Einreisesperren: Praxis wird beibehalten

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1 Die Bundesbehörden der Schweizerischen Eidgenossenschaft Einreisesperren: Praxis wird beibehalten Bern, Die Praxis zur Verhängung und vorübergehenden Aufhebung von Einreiseverboten wird unverändert beibehalten. Die Weisungen werden ergänzt. Der Bundesrat hat heute den Bericht "Einreisesperren und ihre Aufhebung" verabschiedet, den er als Antwort auf das Postulat der Staatspolitischen Kommission des Ständerates in Auftrag gegeben hat. Der Bundesrat wurde mit diesem Postulat beauftragt, über die Anzahl von Einreiseverboten und deren Aufhebung sowie den möglichen Missbrauch und die Folgen einer generellen Abschaffung Bericht zu erstatten. Das BFM erlässt jedes Jahr 8000 bis Einreiseverbote. Die Mehrheit dieser Verbote werden aufgrund von Verletzungen der ausländerrechtlichen und arbeitsrechtlichen Vorschriften verhängt (z.b. Schwarzarbeit, Überschreiten des bewilligten Aufenthalts). Im Februar 2013 waren total gültige Einreiseverbote registriert. Aufhebung von Einreisesperren Jährlich werden vom BFM rund 400 Einreisesperren, meistens befristet, aufgehoben. Die Aufhebung erfolgt auf Gesuch hin für begründete Besuche in der Schweiz (z.b. Tod eines nahen Verwandten, Geburt eines eigenen Kindes). Missbräuche sind erfahrungsgemäss äusserst selten. Die betroffenen Personen haben ein hohes Interesse, sich während der Dauer der Aufhebung der Einreisesperre an die Rechtsordnung zu halten. Andernfalls riskieren sie, künftig keine befristete Aufhebung oder gar eine Verlängerung der Einreisesperre zu erhalten. Anpassung der Weisungen Der Bericht kommt zum Schluss, dass derzeit kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht. In der Praxis werden die Voraussetzungen für die Aufhebung von Einreiseverboten weiterhin sorgfältig und einzelfallgerecht geprüft. Hingegen wird das BFM seine Weisungen präzisieren. So wird neu explizit geregelt, dass eine Aufhebung des Einreiseverbots für Personen, welche gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung verstossen haben, nur in Frage kommt, wenn sie während längerer Zeit im Ausland ihr Wohlverhalten unter Beweis gestellt haben. Zudem wird bei Missbrauch grundsätzlich keine weitere befristete Aufhebung mehr gewährt. Damit wird die bestehende restriktive Praxis konkretisiert. Adresse für Rückfragen: Michael Glauser, Bundesamt für Migration, T Herausgeber: Der Bundesrat Internet: Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement Internet: Bundesamt für Migration Internet:

2 Die Bundesbehörden der Schweizerischen Eidgenossenschaft Rechtliche Grundlagen

3 Bericht in Erfüllung des Postulats Staatspolitische Kommission SR Einreisesperren und ihre Aufhebung vom 22. Mai

4 Bericht 1 Ausgangslage Der Bundesrat wurde mit dem Postulat Einreisesperren und ihre Aufhebung der SPK-S vom 13. Januar 2012 beauftragt, Bericht zu erstatten über: a. die Zahl der pro Jahr verfügten Einreisesperren in den letzten Jahren, mit Angabe der verschiedenen Gründe; b. die Zahl der pro Jahr verfügten vorübergehenden und vollständigen Aufhebungen von Einreisesperren (Suspensionsverfügungen) in den letzten Jahren, mit Angabe der Dauer der Aufhebungen und der verschiedenen Gründe der Verfügungen; c. den möglichen Missbrauch von Suspensionsverfügungen und mögliche Massnahmen auf der Basis des geltenden Rechtes gegen diesen Missbrauch; d. die Folgen einer Abschaffung der Suspensionsverfügungen. Dem Postulat ging die parlamentarische Initiative Heer «Einschränkung der Suspensionsverfügungen» vom 16. März 2011 voraus, welche eine Abschaffung der befristeten Suspendierungen von Einreiseverboten für familiäre Angelegenheiten verlangt. Die SPK-N hatte am 8. September 2011 der Initiative mit 14 zu 10 Stimmen bei 2 Enthaltungen Folge geleistet. Die SPK-S stellte hier demgegenüber keinen gesetzgeberischen Handlungsbedarf fest und lehnte die Parlamentarische Initiative am 13. Januar 2012 mit 6 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung ab. Die SPK-S erachtete es jedoch als notwendig, nähere Auskünfte zur Praxis bei der Verhängung und Suspendierung von Einreiseverboten zu erhalten. Aus diesem Grund reichte sie das vorliegende Postulat ein. Der Bundesrat beantragte am 22. Februar 2012 die Annahme des Postulats, das am 5. März 2012 vom Ständerat angenommen wurde. Am 21. Juni 2012 sistierte die SPK-N einstimmig die Weiterbehandlung der parlamentarischen Initiative Heer , bis die Antwort des Bundesrates zu diesem Postulat vorliegt. 2 Einreiseverbote und deren temporäre oder vollständige Aufhebung 2.1 Rechtliche Grundlagen Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (Ausländergesetz, AuG) 1 Artikel 67 AuG: Einreiseverbot 1 Das BFM verfügt unter Vorbehalt von Absatz 5 Einreiseverbote gegenüber weggewiesenen Ausländerinnen und Ausländern, wenn: a. die Wegweisung nach Artikel 64d Absatz 2 Buchstaben a c sofort vollstreckt wird; b. diese nicht innerhalb der angesetzten Frist ausgereist sind. 1 SR

