6,4 Milliarden Euro zugewiesen. Davon stammen mindestens 3,2 Milliarden aus zielgerichteten Investitionen im Rahmen der nationalen ESF-Zuteilungen, der Rest aus einer eigenen EU-Budgetlinie. Es besteht die Möglichkeit, dass dieser Betrag nach der Halbzeitbewertung des EU-Haushalts 2016 aufgestockt wird. 1.3 Die Wirksamkeit von Investitionen verstärken Tabelle 8.1 Mindestanteile der ESF-Unterstützung in den Mitgliedstaaten für Investitionen zum Ziel Wachstum und Beschäftigung, % von EFRE+ESF Belgien 52,0 Litauen 24,,2 Bulgarien 28,7 Luxemburg 50,7 Tschechische 22,1 Ungarn 24,0 Republik Dänemark 50,0 Malta 21,6 Deutschland 36,8 Niederlande 50,0 Estland 18,0 Österreich 43,5 Irland 51,7 Polen 24,0 Griechenland 28,1 Portugal 38,5 Spanien 27,7 Rumänien 30,8 Frankreich 41,7 Slowenien 29,3 Kroatien 24,6 Slowakei 20,9 Italien 26,5 Finnland 39,5 Zypern 30,7 Schweden 42,5 Lettland 20,7 Vereinigtes 45,9 Königreich Quelle: Abschluss und Entwurf der Partnerschaftsvereinbarung am 1. Juni Die Wirksamkeit der Kohäsionsmittel hängt von soliden makroökonomischen Strategien, einem günstigen mikroökonomischen Umfeld und einem starken institutionellen Rahmen ab. In vielen Sektoren bedarf es einer Kombination aus strategischen und gesetzlichen Rahmenbedingungen und öffentlichen Investitionen, um Wachstumshemmnisse wirksam anzugehen. Wie Forschungsergebnisse zeigen, haben in der Vergangenheit Unzulänglichkeiten in der nationalen Politik sowie administrative und institutionelle Schwächen die Wirkung von EU-Beihilfen beeinträchtigt. Es existieren außerdem noch immer Lücken in der Umsetzung von EU- in einzelstaatliches Recht, und zwar in Bereichen, die unmittelbar mit der Kohäsionspolitik in Zusammenhang stehen. Zwar gab es bereits in der Vergangenheit Versuche, Konditionalitäten für strategische, institutionelle und administrative Vorkehrungen festzusetzen, ihre Anwendung war letztlich jedoch eine Ermessensfrage und blieb unsystematisch. Aus diesem Grund wurden für den Programmzeitraum Ex-ante-Konditionalitäten verankert. Mit ihnen soll sichergestellt werden, dass die Wirksamkeit von Fondsmitteln nicht unter ungünstigen Politikstrategien und ordnungspolitischen, administrativen oder institutionellen Unzulänglichkeiten leidet. Diese Konditionalitäten sind zahlenmäßig begrenzt und auf diejenigen Rahmenbedingungen fokussiert, die im Hinblick auf Investitionen am wichtigsten erscheinen. Sie fußen auf bestehenden Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, sodass keine zusätzlichen oder über bestehende Erfordernisse hinausgehende Bedingungen geschaffen wurden. 242

280 Kapitel 8: Kohäsionspolitik Es gibt zwei Arten von Ex-ante-Konditionalitäten. Die einen beziehen sich direkt auf die elf thematischen Ziele und die damit verbundenen Investitionsprioritäten für Fonds. Welche der diesbezüglichen Konditionalitäten zum Tragen kommen, hängt von den Zielen und Schwerpunkten ab, die in der Ausrichtung des jeweiligen Programms ausgewählt wurden. Sie sind mit spezifischen Interventionsgebieten der ESI-Fonds verknüpft und darauf abgestellt, dass wirksame Politikstrategien verfolgt werden, dass das für die Fondsabwicklung relevante Gemeinschaftsrecht umgesetzt wird und dass zweckmäßige Verwaltungskapazitäten vorhanden sind. (Diagramm 1) Die anderen, allgemein ausgerichteten Konditionalitäten gelten auf horizontaler Ebene für Aspekte, die in allen Programmen Anwendung finden. Ihr Zweck ist es sicherzustellen, dass bestimmte Mindesterfordernisse in Bezug auf Diskriminierung, Geschlechtergleichstellung, Behinderungen, öffentliche Beschaffung, Beihilfenkontrolle usw. erfüllt sind. Wenn zum Zeitpunkt der Annahme des Programms Exante-Konditionalitäten nach eigener Einschätzung der Mitgliedstaaten bzw. in weiterer Folge der Kommission nicht erfüllt sind, muss der betreffende Mitgliedstaat einen Aktionsplan vorlegen, der darüber Aufschluss gibt, mit welchen Mitteln für die rechtzeitige Herstellung der notwendigen Voraussetzungen Sorge getragen wird, um die wirkungsvolle und effiziente Anwendung der Fonds nicht zu behindern. Falls der Aktionsplan bis Ende 2016 nicht ausgeführt ist, hat dies u. U. die Aussetzung von EU-Zahlungen zur Folge. Bei Nichterfüllung kritischer Elemente, die die Wirksamkeit der Investition ernsthaft gefährdet, kann die EU-Finanzierung bereits zum Zeitpunkt der Programmannahme durch die Kommission ausgesetzt werden. 1.4 Leistungen erzielen und nachweisen In der Vergangenheit standen bei kohäsionspolitischen Interventionen mitunter die Abwicklung der Ausgaben und Managementaspekte stärker im Mittelpunkt als die Leistungsfähigkeit im Hinblick auf die Verwirklichung Erfüllungskriterien für Ex-ante-Konditionalitäten im Bereich Forschung und Innovation Thematisches Ziel Investitionsprioritäten des EFRE Ex-ante-Konditionalität und Bewertungskriterien Stärkung der Forschung und Technologieentwicklung & Innovation Förderung der Unternehmensinvestitionen in F&I, Schaffung von Verbindungen und Synergien Ausbau von Forschungsund Innovationsinfrastrukturen und -kapazitäten Vorhandene nationale oder regionale Strategie für intelligente Spezialisierung, darunter: - Eine SWOT- oder ähnliche Analyse zur gezielten Unterstützung von einigen Forschungs- oder Innovationsprioritäten - Maβnahmen zur Förderung privater Investitionen; - Überwachungsmechanismen Annahme eines Haushaltsrahmens für Forschung und Innovation Vorliegen eines Mehrjahresplans für die Mittelverwaltung und Priorisierung von Investitionen, die mit den Prioritäten der Union zusammenhängen Ggf. wurde das Europäische Strategieforum für Forschungsinfrastrukturen angenommen*. * Das Europäische Strategieforum für Forschungsinfrastrukturen ist ein strategisches Instrument, um die Integration der Wissenschaft in Europa weiter zu entwickeln und ihre internationale Wirkung zu stärken. Der auf Wettbewerb beruhende, offene Zugang zu qualitativ hochwertiger Forschungsinfrastruktur unterstützt und bewertet die Qualität der Aktivitäten der europäischen Wissenschaftler, und zieht die besten Forscher aus der ganzen Welt an. Vgl. ec.europa.eu/research/infrastructures/index_en.cfm?pg=esfri 243

281 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 244

282 Kapitel 8: Kohäsionspolitik Interventionslogik der Kohäsionspolitik am Beispiel der Unterstützung für den Hightech-Sektor in einer stärker entwickelten Region Beschreibung des spezifischen Ziels: In Schleswig-Holstein, der nördlichsten Region Deutschlands, soll die Zahl wissensbasierter, technologieorientierter Unternehmensneugründungen erhöht werden. Der Ergebnisindikator zu dieser Zielsetzung ist definiert als die durchschnittliche Zahl Hightech-orientierter Unternehmensgründungen je Erwerbspersonen in der Region. Der anhand dieser Methode errechnete Ausgangswert im wissens- und technologieorientierten Sektor lag in der Region für 2011 bei 4,45 1 und damit deutlich unter dem bundesweiten Durchschnitt. Ziel für Ergebnisindikator: Die Region strebt an, das Gründungsaufkommen im Hightech-Sektor bis 2023 auf 4,85 je Erwerbspersonen zu erhöhen. Ein Aktionshebel wird das aus EFRE-Mitteln kofinanzierte Programm sein. Ergänzend dazu leitet die Region eine Gründerstrategie ein, und es werden private Investitionen stattfinden ( andere Faktoren ). SPEZIFISCHES ZIEL (BEABSICHTIGTE ERGEBNISSE) Steigerung der Gründungsintensität SONSTIGE FAKTOREN OUTPUT (AKTIONEN) Zahl unterstützter Unternehmensneugründungen, neue Gründerzentren je Personen TATSÄCHLICHE ERGEBNISSE gemessen an der Zahl von Unternehmensgründungen im Hightech-Sektor, je Personen Beschreibung der möglichen Handlungsmaßnahmen Es gibt viele denkbare Ansätze, wie eine Region sich für eine hohe Gründungsintensität im Hightech-Sektor einsetzen könnte. Anhand von Schwachstellenanalysen und vorangegangenen Evaluierungen gelangten die politischen Entscheidungsträger der Region zur Auffassung, dass die wichtigsten Probleme aus Finanzierungshürden und Wissenslücken resultieren. Infolge dessen legte sich die Region auf zwei Aktionsachsen fest: Abbau der Hürden im Zugang zu Finanzierungen, um wissensintensive Sektoren zu unterstützen und Beteiligungskapital anzuziehen; Förderung von Maßnahmen zur Beseitigung von Infrastrukturhürden im Technologiezugang, Förderung von Inkubatoren. Geeignete Outputindikatoren für diese Aktionsachsen sind die Zahl der Unternehmen, die Unterstützung erhalten, und die Höhe der induzierten privaten Investitionen, die die öffentliche Unterstützung für Unternehmen ergänzen. Beide scheinen auch in der Liste der gemeinsamen Indikatoren der EFRE-Verordnung auf. Zusätzlich werden vier spezifische Outputindikatoren zur Anwendung kommen. Erfasst werden sollen damit die Zahl der geförderten Projekte, die Zahl der Interventionen, die eine erfolgreiche Unternehmensneugründung nach sich ziehen, das Gründungsaufkommen in wissensbasierten und technologieorientierten Sektoren und die angemieteten Flächen in Technologie- und Gründungszentren. Quelle: Entwurf des operationellen Programms Schleswig-Holstein (angepasst). 1 Abgeleitet aus einer Studie des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW Gründungspanel). 245

283 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Beispiele für Länderspezifische Empfehlungen 2013 (Teil-)Sektor Empfehlung Mitgliedstaat Anzahl MS Energienetze, erneuerbare Bulgarien, Tschechische Republik, Estland, Spanien, Italien, 12 Energien, Energieeffizienz Litauen, Lettland, Malta, Polen, Slowakei, Deutschland, Finnland Forschung und Innovation Estland, Frankreich, Luxemburg, Niederlande, Polen, Slowakei 6 Verbesserung der Wirksamkeit und Bulgarien, Zypern, Tschechische Republik, Spanien, 9 Effizienz der öffentlichen Verwaltung Griechenland, Kroatien, Italien, Rumänien, Slowakei Reform der Justiz Bulgarien, Griechenland, Spanien, Ungarn, Lettland, 9 Malta, Rumänien, Slowenien, Slowakei Verbesserung des Umfelds Bulgarien, Griechenland, Spanien, Ungarn, Italien, Polen, Rumänien 7 für Unternehmen Korruptionsbekämpfung Bulgarien, Tschechische Republik, Griechenland, 6 Kroatien, Ungarn, Italien Vergabe öffentlicher Aufträge Bulgarien, Griechenland, Ungarn, Kroatien 4 Absorption der ESI-Fondsmittel Bulgarien, Rumänien, Slowakei 3 spezifischer Zielsetzungen. Häufig waren in den Programmen weder die anvisierten Ziele noch die Mittel, die dabei zum Zug kommen sollten, präzise genug abgesteckt. Dies machte ihre Überwachung und die Einschätzung der Programmleistung schwierig. In manchen Fällen scheuten die Mitgliedstaaten davor zurück, Zielgrößen zu fixieren, oder sie wählten solche aus, von denen sie wussten, dass sie leicht erreichbar waren. Derartigen Zielen fehlte die nötige Relevanz, um Ergebnisse in aussagekräftiger Weise an ihnen zu messen. Die Konsequenz daraus war, dass Evaluierungen kaum im Stande waren, die Auswirkungen von Interventionen zu messen und darüber Aufschluss zu geben, welche Maßnahmen aus welchen Gründen am effektivsten sind. Vor diesem Hintergrund kommt bei der Reform der Kohäsionspolitik einer stärkeren Ergebnisorientierung mithilfe von Verbesserungen in Bezug auf Indikatoren, die Berichterstattung und die Evaluierung eine zentrale Bedeutung zu. Ergebnisfokussierung muss bereits Bestandteil der Programmplanung sein. Die Planung muss sich auf eine eindeutige Interventionslogik stützen. Nach der Bestimmung des Entwicklungsbedarfs müssen die Veränderungen ausgemacht werden, die das Programm bewirken soll, um diesen Bedarf zu erfüllen. In weiterer Folge ist nachzuweisen, inwieweit die geplante Ausgabe dazu beiträgt. Jedes Programm muss spezifische Ziele festlegen, um die angepeilten Ergebnisse zu definieren. Dabei sind die Bedürfnisse und Merkmale des betreffenden Gebiets zu berücksichtigen. Es müssen programmspezifische Indikatoren mit klaren Ausgangs- und Zielwerten für die Messung jener Leistungen fixiert werden, die die beabsichtigten Veränderungen vorantreiben sollen. Parallel dazu müssen Indikatoren benutzt werden, die allen Programmen gemeinsam sind, sodass erzielte Leistungen auf einzelstaatlicher und EU-Ebene aggregiert werden können. Zur Messung der Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele und im Sinne der Leistungshonorierung ist für jedes Programm ein Leistungsrahmen zu erstellen. Darin müssen die bis 2018 zu erreichenden Etappenziele, die bis 2023 zu realisierenden Zielsetzungen und eine leistungsgebundene Reserve enthalten sein. Letztere wird 2019 unter der Voraussetzung zugewiesen, dass die Etappenziele erreicht sind. Der Umfang der leistungsgebundenen Reserve entspricht 6 % der nationalen Zuweisungen nach Mitgliedstaaten, Fonds und Regionenkategorien (insgesamt 20 Milliarden Euro). Die Schlüsselherausforderung für Mitgliedstaaten und Regionen besteht darin, eindeutige und messbare Etappen- und Endziele zu bestimmen. Diese müssen realistisch, aber auch auf einem ausreichend ehrgeizigen Niveau angesetzt sein, um Sinn zu ergeben. 1.5 EU-Investitionen mit dem Europäischen Semester abstimmen Die neuen politischen Rahmenvorgaben sehen eine enge Verknüpfung zwischen den ESI-Fonds und dem Europä- 246

