Stiftung Deutsches Hygiene-Museum 29

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1 Stiftung Deutsches Hygiene-Museum 29 Bei einer Stiftung bürgerlichen Rechts hat sich der Freistaat in geeigneter Weise Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten zu sichern, wenn er die Gewährleistungsverantwortung trägt. 1 Prüfungsgegenstand Der Freistaat Sachsen und die Landeshauptstadt Dresden haben am die rechtsfähige Stiftung bürgerlichen Rechts Deutsches Hygiene-Museum in Dresden errichtet. Zweck der Stiftung ist die Förderung von Wissenschaft, Bildung und Kultur. Dieser wird im Deutschen Hygiene-Museum (DHM) insbesondere durch Ausstellungen, wissenschaftliche Lehr- und Vortragsveranstaltungen und Sammlungen verwirklicht. Auf der Grundlage der Stiftungssatzung und einer Finanzierungsvereinbarung zwischen Freistaat Sachsen und Landeshauptstadt Dresden erhält die Stiftung zu gleichen Teilen jährliche Finanzierungsbeiträge von beiden Stiftern. Die staatlichen Mittel sind als Beteiligung an den Betriebskosten der Stiftung DHM veranschlagt (bis ,412 Mio. p. a. 1, von 2005 bis ,5 Mio. p. a. 2 ). Sie decken fast ein Drittel der Aufwendungen der Stiftung aus der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit. Darüber hinaus hat der Freistaat der Stiftung Grundstücke und Gebäude im Wert von 16,3 Mio. 3 sowie Ausstellungsgegenstände und Mobiliar im Wert von rd. 8,5 Mio. 4 anlässlich der Stiftungserrichtung übereignet. Die Prüfung des SRH war auf die bestimmungsgemäße und wirtschaftliche Verwendung der staatlichen Mittel gerichtet. 2 Prüfungsergebnisse 2.1 Errichtung der Stiftung Mit der Wiedervereinigung Deutschlands wurde das DHM eine staatliche, dem Geschäftsbereich SMS zugeordnete Einrichtung befasste sich das Kabinett erstmals mit den Entwicklungsperspektiven des Hygiene-Museums. Im Ergebnis dessen sollte mit dem Bund und der Landeshauptstadt über die Beteiligung an einem künftigen Träger des Museums verhandelt werden mit der Option der Beteiligung Dritter. Eine daraufhin im SMS gebildete Arbeitsgruppe führte Untersuchungen zu möglichen Rechtsformen für eine Trägerschaft des Museums durch. Die Arbeitsgruppe kam zum Ergebnis, dass der eingetragene Verein zu favorisieren ist, gefolgt von der Stiftung bürgerlichen Rechts. Kosten-Nutzen-Betrachtungen, welche auch die nach Haushaltsrecht bestehenden Möglichkeiten (z. B. Staatsbetrieb) einbezogen, erfolgten nicht. Die Unter Finanzierungsvereinbarung vom Oktober Finanzierungsvereinbarung vom Laut Wertgutachten und Schreiben des SMF vom an den LT wegen der Einwilligung nach 64 Abs. 2 SäHO. Laut Überleitungsvertrag zwischen Freistaat Sachsen und Stiftung DHM vom

2 suchung war auf eine Privatisierung ausgerichtet. Die Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten des Freistaates wurden nicht hinreichend berücksichtigt. Eine Entscheidung über das Trägermodell musste 1997 im Zusammenhang mit der künftigen Kulturförderung in Dresden getroffen werden. Die Landeshauptstadt Dresden zog eine Beteiligung am Museum einer Kürzung der Zuweisung über den Kommunalen Finanzausgleich vor. In seiner Sitzung am beschloss das Kabinett die Errichtung einer Stiftung bürgerlichen Rechts als gemeinsame Einrichtung von Freistaat und Landeshauptstadt. Die Stiftung wurde von den Stiftern nicht mit einem die wirtschaftliche Unabhängigkeit der Stiftung garantierenden Vermögen ausgestattet. Welche Auswirkungen dies auf den Staatshaushalt hat, ist in der Kabinettsvorlage nicht ausgeführt. Dementsprechende Bedenken hatten vor Beschlussfassung das SMI und das SMJus geäußert. Infolge der fehlenden Kapitalausstattung sind Zustiftungen notwendig. Mit der Stiftung bürgerlichen Rechts wurden bezüglich privater Zustifter große Erwartungen verbunden. Bislang konnte hierfür jedoch nur ein Unternehmen gewonnen werden. 