13/04 Organisation. Öffentlich-rechtliche Stiftungen. Leitsätze

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1 13/04 Organisation Öffentlich-rechtliche Stiftungen Leitsätze (1) Die Errichtung einer öffentlich-rechtlichen Stiftung kommt vor allem in Betracht, wenn eine Aufgabe unabhängiger von externen Einflüssen wahrgenommen werden soll, als dies eine Behörde der Bundesverwaltung könnte. Dabei sind die Argumente für und gegen diese Rechtsform in Bezug auf die wahrzunehmende Verwaltungsaufgabe hinreichend abzuwägen. (2) Bei der Errichtung von Stiftungen ist die Kompetenzverteilung des Grundgesetzes und speziell Artikel 87 Absatz 3 Satz 1 Grundgesetz (zentrale Wahrnehmung der Aufgabe) zu beachten. Grundsätzlich sollte keine andere Bundeseinrichtung bereits die gleichen Aufgaben wahrnehmen. (3) Vermögensstiftungen sind am ehesten zur Verwirklichung der typischen Stiftungsmerkmale wie Autonomie und Dauerhaftigkeit der Aufgabenwahrnehmung geeignet. Einkommensstiftungen mit gesetzlich garantierter Zuweisung können diese Merkmale auch erfüllen. Einkommensstiftungen ohne gesetzlich garantierte Zuweisung (aus dem Bundeshaushalt) unterliegen dagegen weiteren externen Einflüssen. (4) Die Organisation einer Stiftung sollte auf eine möglichst effektive und effiziente Verfolgung ihres Zwecks ausgerichtet sein. Auf der Grundlage verlässlicher Kennzahlen können die Stiftungsorgane Aussagen zur Wirtschaftlichkeit der Aufgabenwahrnehmung treffen und den Bedarf für steuerndes Eingreifen erkennen. Die Verwaltungsquote als Verhältnis der Verwaltungsausgaben zu den Zweckausgaben der Stiftung stellt dabei eine wichtige Größe dar. (5) Bei den Vermögensstiftungen gewinnt eine professionelle Anlage- und Risikomanagementstrategie besondere Bedeutung. Dabei können (einheitliche) Anlagerichtlinien einen Beitrag zur Professionalisierung leisten. Auch eine einheitliche Anlageverwaltung für mehrere Stiftungen kann Vorteile mit sich bringen. Besonders für Einrichtungen mit niedrigen Anlagevolumina können so Risiko- und Ertragsgesichtspunkte optimiert werden.

2 2 (6) Da der Stiftungsrat die generelle Ausrichtung der Stiftungstätigkeit festlegt, müssen seine Entscheidungen die grundsätzliche Unabhängigkeit der Stiftung von externen Einflüssen gewährleisten. Es wäre daher kritisch, wenn durch die Besetzung des Stiftungsrats die Autonomie der Stiftung ausgehöhlt würde. (7) Die Rechtsaufsicht muss systematisch prüfen, ob die Stiftungsorgane das geltende Recht einhalten und der im Stiftungsgesetz zum Ausdruck kommende Zweck verwirklicht wird. Die Zuweisung der Rechtsaufsicht innerhalb der Bundesministerien kann dann problematisch sein, wenn Mitglieder des Stiftungsrats Organisationseinheiten angehören, die die Rechtsaufsicht wahrnehmen sollen. (8) Es ist erforderlich, die öffentlich-rechtlichen Stiftungen nach angemessener Zeit einer systematischen Evaluation auch im Hinblick auf die Wahl der Organisationsform zu unterziehen. Hintergründe Der Bund kann seine Verwaltungsaufgaben in unterschiedlichen Organisationsformen wahrnehmen. Artikel 87 Absatz 3 Satz 1 Grundgesetz eröffnet dem Bund die Möglichkeit, in Angelegenheiten, für die ihm die Gesetzgebung zusteht, bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz zu errichten. Zu dieser sogenannten fakultativen mittelbaren Bundesverwaltung zählen Anstalten, Körperschaften und Stiftungen. Als Merkmale rechtsfähiger Stiftungen des öffentlichen Rechts lassen sich festmachen: Sie sind durch Hoheitsakt errichtet. Sie sind mit Hoheitsbefugnissen ausgestattete Rechtsträger. Sie stehen unter staatlicher Aufsicht. Sie verwalten einen zweckgebunden bereitgestellten Bestand an Vermögenswerten (oder auch laufende Zuweisungen). Sie erfüllen öffentliche Aufgaben. Wesentliche Merkmale sind damit der Stiftungszweck, die Stiftungsorganisation und das Stiftungsvermögen. Nach der Untersuchung ausgewählter Stiftungen hat der Bundesrechnungshof Empfehlungen für eine gute Stiftungspraxis gegeben. Diese betreffen insbesondere folgende Bereiche:

3 3 (1) Mögliche Handlungsformen des Staates (z. B. Behörde der unmittelbaren Bundesverwaltung, Anstalt oder Stiftung) sind für jeweils bestimmte Aufgaben besonders geeignet. Vor Errichtung einer öffentlich-rechtlichen Stiftung des Bundes müssen deshalb alternative Organisationsmodelle geprüft und entsprechende Überlegungen auch dokumentiert werden. Nicht bei allen geprüften Stiftungen fanden sich in den gesetzesbegründenden Unterlagen entsprechende Argumente für die Stiftungslösung. Stiftungen nehmen ihre Aufgaben grundsätzlich unbefristet wahr und werden durch ihre Autonomie gekennzeichnet. Sie kommen damit z. B. für eigenständig wahrzunehmende Daueraufgaben in Betracht, bei denen Entscheidungen möglichst frei von politischen oder sonstigen externen Einflüssen getroffen werden sollen. Die gesetzesbegründenden Materialien sollten die Argumente benennen, die für die Errichtung einer Stiftung maßgeblich waren. (2) Bei der Aufgabenwahrnehmung durch öffentlich-rechtliche Stiftungen ist der Bund an die Begrenzungen seiner Kompetenz durch das Grundgesetz gebunden. Die Bundeskompetenz muss anhand der erforderlichen Merkmale und Anforderungen geprüft und das Ergebnis in der Gesetzesbegründung niedergelegt werden. In Betracht kommen dabei für den Stiftungszweck gemäß Artikel 87 Absatz 3 Satz 1 Grundgesetz nur solche Angelegenheiten, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht. Daneben fordert Artikel 87 Absatz 3 Satz 1 Grundgesetz die zentrale Wahrnehmung einer Aufgabe für das ganze Bundesgebiet ohne bundeseigene Mittel- und Unterbehörden. Die Aufgabe muss ihren typischen Merkmalen nach zentral zu erfüllen sein. Dies war für eine der geprüften Stiftungen aber mehr als zweifelhaft. Die Errichtung von öffentlich-rechtlichen Stiftungen ist nur geboten, wenn keine andere Bundeseinrichtung bereits die gleichen Aufgaben wahrnimmt. Der Bundesrechnungshof hat in seiner Prüfung aber Überschneidungen der Aufgaben einzelner Stiftungen mit anderen Bundeseinrichtungen festgestellt. Der Bund muss jedoch für seine Einrichtungen klare Aufgabenabgrenzungen vorsehen bzw. gewollte Überschneidungen begründen. (3) Bei der Errichtung einer Stiftung sind Vor- und Nachteile der Finanzierungsart abzuwägen. Bei einer Einkommensstiftung, die sich maßgeblich durch jährlich wieder zu gewährende Mittel finanziert, können sich Haushaltskürzungen auswirken. Sie ist anfälliger für eine Einflussnahme der Politik. Eine Vermögensstiftung ist grundsätzlich weniger von externen Einflüssen, dafür aber stärker von den Renditemöglichkeiten bei der Vermögensanlage abhängig. Liegt das Renditeniveau niedrig, steht weniger Geld für die Wahrnehmung der Stiftungsaufgaben zur Verfügung. Dies kann zu Zielkonflikten zwischen Vermögenserhaltung und Verwirklichung des Stiftungszwecks kommen.