284 Kapitel 8: Kohäsionspolitik ischen Semester vor. Entsprechende länderspezifische Empfehlungen die sich auf Strukturveränderungen beziehen, die durch mehrjährige Investitionen bewirkt werden sollen und in den Interventionsbereich der ESI-Fonds fallen müssen von den Mitgliedstaaten und Regionen bei der Ausarbeitung der Programme berücksichtigt werden. Viele länderspezifische Empfehlungen haben keinen unmittelbaren Bezug zu ESI-Fonds (z. B. jene im Zusammenhang mit der Besteuerung, dem finanzpolitischen Rahmen, den öffentlichen Finanzen betreffend die Altersrenten oder die Gesundheitsausgaben, außerdem jene im Zusammenhang mit ordnungspolitischen Reformen zur sozialen Absicherung oder mit Binnenmarktmaßnahmen). Diese Reformen sind zwar teilweise von indirekter Relevanz, was die Schaffung passender Rahmenbedingungen für den Einsatz von ESI-Fonds betrifft. Ihre Durchführung erfordert indes andere politische Weichenstellungen als EU-Investitionen. Daneben waren die länderspezifischen Empfehlungen 2013 in einer beträchtlichen Zahl von Fällen aber auch für die ESI-Fonds von Belang. Darunter fallen beispielsweise: Verbesserungsmaßnahmen im Bereich Forschung und Innovation; besserer KMU-Zugang zu Finanzierungen und Gründungsförderungen; Steigerung der Energieeffizienz und Modernisierung von Energienetzen; Optimierung der Abfall- und Wasserwirtschaft; Erhöhung der Arbeitsmarktteilnahme; Aufwertung des Bildungssystems; Verringerung von Armut und sozialer Ausgrenzung. Weitere in den länderspezifischen Empfehlungen 2013 abgedeckte Bereiche betreffen die öffentliche Verwaltung, das Justizwesen und die Versorgung mit öffentlichen Dienstleistungen. In diesem Zusammenhang wurden mehrfach folgende vier Punkte angesprochen: Verbesserung der Wirksamkeit und Effizienz der öffentlichen Verwaltung; Aufwertung der Justiz und Stärkung ihrer Unabhängigkeit; wirksame Korruptionsbekämpfung; Sicherstellung einer reibungslosen Umsetzung der Gesetze zur öffentlichen Auftragsvergabe. Mitunter betrafen die Empfehlungen mehrere dieser Punkte (alle vier im Falle Bulgariens und Griechenlands). Grundsätze höchster Fachkompetenz Soziale Verantwortung Entwicklung von Partnerschaften Ständige Innovation und Verbesserung Ergebnisorientiertheit GRUNDSÄTZE HÖCHSTER FACHKOMPETENZ Bürger-/ Kundenorientierung Mitarbeiterentwicklung und -beteiligung Führung und Zielkonsequenz Management durch Prozesse und Fakten dem Kapazitätenaufbau in Institutionen und den Verwaltungsreformen ein besonderes Augenmerk im neuen Rechtsrahmen. Dahinter steht das Ziel, stabile Institutionen zu schaffen, die in ihrer Beziehung zur Öffentlichkeit berechenbar agieren, gleichzeitig aber flexibel genug sind, um auf gesellschaftliche Veränderungen reagieren zu können. Sie sollen offen für den Dialog mit der Öffentlichkeit und in der Lage sein, neue Politikstrategien einzuführen und bessere Dienstleistungen zu erbringen. 1.6 Strategisches Herangehen an die Reform der öffentlichen Verwaltung Das Leistungsvermögen der Institutionen ist nicht nur eine technische Frage, die sich auf die Weiterbildung der Beamten beschränkt. Es geht auch darum, wie die Behörden mit Unternehmen und mit der Bevölkerung umgehen und wie sie diese mit Dienstleistungen versorgen. Die sog. gute Governance 2 ist zugleich Grundlage und Endzweck für den Aufbau institutioneller Kapazitäten, die Vertrauen und Sozialkapital schaffen. Länder mit hohem Sozialkapital haben in der Regel auch bessere Wirtschaftsleistungen vorzuweisen. Kontextfaktoren spielen eine Schlüsselrolle für die Ausgestaltung eines umfassenden Strategiekonzepts zur Verwaltungsreform. Dazu gehören institutionelle Stabilität, die Einbeziehung der Interessenvertretungen, die Abstimmung der Ziele und eine wirksame Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Akteuren 3. Die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung ist zu einem Eckpfeiler der erfolgreichen Umsetzung der Strategie Europa 2020 geworden. Aus diesem Grund gilt 2 Zu verstehen als die Art und Weise, in der die für die Entwicklung eines Landes maßgeblichen ökonomischen und sozialen Ressourcen im Rahmen der öffentlichen Befugnisse verwaltet werden. 3 De Koning, J. et al. (2006). 247

285 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Anknüpfend an diese Faktoren können folgende Erfolgsvoraussetzungen genannt werden: Vorhandensein eines angepassten länderspezifischen Konzepts, in dem die wichtigsten Schwachstellen von Verwaltungen und die wichtigsten Politikfelder, in denen administrative Unterstützung erforderlich ist, eindeutig ausgewiesen sind. Ausreichend starker Fokus auf die regionale und lokale Dimension. Der Prozess des Kapazitätenaufbaus muss in einem kohärenten Reformrahmen stattfinden, im Gegensatz zu Ad-hoc-Maßnahmen 4. Die Mitgliedstaaten müssen mit einem strategischen Ansatz an die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung herangehen, wie in der ESI-Dachverordnung festgestellt wird. Als Maßstab gelten dafür die Grundsätze höchster Fachkompetenz Ordnungsgemäße wirtschaftliche Steuerung Aus ESI-Fonds unterstützte Investitionen müssen in soliden makroökonomischen Rahmenbedingungen stattfinden, damit sie ihre maximale Wirkung entfalten. Aus diesem Grund müssen ESI-Finanzierungen eng mit den EU-Verfahren zur wirtschaftspolitischen Steuerung verknüpft werden. Die Abstimmung beider Politikstränge ist umso wichtiger, als beide dasselbe endgültige Ziel verfolgen ein nachhaltiges, dauerhaftes und ausgewogenes Wachstum. ESI-Mittel sind in erster Linie auf öffentliche Investitionen und die Bewältigung wirtschaftlicher und sozialer Herausforderungen, mit denen die Mitgliedstaaten konfrontiert sind, ausgerichtet. Deshalb können öffentliche Investitionen ohne tragfähige öffentliche Finanzen und ohne solide Wirtschaftspolitik nicht wirksam sein. Wenn Staaten etwa von den Finanzmärkten abgeschnitten sind oder aufgrund strenger Finanzierungsauflagen zu diffizilen Wirtschaftsreformen gezwungen sind, ist es in der Programmplanung schwieriger, sich auf eine langfristige Investitionsstrategie zu verlegen, die Mitwirkung des Privatsektors zu gewährleisten oder öffentliche Investitionen in angemessenem Umfang sicherzustellen. Wenn nationale Regierungen verabsäumen, eine ordnungsgemäße Wirtschaftspolitik zu betreiben oder notwendige Strukturreformen durchzuführen, steigt die Gefahr, dass die Wirkung von Investitionen mit ESI- Unterstützung Schaden nimmt. Der neue strategische Rahmen stellt deshalb eine enge Verbindung zwischen der Umsetzung der Fondsmaßnahmen und der Beachtung der wirtschaftlichen Steuerung der Union her. Konkret geht es dabei um einzelstaatliche Maßnahmen zur Durchführung einer soliden Finanzpolitik, zur Bewältigung veränderter wirtschaftlicher Gegebenheiten und zur Durchführung wichtiger Strukturreformen ( makroökonomische Konditionalität ). In diesem Zusammenhang muss betont werden, dass die Wirtschafts- und Haushaltspolitik auf regionaler Ebene nicht isoliert von der auf nationaler Ebene implementierten Politik betrachtet werden kann. Für letztere gelten die auf EU-Ebene festgesetzten Ziele, welche aber auf alle Verwaltungsebenen anzuwenden sind. Die Sicherstellung einer einwandfreien Abstimmung zwischen allen Ebenen ist daher eine maßgebliche Voraussetzung für die Einhaltung eines konsequenten fiskalpolitischen Kurses und eine ausgewogene Lastenverteilung auf die verschiedenen Regierungsebenen. Die makroökonomische Konditionalität schafft damit für alle Regierungsebenen mehr Anreize für eine sorgsame Handhabung öffentlicher Finanzen, für die alle gemeinsam verantwortlich sind. Die Verbindung zwischen EU-Mitteln und makroökonomischer Steuerung ist nicht neu. Sie wurde bereits im Vertrag von Maastricht anerkannt und ist Bestandteil des rechtlichen Rahmens des Kohäsionsfonds seit seiner Gründung. In jüngerer Vergangenheit sind darüber hinaus in der Eurozone neue Verpflichtungen im Zusammenhang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt sowie zur Ausweitung und Verstärkung der wirtschaftspolitischen Steuerung vereinbart worden, um so zur Krisenbewältigung beizutragen (Verabschiedung des sog. Sechserpacks ). Die neuen rechtlichen Vorgaben zur makroökonomischen Konditionalität haben einerseits den Zweck sicherzustellen, dass die Wirksamkeit der ESI-Fonds durch ungünstige makroökonomische Strategien nicht beeinträchtigt wird. Andererseits sollen sie dafür sorgen, dass die Fondsmittel eher zur Bewältigung langfristiger und struktureller wirtschaftlicher und sozialer Herausforderungen verwendet werden, als für kurzfristige, konjunkturbedingte Problemstellungen. 4 Europäische Kommission (2005). 5 Europäisches Institut für öffentliche Verwaltung. 248

286 Kapitel 8: Kohäsionspolitik Zusammenhang zwischen makroökonomischen Rahmenbedingungen und Wirksamkeit der ESI-Fonds Artikel 175 AEUV verlangt, dass die Mitgliedstaaten ihre Wirtschaftspolitik in der Weise führen und koordinieren, dass die Ziele zur Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts erreicht werden. Damit wird eine eindeutige Verbindung zwischen den einzelstaatlichen wirtschaftspolitischen Strategien und der Kohäsionspolitik hergestellt. Es bestehen viele Verflechtungen zwischen der Verwirklichung kohäsionspolitischer Ziele und der Wirtschafts- und Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten. Zum einen ist die Kohäsionspolitik darauf ausgerichtet, Wachstum und Entwicklung voranzubringen. Zu diesem Zweck trägt sie insbesondere zur Herstellung günstiger Voraussetzungen für Investitionen in Sach- und Humankapital sowie Technologie bei. Makroökonomische Ungleichgewichte sind eine potenzielle Bedrohung für diese Bemühungen, etwa durch die abschreckende Wirkung hoher Inflation oder Staatsverschuldung auf private Investitionen. Zweitens ist die Kohäsionspolitik gemäß dem Prinzip der Zusätzlichkeit so angelegt, dass ihre Mittel die Investitionsaufwendungen der Mitgliedstaaten ergänzen, also die nationalen Anstrengungen auf diesem Gebiet begleiten. Deshalb müssen die Regierungen dafür Sorge tragen, dass die öffentlichen Investitionen in den Geltungsbereichen der Kohäsionspolitik auf einem für Kofinanzierungen ausreichend hohen Niveau bleiben können. Dies ist möglicherweise ernsthaft in Frage gestellt, wenn notwendige Budgetsanierungsmaßnahmen zu Einschnitten bei öffentlichen Investitionen führen. Der empirische Zusammenhang zwischen den makroökonomischen Rahmenbedingungen und der Wirksamkeit der ESI-Fonds wurde in einem aktuellen Analysepapier untersucht 1. Dabei wurde mithilfe von Standardmethoden der Ökonometrie eine Einschätzung der Beziehung zwischen Volkswirtschaftspolitik und Indikatoren der Wirtschaftsentwicklung vorgenommen. Die Feststellungen lauten: 1. (i) Eine solide Fiskalpolitik und insbesondere ein niedriges Niveau bei Haushaltsdefizit und Verschuldung im Verhältnis zum BIP wirken sich positiv auf die sozioökonomische Entwicklung und die Verwirklichung der diesbezüglichen EU-Ziele aus. 2. (ii) Hohe laufende Staatsausgaben wie Zinsaufwendungen können die sozioökonomische Entwicklung hemmen. Demgegenüber wirken öffentliche Investitionen (gemessen an den Nettoanlageinvestitionen) förderlich. 3. (iii) ESI-Fonds leisten einen Beitrag zu den sozioökonomischen Zielen der Union. 4. (iv) Ihre Wirkungskraft ist jedoch umso höher, je niedriger die Staatsverschuldung und die Nettoauslandsverbindlichkeiten sind. Diese Erkenntnisse untermauern die Sinnhaftigkeit der makroökonomischen Konditionalität zur Verknüpfung von ESI-Fonds und wirtschaftlicher Steuerung. 1 Tomova, M. et al. (2013). Die makroökonomische Konditionalität wird schrittweise und nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zur Anwendung kommen. Die Aussetzung von ESI-Mitteln kommt erst zur Anwendung, wenn in einem Mitgliedstaat die Missachtung der verschiedenen EU-Verfahren zur wirtschaftspolitischen Steuerung ein erhebliches Ausmaß annimmt. Der Umfang der Aussetzung richtet sich nach der Schwere des Verstoßes. Damit bleibt gewährleistet, dass die Schritte zur Sicherung einer wirksamen Mittelnutzung nicht über das unbedingt erforderliche Maß hinausgehen. Die makroökonomische Konditionalität wird auf zwei Arten angewandt: (1) Umleitung von ESI-Fonds ( Umprogrammierung ): Dabei geht es um Änderungen der Partnerschaftsvereinbarungen und einschlägigen Programme während der Umsetzungsphase. Diese Maßnahme kann erfolgen, um Fördermittel auf länderspezifische Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters auszurichten, und zwar in Fällen, in denen auf veränderte wirtschaftliche Gegebenheiten, strukturelle Reformerfordernisse oder auftretende Ungleichgewichte reagiert werden muss, oder wenn es erforderlich erscheint, die Wirkung der ESI-Fonds im Hinblick auf Entwicklung und Wettbewerbsfähigkeit zu maximieren. Aspekte, auf die sich diese Änderungen beziehen können: Unterstützung für die Reform des Arbeitsmarktes, um dessen Funktionsweise zu verbessern; Unterstützung für Qualifikationserwerb und lebensbegleitendes Lernen und für Maßnahmen zur Steigerung der Erwerbsteilnahme. Unterstützung für wettbewerbsfördernde Maßnahmen, z. B. Verbesserungen der allgemeinen und beruflichen Bildung oder Förderung für Forschung und Innovation. Unterstützung für Infrastrukturinvestitionen. Unterstützung für Klima- und Energieziele, z. B. Eindämmung der Treibhausgasemissionen, Ausbau erneuerbarer Energie und Steigerung der 249