2.2 Aufsicht und Kontrolle Stiftungen bürgerlichen Rechts unterliegen der Staatsaufsicht durch die Stiftungsbehörde. Im Falle der Stiftung DHM ist dies das RP Dresden. Zweck der Stiftungsaufsicht ist, darüber zu wachen, dass die Stiftungsorgane und ihre Mitglieder den Stifterwillen, die Gesetze, das Stiftungsgeschäft und die Satzung beachten. Das RP Dresden prüft die Erfüllung des Stiftungszwecks anhand der vorgelegten Berichte der Wirtschaftsprüfer über die Prüfung des Jahresabschlusses und des Lageberichts sowie der Tätigkeitsberichte des Stiftungsvorstandes. Die Prüfung der Wirtschaftsprüfer schließt insbesondere den Nachweis, dass die Stiftung DHM die finanziellen Mittel satzungs- und bestimmungsgemäß verwendet und das Stiftungsvermögen erhalten hat, nicht ein. Anhand der Berichte konnte das RP Dresden somit keine ausreichende Stiftungsaufsicht wahrnehmen. Mit der Genehmigung einer Stiftung bürgerlichen Rechts verliert der Stifter in der Regel jegliche Einflussmöglichkeit auf sie. 5 Die Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten des Freistaates auf die Stiftung DHM sind deshalb eingeschränkt. Zwar sind das SMF, SMS und SMWK Mitglieder des Stiftungsrats. Dieser kontrolliert jedoch, ebenso wie die Wirtschaftsprüfer, nicht die wirtschaftliche Verwendung der vom SMWK ausgereichten staatlichen Gelder. Das Ministerium sieht dennoch die Aufgabenwahrnehmung des Stiftungsrates und die Prüfung der Wirtschaftsprüfer als ausreichend an. Mit der Neuregelung des sächsischen Stiftungsrechts 2007 ist der Stiftungsvorstand verpflichtet, einen Nachweis über die Erfüllung des Stiftungszwecks, die wertmäßige Erhaltung des Stiftungsvermögens und die satzungsgemäße Verwendung der Stiftungsmittel zu erbringen. Dieser Nachweis kann auch durch den Prüfungsbericht eines Wirtschaftsprüfers erbracht werden, sofern der Prüfungsauftrag entsprechend erweitert wird. 2.3 Prüfungsrecht des Rechnungshofs Die Stiftung DHM ist als Stiftung bürgerlichen Rechts eine Stelle außerhalb der Staatsverwaltung. Nach 91 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SäHO ist der Rechnungshof berechtigt, bei diesen Stellen u. a. dann zu prüfen, wenn sie vom Staat Ersatz von Aufwendungen er- 5 Vgl. Seifart/v. Campenhausen, Handbuch des Stiftungsrechts, Beck Verlag, 2. Auflage, 4, Rdnr

3 halten. Dies ist hier der Fall. Aus dem Wortlaut der Finanzierungsgrundlage ergibt sich, dass die staatliche (und kommunale) Finanzierung notwendig ist, um die bei der Erfüllung des Stiftungszwecks entstandenen Kosten der Stiftung DHM zu ersetzen. Aus Sicht des SMWK, des RP Dresden und der Stiftung DHM besteht kein oder nur ein eingeschränktes Prüfungsrecht des Rechnungshofs. Ein Argument des SMWK ist die von den Stiftern beabsichtigte Staatsferne. Des Weiteren stelle sich für das SMWK die Frage, ob es sich bei der Beteiligung an den Betriebskosten um Aufwendungsersatz handele. Ausschlaggebend seien hier der Zeitpunkt und Anlass der Ausreichung der Mittel. Auch die Stiftung DHM begründete ihre Ablehnung eines Prüfungsrechts des Rechnungshofs u. a. damit, dass sie keinen Ersatz von Aufwendungen erhalte und nicht Teile des StHPl. ausführe. Dennoch war die Stiftung bereit, dem Rechnungshof mündliche Auskünfte zu erteilen. Eine Einsichtnahme in Unterlagen blieb dem SRH verwehrt. Die vom SMWK angeführte Begründung, wonach ein Aufwendungsersatz nur dann vorliegt, wenn der Zeitpunkt der Erstattung nach dem Entstehen der Aufwendungen liegt, ist formaler Natur. Schließlich droht bei Einstellung der Zahlungen (unabhängig von deren Zeitpunkt) regelmäßig die Insolvenz der Stiftung. Gemäß 91 SäHO kommt nur eine Erhebung bei der Stiftung DHM in Betracht, nicht die Prüfung der Stiftung selbst. Diese hat jedoch örtliche Erhebungen zu dulden, auf Verlangen Unterlagen vorzulegen und die erbetenen Auskünfte zu erteilen. 