5 2 Das Bundesamt kann Einreiseverbote gegenüber Ausländerinnen und Ausländern verfügen, die: a. gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz oder im Ausland verstossen haben oder diese gefährden; b. Sozialhilfekosten verursacht haben; c. in Vorbereitungs-, Ausschaffungs- oder Durchsetzungshaft (Art ) genommen worden sind. 3 Das Einreiseverbot wird für eine Dauer von höchstens fünf Jahren verfügt. Es kann für eine längere Dauer verfügt werden, wenn die betroffene Person eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt. 4 Das Bundesamt für Polizei (fedpol) kann zur Wahrung der inneren oder der äusseren Sicherheit der Schweiz gegenüber Ausländerinnen und Ausländern ein Einreiseverbot verfügen; es hört den Nachrichtendienst des Bundes (NDB) vorgängig an. Das fedpol kann Einreiseverbote für eine Dauer von mehr als fünf Jahren und in schwerwiegenden Fällen unbefristet verfügen. 5 Die verfügende Behörde kann aus humanitären oder anderen wichtigen Gründen von der Verhängung eines Einreiseverbots absehen oder ein Einreiseverbot vollständig oder vorübergehend aufheben. Das Einreiseverbot soll künftigen Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorbeugen oder die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz wahren, nicht aber ein bestimmtes Verhalten ahnden. Es hat damit nicht Straf-, sondern Massnahmencharakter. Das Bundesamt für Migration (BFM) und das Bundesamt für Polizei (fedpol) erlassen die Einreiseverbote von sich aus oder auf Antrag einer anderen Behörde des Bundes oder der Kantone. Während der Gültigkeit des Einreiseverbots ist den betroffenen Personen die (rechtmässige) Einreise in die Schweiz verwehrt, ausser es liegt eine ausdrückliche Ermächtigung des BFM oder von fedpol vor. Die zuständigen Behörden schreiben die Einreiseverbote landesweit und/oder im Schengener Informationssystem (SIS) aus, sofern die Anforderungen gemäss Artikel 23 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1987/ erfüllt sind (Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung oder die nationale Sicherheit). Die im SIS ausgeschriebenen Einreiseverbote gelten für den ganzen Schengenraum. Ein Schengen-Staat kann jedoch die Einreise in sein Hoheitsgebiet aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen gestatten (vgl. Art. 5 Abs. 4 Bst. c Schengener Grenzkodex 3 ). Eine Person, die gegen ein Einreiseverbot verstösst, macht sich nach Artikel 115 Absatz 1 Buchstabe a AuG strafbar. 2 Verordnung (EG) Nr. 1987/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II). 3 Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex). 3

6 Absatz 1 Für im Zusammenhang mit Rückkehrentscheidungen infolge illegalen Aufenthalts gegenüber Staatsangehörigen von Nicht-Schengen-Staaten ausgesprochene Einreiseverbote soweit sie nicht Familienangehörige einer Person mit Staatsangehörigkeit eines EU-/EFTA-Staates darstellen gilt es, die EG-Rückführungsrichtlinie 4 zu beachten, welche eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands darstellt. Gemäss deren Artikel 11 ist ein Einreiseverbot auszusprechen, wenn eine Rückkehrentscheidung sofort vollstreckt wird oder falls eine Person einer Verpflichtung zur freiwilligen Rückkehr nicht nachkommt. In anderen Fällen überlässt es die Rückführungsrichtlinie den Schengen-Staaten, ob sie ein Einreiseverbot verhängen oder nicht. Die Dauer des Einreiseverbots ist jedoch in Anbetracht der Umstände des jeweiligen Einzelfalls festzusetzen und darf fünf Jahre nur dann überschreiten, wenn die betroffene Person eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellt (vgl. Art. 11 Abs. 2 Rückführungsrichtlinie). Das BFM verfügt entsprechend Einreiseverbote gegenüber Ausländerinnen und Ausländern aus Nicht-Schengen-Staaten, wenn diese nicht innerhalb der angesetzten Frist ausgereist sind oder wenn die Wegweisung sofort vollstreckbar ist. Letzteres ist der Fall bei einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder die innere oder äussere Sicherheit, bei einer absehbaren Verweigerung der Ausreise sowie bei einem offensichtlich unbegründeten oder missbräuchlichen vorgängigen Bewilligungsgesuch (Art. 64d Abs. 2 Bst. a-c AuG). In diesen Fällen muss in der Regel ein Einreiseverbot verfügt werden; vorbehalten bleibt die Ausnahmebestimmung in Absatz 5 (Verzicht aus humanitären oder anderen wichtigen Gründen). 5 Absatz 2: Ferner kann das BFM ein Einreiseverbot gegenüber Ausländerinnen und Ausländern verfügen, die gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz oder im Ausland verstossen haben oder diese gefährden, Sozialhilfekosten verursacht haben oder in Vorbereitungs-, Ausschaffungs- oder Durchsetzungshaft genommen worden sind. In diesen Fällen ist das Ermessen der Behörde wesentlich grösser. Bei der Ausübung des Ermessens muss jeweils dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung getragen werden. 6 Eine Verletzung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist namentlich gegeben bei erheblichen oder wiederholten Verstössen gegen gesetzliche Vorschriften oder behördliche Verfügungen sowie bei Nichterfüllung der öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Verpflichtungen. 7 Ein solches Verhalten kann auch dann vorliegen, wenn die einzelnen Handlungen für sich allein noch keinen Widerruf rechtfertigen, deren wiederholte Begehung aber darauf hinweist, dass die betreffende Person nicht bereit ist, sich an die geltende Ordnung zu halten. 4 Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, Abl. L 348/98 vom 24. Dezember BBl , S Vgl. z.b. Urteil des BVGer C-154/2006 vom 29. Oktober 2007, E Vgl. z.b. Urteil des BVGer C-707/2008 vom 18. März 2009, E