287 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt EU-Haushalt Mittelbindungen und Zahlungen Ausgaben aus dem EU-Budget werden nach zwei Konzepten definiert: Mittelbindungen sind eine rechtliche Verpflichtung seitens der EU, Finanzmittel unter bestimmten Voraussetzungen spezifischen Programmen oder Initiativen zuzuweisen. Zahlungen sind die Auszahlung in bar oder per Banküberweisung an die Nutznießer des Programms. Die Bereitstellungen für Mittelbindungen und Zahlungen weichen häufig voneinander ab. Dies hängt damit zusammen, dass die Bindungen für mehrjährige Programme und Projekte im Beschlussjahr eingegangen werden, die Auszahlungen sich jedoch über mehrere Jahre den Durchführungszeitraum der Programme/ Projekte erstrecken. Da nicht alle Projekte tatsächlich in Angriff genommen oder zur Gänze durchgeführt werden, kann es vorkommen, dass die Bereitstellungen für Zahlungen unter jenen für Mittelbindungen bleiben. Energieeffizienz mit den Zielen, die Importabhängigkeit zu verringern, Kosten zu senken und ökologisches Wachstum zu fördern. Unterstützung für Maßnahmen zugunsten einer besseren Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen sowie zugunsten nachhaltiger Verkehrsträger. Unterstützung für KMU. Unterstützung für Maßnahmen zugunsten einer besseren Qualität der Regierungsführung, u. a. durch Steigerung der administrativen Leistungsfähigkeit und durch Verbesserungen in der Datenerfassung zur Kontrolle, Bewertung und Ausrichtung von Strategien. Kommt ein Mitgliedstaat der Aufforderung der Kommission, die Partnerschaftsvereinbarung und relevante Programme abzuändern, nicht in befriedigender Weise nach, können ESI-Zahlungen für die betroffenen Programme teilweise oder ganz ausgesetzt werden. Ausgesetzte Zahlungen werden unverzüglich freigegeben, sobald die Anforderungen der Kommission hinreichend erfüllt sind. Während des Aussetzungszeitraums können die Mitgliedstaaten weiterhin Auszahlungsanträge einreichen um zu verhindern, dass EU-Gelder durch eine Aufhebung von Mittelbindungen nach der n+3 -Regel verfallen. Voraussetzung dafür ist, dass die Zahlungsaussetzung vor Ablauf des Programms aufgehoben wird. (2) Verstoß gegen die Verfahren zur wirtschaftspolitischen Steuerung der Union: In Fällen, in denen ein Mitgliedstaat (i) es verabsäumt, die erforderlichen Korrekturmaßnahmen zu ergreifen, um einer Ratsempfehlung zur Behebung eines übermäßigen Defizits (im Rahmen eines VÜD) nachzukommen; (ii) zwei Mal hintereinander einen unzureichenden Korrekturmaßnahmenplan einreicht oder es im Rahmen eines Verfahrens bei makroökonomischen Ungleichgewichten verabsäumt, die empfohlenen Korrekturmaßnahmen zu ergreifen; oder (iii) es verabsäumt, die politischen Auflagen in Verbindung mit einem makroökonomischen Anpassungsprogramm einzuhalten, können die für die betreffenden Programme bestimmten Mittelbindungen oder Zahlungen teilweise oder vollständig ausgesetzt werden. In solchen Fällen soll laut dem neuen Politikrahmen die Aussetzung von Mittelbindungen vor der Aussetzung von Zahlungen Vorrang haben. Damit sollen sich ungünstige Auswirkungen für die Nutznießer von ESI-Mitteln in Grenzen halten, ohne den Ansporn zu wirtschaftlichen Anpassungsmaßnahmen preiszugeben. ESI-Zahlungen werden nur dann ausgesetzt, wenn unmittelbare Maßnahmen erforderlich und erhebliche Verstöße erfolgt sind. Überdies betrifft eine Aussetzung der Mittelbindungen erst jene des folgenden Haushaltsjahrs. Die Programmumsetzung soll nämlich nicht direkt beeinträchtigt werden, zumindest solange Zahlungen aufgrund älterer Mittelbindungen fortgesetzt werden können. Die gebundenen Mittel stehen nach dem Jahr, in dem die Mittelbindung erfolgt ist, noch drei Jahre lang zur Verfügung. In diesem Zeitraum hat der Mitgliedstaat die Möglichkeit, Maßnahmen zur Korrektur seines übermäßigen Defizits oder übermäßigen makroökonomischen Ungleichgewichts zu ergreifen bzw. das makroökonomische Anpassungsprogramm umzusetzen und zu befolgen. Sobald von der Kommission festgestellt wird, dass die erforderlichen Korrekturmaßnahmen ergriffen worden sind, wird die Aussetzung aufgehoben und die betreffenden Mittelbindungen werden wieder in den Haushaltsplan eingesetzt. Der Umfang der Aussetzung wird schrittweise angehoben, wobei die Schwere des Verstoßes berücksichtigt wird. Damit entsprechen die Sanktionen dem Grad und der Dauer der Nichteinhaltung und 250

288 Kapitel 8: Kohäsionspolitik Schrittweise Anwendung der makroökonomischen Konditionalität bei Verstößen im Rahmen des Defizitsverfahrens (Zeitangaben dienen als Richtwerte) T Empfehlung des Rates an den Mitgliedstaat mit der Aufforderung, sein übermäßiges Defizit zu korrigieren Art. 126(7) AEUV innerhalb von drei Monaten in schwerwiegenden Fällen oder sechs Monaten normalerweise T+6 Monate T+8 Monate Rat stellt fest, dass der Mitgliedstaat keine wirksamen Maßnahmen gemäβ Art. 126(8) AEUV getroffen hat und - Art. 126(7) für die Nicht-Eurozone - Art. 126(8) für die Eurozone führt zu Aussetzung von höchstens 50 % der jährlichen Mittelbindungen für das nächste Geschäftsjahr für ESI-Fonds oder 0,5 % des nominalen BIP T+ 12 Monate Bewertung des Rates, dass der Mitgliedstaat es verabsäumt hat, wirksame Maßnahmen zu ergreifen - Art. 126(8) AEUV für die Nicht-Eurozone - Art. 126(11) für die Eurozone führt zu Aussetzung von höchstens 100 % der jährlichen Mittelbindungen für das nächste Geschäftsjahr für ESI-Fonds oder 1 % des nominalen BIP T+ 16 Monate Rat unterrichtet Mitgliedstaat über die andauernde Nichterfüllung der Verpflichtungen - Art. 126(8) AEUV Nicht-Eurozone - Art. 126(11) AEUV Eurozone führt zu Aussetzung von höchstens 50 % der Zahlungen für die Programme im Fall von Zahlungsanträgen, die nach dem Datum der Entscheidung eingereicht wurden gehen nicht über das zur Sicherstellung einer wirksamen ESI-Mittelnutzung erforderliche Maß hinaus. In Übereinstimmung mit der Dachverordnung wird auch auf die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten geachtet. Der neue politische Rahmen sieht insbesondere die doppelte Deckelung vor. Damit gilt für die Höhe der Aussetzung von Mittelbindungen aus ESI-Fonds 1) eine Obergrenze hinsichtlich des Prozentanteils an den Mitteln, und 2) eine bestimmte Höchstrate in Bezug auf das BIP des betroffenen Mitgliedstaats. Das Verhältnis zwischen der Höhe der ESI-Mittel und dem BIP ist in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich. Deshalb erscheint dies als der einfachste und gerechteste Ansatz für die Gleichbehandlung aller Länder. Diese Methode kam übrigens auch zum Tragen, als 2012 eine Kohäsionsfonds-Mittelbindung für Ungarn ausgesetzt wurde. Bei der Festlegung einer Aussetzung werden die spezifischen wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten der Mitgliedstaaten berücksichtigt. Einerseits enthalten alle Verfahren zur wirtschaftspolitischen Steuerung Ausnahmeregelungen und Ausweichklauseln, die bei Vorliegen außergewöhnlicher wirt- 251

289 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt schaftlicher Umstände oder bei Ereignissen, die sich der Kontrolle der politischen Entscheidungsträger entziehen, aktiviert werden. Folglich kann die makroökonomische Konditionalität nur ausgelöst werden, wenn diese Ausweichklauseln nicht zum Tragen kommen. Darüber hinaus ermöglicht der rechtliche Rahmen bei der Bestimmung der Höhe und des Anwendungsbereichs einer drohenden Aussetzung die Berücksichtigung wirtschaftlicher und sozialer Umstände im betroffenen Mitgliedstaat. Damit wird verhindert, dass Länder, die in Schwierigkeiten geraten sind, über Gebühr belastet werden. Minderungsfaktoren sind hohe Arbeitslosigkeit, Armut und soziale Ausgrenzung sowie eine anhaltende Rezession. Bestimmte Programme von zentraler Bedeutung für die Eindämmung wirtschaftlicher und sozialer Probleme sind außerdem vom Anwendungsbereich von Aussetzungen ausgenommen. Beispiele sind Investitionen im Zusammenhang mit der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen, mit Maßnahmen zur Armutsbekämpfung oder mit Finanzinstrumenten zugunsten von KMU. 1.8 Wachstumsfördernde Investitionen untermauern Ein angemessenes Investitionsniveau ist eine Voraussetzung für Wettbewerbsfähigkeit und Entwicklung. Öffentliche Investitionen steigern im Allgemeinen den Ertrag von privatem Kapital und kurbeln dabei langfristig das Wirtschaftswachstum an. In Rezessionsperioden, die sich durch eine schleppende Nachfrage, Produktionseinbußen gegenüber dem Potenzial und geringe private Investitionen auszeichnen, können öffentliche Investitionen das Wachstum kurzfristig, durch den Effekt auf die Nachfrage aber auch langfristig beleben. Wie in Kapitel 4 beschrieben, sind in den letzten Jahren öffentliche und private Investitionen gleichermaßen deutlich zurückgegangen. In manchen Staaten wurden Rekordtiefststände erreicht. Enge Budgetvorgaben und Ausgabenkürzungen haben wachstumsfördernde Ausgaben stark in Mitleidenschaft gezogen. In den Jahreswachstumsberichten 2012 und 2013 sprach die Kommission die Empfehlung aus, das Tempo der Haushaltskonsolidierung beizubehalten, bei gleichzeitiger Wahrung der Investitionen, die der Verwirklichung der Europa 2020-Ziele für Wachstum und Beschäftigung dienen wurden in der Mitteilung der Kommission Ein Konzept für eine vertiefte und echte Wirtschafts- und Währungsunion Auftakt für eine europäische Diskussion (KOM/2012/777 endg.) betont: Öffentliche Investitionen stellen einen der einschlägigen Faktoren dar, die es zu berücksichtigen gilt, wenn die Haushaltslage eines Mitgliedstaats bewertet wird, insbesondere im Hinblick auf die Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens bei übermäßigem Defizit (VÜD). Ein weiterer Vorschlag im Zusammenhang mit der Beurteilung von Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen geht dahin, dass bei einmaligen Programmen für öffentliche Investitionen mit erwiesenen Auswirkungen auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen die Möglichkeit besteht, befristet von dem mittelfristig angestrebten Haushaltsziel oder dem bereits eingeschlagenen Anpassungspfad abzuweichen. Staatliche Investitionsprojekte mit Kofinanzierungen aus EU-Strukturfonds und Kohäsionsfonds (ebenso wie die transeuropäischen Netze und die Fazilität Connecting Europe ) wurden diesbezüglich als natürliche Anwärter erachtet, zumal sie in die Kategorie der produktiven Ausgaben fallen. Sie kräftigen das BIP-Potenzial auf mittlere Sicht und tragen zur Vermehrung wachstumsfördernder Infrastruktur sowie von Humankapital (durch berufliche Ausbildung und allgemeine Bildung) bei. Sie liefern Impulse für den Anstieg der totalen Faktorproduktivität (durch Innovation und institutionelle Reformen). Vor dem Hintergrund, dass eine Reihe von Mitgliedstaaten Schwierigkeiten meldet, was die Aufrechterhaltung ihres Kofinanzierungsbeitrags zu kohäsionspolitischen Programmen anbelangt, da sie gleichzeitig gefordert sind, die Haushaltsziele im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) zu erfüllen, ist dieser Vorschlag besonders von Belang. Dementsprechend wurde in die präventive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) eine Investitionsklausel aufgenommen, d. h. für Mitgliedstaaten, gegen die kein Defizitverfahren (VÜD) eingeleitet wurde. Es handelt sich um eine spezifische Anwendung von Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung 1466/97 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken, im Zusammenhang mit dem Vorliegen einer großen negativen Produktionslücke. Dieser Mechanismus bietet Mitgliedstaaten die Möglichkeit, befristet von dem mittelfristig angestrebten Haushaltsziel oder dem notwendigen Anpassungspfad abzuweichen, wenn bestimmte ungünstige Wirtschaftsverhältnisse eintreten, oder aber 252