6 Erhebungen bei der Stiftung DHM sind zulässig, wenn bei der Prüfung der zuständigen staatlichen Stellen Fragen offen bleiben. Der Prüfungsumfang bestimmt sich nach 91 Abs. 2 Satz 1 SäHO. Danach kann der SRH die bestimmungsgemäße und wirtschaftliche Verwaltung und Verwendung der Mittel prüfen, die auch eine Einsichtnahme in Unterlagen umfasst. Die von SMWK und RP Dresden erhaltenen Auskünfte reichten nicht aus. Eine Prüfung bei der Stiftung wurde dem SRH verwehrt. 3 Folgerungen Der Aufbau eines ausreichenden Grundstocks der Stiftung DHM ist derzeit nicht absehbar. Wegen der fehlenden wirtschaftlichen Unabhängigkeit der Stiftung ist weiterhin eine Finanzierung aus öffentlichen Mitteln notwendig. Der Freistaat und die Landeshauptstadt sind somit auch nach der Aufgabenprivatisierung in der Gewährleistungsverantwortung für das DHM. Ausreichende Kontroll- und Einflussmöglichkeiten des Freistaates Sachsen und der Landeshauptstadt Dresden wurden jedoch nicht festgelegt. Die Ausreichung staatlicher Mittel zur Finanzierung einer Stiftung bürgerlichen Rechts ist ein finanzwirksamer Vorgang im Haushalt des Freistaates Sachsen. Durch entsprechende Regelungen ist sicherzustellen, dass bei finanzwirksamen Vorgängen kein prüfungsfreier Raum entsteht. 7 Dieser kann auch durch die Prüfung der Wirtschaftsprüfer nicht geschlossen werden, da diese auftragsgemäß nicht die Wirtschaftlichkeit der verwendeten staatlichen Gelder prüfen. 6 7 Bundesverwaltungsgericht Urteil vom , Az.: 9 A 16.01; von Köckritz, Bundeshaushaltsordnung-Kommentar, Rehm Verlag, Stand Januar 2007, 91 Rdnr. 3. Vgl. von Köckritz, Bundeshaushaltsordnung-Kommentar, Rehm Verlag, Stand Februar 2006, 88, Rdnr

4 Das Argument der Staatsferne von Stiftungen bürgerlichen Rechts kann hier nicht gegen ein Prüfungsrecht des Rechnungshofs angeführt werden. Solange die Stiftung DHM umfänglich laufende staatliche und kommunale Zuschüsse erhält, muss sie der öffentlichen Hand auch Einwirkungen hinsichtlich der Verwendung der Gelder ermöglichen. Mit Neuregelung des Stiftungsrechts 2007 kann in den Fällen, in denen der Freistaat Sachsen Stifter oder Mitstifter ist, eine abweichende Regelung hinsichtlich der Zuständigkeit in Stiftungsangelegenheiten getroffen werden. Deshalb sollte die Staatsregierung prüfen, ob das SMWK neben seiner Tätigkeit im Stiftungsrat auch die Rechtsaufsicht wahrnehmen kann. Die Aufgabenbündelung ermöglicht eine gezieltere Wahrnehmung der Interessen des Freistaates. Das SMWK hat im Hinblick auf das Auslaufen der Finanzierungsvereinbarung im Jahr 2010 in geeigneter Weise (z. B. in der Stiftungssatzung) ein Prüfungsrecht des Rechnungshofs zu sichern. Dabei sollte als alternative Finanzierungsform auch die Ausreichung von Zuwendungen zur institutionellen Förderung untersucht werden, die dem Rechnungshof eine Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Stiftung ermöglicht. Bei Aufgabenprivatisierungen, die mit jährlichen finanziellen Belastungen der öffentlichen Hand einhergehen, ist ein Prüfungsrecht des SRH zu sichern. 4 Stellungnahme der Ministerien Das SMWK und das SMS gehen davon aus, dass auch entsprechende Kosten-Nutzen- Betrachtungen in die Entscheidung zur Rechtsformwahl einbezogen wurden. Um auch tatsächlich jede Möglichkeit der Effizienzsteigerung zu nutzen, sei daher der formalen Privatisierung, d. h. der Durchführung von Aufgaben in einer Organisation in privater Rechtsform der Vorzug gegeben worden. Zustiftungen seien wegen der fehlenden Kapitalausstattung nicht zwingend notwendig. Vielmehr werde der Stiftungszweck durch die jährlichen Kostenbeiträge des Freistaates und der Landeshauptstadt gesichert. Die Überlegungen hinsichtlich der Gewinnung von privaten Zustiftern seien richtig gewesen. Dies zeige die Einwerbung von privatem Stiftungskapital in Höhe von 535 T (Stand 2007) sowie von Sponsorenleistungen über 5 Mio.. Das