Umsetzung der vierten wasserrechtlichen Erlaubnis für das Endlager Konrad (Anhang 4 des Planfeststellungsbeschluss)

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1 Umsetzung der vierten wasserrechtlichen Erlaubnis für das Endlager Konrad (Anhang 4 des Planfeststellungsbeschluss) 1 Einführung Im Mai 2002 hat das Niedersächsische Ministerium für Umwelt und Klimaschutz nach einem 20 Jahre dauerndem atomrechtlichen Planfeststellungsverfahren die Errichtung und den Betrieb von Konrad als Endlager für feste oder verfestigte radioaktive Abfälle mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung genehmigt. Dessen Entscheidung wurde 2007 vom Bundesverwaltungsgericht letztinstanzlich bestätigt. Da die Einlagerung radioaktiver Abfälle im Endlager Konrad geeignet ist, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß nachteilige Veränderungen des oberflächennahen Grundwassers herbeizuführen, benötigt der Betreiber, das Bundesamt für Strahlenschutz (BfS), zusätzlich zum atomrechtlichen Planfeststellungsbeschluss [1] eine wasserrechtliche Genehmigung. Mit dem Planfeststellungsbeschluss wurde deshalb eine gehobene wasserrechtliche Erlaubnis [2] erteilt. Neben den eigentlichen radioaktiven Stoffen, die nur einen Teil der insgesamt eingelagerten Abfälle ausmachen, werden darin insbesondere auch die mit den radioaktiven Stoffen verbundenen und somit mit eingelagerten chemotoxischen Stoffe berücksichtigt. Das Wasserrecht hat den Schutz des oberflächennahen Grundwassers vor Radionukliden und schädlichen chemischen Stoffen während Errichtung und Betrieb sowie nach Stilllegung des Endlagers Konrad (einschließlich der Langzeitsicherheit) zum Ziel. Das BfS hat ein Konzept zur Umsetzung der Anforderungen der relevanten wasserrechtlichen Erlaubnis entwickelt. Während die sich aus dem Wasserrecht ergebenden Anforderungen sowohl vom Betreiber [3, 4, 5], als auch von Abfallablieferungspflichtigen [6, 7] bereits diskutiert wurden, bewertet im Folgenden die zuständige wasserrechtliche Aufsichtsbehörde, der Niedersächsische Landesbetrieb für (NLWKN), das Konzept des BfS [vgl. 8]. 2 Zugrunde liegende Modellvorstellung Das Endlager Konrad [9], das sich auf dem Gebiet der Stadt Salzgitter in Niedersachsen befindet, wird in einer Tiefe von 850 m in einer sedimentären Eisenerzformation errichtet. Diese Gesteinsformation weist eine sehr geringe, aber vorhandene hydraulische Durchlässigkeit auf. Jedoch wirkt eine 400 m mächtige Formation aus tonigen Gesteinen als wasserundurchlässige Trennschicht zur Geländeoberfläche hin. Hinzu kommt, dass das dortige Grundwasser grundsätzlich zweigeteilt ist in eine oberflächennahe Grundwasserzone mit geringem Salzgehalt und, unterhalb etwa 150 m Tiefe, in Tiefengrundwasser (Abb. 1). Dieses Tiefengrundwasser unterliegt aufgrund hohen Salzgehaltes so gut wie keiner Bewegung. SW Schacht NE Abbildung 1: Untergrundmodell des Endlagers Konrad. Mit 1a-c sind die betrachteten Transportpfade kontaminierten Grundwassers bezeichnet. Die horizontale blaue Linie markiert die Schichtung in oberflächennahes Grundwasser und Tiefengrundwasser. Das Endlager selbst ist in rot dargestellt (verändert nach [10]). 1 / 6