7 Ein Einreiseverbot soll insbesondere auch dann angeordnet werden können, wenn Ausländerinnen oder Ausländer gegen ausländerrechtliche Vorschriften verstossen haben oder wenn die Gefahr besteht, dass bei einer Wiedereinreise erneut Sozialhilfekosten (u.a. auch Rückreisekosten) entstehen. Ein Einreiseverbot kann aber auch aus präventiven Gründen ausgesprochen werden, wenn eine Person im Ausland Straftaten begangen hat und ein Bezug zur Schweiz besteht. Wurden Ausländerinnen oder Ausländer in Vorbereitungs-, Ausschaffungsoder Durchsetzungshaft genommen, so kann ebenfalls ein Einreiseverbot verfügt werden. Absatz 3 Das Einreiseverbot wird grundsätzlich für eine Dauer von höchstens fünf Jahren verfügt. Wenn die betroffene Person eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt, kann das Einreiseverbot für eine längere Dauer verfügt werden. Dabei sind auch unbefristete Einreiseverbote möglich. Dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn bei einer Person aufgrund ihres bisherigen strafrechtlichen Verhaltens keine günstige Prognose gestellt werden kann. 8 Absatz 4 Nach vorgängiger Anhörung des NDB kann fedpol zur Wahrung der inneren oder der äusseren Sicherheit der Schweiz gegenüber Ausländerinnen und Ausländern ein Einreiseverbot verfügen. Dies trifft beispielsweise in Fällen von Gefährdung durch Terrorismus, gewalttätigem Extremismus oder verbotenem Nachrichtendienst zu. Fedpol kann Einreiseverbote für eine Dauer von mehr als fünf Jahren oder auf unbefristete Zeit erlassen. Absatz 5 Gemäss Artikel 11 Absatz 3 der Rückführungsrichtlinie kann aus humanitären oder anderen wichtigen Gründen von der Verhängung eines Einreiseverbots abgesehen oder ein verfügtes Einreiseverbot aufgehoben oder ausgesetzt werden. Entsprechend ermächtigt Absatz 5 die verfügende Behörde, aus humanitären oder anderen wichtigen Gründen von der Verhängung eines Einreiseverbots abzusehen oder ein Einreiseverbot vollständig oder vorübergehend aufzuheben. Gesuche um vorübergehende Aufhebung (Suspension) oder vollständige Aufhebung hat der Betroffene der verfügenden Behörde mit eingehender Begründung einzureichen. Vor einem entsprechenden Entscheid holt das BFM nötigenfalls die Stellungnahme der zuständigen kantonalen Behörde ein. Fedpol nimmt in jedem Fall Rücksprache mit dem NDB. Gemäss ständiger Praxis sowohl des BFM als auch von fedpol werden Einreiseverbote nur ausnahmsweise und für eine klar begrenzte Zeit vorübergehend aufgehoben, wenn wichtige Gründe dies rechtfertigen. Es besteht jedoch kein Anspruch darauf. Als wichtige Gründe für die vorübergehende Aufhebung eines verfügten 8 Betreffend unbefristete Einreiseverbote vgl. Urteil BVGer C-3254/2012 vom 14. November 2012, C-5789/2011 vom 9. Januar 2013, C-4425/2011 vom 18. Januar 2013, C-2804/2011 vom 1. Februar 2013, C-306/2012 vom 22. März Zur Frage der Dauer eines Einreiseverbots für Drittstaatsangehörige vgl. Urteil BVGer C5483/2011 vom 25. März 2013; Zur Frage der Dauer eines Einreiseverbotes für EU/EFTA-Angehörige vgl. 2C_318/2012 vom 22. Februar