SMI ist zudem der Auffassung, dass die Stiftung wirtschaftlich unabhängig sei. Die Wahrnehmung der Interessen des Freistaates sei durch die Vertretung im Stiftungsrat gesichert. Eine gleichzeitige Ausübung der Rechtsaufsicht durch das SMWK halten das SMWK und das SMI wegen der Sicherung einer unabhängigen Kontrolle für nicht umsetzbar. Die Kontrollmöglichkeiten durch Stiftungsrat, Landesdirektion Dresden (vormals RP Dresden) und Wirtschaftsprüfer würden ausreichen. Ein prüfungsfreier Raum sei nicht erkennbar. Das SMI erklärt hierzu, dass die Prüfungsrechte staatlicher Organe naturgemäß nach dem Sächsischen Stiftungsgesetz beschränkt seien. Nach Auffassung des SMWK greife ein Prüfungsrecht des Rechnungshofs nach 91 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SäHO nicht. Die Stiftung erfülle zwar die Intentionen und Absichten der Stifter, sie sei aber nicht im Auftrag dieser oder Dritter tätig. Das Prüfungsrecht des Rechnungshofs könne ggf. im Rahmen einer Satzungsänderung eingeräumt werden. Dies müsse der Stiftungsrat jedoch mit einer zwei Drittel Mehrheit beschließen. 226

5 Der Empfehlung des SRH, den Prüfungsauftrag der Wirtschaftsprüfer zu erweitern, werde gefolgt. 5 Stellungnahme der Stiftung Wesentlich für die Entscheidung einer Stiftung bürgerlichen Rechts sei die Möglichkeit der Beteiligung der Landeshauptstadt, des Bundes und Privater bei gleichzeitiger Sicherung der dauerhaften Existenz des Museums gewesen. Zur fehlenden Kapitalausstattung führt die Stiftung an, dass sie einen Rechtsanspruch ( 82 BGB) auf die jährlichen Kostenbeiträge des Freistaates Sachsen und der Landeshauptstadt Dresden habe. Sie sei deshalb mit Vermögen ausgestattet, das die dauerhafte Verfolgung des Stiftungszwecks ermögliche. Der Stiftungsrat als internes Aufsichtsorgan habe weitgehende Befugnisse, zu denen auch die Überwachung der ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung inkl. der wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung der staatlichen Gelder gehöre. Als Argument gegen ein Prüfungsrecht des Rechnungshofs gibt die Stiftung an, dass die Zahlungen des Freistaates und der Landeshauptstadt ausschließlich in Erfüllung des Ausstattungsversprechens erfolgten und somit kein Aufwendungsersatz seien. Ein prüfungsfreier Raum bestehe auch wegen der Prüfungen durch andere Institutionen (Wirtschaftsprüfer, FA, Sozialversicherungsträger) nicht. 6 Schlussbemerkungen Trotz Nachfrage wurden dem SRH Kosten-Nutzen-Untersuchungen nicht vorgelegt. Der SRH kann die Bedenken hinsichtlich der Übertragung der Rechtsaufsicht auf das SMWK nicht teilen. Schließlich nehmen sowohl Rechtsaufsichtsbehörde als auch Stiftungsrat Kontrollaufgaben wahr. Der Anspruch der Stiftung auf jährliche Kostenbeiträge des Freistaates Sachsen und der Landeshauptstadt Dresden stellt zwar rechtlich einen Vermögenswert dar. Die Zahlungen sind jedoch nicht zuletzt auch wegen ihrer Veranschlagung im Staatshaushalt in HGr. 6 (Ausgaben für Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahme für Investitionen) keine Investitionen und dienen folglich nicht der Vermögensausstattung der Stiftung, sondern der Finanzierung von laufenden Ausgaben (Betriebskosten). Wäre die Stiftung wirtschaftlich unabhängig, könnten die Zahlungen aus öffentlichen Haushalten eingestellt werden. Der SRH bleibt bei seiner Auffassung, dass die Kostenbeiträge Aufwendungsersatz im Sinne von 91 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SäHO sind und somit ein Prüfungsrecht des SRH besteht. Zudem wird die bestimmungsgemäße und wirtschaftliche Verwendung der an die Stiftung gezahlten staatlichen Gelder von den jeweiligen Prüfungsinstitutionen nicht kontrolliert, sodass ein prüfungsfreier Raum entsteht. Zur Klarstellung sieht der Rechnungshof der Aufnahme eines Prüfungsrechts in die Stiftungssatzung entgegen. 227