290 Kapitel 8: Kohäsionspolitik im Zusammenhang mit einer Aufstockung öffentlicher Investitionen. Die Investitionsklausel wird 2013 und 2014 umgesetzt. Zusätzlich zur Investitionsklausel enthält der SWP mehrere Bestimmungen für die Behandlung staatlicher Investitionen. Öffentliche Investitionen fließen in der präventiven Komponente des SWP in den neuen Ausgabenrichtwert ein. Dabei wird der Durchschnittswert der gesamtstaatlichen Bruttoanlageinvestitionen für eine Reihe von Jahren gebildet, damit nicht einzelne Mitgliedstaaten für Investitionsschwankungen in bestimmten Jahren bestraft werden. Auch sämtliche Ausgaben für EU-Programme und somit Investitionsausgaben werden bis zu der Höhe, in der sie vollständig durch Einnahmen aus EU-Fonds ausgeglichen werden, nicht in die bewerteten Ausgaben eingerechnet. Was die korrektive Komponente des SWP anbelangt, ist im VÜD-Protokoll im Anhang des Vertrags vorgesehen, dass die Budgetdisziplin anhand von Referenzwerten für das öffentliche Defizit und den öffentlichen Schuldenstand gemessen wird. Obwohl dabei nicht nach Ausgabenarten unterschieden wird, zählen öffentliche Investitionen zu den einschlägigen Faktoren, die die Kommission bei ihrer Bewertung vor der allfälligen Einleitung eines VÜD berücksichtigen muss. Es ist insbesondere vorgesehen, dass die Kommission (...) berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren ( ). Die Liste der einschlägigen Faktoren nennt die Entwicklungen bei den Primärausgaben als laufende Ausgaben und als Kapitalausgaben, (...) die Umsetzung politischer Maßnahmen im Rahmen der gemeinsamen Wachstumsstrategie der Union und der Qualität der öffentlichen Finanzen insgesamt. 1.9 Überprüfung der Zusätzlichkeit mit Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen verknüpfen Die Zusätzlichkeit ist ein Grundprinzip der Kohäsionspolitik und soll den Mehrwert der bereitgestellten Mittel sicherstellen. Zusätzlichkeit bedeutet, dass die EU-Strukturfonds gleichwertige öffentliche Ausgaben eines Mitgliedstaats ergänzen, aber nicht ersetzen. Sie wird als respektiert erachtet, wenn das durchschnittliche jährliche Ausgabenniveau für Strukturmaßnahmen real wenigstens dem Niveau entspricht, das zu Beginn des Programmplanungszeitraums festgelegt wurde. Ab diesem Niveau trifft es zu, dass die EU-Mittel zu den nationalen Investitionen hinzukommen. In der Förderperiode überprüft die Kommission Konvergenzregionen (einschließlich Phasing-out-Regionen) von 20 Mitgliedstaaten 6, und zwar an drei Punkten im Laufe des Verfahrens: Ex-ante-Überprüfung, bei der das öffentliche Ausgabenniveau ( Ausgangswert ) festgelegt wird, das aufrechterhalten werden muss; Halbzeitüberprüfung, bei der das tatsächliche Ausgabenniveau im Zeitraum ermittelt und der Ausgangswert revidiert wird; Ex-post-Überprüfung, bei der das tatsächliche Ausgabenniveau im Zeitraum ermittelt und dem Ausgangswert gegenübergestellt wird. Aus der Halbzeitüberprüfung ließen sich drei wichtige Ergebnisse ableiten: 7 Die Gesamthöhe der nationalen Ausgaben in den Konvergenzregionen im Zeitraum lag 7 % über dem ex ante festgelegten Wert. Diese Entwicklung geht hauptsächlich auf die verstärkten Bemühungen einiger Mitgliedstaaten zurück, die v. a. die Auswirkungen der Krise abschwächen wollten, oder in einzelnen Fällen auf ein starkes Wirtschaftswachstum vor der Krise. Eine sehr hohe Zahl von Mitgliedstaaten ersuchte darum, ihre Ausgangswerte für den Zeitraum zu verringern. In den meisten Fällen erfolgte dies vor dem Hintergrund der Haushaltskonsolidierungen, bei zwei Ländern handelte es sich um eine Berichtigung der Ex-ante-Berechnung. Alle diese Ansuchen wurden für gerechtfertigt befunden. Es hat sich auch gezeigt, dass die Methode zur Überprüfung der Zusätzlichkeit Mängel aufweist, sodass die Ergebnisse der Mitgliedstaaten nicht vollständig vergleichbar sind. Der Ad-hoc-Vorgang erforderte beträchtliche Ressourcen in den Mitgliedstaaten und in der Kommission und war nicht auf die Überprüfung der Haushaltspläne im Rahmen der 6 Belgien, Bulgarien, Tschechische Republik, Deutschland, Estland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Lettland, Litauen, Ungarn, Malta, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Slowenien, Slowakische Republik und Vereinigtes Königreich. 7 KOM (2013) 104 endg. 253

291 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt EU-Verfahren zur wirtschaftspolitischen Steuerung abgestimmt. Aus diesem Grund wurde der Überprüfungsprozess für den Programmzeitraum revidiert, vereinfacht und mit den Verfahren zur wirtschaftspolitischen Steuerung verknüpft. Fortan werden für die Überprüfung der einzelstaatlichen Bemühungen einzig die Informationen über die öffentlichen Gesamtinvestitionen (Bruttoanlageinvestitionen) herangezogen. Dies sorgt für mehr Transparenz in den Überprüfungen und berücksichtigt den individuellen finanzpolitischen Spielraum der Mitgliedstaaten. Mit der Reform wird die Überprüfung einfacher, leichter vergleichbar und weniger aufwändig. Bis zur Periode wurde für jeden Staat mit einer Konvergenzregion eine Überprüfung durchgeführt. Im Programmzeitraum werden nur mehr Länder mit erheblichen regionalen Disparitäten und einem hohen Bevölkerungsanteil in weniger entwickelten Regionen überprüft. Die Zahl der betroffenen Staaten reduziert sich damit von 20 auf Finanzinstrumente gewinnen an Bedeutung Finanzinstrumente sind potenziell eine ressourceneffiziente Lösung für die Verwendung von Kohäsionsmitteln. Mit ihrer Hilfe können rückzahlbare Investitionsförderungen bereitgestellt werden, sei es in Form von Darlehen, Bürgschaften, Beteiligungskapital oder anderen risikobehafteten Instrumenten. Sie bieten nicht nur den offensichtlichen Vorteil, dass Mittel auf längere Sicht wiederverwendbar sind, sondern verringern auch die Abhängigkeit der Unternehmen von (nichtrückzahlbaren) Subventionen. Darüber hinaus mobilisieren sie eine zusätzliche private Mitinvestitionstätigkeit, was die Wirksamkeit der EU-Förderungen weiter verstärkt. Finanzinstrumente haben sichtbar an Bedeutung gewonnen. Bis Jahresende 2012 bezifferte sich die Unterstützung von Finanzinstrumenten durch die Kohäsionspolitik auf 12,6 Milliarden Euro in 25 Mitgliedstaaten waren es im Vergleich dazu lediglich 1,2 Milliarden Euro. Im Oktober 2013 gelangte der Europäische Rat zu dem Schluss, dass in den Programmverhandlungen darauf hingewirkt werden soll, die aus den ESI-Fonds für Finanzinstrumente mit Hebelwirkung aufgewendeten Mittel zur KMU-Förderung im Zeitraum deutlich zu erhöhen. In Ländern mit angespannter Fi- 8 Bulgarien, Estland, Griechenland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Polen, Portugal, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik und Ungarn. nanzlage sollen diese Beiträge zumindest verdoppelt werden. Um die Verwendung von Finanzinstrumenten zu begünstigen, wurde der Umfang, in dem EU-Mittel für diese Instrumente bereitgestellt werden können, im neuen Rahmenwerk ausgedehnt. In der Praxis haben die Programmverantwortlichen nun die Möglichkeit, Finanzinstrumente für alle elf thematischen Ziele einzusetzen. Die geltende Beschränkung auf drei Bereiche (Unternehmensunterstützung, Stadtentwicklung und Energieeffizienz) wurde aufgehoben. Mitgliedstaaten, die im Umgang mit solchen Instrumenten weniger Erfahrung haben, werden übrigens standardisierte vorgefertigte Modelle angeboten, mit vordefinierten Konditionen, die eine zügige Umsetzung erlauben. Es kommen mehrere Anreizmaßnahmen zum Zug. Im Fall von Finanzinstrumenten auf EU-Ebene unter Verwaltung der Kommission können operationelle Programme bis zu 100 % mit Mitteln aus EFRE, ESF und Kohäsionsfonds kofinanziert werden. Im Falle nationaler und regionaler Instrumente mit geteilter Mittelverwaltung erhöht sich der gemeinschaftliche Kofinanzierungssatz um 10 Prozentpunkte, wenn eine Prioritätsachse vollständig über Finanzinstrumente umgesetzt wird. Die Kommission und die EIB legen ein gemeinsames Risikoteilungsinstrument auf, das Gelder aus ESI-Fonds, Horizont 2020 und dem COSME-Programm mit EIB-Darlehen kombiniert, um zusätzliche Darlehen für KMU zur Verfügung zu stellen ( KMU-Initiative ). Finanzinstrumente eröffnen potenziell einer breiten Palette von Organisationen und Personen einen besseren Zugang zu Finanzierungen. Dies reicht von Unternehmen, die in Innovation investieren, über Haushalte, die ihre Energieeffizienz verbessern möchten, bis hin zu Menschen, die eine Geschäftsidee umsetzen wollen. Überdies können diese Instrumente öffentliche Infrastruktur- und sonstige Projekte unterstützen, die mit den Strategiezielen der Kohäsionspolitik übereinstimmen, wobei sie gleichzeitig u. U. einen finanziellen Ertrag abwerfen. Finanzinstrumente sind jedoch nicht in allen Fällen geeignet. Ihrer Verwendung geht daher eine Ex-ante-Bewertung voraus, in der u. a. Marktschwächen oder suboptimale Investitionssituationen ausgelotet werden, die ggf. korrigiert werden sollen. Ebenfalls geklärt werden der Umfang des Investitionsbedarfs und die Frage, ob eine kritische Masse erreicht werden kann. 254

292 Kapitel 8: Kohäsionspolitik

293 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 256

294 Kapitel 8: Kohäsionspolitik

295 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 1.11 Mehr europaweite Zusammenarbeit Die Europäische territoriale Zusammenarbeit (ETZ) ist eines der beiden Hauptziele der Kohäsionspolitik im aktuellen Programmzeitraum. Sie bietet einen Rahmen für ein gemeinsames Vorgehen und für den Erfahrungsaustausch zwischen nationalen, regionalen und lokalen Akteuren aus verschiedenen Mitgliedstaaten (Karten 8.7 und 8.8). Die Herausforderungen, vor denen Mitgliedstaaten und Regionen stehen, sind zusehends länderund regionenübergreifend. Um sie wirksam angehen zu können, ist ein gemeinsames Handeln auf einer zweckmäßigen territorialen Ebene erforderlich. Die ETZ kann somit auch einen Beitrag zur Förderung des Ziels territorialer Zusammenhalt leisten, das im Vertrag festgeschrieben ist. Grenzübergreifende Probleme (Beispiel: Umweltverschmutzung) können am wirkungsvollsten durch die Zusammenarbeit aller betroffenen Regionen gelöst werden, denn dadurch kann vermieden werden, dass einige Regionen unverhältnismäßig hohe Kosten tragen müssen, während andere gar nichts zahlen. Zusammenarbeit bietet eine Plattform für den Austausch bewährter Verfahren und von Know-how. Zusammenarbeit kann Größenvorteile freisetzen und zur Erzielung einer kritischen Masse beitragen (z. B. Bildung von Clustern in bestimmten Bereichen). Durch die potenziell grenzübergreifende Koordinierung von Politikmaßnahmen und Investitionen kann Zusammenarbeit zu einer verbesserten Governance führen. Die Beziehungen zu den Nachbarländern können durch Kooperationsprogramme zu mehr Sicherheit und Stabilität beitragen und ein für beide Seiten nutzbringendes Verhältnis bewirken. In bestimmten Makroregionen (etwa im Ostseeraum) ist transnationale Zusammenarbeit unerlässlich, um die Bewirtschaftung des Ökosystems und damit nachhaltiges Wachstum und Beschäftigung zu fördern. Im neuen Rechtsrahmen für die Europäische territoriale Zusammenarbeit (ETZ) ist ferner die Konzentration der Investitionen auf bestimmte vorrangige Politikbereiche vorgesehen. Parallel dazu soll eine verstärkte Ergebnisorientierung stattfinden, u. a. mit der Festlegung programmspezifischer Etappenziele, an denen die Fortschritte gemessen werden können. Eine Reihe neuer Bestimmungen wird die Durchführung des Programms weiter erleichtern: Strenger definierte Auswahlkriterien, um zu gewährleisten, dass die Fördermittel tatsächlich für gemeinsame Vorhaben vergeben werden; Verringerte Anzahl der in die Durchführung des Programms einbezogenen Behörden, Klärung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten; Vereinfachung der Bestimmungen zur Förderfähigkeit; die teilnehmenden Mitgliedstaaten (und ggf. Drittländer) geben vorab eine schriftliche Einverständniserklärung ab, um eine allfällige Rechtsunsicherheit in der Abwicklung zu vermeiden. Im Programmzeitraum hat die Kommission auf Ersuchen des Europäischen Rates zwei makroregionale Strategien für den Ostseeraum bzw. den Donauraum verabschiedet. Zwei weitere für die Region Adria-Ionisches Meer und für die Alpenregion sind in Vorbereitung. In all diesen Fällen sind mehrere Mitgliedstaaten beteiligt. Ziel ist es, die Kohärenz der Politik zu verbessern und die Gesamtwirkung öffentlicher Mittel zu steigern. 2. Programmverhandlungen : vorläufige Beurteilung Für die neue Förderperiode hat die Kommission einen vorsorgenden Ansatz verfolgt, in dem Bemühen, das rechtzeitige Anlaufen der Programme sicherzustellen. Bereits im Herbst teilte sie den Mitgliedstaaten in Positionspapieren ihre Einschätzung zu den jeweiligen 258