2 Mit dem Planfeststellungsbeschluss wurde die grundsätzliche Eignung von Konrad als Endlager festgestellt. Gleichwohl handelt es sich insofern um ein offenes System, als dass Konrad keinen vollständig belastbaren Schutz (wie es ihn z. B. in Salz oder anderen geeigneten Wirtsgesteinen oder durch zusätzlich errichtete geotechnische Barrieren geben kann) gegen den Austritt von aus den radioaktiven Abfällen mobilisierten radioaktiven und nicht radioaktiven Stoffen aus dem Endlager aufweist. Deshalb ist hier der Schadstoffaustrag in das Grundwasser zu betrachten, um diesem in geeigneter Weise begegnen zu können. Der Austrag von chemotoxischen Stoffen ist deswegen so wichtig, weil diesen keine grundsätzliche Halbwertszeit wie Radionukliden zugesprochen werden kann. Grundsätzlich sind Wechselwirkungen mit dem Untergrund oder Abbauprozesse, die mindestens zu einer Verzögerung des Transports von Radionukliden und chemotoxischen Stoffen mit dem Grundwasser führen, natürlich möglich, werden jedoch nicht berücksichtigt, um konservativ die theoretisch maximal mögliche Transportgeschwindigkeit zu betrachten. Ebenso wird rechnerisch unterstellt, der Transport von Schadstoffen aus dem Endlager fände konservativ unter Süßwasserbedingungen statt, obwohl im Untergrund Salzwasserbedingungen herrschen, die zu einer weiteren Verzögerung der Ausbreitung führen. Folglich sind die sich aus der Position des Endlagers im Untergrund ergebenden Bedingungen für die wasserrechtliche Erlaubnis in einer Modellvorstellung zusammengefasst worden, die den Austrag von Stoffen aus dem eingelagerten Abfall über den Grundwasserpfad und letztendlich ihre Verfügbarkeit in der Biosphäre unter sehr konservativen Annahmen beschreibt [11]. Nach diesem Modell werden Inhaltsstoffe aus den Abfallgebinden in 1 Million m 3 Tiefengrundwasser gelöst, weil das Grundwasser nach Abschluss des Betriebes wieder ansteigt und das ursprünglich trocken gehaltene Endlager sättigt. Das Modellvolumen von 1 Million m 3 Tiefengrundwasser ist aus dem Hohlraumvolumen des Endlagers abgeleitet. Mit dem Übertritt vom (kontaminierten) Tiefengrundwasser in das oberflächennahe Grundwasser kommt es zu einer Verdünnung mit einem Faktor von 1: Rechtlicher Rahmen Anders als das Atomrecht unterliegt das Wasserrecht der konkurrierenden Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern, was u. a. zur Folge hat, dass der Bund gegenüber den Ländern nicht weisungsbefugt ist. Vielmehr ist im Falle des Endlagers Konrad der NLWKN wasserrechtlich zuständige Aufsichtsbehörde. Dessen Aufsicht umfasst die gesamte Errichtungs-, Betriebs- und Stilllegungsdauer des Endlagers Konrad, ist aber zu Anfang besonders engmaschig erforderlich. Die wasserrechtliche Erlaubnis für das Endlager Konrad ist aufgrund rechtlicher Anforderungen erteilt worden, nämlich aufgrund des Niedersächsischen Wassergesetzes (NWG i. d. F. von 1998) in Verbindung mit der Grundwasserverordnung (GrWV i. d. F. von 1997). Durch sie wird dem Schutzziel Rechnung getragen, nur Handlungen zu zulassen, wenn eine nachteilige Veränderung der Wasserbeschaffenheit nicht zu besorgen ist. Da unterstellt wird, dass das Tiefengrundwasser keiner Nutzung unterliegt, beschränkt sich dieser Besorgnisgrundsatz und damit die wasserrechtliche Erlaubnis hier auf den Schutz des oberflächennahen Grundwassers. Die Grundwasserverordnung i. d. F. von 1997 listet in qualitativer Weise Substanzen auf, die als grundwassergefährdend eingeschätzt werden. Stoffspezifische Grenzwerte werden in anderen Regelwerken festgelegt, zuvorderst in der Trinkwasserverordnung (TrinkwV). In Ergänzung zu stoffspezifischen absoluten Massenbegrenzungen (im Falle von Radionukliden: Aktivitätsbegrenzungen), die von der wasserrechtlichen Erlaubnis aufgrund des betrachteten Schadstoffaustrags vorgenommen werden, hat der Betreiber und Erlaubnisinhaber zwei Nebenbestimmungen umzusetzen: 1. Der Betreiber hat die endzulagernden Abfälle in ihrer Zusammensetzung zu