8 Einreiseverbots gelten insbesondere gerichtliche oder amtliche Vorladungen, der Todesfall eines in der Schweiz lebenden Familienmitglieds, Besuche von nahen Verwandten an hohen Feiertagen wie Ostern, Pfingsten oder Weihnachten und bei bedeutenden Familienanlässen wie Hochzeiten, Taufe etc.. Dabei sind im Einzelfall einerseits die Gründe, die zum Erlass des Einreiseverbotes geführt haben und die Notwendigkeit der Fernhaltemassnahme zum Schutz der tangierten Rechtsgüter, andererseits die privaten Interessen der betroffenen Personen im Rahmen einer Verhältnismässigkeitsprüfung gegeneinander abzuwägen. Bestehen Anhaltspunkte dafür, dass der vorübergehende Aufenthalt der betroffenen Person in der Schweiz zu einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bzw. der inneren oder äusseren Sicherheit führt, wird das Gesuch um eine vorübergehende Aufhebung nicht bewilligt. Eine solche setzt zudem voraus, dass auch die übrigen allgemeinen Einreisevoraussetzungen erfüllt sind (gesicherte Wiederausreise, genügende finanzielle Mittel etc.; vgl. Art. 5 AuG). Eine vollständige, d.h. vorzeitige Aufhebung des Einreiseverbotes setzt kumulativ voraus, dass dafür gewichtige Gründe geltend gemacht werden können, dass von der betroffenen Person künftig keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung bzw. für die innere oder die äussere Sicherheit der Schweiz mehr ausgeht und dass ihr Verhalten während der bisherigen Dauer des Einreiseverbots zu keinen Klagen Anlass gegeben hat. 9 Eine Aufrechterhaltung des Einreiseverbots müsste also unverhältnismässig sein Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA) 10 Für die gemäss dem FZA oder dem EFTA-Übereinkommen freizügigkeitsberechtigte Personen, d.h. Staatsangehörige aus EU- oder EFTA-Staaten sowie deren Familienangehörige, gelten besondere Voraussetzungen. Das FZA verleiht den freizügigkeitsberechtigten Personen u.a. unmittelbar Ansprüche auf Einreise und Aufenthalt. Diese dürfen nur dann eingeschränkt werden, wenn die Voraussetzungen des in Artikel 5 Anhang I enthaltenen sogenannten Ordre public-vorbehalt erfüllt sind. Dies bedeutet, dass die Rechte aus dem Freizügigkeitsabkommen nur zur Wahrung der öffentlichen Ordnung, der Sicherheit und der Gesundheit eingeschränkt werden können. Ein Einreiseverbot stellt eine solche Einschränkung dar. Gegen einen Staatsangehörigen eines EU/EFTA-Staates darf deshalb nur dann ein Einreiseverbot nach Artikel 67 AuG verfügt werden, wenn dies durch das persönliche Verhalten der betroffenen Person gerechtfertigt ist und wenn davon ausgegangen werden muss, dass von deren Aufenthalt in der Schweiz eine aktuelle, tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgeht (Art. 5 Abs. 2 Anhang I FZA i.v.m. Art. 3 Richtlinie 64/221/EWG 11 ). Dabei 9 BFM, Weisung I. 8. Ziffer Stand: 30. September SR Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind (ABl. Nr. 56 vom 4. April 1964, S. 850). 6

9 ist auch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) vor der Unterzeichnung des Abkommens zu berücksichtigen (vgl. Art. 16 FZA). Das EFTA-Übereinkommen enthält eine analoge Regelung. Ein Einreiseverbot darf nur solange aufrechterhalten werden, wie die genannten Voraussetzungen erfüllt bleiben. Bezüglich der Aufhebung von verfügten Einreiseverboten enthalten FZA und EFTA-Übereinkommen keine Vorgaben. 2.2 Erlass von Einreiseverboten in der Praxis Die Praxis des BFM Einreiseverbot Gemäss der Praxis des BFM wird ein Einreiseverbot bei geringfügigeren Verstössen gegen die Rechtsordnung (Missachtung ausländerrechtlicher Vorschriften, Schwarzarbeit) für die Dauer von einem bis zu drei Jahren verfügt. Bei schwerwiegenden Verstössen (z.b. bei Vermögensdelikten oder wiederholter Kleinkriminalität) kann eine Einreisesperre von fünf bis zu zehn Jahren sowie in sehr schweren Fällen (einzelne schwere oder wiederholte Verstösse gegen das Betäubungsmittelgesetz, Delikte gegen Leib und Leben, Raub etc., die zu einer längerfristigen Freiheitsstrafe geführt haben) auch auf unbestimmte Dauer ausgesprochen werden. Bei freizügigkeitsberechtigten Personen wird ein Einreiseverbot in der Regel nur für höchstens fünf Jahre verfügt. Hier sind aufgrund des Freizügigkeitsrechts generell strengere Voraussetzungen beim Erlass einer Fernhaltemassnahme zu beachten. 12 Es ist festzuhalten, dass es sich hier immer um einen Einzelfallentscheid handelt, bei dem die öffentlichen und privaten Interessen im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung gegeneinander abgewogen werden müssen. Vorübergehende Aufhebung von Einreiseverboten Einreiseverbote können auf Gesuch hin befristet aufgehoben werden (zu den allgemeinen Voraussetzungen für eine vorübergehende Aufhebung siehe oben, Ziffer 2.1., Kommentar zu Art. 67 Abs. 5 AuG). Gemäss der Praxis des BFM muss sich die betroffene Person vor einer ersten vorübergehenden Aufhebung während einer gewissen Zeit im Ausland bewährt haben. Im ersten Jahr nach Erlass des Einreiseverbots ist in aller Regel keine Suspension möglich, ausser es bestünde ein sehr wichtiger Einreisegrund, wie zum Beispiel gerichtliche und amtliche Vorladungen oder wichtige familiäre Anlässe (Tod eines nahen Verwandten; Geburt eines eigenen Kindes). Ab dem zweiten bis und mit dem dritten Jahr nach Erlass des Einreiseverbots ist eine vorübergehende Aufhebung von höchstens 14 Tagen pro Kalenderjahr möglich. Im vierten und fünften Jahr kann eine Suspension für höchstens 30 Tage im Kalenderjahr gewährt werden. Eine Suspension von höchstens zwei Monaten im Kalenderjahr ist ab dem sechsten Jahr bis zum Ablauf des Einreiseverbots möglich. Aus- 12 Vgl. BGE 136 II 5 und Ziffer