296 Kapitel 8: Kohäsionspolitik Abbildung 8.1 Zuweisungen an thematische Ziele (EUR), Abbildung 8.2 Zuweisungen an thematische Ziele (%), Innovationen und FuE 40,0 01. Innovationen und FuE 12,3 02. IKT 13,7 02. IKT 4,2 03. Unterstützung von KMU 32,7 03. Unterstützung von KMU 10,1 04. CO2-arme Wirtschaft 37,8 04. CO2-arme Wirtschaft 11,6 05. Anpassung an den Klimawandel 7,0 05. Anpassung an den Klimawandel 2,2 06. Umwelt 32,5 06. Umwelt 10,0 07. Netzinfrastruktur 59,1 07. Netzinfrastruktur 18,2 08. Beschäftigung 33,6 08. Beschäftigung 10,3 09. Soziale Eingliederung 31,9 09. Soziale Eingliederung 9,8 10. Bildung 32,5 10. Bildung 10,0 11. Gute Governance 4,3 11. Gute Governance 1, in Mrd. Euro zu laufenden Preisen Quelle: Endfassungen und Entwürfe der Partnerschaftsvereinbarungen zum 1. Juni in % der Gesamtmittel (ohne technische Hilfe) Quelle: Endfassungen und Entwürfe der Partnerschaftsvereinbarungen zum 1. Juni 2014 Entwicklungsbedürfnissen und Finanzierungsprioritäten mit. Überdies fand 2013 mit den meisten Mitgliedstaaten ein informeller Dialog statt, um in einem möglichst frühen Stadium Förderprioritäten auszuloten und den Vorgang soweit zu beschleunigen, dass die Annahme der Programmplanungsdokumente möglichst früh im Jahr 2014 stattfinden kann. Zum Zeitpunkt der Annahme dieses Berichts waren alle 28 Partnerschaftsvereinbarungen bei der Kommission eingelangt, aber nur etwas mehr als 150 der ungefähr 400 erwarteten operationellen Programme. Die Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten und Regionen dauern noch an. Die folgende Darstellung ist deshalb lediglich ein einstweiliger Überblick darüber, in welchem Umfang die wichtigsten Reformkomponenten in die neuen Strategien und Programme Eingang gefunden haben. 2.1 Förderschwerpunkte Für die nationalen und regionalen Programme, die unter das Ziel Investitionen in Wachstum und Beschäftigung fallen, werden insgesamt gut 336 Milliarden Euro bereitgestellt. 9 Diese Mittel verteilen sich wie folgt: EFRE 187,5 Mrd., Kohäsionsfonds 63 Mrd. und ESF 85 Mrd. 9 Die Finanzmittel für dieses Ziel umschließen den EFRE (ausgenommen die Unterstützung für die Europäische territoriale Zusammenarbeit), den ESF und den Kohäsionsfonds. Nicht berücksichtigt sind in dieser Analyse die Zuteilungen für technische Unterstützung. 259

297 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 8.3 Zuweisungen an thematische Ziele nach Fonds (EUR), EFS EFRE KF Abbildung 8.4 Zuweisungen an thematische Ziele nach Fonds (%), EFS EFRE KF 01. Innovationen und FuE 40,0 01. Innovationen und FuE 21,9 02. IKT 13,7 02. IKT 7,5 03. Unterstützung von KMU 32,7 03. Unterstützung von KMU 18,0 04. CO2-arme Wirtschaft 7,7 30,1 04. CO2-arme Wirtschaft 16,5 12,5 05. Anpassung an den Klimawandel 3,6 3,5 05. Anpassung an den Klimawandel 2,0 5,6 06. Umwelt 15,5 17,0 06. Umwelt 8,5 27,5 07. Netzinfrastruktur 08. Beschäftigung 2,9 25,6 33,5 30,7 07. Netzinfrastruktur 08. Beschäftigung 1,6 14,0 37,9 54,4 09. Soziale Eingliederung 11,0 20,9 09. Soziale Eingliederung 6,0 25,7 10. Bildung 6,2 26,3 10. Bildung 3,4 32,5 11. Gute Governance 3,2 1,1 11. Gute Governance 3,9 0, in Mrd. Euro zu laufenden Preisen Quelle: Endfassungen und Entwürfe der Partnerschaftsvereinbarungen zum 1. Juni in % der Fondsgesamtsumme (ohne technische Hilfe) Quelle: Endfassungen und Entwürfe der Partnerschaftsvereinbarungen zum 1. Juni 2014 Euro (also mehr als die gesetzliche ESF-Mindestzuteilung von 80 Mrd.). 10 (i) Zuweisungen nach thematischen Zielen (TZ) Die umfangreichste Zuteilung aus den drei Fonds ist für die Unterstützung von Verkehrs- und Energieinfrastruktur geplant (TZ7: 59,1 Mrd. oder 18,2 % der Gesamtmittel). Es folgen die Ziele Forschung und Innovation (TZ1: 40 Mrd. oder 12,3 % der Gesamtmittel) und Förderung einer CO 2 -armen Wirtschaft (TZ4: 37,8 Mrd. oder 11,6 % der Gesamtmittel). In etwa den gleichen Umfang haben die Mittelzuweisungen für die Beschäftigungsförderung (TZ8), KMU (TZ3), allgemeine und berufliche Bildung (TZ10), Umweltschutz (TZ6) und soziale Eingliederung (TZ9), und zwar etwa Milliarden Euro (ca. 10 % der Gesamtmittel). Deutlich niedriger fallen die Zuweisungen für die Unterstützung der Digitalagenda (IKT; TZ2), die Anpassung an den Klimawandel (TZ5) und verantwortungsvolles Verwaltungshandeln (TZ11) 11 aus (Abbildungen 8.1 und 8.2). 10 Es handelt sich um vorläufige Zahlenangaben (Stand: 1. Juni 2014), die sich im Zuge der anhaltenden Programmverhandlungen zwischen Kommission und Mitgliedstaaten noch ändern können. 11 Investitionen in die Verbesserung der institutionellen Kapazitäten von Behörden und Interessenträgern und der effizienten öffentlichen Verwaltung ( gute Governance ). 260

298 Kapitel 8: Kohäsionspolitik Abbildung 8.5 Zuweisungen an thematische Ziele nach Staatenkategorien (EUR), Stärker entwickelte Länder Weniger entwickelte Länder Abbildung 8.6 Zuweisungen an thematische Ziele nach Staatenkategorien (%), Stärker entwickelte Länder Weniger entwickelte Länder EFRE-Konzentration auf bestimmte Ziele (TZ 1-4) 47,2 77,1 EFRE- Konzentration auf bestimmte Ziele (TZ 1-4) 35,2 44,5 Anpassung an den Klimawandel und Umwelt (TZ 5-6) 9,0 30,5 Anpassung an den Klimawandel und Umwelt (TZ 5-6) 8,5 13,9 Netzinfrastruktur (TZ 7) 6,0 53,1 Netzinfrastruktur (TZ 7) 5,7 24,2 ESF-Prioritäten (TZ 8-11) 43,7 58,6 ESF-Prioritäten (TZ 8-11) 26,7 41, in Mrd. Euro zu laufenden Preisen Quelle: Endfassungen und Entwürfe der Partnerschaftsvereinbarungen zum 1. Juni in % der Gesamtmittel (ohne technische Hilfe) Quelle: Endfassungen und Entwürfe der Partnerschaftsvereinbarungen zum 1. Juni 2014 (ii) Zuweisung an thematische Ziele nach Fonds In den Beiträgen der einzelnen Fonds zu den thematischen Zielen spiegeln sich die Bestimmungen des neuen ordnungspolitischen Rahmens wider, insbesondere die jeweils festgelegten Schwerpunktziele (Abbildungen 8.3 und 8.4): Der EFRE wird alle elf thematischen Ziele unterstützen, besonders ins Visier genommen werden aber vier Ziele: Unterstützung für Forschung und Innovation (40 Mrd. Euro oder 22 % der gesamten EFRE-Mittel), KMU (32,7 Mrd. oder 18 %), CO 2 -arme Wirtschaft (30 Mrd. oder 16,5 %) und Verkehrs- und Energieinfrastruktur (25,6 Mrd. oder 14 %). Die Unterstützung des Kohäsionsfonds konzentriert sich ausschließlich auf vier Ziele (Ziele 4-7). Etwas über 33 Milliarden Euro fließen dabei in Investitionen in Verkehrs- und Energieinfrastruktur (54 %), 17 Mrd. (27,5 %) in den Umweltschutz und 7,7 Mrd. (12,5 %) in das Ziel der CO 2 -armen Wirtschaft. Wie der Kohäsionsfonds ist auch der ESF auf vier Ziele fokussiert. Knapp 31 Milliarden Euro (38 % der gesamten Fondsausstattung) werden dem Beschäftigungsziel bereitgestellt, 26,3 Mrd. (32,5 %) dem Ziel allgemeine und berufliche Bildung, und 20,9 Mrd. (26 %) den Eingliederungszielen. 261

299 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt (iii) Zuweisung an thematische Ziele nach Staatenkategorien Die Höhe der Mittelzuweisungen an die verschiedenen Ziele variiert zwischen den stärker und den weniger entwickelten Mitgliedstaaten 12 in erheblichem Maße. Darin spiegeln sich die Unterschiede im wirtschaftlichen Entwicklungsstand und in den Investitionsbedürfnissen wider, wobei sich aber bei den Staaten innerhalb der jeweiligen Kategorien ebenfalls ähnlich gelagerte Abweichungen beobachten lassen (Abbildung 8.5 und 8.6). In den stärker entwickelten Mitgliedstaaten entfällt auf Investitionen in FuE, Innovation, IKT, KMU und die CO 2 - arme Wirtschaft ein deutlich höherer Anteil (44,5 % aller Zuweisungen) als in den weniger entwickelten (35 %). Abbildung 8.7 EFRE-Konzentration auf bestimmte Ziele (TZ 1-4) Anpassung an den Klimawandel und Umwelt (TZ 5-6) Zuweisungen nach thematischen Zielen in der EU-28, gegenüber ,2 31,2 12,1 15,8 Ein ähnlicher Abstand besteht auch bei den Investitionen in Beschäftigung, soziale Eingliederung, allgemeine und berufliche Bildung und Kapazitätenaufbau in Institutionen (stärker entwickelte: 41 % der Gesamtzuweisungen; weniger entwickelte: knapp 27 %). In weniger entwickelten Mitgliedstaaten sind dafür mehr Mittel für Investitionen in den Umweltschutz und die Anpassung an den Klimawandel vorgesehen (14 %; stärker entwickelte: 8,5 %). Noch markanter ist der Abstand bezüglich der Verkehrsund Energieinfrastruktur. Die weniger entwickelten Mitgliedstaaten beabsichtigen hier einen beinahe fünf Mal höheren Ausgabenanteil (24 % im Vergleich zu knapp 6 %). Selbstverständlich ergibt sich ein anderes Bild, wenn man die Zuweisungen in absoluten Beträgen betrachtet, da der Umfang der Fördermittel für weniger entwickelte Staaten deutlich höher ausfällt. So entfällt zwar in den weniger entwickelten Mitgliedstaaten ein niedrigerer Investitionsanteil auf die Ziele Innovation, IKT, KMU und CO 2 -arme Wirtschaft, ebenso auf Beschäftigung, soziale Eingliederung, Bildung und administrativer Kapazitätenaufbau, doch sind die entsprechenden Beträge deutlich höher als in den stärker entwickelten Ländern. Auch im Verhältnis zur Bevölkerung in diesen Ländern fallen sie höher aus sie kommen nur auf rund 1/3 der Einwohnerzahl der stärker entwickelten. 12 Für diese Analyse wurden als weniger entwickelte Mitgliedstaaten jene angenommen, die im Kohäsionsfonds als förderberechtigt eingestuft wurden. Es sind dies: Bulgarien, Estland, Griechenland, Kroatien, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn und Zypern. Als stärker entwickelte Mitgliedstaaten gelten hier solche, die im Rahmen des Kohäsionsfonds nicht förderberechtigt sind. Netzinfrastruktur (TZ 7) ESF-Prioritäten (TZ 8-11) 18,2 22,8 31,5 30, in % der Gesamtmittel (ohne technische Hilfe) Quelle: SFC, Endfassungen und Entwürfe der Partnerschaftsvereinbarungen zum 1. Juni 2014 (iv) Förderschwerpunkte und im Vergleich Der neue Programmplanungszeitraum bringt gegenüber Verschiebungen der Förderschwerpunkte mit sich. Darin wird die stärkere Verknüpfung zwischen Kohäsionspolitik und Strategie Europa 2020 deutlich. 13 Etwa 124 Milliarden Euro werden den Prioritäten Forschung und Innovation, IKT, KMU und CO 2 -arme Wirtschaft zugewiesen das sind um beinahe 22 % mehr als im Programmzeitraum (Abbildung 8.7). 98 Milliarden Euro sollen in Maßnahmen für Beschäfti- 13 Die Kategorisierung der Ausgaben nach Mitgliedstaaten, Zielen und operationellen Programmen in der Förderperiode wurde herangezogen, um einen Vergleich zu den elf thematischen Zielen von anzustellen. 262

300 Kapitel 8: Kohäsionspolitik Abbildung 8.8 Zuweisungen nach thematischen Zielen in stärker entwickelten Mitgliedstaaten, gegenüber Abbildung 8.9 Zuweisungen nach thematischen Zielen in weniger entwickelten Mitgliedstaaten, gegenüber EFRE-Konzentration auf bestimmte Ziele (TZ 1-4) 36,0 44,5 EFRE-Konzentration auf bestimmte Ziele (TZ 1-4) 28,6 35,2 Anpassung an den Klimawandel und Umwelt (TZ 5-6) 8,5 12,1 Anpassung an den Klimawandel und Umwelt (TZ 5-6) 14,0 17,8 Netzinfrastruktur (TZ 7) 5,7 14,0 Netzinfrastruktur (TZ 7) 24,4 27,8 ESF-Prioritäten (TZ 8-11) 38,0 41,3 ESF-Prioritäten (TZ 8-11) 26,5 25, in % der Gesamtmittel (ohne technische Hilfe) Quelle: SFC, Endfassungen und Entwürfe der Partnerschaftsvereinbarungen zum 1. Juni in % der Gesamtmittel (ohne technische Hilfe) Quelle: SFC, Endfassungen und Entwürfe der Partnerschaftsvereinbarungen zum 1. Juni 2014 gung, soziale Eingliederung und allgemeine und berufliche Bildung fließen. Dies ist geringfügig mehr als in der letzten Periode. Die 4,3 Milliarden Euro wiederum, die für das Ziel gute Governance (institutionelle Kapazitäten und Effizienz der öffentlichen Verwaltungen) vorgesehen sind, entsprechen einer Steigerung von 72 %. Andererseits sind 59 Mrd. für Verkehrs- und Energieinfrastrukturen bestimmt, was gegenüber einen Rückgang um 21 % darstellt. Investitionen in den Umweltschutz fallen um 27 % niedriger aus. Fazit: Die Mitgliedstaaten und Regionen werden Investitionen in den als EFRE-Schwerpunkten ausgewiesenen Bereichen ausbauen (Forschung und Innovation, IKT, KMU, CO 2 -arme Wirtschaft), ebenso in den ESF-Schwerpunktbereichen (Beschäftigung, soziale Eingliederung, allgemeine und berufliche Bildung, verantwortungsvolle Regierungsführung). Weniger Mittel werden hingegen in Verkehrs- und Umweltinfrastruktur fließen. Diese Trends treffen sowohl auf weniger als auch auf stärker entwickelte Mitgliedstaaten zu. Allerdings kommt es in der zweitgenannten Gruppe zu umfangreicheren Verschiebungen zu den EFRE- und ESF-Schwerpunkten. Auch die Abnahme der Zuteilungen für Verkehrs- und Energieinfrastrukturen ist dort stärker ausgeprägt (Abbildung 8.8). 263