überwachen. Die tatsächlich eingelagerten Radionuklide, die unter I.1 aufgeführt sind, und die nicht radioaktiven schädlichen Stoffe (I.2, I.3, I.4) sind nach Art und Menge fortlaufend zu erfassen und zu bilanzieren. Schädliche Stoffe, die nachteilige Veränderungen im Sinne des 137 NWG /28/ bewirken können, die nicht in der Erlaubnis erfasst sind, dürfen nicht zur Endlagerung gelangen. Für die bereits vorhandenen konditionierten Abfälle (sog. Altabfälle) sind die Inhaltsstoffe der Gebinde abzuschätzen. Die Ergebnisse der Abschätzung sind in Abfalldatenblätter zu den Gebinden einzutragen. 2 / 6

3 2. Der Bezirksregierung Braunschweig als zuständiger Wasserbehörde [Anm.: jetzt NLWKN] ist der Beginn des Einlagerungsbetriebes vier Wochen vorher anzuzeigen. Ihr sind die jährlichen Daten über die tatsächliche Einlagerung in Form eines Jahresberichtes jeweils bis zum 31. März des nachfolgenden Jahres vorzulegen. Hierbei sind für das eingelagerte radioaktive Inventar nuklidspezifisch Aktivität und Masse und für die nichtradioaktiven schädlichen Stoffe die Massen für jeden einzelnen Stoff anzugeben. Einzelheiten werden in der Begründung der wasserrechtlichen Erlaubnis geregelt: (1) So ist es nicht notwendig zusätzliche chemische Analysen durchzuführen, um Kenntnisse über die stoffspezifische Zusammensetzung zu erlangen. Stattdessen wird der für die Endlagerung vorgesehene radioaktive Abfall ( m 3 ) aus Handhabbarkeits- und aus Strahlenschutzgründen durch den Abfallablieferungspflichtigen mit Hilfe bereits vorhandener Informationen, betrieblicher Dokumentation und entsprechenden Erfahrungen beschrieben und ein Abfalldatenblatt zusammengestellt. Das BfS wird seiner Überwachungs- und Erfassungspflicht gemäß Nebenbestimmung 1 der Erlaubnis u. a. dadurch nachkommen, dass die bisherige Produktkontrolle um die wasserrechtlich erforderliche Kontrolle insbesondere der stofflichen Aspekte erweitert wird. (2) Spurenverunreinigungen werden weder erfasst noch bilanziert, solange sie keine nachteiligen Auswirkungen auf das oberflächennahe Grundwasser haben. (3) Die wasserrechtliche Erlaubnis gibt den legalen Rahmen vor, in dem sich der Betrieb des Endlagers Konrad bewegt. Darüber hinaus hat die wasserrechtliche Aufsicht Detailregelungen zu erlassen, sowohl im Rahmen der eigentlichen Zustimmung zum Konzept des Betreibers, als auch nötigenfalls während dessen Umsetzung. Neben dieser Zustimmung hat sie die wasserrechtliche Erlaubnis nach 16 NWG und 100 WHG zu überprüfen. Auch im internationalen Maßstab werden an ein Endlager für radioaktive Abfälle sowohl atomrechtliche als auch wasserrechtliche Anforderungen gestellt. Um das zu verdeutlichen, soll ein diesbezüglicher Vergleich mit der USamerikanischen Waste Isolation Pilot Plant (WIPP) angestellt werden. Die WIPP ist als unterirdisches Endlager für schwach- und mittelradioaktive Abfälle aus der Kernwaffenherstellung konzipiert und seit 1999 in Betrieb. Der Betrieb der WIPP bedurfte umfangreicher Genehmigungen und Erlaubnisse. Selbstverständlich muss auch die WIPP gesetzliche Anforderungen an Grund- und Trinkwasser einhalten. Dabei wird es ihrem Betreiber überlassen, wie er diese erfüllt. Wasserrechtlich explizit geregelt ist insbesondere das Grundwassermonitoring als Teil der Umgebungsüberwachung während und nach Abschluss des Betriebes. Da die Zulassungen der WIPP im Gegensatz zum Endlager Konrad grundsätzlich nicht standortspezifisch sind, werden im Regelfall keine eigentlichen Massenbegrenzungen vorgenommen. Limitiert hingegen sind beispielsweise PCB-haltige Abfälle hinsichtlich des eingelagerten Abfallvolumens [12]. Ebenfalls bedarf es zur Charakterisierung der radioaktiven Abfälle für die WIPP im Regelfall keiner direkten chemischen Analysen [13, 14]. Bemerkenswert sind übrigens die Langzeitsicherheit betreffende Unterschiede. Während für die WIPP nur ein Langzeitsicherheitsnachweis von Jahren gefordert wird, gewährleistet das Endlager Konrad eine Langzeitsicherheit von Jahren. 