10 nahmen von dieser Praxis erfolgen bei gerichtlichen oder anderen amtlichen Vorladungen sowie z.b. bei Versicherungsabklärungen in der Schweiz. In der Praxis werden Suspensionen vor allem an Männer erteilt, welche die in der Schweiz verbliebene Kernfamilie besuchen (Ehegattin und Kinder; z. B. über Weihnachten oder während den Sommerferien). In aller Regel sind diese Familienangehörigen Schweizer Staatsangehörige oder sie besitzen die Niederlassungsbewilligung. Bei der Prüfung eines Gesuches um vorübergehende Aufhebung sind in diesem Kontext stets Artikel 13 BV, Artikel 8 der Konvention vom 4. November zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) und Artikel 17 des Internationalen Paktes vom 16. Dezember über bürgerliche und politische Rechte (UNO Pakt II), welche das Familienleben schützen, sowie den Garantien des Übereinkommens vom 20. November über die Rechte des Kindes (KRK) Rechnung zu tragen. Gemäss der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 16 erweist sich sofern Art. 13 BV und Art. 8 EMRK tangiert sind oft nur als verhältnismässig, wenn mittels befristeten Aufhebungen während der Dauer des Einreiseverbots die Pflege der familiären Beziehungen sichergestellt ist. Vor Erlass einer Aufhebungsverfügung wird wenn immer möglich und sinnvoll Rücksprache mit dem Kanton genommen, in welchem sich die betroffene Person hauptsächlich aufhalten wird. Die Aufhebungsverfügung, die gebührenpflichtig ist, ist bei der Ein- und Ausreise von der Grenzkontrollbehörde abzustempeln und nach der Ausreise ans BFM zu retournieren. Damit kann die fristgerechte Ein- und Ausreise kontrolliert werden. Die Erfahrungen des BFM zeigen, dass die betroffenen Personen ein hohes Interesse daran haben, sich während der Dauer der gewährten vorübergehenden Aufhebung in der Schweiz an die Rechtsordnung zu halten. Andernfalls riskieren sie, dass ihnen zukünftig keine Aufhebungen mehr gewährt werden oder sogar das Einreiseverbot verlängert wird. Es ist festzustellen, dass während der Dauer einer gewährten Aufhebung nur in wenigen Einzelfällen Probleme (erneute Kriminalität oder nicht fristgerechte Ausreise) auftreten. Vollständige Aufhebung von Einreiseverboten Die Aufhebung eines Einreiseverbots setzt wie bereits oben erwähnt voraus, dass kein öffentliches Interesse an der Aufrechterhaltung einer Fernhaltemassnahme mehr besteht. Es muss davon ausgegangen werden können, dass von der betroffenen Person keine Gefahr mehr für die öffentliche Ordnung und Sicherheit mehr ausgeht und das Einreiseverbot aufgrund der aktuellen Situation unverhältnismässig geworden ist. 13 SR SR SR Vgl. als Beispiele unter vielen: Urteil des BVGer C-2257/2011 vom 6. Dezember 2012, E. 6.3, sowie C-6257/2011 vom 1. Juni

11 In der Regel wird ein auf unbestimmte Dauer verfügtes Einreiseverbot frühestens nach ein paar Jahren auf Gesuch hin aufgehoben, wenn die Voraussetzungen dafür erfüllt sind Die Praxis von fedpol Einreiseverbote Fedpol erlässt Einreiseverbote zur Wahrung der inneren oder der äusseren Sicherheit der Schweiz. Dies ist namentlich der Fall bei Gefährdung durch Terrorismus, gewalttätigen Extremismus, verbotenen Nachrichtendienst oder organisierte Kriminalität, wo grundsätzlich ein grosses und legitimes Interesse des Gemeinwesens an einer Entfernung und Fernhaltung besteht. In der Praxis werden die Einreiseverbote deshalb für die Dauer von drei bis fünf Jahren verfügt. Bei freizügigkeitsberechtigten Personen wird ein Einreiseverbot in den meisten Fällen nur für die Dauer von drei Jahren verfügt. Bei diesen Personen sind aufgrund des Freizügigkeitsrechts generell strengere Voraussetzungen beim Erlass einer Fernhaltemassnahme zu beachten. 18 In Fällen von verbotenem Nachrichtendienst werden Einreiseverbote teilweise für eine Dauer von mehr als fünf Jahren erlassen. Von der Möglichkeit, in schwerwiegenden Fällen unbefristete Einreiseverbote zu erlassen (Art. 67 Abs. 4 AuG), hat das fedpol bislang keinen Gebrauch gemacht In jedem Einzelfall wird die Verhältnismässigkeit des Eingriffs geprüft: das öffentliche Interesse der Gesellschaft an der Fernhaltung einer Ausländerin oder eines Ausländers ist gegen das private Interesse der betroffenen Person an der Einreise in die Schweiz sorgfältig abzuwägen. Vorübergehende bzw. vollständige Aufhebung von Einreiseverboten Bei Vorliegen wichtiger Gründe wird in der Regel eine vorübergehende Aufhebung erteilt. Auch hier handelt es sich jeweils um einen Einzelfallentscheid, bei dem die öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abgewogen werden müssen. Vor der Erteilung einer vorübergehenden Aufhebung nimmt fedpol stets Rücksprache mit dem NDB. Die gängigsten Fälle von vorübergehenden Aufhebungen beziehen sich auf Personen, die ihre Angehörigen in der Schweiz besuchen möchten. Die vorübergehenden Aufhebungen werden des Öfteren auch aus politischen Gründen erteilt. Dies sind z.b. Fälle bei welchen eine mit einem Einreiseverbot belegte Person eine ausländische Delegation auf einer diplomatischen Mission in die Schweiz begleitet. Hier wird stets auch das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten beigezogen. Die Praxis rund um den Vollzug dieser Verfügungen entspricht derjenigen des BFM (vgl. unter 2.2.1). Wie das BFM stellt auch fedpol fest, dass in der Praxis Missbräuche von vorübergehenden Aufhebungen sehr selten vorkommen. 17 Vgl. Urteil BVGer C-2804/2011 vom 1. Februar 2013, E Vgl. BGE 136 II 5. 9