301 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 2.2 Investitionen auf länderspezifische Empfehlungen abstimmen Länderspezifische Empfehlungen haben in vielen Fällen einen Bezug zu mittel- und langfristigen Problemstellungen, deren Bewältigung eine Kombination aus Strukturreformen und Investitionen erfordert. Mehrere Bereiche, zu denen Empfehlungen ausgesprochen werden, sind direkt mit den thematischen Zielen der ESI-Fonds verknüpft. Das gilt etwa für die Wissenschafts- und Innovationsförderung, die Versorgung mit hochwertigen Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen oder den Ausbau der Verkehrs- und Energieinfrastruktur. Die Partnerschaftsvereinbarungen und die Entwürfe der operationellen Programme tragen im Allgemeinen den relevanten länderspezifischen Empfehlungen Rechnung, indem sie die entsprechenden Entwicklungs- und Investitionsbedürfnisse ausweisen. Was jedoch die Ergebnisse betrifft, die von den mit Fondsmitteln unterstützten Investitionen erwartet werden, so sind diese nur in wenigen Fällen eindeutig zu den genannten länderspezifischen Empfehlungen in Bezug gesetzt. Die Art und Weise, wie den Empfehlungen in den Programmen nachgekommen werden soll, muss ausführlicher dargestellt werden. In einigen Fällen erfordern die Empfehlungen Interventionen, die eindeutig aus mehreren Fonds gefördert werden müssen. Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass die betreffenden Fonds tatsächlich zum Tragen kommen. Die meisten Mitgliedstaaten und Regionen haben Innovationsstrategien für intelligente Spezialisierung auf den Weg gebracht, um die Wirtschaftsentwicklung zu beschleunigen und den Wissensabstand zu verringern. Es ist wichtig, dass diese Strategien sich auf Investitionen konzentrieren, die eine kritische Masse erreichen und optimal auf das regionale Potenzial abgestimmt sind. Weiche Formen von Unterstützung, marktnahe Forschung und die Zusammenarbeit mit dem Privatsektor müssen mehr Gewicht erhalten als eine auf Forschungsinfrastruktur und Anlagen fokussierte Förderung. Einige Mitgliedstaaten haben Programme vorgestellt, die eine klare Verbindung zwischen digitaler Wirtschaft und Innovation ziehen. Dies ist ein wichtiger Schritt, da es Investitionen in Hochgeschwindigkeitsbreitband und IKT braucht, um bestimmte Engpässe zu bereinigen und marktorientierte Lösungen zu begünstigen. Investitionen im Breitbandbereich müssen sich beispielsweise unbedingt auf Netzwerke der nächsten Generation konzentrieren. Damit kann sichergestellt werden, dass weniger entwickelte Regionen nicht noch weiter zurückbleiben. Eine maßgebliche Bedeutung kommt der Abstimmung zwischen Kohäsionspolitik, Horizont 2020 und anderen EU-Programmen auch im Zusammenhang mit den nationalen und regionalen Strategien für intelligente Spezialisierung zu. Zahlreiche Mitgliedstaaten erachten die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit von KMU als einen Eckpfeiler ihrer Wachstumsstrategie. Es wird erwartet, dass Finanzinstrumente in dieser Hinsicht eine zentrale Rolle spielen werden. Das Interesse an der neuen KMU-Initiative ist bislang jedoch gering. Erschwerend kommt hinzu, dass bei der KMU-Förderung möglicherweise weiter so wie bisher verfahren wird, ohne Differenzierung nach Sektor und Aktivität. Die Unterstützung muss auf die Bedürfnisse und das Wachstumspotenzial der Unternehmen zugeschnitten sein. Nur so können ein starker Hebeleffekt und ein zügiger Mittelabruf bewirkt werden. In den Partnerschaftsvereinbarungen einer ganzen Reihe von Ländern sind die Belange Energie, Klimawandel und Umwelt eng mit der wirtschaftlichen Entwicklungsstrategie verwoben. In mehreren Fällen wird ein besonderes Augenmerk auf Energieeffizienz und erneuerbare Energien gelegt. Diese Schwerpunktsetzung dient nicht nur der Reduktion von Treibhausgasemissionen, sondern auch der Schaffung neuer Unternehmen, Arbeitsplätze und Ausfuhrchancen. Teilweise muss jedoch die Verbindung zwischen den Investitionen und den angepeilten Ergebnissen in Bezug auf die Klimawandel-Ziele deutlicher herausgestellt werden. Angesichts der Problemfelder rund um die hohe Arbeitslosigkeit und die zunehmende Armut könnte in einigen Partnerschaftsvereinbarungen der Fokus auf die Ziele Sozialschutz und soziale Eingliederung deutlicher sein. Die Kommission ist überdies der Meinung, dass das vorgesehene Fördervolumen für Bildung bislang den festgelegten Zielen nicht gerecht wird. Einige Partnerschaftsvereinbarungen messen aktiven Eingliederungsstrategien einen zu geringen Stellenwert bei. Die Programmplanung muss notwendige sozialpolitische Reformen stärker berücksichtigen. Damit ist es möglich, im Sozialbereich auf bessere Resultate hinzuwirken und dazu beizutragen, dass Investitionen in höherem Maße auf den sozialen Wandel Bedacht nehmen. Auch was die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen anbelangt, sind einige Partnerschaftsvereinbarungen und operationelle Programme eher allgemein gehalten. Es finden sich keine Anhaltspunkte dafür, wie diese neue Initiative umgesetzt werden soll und ob bzw. wie sie zur Durchführung der Jugendgarantie-Mechanis- 264

302 Kapitel 8: Kohäsionspolitik men beitragen wird. In manchen Programmen müssen die von der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen unterstützten Maßnahmen stärker auf die Schaffung von Arbeitsplätzen abgestellt werden. Einige Mitgliedstaaten haben trotz einer länderspezifischen Empfehlung zur Integration der Roma-Bevölkerung keine spezifische Priorität mit Bezug zu marginalisierten Gemeinschaften ins Auge gefasst. Es lässt sich deshalb nur schwer einschätzen, wie viele Mittel diesem Politikbereich zugeteilt werden. Manche Mitgliedstaaten gehen auf die Bedürfnisse dieser Zielgruppe nicht in gebührendem Maße ein oder müssen ihre Strategie und Interventionslogik noch weiterentwickeln. Es ist auch wichtig, dass präzise Angaben dazu gemacht werden, wie die Mittel aus dem EFRE und dem ESF koordiniert werden, zumal eine integrierte Handhabung beider Fonds unverzichtbar ist. Dies gilt beispielsweise für den Bildungsbereich: Investitionen in die Infrastruktur müssen mit Schulungs- und Weiterbildungsmaßnahmen einhergehen, damit die effiziente Nutzung der Infrastruktur gewährleistet ist. An die 88 Programme in 16 Staaten sind in der Periode als Multifondsprogramme angelegt, d. h. sie kombinieren EFRE-, Kohäsionsfonds- und ESF-Mittel. Dies dürfte einem besser integrierten Vorgehen zugutekommen und die Kohärenz zwischen Politiken, Fördermitteln und Prioritäten begünstigen. Die Reform der öffentlichen Verwaltung mit dem Ziel, die Qualität des Verwaltungsmanagements zu verbessern, ist per se kein zusätzlicher Politikbereich. Vielmehr liegt in der Qualität der öffentlichen Verwaltung häufig der Schlüssel zum Entwicklungsvermögen einer Region oder eines Landes. Die Modernisierung der Verwaltung und die Qualität des Justizwesens sind anerkanntermaßen zentrale Faktoren für Wettbewerbsfähigkeit und integratives Wachstum. Viele Mitgliedstaaten planen Maßnahmen zur Stärkung ihrer öffentlichen Institutionen und zur Verbesserung ihrer Leistungsfähigkeit, was die Umsetzung effizienter Politiken, besserer Verwaltungsdienstleistungen, zügiger Gerichtsverfahren, gesteigerter Transparenz und Integrität öffentlicher Organe und einer breiteren Mitwirkung der Öffentlichkeit an den verschiedenen Phasen der Politikgestaltung anbelangt. Demgegenüber gibt es eine Reihe von Mitgliedstaaten, in denen die Notwendigkeit einer Reform der öffentlichen Verwaltung festgestellt wurde, um die Beschäftigungsentwicklung, das Wachstum und die Wettbewerbsfähigkeit voranzubringen die aber eine eindeutige Strategie vermissen lassen und wo Ziele unvollständig und unklar bleiben. Mehr noch: In manchen dieser Fälle fehlt ein deutliches politisches Bekenntnis zu einer solchen Reform. 2.3 Wirkungskraft der Investitionen steigern, Ergebnisse realisieren Die meisten Mitgliedstaaten haben umfangreiche Anstrengungen unternommen, um Ex-ante-Konditionalitäten zu erfüllen. Es ist überaus wichtig, dass zu Beginn des Programmplanungszeitraums die relevanten Kriterien erfüllt sind. Damit lassen sich die Hürden für eine möglichst große Wirksamkeit der unternommenen Investitionen von vornherein beseitigen. Es war kein einfacher Vorgang, und in vielen Fällen wird die Kommission Aktionspläne vereinbaren müssen, damit die Anforderungen vollständig und innerhalb genau festgelegter Fristen eingehalten werden. Die Auflagen, die aus Sicht der Mitgliedstaaten besonders schwierig zu erfüllen waren, betrafen Bereiche, in denen es in besonderem Maße auf die Kohärenz der Strategien ankommt, etwa in Zusammenhang mit der intelligenten Spezialisierung. Schwierigkeiten offenbarten sich auch, wenn es galt EU-Richtlinien umzusetzen (z. B. bzgl. Energieeffizienz und Umweltverträglichkeitsprüfung) oder wenn EU-Regelungen einer wirksamen Umsetzung bedurften (z. B. in puncto öffentliches Auftragswesen). In manchen Staaten sind noch substanzielle Anstrengungen zur Behebung der Schwachstellen in Bezug auf administrative Kapazitäten vonnöten. Für die wirksame Verwaltung von EU-Mitteln ist es von höchster Wichtigkeit, dass klare und stabile institutionelle und gesetzliche Rahmenbedingungen gegeben sind, dass qualifiziertes und motiviertes Personal gewonnen und gehalten werden kann und dass die verwendeten Werkzeuge und Instrumente für einen effektiven Einsatz der Gelder geeignet sind. Die Benennung eindeutiger Ziele ist ein Herzstück der Ergebnisorientierung der Kohäsionspolitik. Sie liefert die Basis, an der Erfolge zu messen sein werden. Dies stellt 265

303 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt einen wirklichen Tempowechsel dar. Die Mitgliedstaaten und Regionen hatten jedoch Mühe, für die Ausrichtung der Politik gut definierte spezifische Ziele zu formulieren. In zahlreichen Programmentwürfen ließ sich die altbekannte Praxis unscharfer allgemeiner Zielbeschreibungen und der Auflistung einer großen Zahl möglicher Maßnahmen erkennen mit dem Hintergedanken, sich möglichst viel Spielraum für die spätere Projektauswahl zu erhalten. Solange die Ziele nicht verständlich und eindeutig dargelegt sind, lässt sich kaum beurteilen, ob ein Programm eine fundierte Interventionslogik besitzt und ob eine reelle Chance besteht, dass zugeteilte Mittel den erwarteten Output bringen und in der erwarteten Weise zu den Endzielen der Politik beitragen. Ein weiteres neues Element ist der Leistungsrahmen. Ein Leistungsrahmen kann nur dann entwickelt werden, wenn die Interventionslogik eines Programms, seine finanzielle Struktur und die angepeilten Ergebnisse für jede Priorität klar sind. Das heißt, Leistungsrahmen können im Entwurfsprozess eines Programms erst relativ spät entwickelt werden. Bis dato sind bei der Kommission nur Entwürfe eingelangt. Die wichtigste Herausforderung für die Leistungsrahmen ist die Festlegung quantifizierter Zielvorgaben für die Indikatoren auf einem ausreichend hohen und ehrgeizigen, zugleich aber realistischen Niveau einem, das bei planmäßiger Leistung des Programms tatsächlich erreichbar ist. Der Ausarbeitung der Partnerschaftsvereinbarung ging in den meisten Fällen eine angemessene Konsultation der Partner voraus. In Einzelfällen ist dieser Dialog offenbar jedoch nicht ausreichend gewesen. Wichtige Akteure wurden nicht eingebunden oder ihre Stellungnahmen in der übermittelten Fassung der Unterlagen nicht berücksichtigt. Die Kommission wird sich sehr genau anschauen, wie die Mitgliedstaaten den Europäischen Verhaltenskodex für Partnerschaften angewendet haben, um eine echte Einbindung der Interessenträger sicherzustellen. Nicht zuletzt erfordert die neue Förderperiode eine solide Governance und Koordination auf nationaler und regionaler Ebene, um zu gewährleisten, dass die Programme mit den Zielen von Europa 2020 sowie den länderspezifischen Empfehlungen in Einklang stehen. Es gilt dabei auch, Überschneidungen und Lücken bei den Ausgaben zu vermeiden. Von Bedeutung ist dies auch angesichts der gestiegenen Gesamtzahl an regionalen Programmen. Im Fall des ESF etwa gibt es um 60 % mehr Programme als Prognosen für die Auswirkungen der Kohäsionspolitik Wie im letzten Kapitel angedeutet, ist es ein schwieriges Unterfangen, die Wirkung der Investitionen im Rahmen der Kohäsionspolitik einzuschätzen. Dies hängt nicht zuletzt damit zusammen, dass eine breite Palette volkswirtschaftlicher Variablen betroffen ist, vom BIP über die Beschäftigung und Produktivität bis hin zum Haushaltsdefizit und der Handelsbilanz. Außerdem unterliegen all diese Variablen auch dem Einfluss einer Vielzahl weiterer Faktoren. Interventionen haben einen nachfrageseitigen Effekt, weil Programme in der Regel einen Anstieg öffentlicher Aufwendungen, in vielen Fällen aber auch mehr private Ausgaben hervorrufen. Daneben gibt es auch einen angebotsseitigen Effekt. Interventionen bringen ein Mehr an Investitionen in Infrastruktur, Anlagen und Ausrüstungen, Technologie und außerdem Humankapital. Tatsächlich besteht ihr Hauptzweck darin, über die Förderung dieser Investitionen das Entwicklungspotenzial zu steigern. Hinzu kommt, dass Interventionen direkte wie auch indirekte Folgen haben. Beispielsweise bewirken Verkehrsprojekte einen kurzfristigen Nachfrageanstieg, zugleich tragen sie zur Verbesserung der Verkehrsverbindungen bei, was indirekt wiederum einen positiven Effekt für die Unternehmensentwicklung und damit langfristig das BIP bringen dürfte. Andererseits kann es in der Folge von Interventionen auch zu einer höheren Nachfrage nach Arbeitskräften und Material kommen, woraus möglicherweise ein Anstieg der Löhne und Preise und folglich eine Aushöhlung der Kostenwettbewerbsfähigkeit resultieren. Dies würde sich im BIP negativ zu Buche schlagen. Wie bereits betont, spielt für die Wirtschaftsleistung außerdem eine Fülle sonstiger Faktoren eine Rolle, weshalb es nicht möglich ist, die Wirkung der Kohäsionspolitik allein anhand der BIP-Daten und anderer Wirtschaftsvariablen zu eruieren. Es ist notwendig, das in der Praxis eingetretene Ergebnis damit zu vergleichen, wie sich die Wirtschaft ohne die Kohäsionspolitik entwickelt hätte. Aus diesem Grund bedarf es makroökonomischer Modelle, die die Funktionsweise von Volkswirtschaften abbilden. (Sie dienen insbesondere der Erstellung eines Basisszenarios, das darstellt, was ohne die Politik geschehen wäre, und das in weiterer Folge dem tatsächlichen Wirtschaftsverlauf gegenübergestellt werden kann.) Makroökonomische Modelle bieten die Möglichkeit, bei Strategien nicht nur die kurzfristigen Auswirkungen, 266