4 Erfassungs- und Bilanzierungskonzept Für das Grundwasser heran zu ziehende Grenzwerte können ihren Ursprung in verschiedenen chemischen Stoffen haben. Die Stoffe, die bei der Einlagerung betrachtet werden müssen, werden durch die wasserrechtliche Erlaubnis aber nicht in ihren sämtlichen chemischen Verbindungen vorgegeben. Das Konzept des BfS berücksichtigt daher, welcher Stoff in welcher Verbindung wie oft vorkommt, um die Grundwassergefährdung ausschließen und damit die einlagerbaren Mengen im Rahmen eines rechnerischen Nachweises ausweisen zu können. Eine Anlehnung an das konventionelle Abfallrecht ist letztlich nur sehr begrenzt möglich, weil die dort übliche Bewertung der Gefährlichkeit als hier nicht ausreichend angesehen wurde. Die quantitative Charakterisierung der stofflichen Zusammensetzung von radioaktiven Abfällen erfolgt anhand einer Stoffliste, die durch den Betreiber BfS geführt wird. Einträge in diese Datenbank müssen durch die Abfallablieferungspflichtigen beim BfS beantragt werden. Das BfS beantragt wiederum die aufsichtliche Prüfung durch den NLWKN und gibt beantragte Einträge nach Zustimmung des NLWKN frei. Diese Einträge werden sowohl für Einzelstoffe, als auch für Stoffgemische, sog. Stoffvektoren (analog zu Radionuklidvektoren) vorgenommen und 3 / 6

4 beschreiben eindeutig definierte Abfallprodukte, welche einem eindeutig definierten Prozess entstammen. Auch durch die verwendeten Behälter werden Stoffe in das Endlager eingebracht. Diese haben deshalb genauso erfasst und gegebenenfalls bilanziert zu werden, was mit Hilfe einer Behälterliste geschieht. Derzeit sind in die Stoffliste Beispiele eingetragen, die auf Abschätzungen der stoffspezifischen Häufigkeiten in den Abfällen fußen. Diese Einträge, welche auf langjährige betriebliche und aufsichtliche Erfahrungen zurückgehen, müssen während der Anwendung durch das BfS überprüft und durch den NLWKN validiert werden, da sich aus ihnen die stoffspezifischen Schwellenwerte errechnen. Um dies zu ermöglichen, werden entsprechende Angaben der Abfallzusammensetzung benötigt, die durch die Anmeldung von Abfallgebinden zur Einlagerung vorliegen werden. 5 Aufsichtliche Zustimmung zum Konzept des BfS Der NLWKN als die zuständige wasserrechtliche Aufsichtsbehörde hat das Konzept des BfS zur Umsetzung der Nebenbestimmung 1 der gehobenen wasserrechtlichen Erlaubnis geprüft, ob keine Besorgnis einer Beeinträchtigung des oberflächennahen Grundwassers besteht. Der NLWKN hat dem Konzept seine Zustimmung erteilt [15], da auf diese Weise die Anforderungen der Erlaubnis erfüllt werden können. Dies wird durch Nebenbestimmungen sicher gestellt, deren wichtigste ist: um eine Überprüfung und, falls notwendig, eine Aktualisierung der erwähnten Abschätzungen vornehmen zu können, meldet das BfS dem NLWKN die Zusammensetzung der von ihm zur Endlagerung freigegebenen Abfallgebinde mittels eines Halbjahresberichts. Damit kann der NLWKN gegebenenfalls die weitere Absenkung von Schwellenwerten anordnen (derzeit wird aber nicht damit gerechnet diese weiter absenken zu müssen) oder sogar radionuklid- oder stoffspezifisch die vollständige Auslastung des Endlagers feststellen. 