12 Die vorzeitige Aufhebung eines Einreiseverbots setzt voraus, dass zukünftig keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz mehr gegeben ist und somit kein öffentliches Interesse an einer Fernhaltemassnahme mehr besteht. 10

13 3 Statistische Angaben zu den Einreiseverboten Vom BFM erlassene Einreiseverbote Das BFM erlässt im Durchschnitt bis Einreiseverbote pro Jahr. Rund zwei Drittel davon werden aufgrund von Verletzungen der ausländerrechtlichen und arbeitsrechtlichen Vorschriften verhängt (z.b. Schwarzarbeit, Überschreiten des bewilligten Aufenthalts). Etwa ein Drittel der Einreiseverbote wird aufgrund anderer, schwerwiegender Verletzungen der Rechtsordnung in der Schweiz ausgesprochen. Im Jahr 2012 wurden vom BFM gesamthaft Einreiseverbote verfügt, davon aufgrund illegaler Einreise oder illegalen Aufenthaltes mit Schwarzarbeit, 1'196 wegen illegaler Einreise oder illegalen Aufenthaltes ohne Erwerbstätigkeit. 1'063 Einreiseverbote wurden infolge Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz verfügt. Die übrigen Einreiseverbote erfolgten aufgrund anderer Verstösse gegen die Rechtsordnung, die im Zentralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS) nicht näher differenziert werden. Am 29. April 2013 waren im ZEMIS Total gültige Einreiseverbote registriert (davon an EU/EFTA-Angehörige) davon sind Einreiseverbote mit unbestimmter Gültigkeit. Am häufigsten wurden Einreiseverbote mit einer Gültigkeit von zwei bis fünf Jahren verhängt (17 976). 58% der aktuell gültigen Einreiseverbote wurden auch im Schengener Informationssystem SIS ausgeschrieben. Ausschreibungen sind grundsätzlich nur für Drittstaatsangehörige, die keinen Aufenthaltstitel in einem EU/EFTA-Staat haben, möglich. Von fedpol erlassene Einreiseverbote Fedpol erlässt durchschnittlich rund 140 Einreiseverbote pro Jahr. Davon betreffen jährlich ca. 80 Einreiseverbote Angehörige der EU. Den grössten Teil der Verfügungen bilden kurze Einreiseverbote anlässlich des alljährlich stattfindenden World Economic Forums in Davos (WEF). Die übrigen Verfügungen betreffen Fälle aus den Bereichen Terrorismus, gewalttätiger Extremismus und verbotener Nachrichtendienst. Im Jahre 2012 hat fedpol 103 Einreiseverbote erlassen. Davon wurden 23 Einreiseverbote im Zusammenhang mit Terrorismus und gewalttätigem Extremismus und 6 im Bereich des verbotenen Nachrichtendienstes verfügt. Die restlichen 74 Verfügungen wurden anlässlich des WEF erlassen. 4 Statistische Angaben zu im 2012 verfügten Suspensionsverfügungen Vom BFM erlassene Suspensionsverfügungen Die verfügten vorübergehenden Aufhebungen werden im ZEMIS elektronisch erfasst. Im Jahre 2012 hat das BFM insgesamt 315 Suspensionsverfügungen erlassen. Ende April 2013 waren im ZEMIS insgesamt 20 aktive Suspensionen verzeichnet. 15 Suspensionsverfügungen sind aufgrund von Familienbesuchen erlassen worden. 11

14 Weitere Angaben zu den vom BFM erlassenen Suspensionsverfügungen insbesondere bezüglich der Anzahl, der Dauer und der Gründe (vgl. Frage b des Postulats) können wegen der fehlenden statistischen Grundlagen nicht gemacht werden. Von fedpol erlassene Suspensionsverfügungen Durchschnittlich werden rund 9 Suspensionen pro Jahr durch fedpol erlassen. Rund 42% der Suspensionen werden aufgrund familiärer Gründe, rund 58% aufgrund politischer Gründe erteilt. Im Jahre 2012 hat fedpol 5 Suspensionen verfügt. Davon wurden 3 aus familiären und 2 aus politischen Gründen erlassen. 5 Missbrauch von Suspensionsverfügungen und mögliche Massnahmen zu dessen Verhinderung 5.1 Missbrauch von Suspensionsverfügungen Ein solcher Missbrauch liegt einerseits vor, wenn die verfügende Behörde dem Aufhebungsgesuch gestützt auf falschen Angaben des Betroffenen stattgegeben hat und somit getäuscht wurde. Andererseits ist ein Missbrauch dann anzunehmen, wenn die betroffene Person die Schweiz nach Ablauf der Suspensionsverfügung nicht verlässt oder zwar einen rechtmässigen Grund für die Gewährung einer vorübergehenden Aufhebung geltend machte, aber während des Aufenthaltes in der Schweiz straffällig wird. Dabei ist aus ausländerrechtlicher Sicht unerheblich, ob der Tatentschluss bereits vor der Einreise oder erst während des Aufenthalts in der Schweiz erfolgt ist. Solche Missbräuche werden jedoch nur sehr selten festgestellt (vgl. Ziffer ). 5.2 Mögliche Massnahmen gegen den Missbrauch von Suspensionsverfügungen Änderung des Ausländergesetzes Eine mögliche Massnahme würde darin bestehen, die heutige restriktive Praxis in Bezug auf die Gewährung von Suspensionsverfügungen ausdrücklich im Gesetz zu verankern. So könnte zum Beispiel Artikel 67 Absatz 5 AuG mit einem Satz ergänzt werden, der die in der Praxis vorzunehmende Abwägung zwischen öffentlichen und privaten Interessen explizit festhält: «Die verfügende Behörde kann aus humanitären oder anderen wichtigen Gründen von der Verhängung eines Einreiseverbots absehen oder ein Einreiseverbot vollständig oder vorübergehend aufheben. Dabei sind namentlich die Gründe, die zum Einreiseverbot geführt haben sowie der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bzw. die Wahrung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz gegenüber den privaten Interessen des Betroffenen an einer Aufhebung abzuwägen.» 12