304 Kapitel 8: Kohäsionspolitik Aufbau der Simulationen Für die Durchführung der Simulationen wurden die kohäsionspolitischen Interventionen in fünf große Kategorien eingeteilt. Infrastrukturinvestitionen, einschließlich Investitionen in Verkehrs-, Telekommunikations-, Energie- und Umweltinfrastruktur. Sie werden im Modell staatlichen Investitionen zugerechnet. Es wird unterstellt, dass diese mittelfristig zu Produktivitätssteigerungen führen, ausgelöst durch produktionsfördernde Effekte, von denen wiederum angenommen wird, dass sie im Zuge der Infrastrukturalterung allmählich abnehmen. Ausgaben für Humanressourcen, einschließlich Investitionen in Bildung und Berufsausbildung sowie in andere Arbeitsmarktmaßnahmen. Es wird angenommen, dass sie zum Qualifikationsaufbau unter Arbeitskräften beitragen, wenngleich sich die entsprechenden Effekte erst mit der Zeit entfalten und der Nutzen nur langfristig sichtbar wird. Dafür wird unterstellt, dass der Nutzen signifikant und nachhaltig ausfällt. In der langen Frist wenn die Betroffenen in den Ruhestand treten schwinden die Effekte. FuE-Förderung, einschließlich Aufbau von Netzwerken und Partnerschaften zwischen Unternehmen und Forschungszentren. Es wird angenommen, dass dies zur Senkung der fixen Produktionskosten beiträgt. Ferner wird angenommen, dass hochqualifizierte Arbeitskräfte von der Produktion in FuE abwandern. Dies senkt zunächst die Güterproduktion und damit das BIP. Im Laufe der Zeit dürften jedoch Produktivitätssteigerungen überwiegen, was zu mehr Produktion führt und Investitionen anregt. Obwohl diese Effekte erst im Laufe der Zeit greifbar werden, wird unterstellt, dass die Produktionszuwächse auf lange Sicht signifikant ausfallen und weiterhin zunehmen. Subventionen für den Privatsektor, einschließlich Unterstützung für KMU, Tourismus und kulturelle Aktivitäten. In der Modellierung senken sie die fixen Produktionskosten und beleben unmittelbar nach der Intervention das Wachstum. Überdies werden nachhaltige Auswirkungen auf die Produktivität angenommen. Technische Unterstützung, im Modell als staatliche Aufwendung verbucht. Es wird mittel- und langfristig Wirkungsneutralität für die Produktion angenommen (ungeachtet eventuell resultierender Verbesserungen in der Politikdurchführung). Die Modelle berücksichtigen kurzfristige Nachfrageund langfristige Angebotseffekte. Erstere treten in der Ausgabenphase auf, in der die Auswirkungen vor allem mit der Nachfragesteigerung verbunden sind. Es wird angenommen, dass Steigerungen bei den Zinssätzen, Löhnen und Preisen diesen Effekt teilweise neutralisieren. Mittel- und langfristig entfalten sich produktivitätsfördernde Effekte. Dies bewirkt eine Steigerung des Produktionspotenzials. Inflationsdruck parallel zur Entwicklung des BIP bleibt aus. Die Wirkung der Interventionen baut sich folglich mit der Zeit auf. In RHOMOLO wird angenommen, dass Investitionen in den Verkehr nicht nur Produktivitätssteigerungen hervorrufen, sondern auch die Verkehrskosten zwischen den Regionen vermindern. Dies begünstigt den Handel mit Waren und Dienstleistungen und treibt in der Folge die Wirtschaftstätigkeit an. Es wird weiters in beiden Modellen angenommen, dass Kohäsionsausgaben durch Beiträge der Mitgliedstaaten zum EU-Haushalt finanziert werden, im Verhältnis zu ihrem BIP, und dass zur Finanzierung dieser Beiträge Steuererhöhungen vorgenommen werden. Der damit verbundene Negativeffekt wiegt die positiven Auswirkungen der Interventionen auf Produktion und Beschäftigung teilweise wieder auf. Beide Modelle wurden herangezogen, um die erwarteten Auswirkungen der Kohäsionspolitikprogramme in der Förderperiode einzuschätzen. Die neuen Programme sind mehrheitlich noch nicht angenommen. Es wurde deshalb eine Mittelverteilung auf die allgemeinen Politikbereiche analog zum Programmplanungszeitraum (s. o.) unterstellt, allerdings angepasst an die bereits bekannten Merkmale der neuen Förderperiode (Höhe der Zuteilungen an die Mitgliedstaaten und Regionenkategorien; Konzentration des EFRE auf bestimmte Ziele; Mindestanteile an ESF-Mitteln für bestimmte Länder). sondern auch Langzeiteffekte abzuschätzen. Dadurch können Verbesserungen auf der Nachfrageseite des Wirtschaftsgefüges berücksichtigt werden, die erst nach dem Programmplanungszeitraum eintreten. Die Modelle erlauben zudem, das Wechselverhältnis zwischen direkten und indirekten Effekten in Betracht zu ziehen. In der nachfolgenden Analyse werden zwei Simulationsmodelle zu den erwarteten Auswirkungen der Programme benutzt. Das erste ist das von der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen entwickelte QUEST III-Modell 14. Es liefert Ergebnisse für die nationale Ebene. Ergänzend kommt deshalb mit RHOMOLO 15 ein zweites Modell zum Zug, das für Wirkungsmessungen auf NUTS-2-Ebene bestimmt ist. 16 Es greift mehrere Elemente der Wirtschaftsgeographie auf. Insbesondere 14 Es beinhaltet die neuesten Techniken der so genannten dynamischstochastischen allgemeinen Gleichgewichtsmodelle (DSGE). Diese stützen sich auf mikroökonomische Grundsätze, etwa Verhaltensannahmen zu Individuen, Unternehmen und anderen Organisationen. 15 Vor Kurzem gemeinsam entwickelt von der Gemeinsamen Forschungsstelle (Institut für technologische Zukunftsforschung) und der GD REGIO. 16 Brandsma, A. et al. (2013). 267

305 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Abbildung 8.10 Geschätzte Auswirkungen der Kohäsionspolitik auf das BIP 3,0 % Differenz gegenüber dem Basiswert EU-13 EU-15 EU-28 3,0 2,5 2,5 2,0 2,0 1,5 1,5 1,0 1,0 0,5 0,5 0,0 0,0-0, ,5 Quelle: QUEST 3 FuE-Simulationen berücksichtigt es eine Reihe von Übertragungseffekten, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich Interventionen nicht auf für die Zielregion, sondern auch andere Regionen auswirken. Dieses Spillover resultiert aus den Handelsverflechtungen zwischen den Regionen sowie aus der Ausbreitung von Technologie. Um eine Ergebniskohärenz zwischen den beiden Modellen zu gewährleisten, wurde RHOMOLO so auf QUEST abgestimmt, dass die geschätzten Regionaldaten mit den nationalen QUEST-Daten in Einklang stehen. 3.1 Einschätzungen zur Wirkung auf nationaler Ebene Die mit QUEST generierten Einschätzungen zu den Auswirkungen der Kohäsionspolitik im Programmzeitraum beziehen sich auf alle 28 Mitgliedstaaten. Demzufolge könnten die geförderten Investitionen bis zum Abschluss des Programmplanungszeitraums im Jahr 2023 zu einem Anstieg des EU-BIP um 0,4 % gegenüber dem Ausgangswert führen (d. h. gegenüber dem Szenario ohne Politikintervention). Für das BIP der EU-13 wird ein um 2,6 % höherer Wert ausgewiesen. Mit Blick auf das EU-15-BIP tendiert die Einschätzung indes zu einem Anstieg von lediglich 0,2 % gegenüber dem Basiswert (Abbildung 8.10). Abbildung 8.11 Geschätzte Auswirkungen der Kohäsionspolitik auf das BIP der wichtigsten Empfängerländer, Durchschnitt % Differenz gegenüber dem Basiswert 2,5 2,5 2,0 2,0 1,5 1,5 1,0 1,0 0,5 0,5 0,0 0,0 IT ES CY SI MT EL PT RO CZ BG SK LT HU EE HR LV PL EU-13 EU-15 EU-28 Quelle: QUEST 3 FuE-Simulationen 268

306 Kapitel 8: Kohäsionspolitik Abbildung 8.12 Kohäsionsausgaben und Auswirkungen auf das BIP der wichtigsten Empfängerländer, Durchschnitt ,5 % des BIP Geschätzte Auswirkung auf das BIP Kohäsionsausgaben 2,5 2,0 2,0 1,5 1,5 1,0 1,0 0,5 0,5 0,0 0,0 IT ES CY SI MT EL PT RO CZ BG SK LT HU EE HR LV PL Quelle: QUEST 3 FuE-Simulationen, Prognosen der GD REGIO zu Kohäsionsausgaben; BIP und Prognosen der GD ECFIN Frühjahr 2013 In den Schätzungen zu den einzelnen Staaten sind Übertragungseffekte von Entwicklungen in anderen Ländern berücksichtigt. Es wird somit nicht nur dem Effekt der im jeweiligen Staat durchgeführten kohäsionspolitischen Programme Rechnung getragen, sondern ausdrücklich auch den indirekten Auswirkungen der Programme in anderen Ländern, und zwar in Form einer Zunahme der dorthin gehenden Ausfuhren. Ebenfalls berücksichtigt sind die notwendigen Finanzierungen der Kohäsionsausgaben, welche in sämtlichen Mitgliedstaaten zu höheren Steuern als im Szenario ohne Kohäsionspolitik führen dürften. Was die EU-15 anbetrifft, erklärt die Kombination aus diesem Steueranstieg und den bescheidenen kohäsionspolitischen Investitionen, warum die Auswirkungen gering ausfallen bzw. warum in einigen Staaten sogar von einem Negativeffekt ausgegangen wird (da der Steuerdruck dort die Wachstumswirkung der Investitionen übersteigt (Abbildung 8.11). Die geschätzten Auswirkungen der kohäsionspolitischen Programme hinsichtlich des BIP der wichtigsten Nutznießer sind von Land zu Land sehr unterschiedlich. Die Abweichungen entsprechen weitgehend den Unterschieden in der Höhe der zugeteilten Mittel (Abbildung 8.12). Das Verhältnis ist indes nicht direkt proportional. Andere Faktoren wie die Zusammensetzung von Programmen spielen ebenfalls mit hinein. Beispielsweise gehen die Schätzungen davon aus, dass sich die Programme am deutlichsten in Polens BIP niederschlagen werden. Im Vergleich zu Polen ist das Fördervolumen in Ungarn Abbildung 8.13 Auswirkungen der Kohäsionsausgaben auf das BIP der wichtigsten Empfängerländer, Durchschnitt und ,0 % Differenz gegenüber dem Basiswert Durchschnitt ,0 3,5 3,5 3,0 3,0 2,5 2,5 2,0 2,0 1,5 1,5 1,0 1,0 0,5 0,5 0,0 0,0 IT ES CY SI MT EL PT RO CZ BG SK LT HU EE HR LV PL Quelle: QUEST 3 FuE-Simulationen 269