4 4 (4) Die Organisation von Stiftungen hat den Vorgaben des Stiftungsgesetzes zu entsprechen. Sie sollte klare und möglichst einheitliche Strukturen aufweisen und dem Gebot der Wirtschaftlichkeit Rechnung tragen. Der Bundesrechnungshof hatte in seiner Prüfung festgestellt, dass bei den meisten Stiftungen die Ausgaben für die Geschäftsführung/Verwaltung regelmäßig angestiegen waren, teilweise sogar beträchtlich. Belastbare Zahlen zu Ausgaben und Einnahmen der Stiftungen könnten hier Vergleiche mit der unmittelbaren Bundesverwaltung ermöglichen und sind deshalb für die Arbeit des Stiftungsvorstands und des Stiftungsrats unverzichtbar. Die Verwaltungsquote als Verhältnis der Verwaltungsausgaben zu den Zweckausgaben der Stiftung stellt dabei eine wichtige Größe dar. Auf ihrer Grundlage können diese Organe Aussagen zur Wirtschaftlichkeit der Aufgabenwahrnehmung treffen und den Bedarf für steuerndes Eingreifen erkennen. (5) Gerade bei Vermögensstiftungen gewinnt eine professionelle Anlage- und Risikomanagementstrategie eine besondere Bedeutung. Bei den geprüften Stiftungen unterschied sich die Höhe der Erträge aus dem Stiftungsvermögen und sie unterlagen auch unterschiedlich starken Schwankungen. Einheitliche Anlagerichtlinien können dabei einen Beitrag zur Professionalisierung des Finanzanlagemanagements bilden. Sie legen den Grundstein für ein systematisches Anlage- und Risikomanagement des Stiftungsvorstands und die Kontrolle der Anlageentscheidungen durch den Stiftungsrat. In Betracht kommt dabei vor allem eine risikoarme Anlagestrategie mit möglichst konstanten Erträgen, um so das Stiftungskapital real zu erhalten. Eine einheitliche Anlageverwaltung kann Vorteile für alle Stiftungen mit sich bringen. Besonders für kleinere Stiftungen könnte dies zu einer höheren Anlagesicherheit beitragen. Sie würde Einrichtungen mit geringer Eigenkompetenz und niedrigen Anlagevolumina Zugang zu Anlagekonditionen eröffnen, die unter Risiko- und Ertragsgesichtspunkten optimiert sind. (6) Stiftungen verfügen in aller Regel über mindestens ein internes Kontrollorgan, häufig der Stiftungsrat. Einerseits nimmt er die Fach- und Dienstaufsicht wahr und überwacht die Geschäftsführung hinsichtlich der Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit sowie Rechtmäßigkeit ihrer Handlungen. Andererseits obliegt dem Stiftungsrat regelmäßig die Beschlussfassung über grundlegende Fragen der Stiftungstätigkeit und damit dem Schwerpunkt in der Ausrichtung der Aufgabenwahrnehmung. Er muss dafür eine angemessene Größe haben und aufgrund der Zusammensetzung seine Aufgaben als Steuerungs- und Kontrollorgan wahrnehmen können. Seine Entscheidungen müssen dabei die grundsätzliche Autonomie der Stiftung

5 5 gewährleisten. Diese Autonomie war aufgrund der personellen Besetzung des Stiftungsrates jedenfalls bei einer geprüften Stiftung in Frage gestellt. (7) Öffentlich-rechtliche Stiftungen des Bundes unterliegen der Rechtsaufsicht durch das zuständige Bundesministerium. Dabei wird geprüft, ob die Stiftungsorgane das geltende Recht einhalten und der im Stiftungsgesetz zum Ausdruck kommende Zweck verwirklicht wird. Eine systematische Aufsicht knüpft an bestimmte Ereignisse und entsprechende Vorlagen an und dokumentiert ihr Vorgehen sowie ihre Feststellungen nachvollziehbar. Bei der Verortung der Rechtsaufsicht kann es zu Interessenkonflikten kommen. Dies trifft z.b. zu, wenn Mitglieder des Stiftungsrats gleichzeitig Organisationseinheiten angehören, die die Rechtsaufsicht wahrnehmen sollen. Unter solchen Gesichtspunkten stellte sich die konkrete Zuweisung der Rechtsaufsicht innerhalb der Bundesministerien bei mehreren Stiftungen als problematisch dar. (8) Nach einiger Zeit müssen die einer Stiftung zugrundeliegenden Abwägungen und Erwartungen überprüft werden. Die betrachteten Stiftungen hatten ihre Aufgabenerledigung insbesondere die Zulässigkeit und Geeignetheit der gewählten Rechtsform Stiftung aber überwiegend nicht systematisch evaluiert. Eine solche Evaluation der Stiftungsgründung und Stiftungsarbeit korrespondiert jedoch mit den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur BHO. Eine solche Evaluierungsklausel könnte bereits ins jeweilige Stiftungsgesetz aufgenommen werden