15 Dadurch würde klar festgehalten, dass bei Bestehen eines öffentlichen Interesses an der Aufrechterhaltung des Einreiseverbotes eine Aufhebung auf keinen Fall gewährt werden darf. Eine signifikante Eindämmung der typischen Missbrauchsfälle Täuschung der Behörden, Überschreiten der Suspensionsdauer, Straffälligkeit in der Schweiz wäre indessen kaum zu erwarten Anpassung der einschlägigen Weisungen des BFM Das BFM wird seine Weisungen wie folgt ergänzen: Die bestehende restriktive Praxis in Bezug auf die Gewährung von Suspensionsverfügungen wird konkretisiert. So wird explizit festgehalten, dass eine vorübergehende Aufhebung des Einreiseverbotes für Personen, welche in gravierender Weise gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung verstossen haben, nur in Frage kommt, wenn sie während längerer Zeit im Ausland ihr Wohlverhalten unter Beweis gestellt haben. Auch wird festgehalten, dass bei Missbrauch einer Suspensionsverfügung keine weiteren Suspensionen mehr gewährt werden, sofern dafür nicht zwingende Gründe vorliegen (z.b. Gerichtsvorladung, sozialversicherungsrechtlich angezeigte medizinische Untersuchungen und andere zwingende Gründe) Datenaustausch zwischen den Behörden Als Ausführungsbestimmung zur Amtshilfe hat der Bundesrat gestützt auf Artikel 97 Absatz 3 AuG in Artikel 82 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE) 19 Meldepflichten an die für den Vollzug des Ausländerrechts zuständigen Behörden festgelegt. Sie betreffen die Bekanntgabe der Eröffnungen von Strafuntersuchungen, von zivil- und strafrechtlichen Urteilen, von Änderungen im Zusammenhang mit dem Zivilstand, von Verweigerungen der Eheschliessung sowie von Bezügen der Sozialhilfe. Die kantonalen Migrationsbehörden leiten solche Mitteilungen bei Bedarf an das BFM weiter. In der Praxis ist dieser Meldefluss zwischen den Kantonen und dem BFM sichergestellt; weitere Massnahmen sind hier nicht erforderlich. In der Praxis sind jedoch noch Verbesserungen beim Meldefluss innerhalb der Kantone und zwischen den Kantonen möglich Konsultation der mitbeteiligten Behörden Bereits heute sieht die oben erwähnte Weisung des BFM vor, dass die betroffenen Kantone vor Erlass der Suspensionsverfügung bei Bedarf angehört werden SR Siehe BFM, Weisung I. 8. Ziffer Stand:

16 Eine Regelung, wonach in jedem Fall vor einer vorübergehenden Aufhebung durch das BFM eine Stellungnahme des betroffenen Kantons einzuholen ist, würde zu einem unnötigen Verwaltungsaufwand führen. Dies gilt zum Beispiel dann, wenn die betreffende Person schon mehrere Suspensionen erhalten und noch nie zu Beanstandungen Anlass gegeben hat. Es ist jedoch sinnvoll, vor der erstmaligen Suspension eine kantonale Stellungnahme einzuholen. Dies entspricht der heutigen Praxis. Was fedpol angeht, ist anzumerken, dass es gemäss Artikel 67 Absatz 4 AuG schon heute den NDB vor jedem Entscheid bezüglich der Gewährung einer vorübergehenden Aufhebung anhört Umsetzung der Ausschaffungsinitiative Mit der am 28. November 2010 angenommenen sogenannten Ausschaffungsinitiative (Volksinitiative «Für die Ausschaffung krimineller Ausländer») wurde Artikel 121 der Bundesverfassung (BV) 21 mit den Absätzen 3 6 ergänzt. Gemäss diesen Bestimmungen verlieren Ausländerinnen und Ausländer unabhängig von ihrem ausländerrechtlichen Status ihr Aufenthaltsrecht sowie alle Rechtsansprüche auf Aufenthalt in der Schweiz, wenn sie gewisse Straftatbestände erfüllt haben oder missbräuchlich Leistungen der Sozialversicherungen oder der Sozialhilfe bezogen haben. Die Ausschaffung ist regelmässig mit einem Einreiseverbot von 5 15 Jahren (im Wiederholungsfall: 20 Jahre) zu verbinden. Die Umsetzungsarbeiten zu dieser neuen Verfassungsbestimmung auf Gesetzesstufe sind noch nicht abgeschlossen. Damit stellt sich die Frage der Möglichkeit der Aufhebung von Einreiseverboten auch hier. Im Vernehmlassungsentwurf zu den gesetzlichen Ausführungsbestimmungen war eine solche Suspendierungsmöglichkeit nicht vorgesehen. Zurzeit wird die Botschaft des Bundesrates zu dieser Vorlage ausgearbeitet. 6 Folgen einer Abschaffung der Suspensionsverfügung 6.1 Möglichkeit eines Verstosses gegen das Recht auf Familienleben und das Kindeswohl Ein Einreiseverbot kann unter den Schutzbereich von Artikel 13 BV respektive Artikel 8 EMRK fallen, wenn ein tatsächlich gelebtes Familienverhältnis vorliegt. Eine Einschränkung des Rechts auf Familienleben setzt voraus, dass sich die Massnahme auf eine gesetzliche Grundlage stützt, im öffentlichen Interesse liegt bzw. im Falle einer möglichen Verletzung der EMRK einen in Artikel 8 Absatz 2 EMRK genannten Zweck erfüllt und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist. Dazu gehört auch, dass der Grundsatz der Verhältnismässigkeit eingehalten wird. 22 Dieser verlangt, dass die verfügende Behörde in jedem Fall eine Abwägung zwischen den öffentlichen Interessen an einer Fernhaltung und den privaten Interessen 21 SR Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vom 2. August 2001, Boultif c. Suisse, requête n 54273/00; Urteil EGMR vom 22. Mai 2008, Emre c. Suisse, requête n 42034/04. 14

17 der betroffenen Person vornimmt. 23 Bei dieser Abwägung bezieht das Bundesverwaltungsgericht jeweils auch die Möglichkeit einer vorübergehenden Aufhebung eines Einreiseverbotes mit ein. 24 Bei der Abwägung der Interessen ist immer auch zu prüfen, ob es der betroffenen Familie zugemutet werden kann, sich im Ausland zu treffen oder dort zusammen zu wohnen. 25 Die Verhältnismässigkeitsprüfung muss schliesslich die Schwere des Delikts berücksichtigen: Wurde das Einreiseverbot wegen einer sehr schwerwiegenden Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung angeordnet, kann die Verweigerung einer Suspendierung verhältnismässig sein, wenn die betroffene Person beispielsweise nahe Familienangehörige besuchen will. Wurde das Einreiseverbot jedoch wegen weniger schwerwiegender Taten wie zum Beispiel wegen des Bezugs von Sozialhilfe erlassen, so müsste beim gleichen Aufenthaltszweck eine vorübergehende Aufhebung gewährt werden. Ein Einreiseverbot, das in begründeten Fällen temporär aufgehoben werden kann, kann also unter gewissen Bedingungen als EMRK- und verfassungskonform beurteilt werden. Würde das Schweizer Recht die Möglichkeit zur vorübergehenden Aufhebung eines Einreiseverbotes nicht mehr vorsehen, so könnte in leichteren Fällen wegen fehlender Verhältnismässigkeit kein Einreiseverbot mehr erlassen werden. Die gleichen Überlegungen gelten für Massnahmen, welche das Kindeswohl tangieren können (vgl. Art. 3 Abs. 1 und Art. 9 KRK) Verhinderung von strafrechtlichen und sonstigen in der Schweiz hängigen Verfahren Eine vollständige Abschaffung der Möglichkeit, Einreiseverbote vorübergehend aufzuheben, würde dazu führen, dass beschuldigte Personen, die mit einem Einreiseverbot belegt wurden, in der Schweiz nicht vor Gericht zur Verantwortung gezogen bzw. seitens der zuständigen Behörden nicht als Zeugen bzw. Auskunftspersonen einvernommen werden könnten. Zudem kann es auch in anderen Fällen im Interesse der Behörden liegen, dass die betroffenen Personen vorübergehend in die Schweiz einreisen können; etwa für medizinische Abklärungen bei Versicherungsfällen. 7 Schlussfolgerungen In der Praxis werden Suspensionsverfügungen von Betroffenen nur in sehr seltenen Fällen missbraucht. Der Bundesrat ist daher der Meinung, dass derzeit kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht. 23 Vgl. z.b. Urteil des BVGer C-7264/2007 vom 22. April 2008, E. 3.2, sowie C-6364/2009 vom 6. Juni 2011, E Urteil des BVGer C-48/2006 vom 26. Oktober 2007, E Vgl. dazu Urteil EGMR, Udeh c. Suisse, requête n 12020/09 vom 16. April Binder Oser Andrea, Art. 67 AuG, N 26, in: Caroni/Gächter/Thurnherr, Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Bern

18 Der Bundesrat vertritt die Ansicht, dass die Voraussetzungen für den Erlass von Suspensionsverfügungen von den zuständigen Behörden im Einzelfall weiterhin sorgfältig geprüft werden müssen, um Missbrauchsfälle zu verhindern. In diesem Zusammenhang wird das BFM seine Weisungen dahingehend präzisieren, dass die Bedingungen, die zur Gewährung einer vorübergehenden Aufhebung eines erlassenen Einreiseverbotes erfüllt werden müssen, sowie die Folgen eines allfälligen Missbrauchs eines Suspensionsentscheides ausdrücklich erwähnt werden (Ziffer 5.2.2). 16