307 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt 270

308 Kapitel 8: Kohäsionspolitik höher, während das Land hinsichtlich der geschätzten induzierten Wirkung nur an fünfter Stelle rangiert. Kroatien wiederum weist ein im Verhältnis zum BIP mit Litauen vergleichbares Fördervolumen auf, die Auswirkungen sind den Schätzungen zufolge aber wesentlich umfangreicher. Die Simulationsergebnisse lassen überdies deutlich werden, dass sich die Auswirkungen im Lauf der Jahre verstärken und über den Programmabschluss hinausgehen dürften. In der Förderperiode selbst resultiert der BIP- Zuwachs folglich überwiegend aus der steigenden Nachfrage. Es wird angenommen, dass dieser Effekt durch steigende Zinssätze, Löhne und Preise teilweise wieder aufgehoben wird. Produktivitätssteigerungen bewirkt die Kohäsionspolitik erst mittel- und langfristig. Dieser Effekt ist es, der ein höheres Produktionspotenzial möglich macht und dazu führt, dass BIP-Zuwächse nicht von Inflationsdruck begleitet werden (Abbildung 8.13). Für Polen, wo die Auswirkungen am größten sind, wird geschätzt, dass das BIP bis 2030 einen im Vergleich zum Basiswert (ohne Kohäsionspolitik) um 3,6 % höheren Wert erreichen wird. Diese fortdauernde Wirkungszunahme der Kohäsionspolitik spiegelt sich auch im Multiplikatoreffekt wider, der über den BIP-Zuwachs je investiertem Euro Aufschluss gibt. Den Prognosen zufolge erreicht der Multiplikator für die gesamte Union in der Periode einen ungefähren Wert von 1,5 bei Betrachtung des Zeitraums jedoch von bis zu 3,75. Dies verdeutlicht den Umstand, dass die Kohäsionspolitik nicht nur kurzfristige Nachfragesteigerungen auslöst, sondern über lange nachwirkende angebotsseitige Effekte das wirtschaftliche Wachstumspotenzial verstärkt. Die positiven Auswirkungen der Kohäsionspolitik betreffen nicht nur das BIP, sondern auch die Beschäftigung. Auf kurze Sicht hängt dies hauptsächlich mit der von den kofinanzierten Investitionen ausgelösten Zunahme der Wirtschaftstätigkeit zusammen. In der längerfristigen Warte schlagen dieselben Investitionen in der Regel mit einer Zunahme der Arbeitsproduktivität und Wettbewerbsfähigkeit zu Buche, wofür Verbesserungen in Bezug auf die Infrastruktur, die Produktionsmethoden, die industrielle Struktur, die Qualifikation der Arbeitskräfte usw. ins Treffen zu führen sind. Tendenziell mündet dies in einem entsprechenden weiteren Aufwärtstrend bei Wirtschaftstätigkeit und Beschäftigung, der mit hoher Wahrscheinlichkeit lang über die ursprüngliche Aufwendung hinaus andauert. Wie beim BIP ist die Wirkung auf die Beschäftigung in den wichtigsten Empfängerländern wahrscheinlich besonders stark. Im Falle Polens etwa deuten die Simulationen darauf hin, dass in der Phase der Programmumsetzung um 1 % mehr Arbeitsplätze geschaffen werden als ohne Förderungen aus Kohäsionsmitteln. In der langen Frist dürfte der Unterschied noch deutlich höher ausfallen. 3.2 Einschätzungen zur Wirkung auf regionaler Ebene Ein Modell wie RHOMOLO, das auch Spillover-Effekte von Interventionen auf regionaler Ebene berücksichtigt, ist wichtig für die Bewertung der vollständigen Auswirkungen der Kohäsionspolitik. Die Regionen der Union sind durch Handelsbeziehungen, Arbeitskräftebewegungen, Kapitalströme und die Verbreitung von Technologien eng miteinander verbunden. Infolgedessen reicht die Wirkung von Interventionen tendenziell weit über den Durchführungsort hinaus. Die Berücksichtigung dieser Verflechtungen im Modell führt allerdings dazu, dass die Auslegung der Ergebnisse komplexer wird. Um das Zusammenspiel der verschiedenen in RHOMOLO dargestellten Mechanismen in den Auswirkungen zu veranschaulichen, werden nachfolgend drei Simulationen zu bestimmten Interventionsbereichen präsentiert. Infrastrukturinvestitionen Ein großer Teil der Kohäsionsmittel fließt in Infrastrukturinvestitionen. Im Programmzeitraum entfielen 49 % der Gesamtmittel auf dieses Segment, und für die aktuelle Periode ist mit einem ähnlichen Trend zu rechnen. Es gibt jedoch beträchtliche regionale Abweichungen. In weniger entwickelten Regionen, wo der Bedarf am höchsten ist, werden deutlich mehr einschlägige Investitionen getätigt. Um den Effekt von Infrastrukturinvestitionen zu erfassen wird unterstellt, dass sie einen Rückgang der Verkehrskosten zwischen den Regionen und eine verbesserte Erreichbarkeit der Zielgebiete bewirken (Karte 8.9 zeigt die geschätzte Auswirkung kofinanzierter Investitionen auf die Erreichbarkeit der einzelnen NUTS-2-Regionen). Betroffen sind überwiegend weniger entwickelte Regionen. Eine verbesserte Verkehrsinfrastruktur eröffnet den Regionen einen leichteren Zugang zu den EU-Märkten. Dadurch nehmen die Ausfuhren und das BIP zu. Gleichzeitig sinken aber auch die Preise bei den Einfuhren, weil die betreffenden Regionen für Produkte aus anderen Ge- 271

309 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Karte 8.11 Kurz- bis langfristige Auswirkungen eines Rückgangs der Transportkosten auf das BIP in fünf polnischen Regionen Für Investitionen in Humankapital wurden in der Periode % der gesamten Kohäsionsmittel bereitgestellt dürfte dieser Bereich auf eibieten besser erschlossen sind. Dies bewirkt einen Anstieg der Realeinkommen der Haushalte. Überdies reduzieren sich die Produktionskosten in den Betrieben der Region, was jedoch wieder dadurch wettgemacht wird, dass sie am regionalen Markt Anteile einbüßen. Dies kommt wiederum Produzenten und dem BIP anderer Regionen zugute. Daraus folgt, dass die Auswirkungen von Investitionen in Verkehrsinfrastruktur sich nicht auf die betreffende Region beschränken, da eine verbesserte Erreichbarkeit auch anderen Regionen bessere Ausfuhrmöglichkeiten eröffnet, sodass auch deren BIP zulegt. Das Zusammenspiel dieser Effekte führt zu differenzierten Ergebnissen für das BIP der verschiedenen Regionen der Union (Karte 8.10). Die Wechselwirkungen zwischen Regionen lassen sich durch die Simulation einer symmetrischen Kostensenkung im Verkehr zwischen fünf polnischen Regionen veranschaulichen, und zwar infolge eines Verkehrsprojekts, das die Erschließungsqualität verbessert hat: Łódzkie, Mazowieckie, Śląskie, Kujawsko-Pomorskie und Pomorskie (Karte 8.11). Die Simulation lässt auf einen positiven Effekt in fast allen Regionen schließen, wenngleich in unterschiedlichem Maße. In der kurzen Frist (Vierjahreszeitraum nach Vollendung des Projekts) zieht die Hauptstadtregion von Mazowieckie den meisten Nutzen aus der Investition. Sie verdankt dies hauptsächlich ihrer Lage im Zentrum der fünf betroffenen Regionen und dem Umstand, dass ihr in puncto Erreichbarkeit die umfangreichsten Verbesserungen zugutekommen. Auf sehr lange Sicht (45 Jahre nach Projektabschluss) übertragen sich die Positiveffekte aber auch auf die übrigen vier Regionen. Aufgrund der bewirkten Zunahme der Wirtschaftstätigkeit profitieren überdies auch Regionen in anderen Landesteilen. Dies verdeutlicht wie wichtig es ist, bei der Beurteilung der Gesamtwirkung von Politikinterventionen die wechselseitigen Verbindungen zwischen Regionen zu berücksichtigen. Investition in Humanressourcen 272

310 Kapitel 8: Kohäsionspolitik

311 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt nen Anteil von 23 % kommen. Um die entsprechenden Auswirkungen zu simulieren, wird unterstellt, dass sich mit jeder Aufstockung der Ausgaben für Aus- und Weiterbildung um 1 % die Arbeitsproduktivität in einer Region um jeweils 0,3 % erhöht. Dadurch treten Zuwächse sowohl in der Wettbewerbsfähigkeit als auch im BIP der Region ein. Als weitere Auswirkung wird eine steigende Arbeitskräftenachfrage angenommen (infolge niedrigerer Lohnstückkosten aufgrund der gestiegenen Produktivität), was langfristig die Löhne hochtreibt. Mit Blick auf den Nettoeffekt der für die Periode angenommenen Humankapitalinvestitionen bis 2030 fällt die Einschätzung signifikant positiv aus. Dies gilt vor allem in den meisten mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten, in denen die Wirkung in Bezug auf das BIP am größten ist (Karte 8.12). Regionale Wirkungsunterschiede hängen aber auch mit anderen Faktoren zusammen. Erstens wird angenommen, dass Investitionen in Humanressourcen im BIP von Regionen mit verhältnismäßig geringen Bildungsausgaben einen stärkeren Niederschlag finden. Zweitens profitieren Regionen mit einem größeren Anteil an Wirtschaftstätigkeit in arbeitsintensiven Industrien (etwa verarbeitendes Gewerbe in Zentral- und Osteuropa) stärker von einer Zunahme der Arbeitsproduktivität. Drittens: Investitionen in Humanressourcen induzieren (wie bei den Infrastrukturen) aufgrund der Handelsverflechtungen regionale Übertragungseffekte, sodass auch andere Gebiete daraus Nutzen ziehen. Allerdings wird auch angenommen, dass durch die im Zielgebiet ausgelösten Lohnsteigerungen eine Zuwanderung von Arbeitskräften aus anderen Regionen einsetzt, weshalb diese aufgrund der Abwanderung Einbußen bei Einnahmen und Ausgaben hinnehmen müssen. Investitionen in FuE Kohäsionsmittel werden auch für FuE-Investitionen aufgeboten, im Programmzeitraum waren es 12 % der gesamten Zuweisungen. Für die Periode wird mit einem Anstieg dieses Anteils gerechnet. In dem Modell wird unterstellt, dass FTEI-Beihilfen eine Zunahme der totalen Faktorproduktivität nach sich ziehen, wodurch es beim BIP zu direkten, aufgrund rückläufiger Produktionskosten aber auch indirekten Zuwächsen kommt. Die daraus resultierenden niedrigeren Preise beleben die Nachfrage und damit das Ausmaß der Wirtschaftstätigkeit. Wie auch im Falle anderer Interventionsarten kommt das BIP-Wachstum aufgrund der steigenden Nachfrage nach Produkten aus anderen Regionen auch diesen zugute. Das Modell berücksichtigt zudem ausdrücklich räumliche Übertragungseffekte, die spezifisch mit FuE zusammenhängen. Die Annahme lautet: Je weiter eine Region von der Technologiegrenze entfernt ist, desto besser ist sie in der Lage, anderswo entwickelten technischen Fortschritt zu übernehmen und nachzuahmen. Daraus ergibt sich nicht nur, dass rückständige Regionen in technologischer Hinsicht zu den stärker entwickelten aufschließen, sondern auch dass Steigerungen bei FuE sich hier stärker auf die Faktorproduktivität auswirken. Von sehr wenigen Ausnahmen abgesehen, belegen die Simulationsergebnisse in allen Regionen positive Folgen. Den meisten Nutzen ziehen jene in der Tschechischen Republik, Ungarn, Polen und Portugal (Karte 8.13). Polen beispielsweise kommt in dem Zeitraum auf jährliche BIP-Zuwächse von 0,5 0,8 %. Den Prognosen zufolge kommt der Effekt von FuE-Interventionen im Laufe der Zeit noch viel stärker zur Geltung. Dies liegt an den zahlreichen induzierten Nebeneffekten, namentlich an der Antriebswirkung auf private Investitionen und am Produktionskostenrückgang die sich hauptsächlich auf lange Sicht einstellen. Der Kurzzeiteffekt auf das BIP der polnischen Region Podkarpackie etwa wird für die Jahre auf durchschnittlich 0,8 % p.a. geschätzt. Bis 2030 ist allerdings mit einem gegenüber dem Basisszenario um 3,3 % höheren BIP zu rechnen. Auch im portugiesischen Norte beläuft sich der geschätzte BIP-Zuwachs zunächst auf 0,2 %, während sich der Wert bis 2030 auf 1,5 % erhöht. In Übergangsregionen sind die Auswirkungen im Vergleich zu weniger entwickelten im Allgemeinen schwächer ausgeprägt. Dies hängt einerseits mit dem geringeren Volumen an zugewiesenen Kohäsionsmitteln zusammen, und andererseits mit einem schätzungsweise kleineren Effekt auf die Faktorproduktivität, da diese Regionen einen geringeren Technologierückstand aufweisen. Kombinierte Auswirkung von Investitionen auf regionaler Ebene RHOMOLO kann auch dafür benutzt werden, die Gesamtwirkung der im Zeitraum aufgewendeten Kohäsionsmittel zu simulieren. Der stärkste Effekt stellt sich in den Regionen Mittel- und Osteuropas in den Jahren ein (Karte 8.14). In den polnischen Re- 274

312 Kapitel 8: Kohäsionspolitik

313 Sechster Bericht über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt gionen Śląskie, Podkarpackie, Małopolskie und Lubelskie sowie in den ungarischen Regionen Észak-Magyarország und Észak-Alföld wird das BIP im jährlichen Durchschnitt schätzungsweise um mehr als 2,5 % anwachsen. Dies hängt hauptsächlich damit zusammen, dass es sich um die größten Empfänger von EU-Mitteln handelt. Da diese Regionen außerdem hinsichtlich der Infrastrukturausstattung große Rückstände aufweisen, fällt der Effekt von Investitionen tendenziell besonders hoch aus. Ebenso leisten Investitionen in Humanressourcen in diesen Regionen einen umfangreicheren Beitrag zu den gesamten Bildungsausgaben als in stärker entwickelten Mitgliedstaaten, sodass sich tendenziell eine größere Wirkung einstellt. Hinzu kommt, dass die betreffenden Regionen einen höheren Beschäftigungsanteil in arbeitsintensiven Industrien aufweisen, weshalb sie einen noch größeren Nutzen aus Steigerungen der Arbeitsproduktivität ziehen. Diese Schätzungen basieren allerdings auf Simulationen, denen hypothetische Annahmen zur Zusammensetzung der aus Kohäsionsmitteln finanzierten Ausgaben zugrundeliegen. Diese Berechnungen können aktualisiert werden, sobald alle neuen Programme angenommen und die Aufschlüsselung der Investitionskategorien beschlossen sind. Dessen ungeachtet sind die Schätzungen ein Indiz dafür, dass die bereitgestellten Kohäsionsmittel eine maßgebliche Wirkung in den Regionen der EU entfalten können insbesondere in den weniger entwickelten. Ob die Auswirkungen in der Praxis mit den dargelegten Schätzungen übereinstimmen werden, ist vor allem davon abhängig, dass die Programme rechtzeitig und mit der im Modell angenommenen Effizienz zur Ausführung gelangen. Für Regionen in stärker entwickelten Mitgliedstaaten werden zwar deutlich weniger Kohäsionsmittel bereitgestellt, doch sind die Auswirkungen für die weniger entwickelten unter ihnen keineswegs vernachlässigbar. Die Prognosen weisen beispielsweise für Andalucía (Spanien) und Campania (Italien) im Zeitraum ein jährliches BIP-Wachstum von durchschnittlich ca. 0,5 % aus. Langfristig ist der BIP-Effekt in allen Regionen stärker ausgeprägt, insbesondere im Osten, im Zentrum und im Süden der Union. Der Grund dafür liegt in der Wirkung von Investitionsförderungen auf das Produktionspotenzial. Beispielsweise dürfte das BIP in der polnischen Region Śląskie bis 2030 dank des höheren Investitionsaufkommens um 6,1 % ansteigen. Dieser Effekt ist mehr als 2½ Mal so hoch wie der Durchschnittswert in der Förderperiode selbst (Karte 8.15). Signifikante Langzeitauswirkungen werden auch in stärker entwickelten Regionen eintreten. Der Kurzzeiteffekt auf die Nachfrage ist dort begrenzt, doch finden die Interventionen im Produktionspotenzial einen weitaus deutlicheren Niederschlag. Überdies resultiert ein Teil der langfristigen Auswirkungen aus der steigenden Nachfrage nach ihren Ausfuhren, ausgelöst durch Programme in anderen allen voran den weniger entwickelten Regionen. Und je stärker letztere wachsen, desto mehr weitet sich dieses Phänomen tendenziell aus. 276

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