6 Schlussfolgerungen und Ausblick Durch die wasserrechtlichen Anforderungen kommt auf die Abfallablieferungspflichtigen folgender zusätzlicher Aufwand zu: (1) Um flexible und individuelle Lösungen zu ermöglichen, werden Einträge in die Stoff- und in die Behälterliste beim BfS beantragt. (2) Neben der bereits routinemäßig durchgeführten radiologischen ist eine stoffliche Produktkontrolle erforderlich. (3) Die radioaktiven Abfälle sind nicht nur radiologisch, sondern auch stofflich zu charakterisieren. Vor Erteilung der Freigabe radioaktiver Abfälle zur Einlagerung in das Endlager Konrad ist die Einhaltung der wasserrechtlichen Anforderungen nachzuweisen. Damit es nicht zu Verzögerungen kommt, sollte die routinemäßige stoffliche Produktkontrolle baldmöglichst implementiert werden. Ansprechpartner der Abfallablieferungspflichtigen ist das BfS, das gegebenenfalls den NLWKN in Beratungsgespräche einbindet. BfS und NLWKN stehen den Abfallablieferungspflichtigen auch weiterhin beratend zur Seite. Die Einlagerung von radioaktiven Abfällen im Endlager Konrad bewirkt solange keine Beeinträchtigung des oberflächennahen Grundwassers, wie die stoffspezifischen Grenzwerte der Trinkwasserverordnung und anderer Regelwerke eingehalten werden. Dazu sind stoffspezifische Schwellenwerte errechnet worden. Da diese Schwellenwerte auf Abschätzungen der Häufigkeit bestimmter Stoffe in den Abfällen beruhen, müssen sie anhand fortlaufend mit der Anmeldung von Abfällen zur Einlagerung dazu kommender Daten durch das BfS überprüft und durch den NLWKN validiert werden. Die Kenntnis der Abfallzusammensetzung wird also fortlaufend verfeinert werden. 4 / 6

5 Für die Einlagerung im Endlager Konrad hätte auch eine Einzelfallprüfung jedes Abfallgebindes auf wasserrechtliche Unbedenklichkeit vorgesehen werden können. Stattdessen hat sich der Betreiber BfS in seinem Konzept dazu entschieden, zur Prüfung auf mögliche Beeinträchtigung des oberflächennahen Grundwassers nicht das einzelne Gebinde, sondern das gesamte Abfallvolumen zu betrachten. Das Erfassungs- und Bilanzierungskonzept des BfS ist anpassungsfähig genug, um auch auf zukünftige Entwicklungen reagieren zu können, sei es etwa auf Änderungen im Abfallaufkommen, auf neue Konditionierungsverfahren oder neue Behälter zur Endlagerung oder auf eine Anpassung gesetzlicher Grenzwerte. Der NLWKN als zuständige wasserrechtliche Aufsicht prüfte das Konzept des Betreibers BfS zur Erfassung und Bilanzierung der Radionuklide und chemotoxischen Stoffe vor seinem Inkrafttreten. Der NLWKN stimmt diesem Konzept zu, da die Anforderungen der gehobenen wasserrechtlichen Erlaubnis damit vollständig umgesetzt werden können. Maßstab dabei war nicht ein Ausschöpfen von Grenzwerten, etwa der Trinkwasserverordnung, sondern der Ausschluss der Besorgnis einer Beeinträchtigung des oberflächennahen Grundwassers. Durch die gehobene wasserrechtliche Erlaubnis wird die Einlagerung von radioaktiven Abfällen im Endlager Konrad rechtlich geregelt. Es ist natürlich unbenommen darüber nachzudenken, inwieweit Erhöhungen der einlagerbaren stoffspezifischen Mengen möglich sein könnten. Abgesehen von dem Vorteil, der dadurch erzielt werden könnte, sollte zuvor bedacht werden, dass letztendlich die absolut einlagerbaren Mengen durch stoffspezifische Grenzwerte limitiert sind, wie sie u. a. in der Trinkwasserverordnung festgelegt sind. Bereits das jetzt ausgearbeitete Konzept des BfS nutzt hier alle gegebenen Möglichkeiten vollständig. Nichtsdestotrotz ist festzuhalten, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass im Laufe der Errichtung und des Betriebs des Endlagers Konrad Anpassungen des Konzepts oder der wasserrechtlichen Erlaubnis durch Änderungen des rechtlichen Rahmens oder durch neue Erkenntnisse, die sich aus dem technischen Fortschritt ergeben, nötig werden können. Danksagung Die TÜV Nord EnSys Hannover GmbH & Co. KG hat mit der Durchsicht der fachlichen Unterlagen des Konzepts des BfS der Prüfung durch den NLWKN wertvolle Unterstützung zuteil werden lassen. Literatur [1] Niedersächsisches Ministerium für Umwelt und Klimaschutz: Planfeststellungsbeschluss für die Errichtung und den Betrieb des Bergwerkes Konrad in Salzgitter als Anlage zur Endlagerung fester oder verfestigter radioaktiver Abfälle mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung (2002). [2] Niedersächsisches Ministerium für Umwelt und Klimaschutz: Gehobene wasserrechtliche Erlaubnis zur Endlagerung von radioaktiven Abfällen im Endlager Konrad. In: Planfeststellungsbeschluss für die Errichtung und den Betrieb des Bergwerkes Konrad in Salzgitter als Anlage zur Endlagerung fester oder verfestigter radioaktiver Abfälle mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung, Anhang 4 (2002). [3] Brennecke, P., Kugel, K. & Steyer, S.: Fortschreibung der Endlagerungsbedingungen Konrad Umsetzung der abfallbezogenen Nebenbestimmungen aus dem Planfeststellungsbeschluss Konrad. Tagungsband Kontec (2009). [4] Steyer, S., Brennecke, P., Kugel, K., Boetsch, W., Gründler, D. & Haider, C.: Umsetzung der wasserrechtlichen Nebenbestimmungen in Maßnahmen zur Produktkontrolle. Tagungsband Kontec (2009). [5] Steyer, S., Duill, V., Krumbach, H., Peschel, B., Bandt, G. & Kröger, H.: Bestätigung von endlagerrelevanten Eigenschaften. Tagungsband Kontec (2009). [6] Dullau, R. & Uekötter, S.: Die Abfallgebindedokumentation vor dem Hintergrund der Öffnung des Endlagers Konrad. Tagungsband Kontec (2009). 5 / 6

6 [7] Spann, H., Engelking, D. & Herzog, F.: E.ON Kernkraft s view regarding the necessary steps for a successful commissioning of the emplacement of radioactive waste in the final repository Konradmine.Tagungsband Waste Management, (2009). [8] Jung, H. & Scupin, C.: Water Law specific Regulation of the German Repository Konrad. Tagungsband Waste Management, (2011). [9] Berg, H. & Brennecke, P.: The Konrad Mine - The Planned German Repository for Radioactive Waste with Negligible Heat Generation. Bundesamt für Strahlenschutz, ET-6/90 (1990). [10] Bundesamt für Strahlenschutz: Endlager Konrad. Wissen schafft Vertrauen. Informationsbroschüre (2008). [11] Brennecke, P.: Prüfung und Bewertung einer möglichen Verschmutzung des Grundwassers durch bestimmte gefährliche Stoffe. Bundesamt für Strahlenschutz, EU 509 (1998). [12] United States Environmental Protection Agency: Conditions of Approval for Disposal of PCB/TRU and PCB/TRU Mixed Waste at the U.S. Department Of Energy (DOE) Waste Isolation Pilot Plant, Carlsbad, New Mexico (2007). [13] United States Environmental Protection Agency: Criteria for the Certification and Recertification of the Waste Isolation Pilot Plant s Compliance with the 40 CFR Part 191 Disposal Regulations. CFR Title 40, Volume 23, Part 194 (2004). [14] New Mexico Environmental Department: Waste Isolation Pilot Plant Hazardous Waste Permit (2010). [15] Niedersächsischer Landesbetrieb für : Aufsichtliche Zustimmung - Vorgehensweise des Bundesamtes für Strahlenschutz (BfS) zur Umsetzung der Nebenbestimmung 1 der gehobenen wasserrechtlichen Erlaubnis zur Endlagerung von radioaktiven Abfällen im Endlager Konrad (2011). 6 / 6