Einführung in das Bayer. Zuwendungsrecht - Das Bewilligungsverfahren nach einem Referat im Rahmen der Inhouse-Seminare der Regierung von Oberbayern Bettina Richter Regierungsamtsfrau, Regierung von Oberbayern (Stand: September 2005)
Impressum Copyright by Bettina Richter Druck: Erstellt von: Regierung von Oberbayern Maximilianstraße 39 80538 München Bettina Richter Zugspitzstraße 1 82327 Tutzing Tel.: 08158/9056133 (WRA) Fax: 08158/905931 Email: bettina.richter.rob@t-online.de
Für die fachliche Unterstützung und Beratung bei der Abfassung dieses Skriptes möchte ich mich ganz herzlich bedanken bei Herrn Ministerialrat Harald Fischer, Bayer. Oberster Rechnungshof Herrn Ministerialrat Werner Ubbenhorst, Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie des Landes NRW Frau Oberamtsrätin Manuela Voggenauer, Eu-Finanzkontrolle im Bayer. Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie Frau Oberregierungsrätin Christa Adlmüller, Bayer. Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie Herrn Regierungsdirektor Wilhelm Hiedl, Regierung von Oberbayern
Vorwort Seit September 1997 beschäftige ich mich mit dem Bayer. Zuwendungsrecht, und was anfangs einfach aufgabenbedingte Pflichtübung war, wurde mit der Zeit zu einem echten Interessensgebiet. Aufgrund meiner Spezialisierung lag es nahe, dass ich im letzten Jahr, zunächst zur Einarbeitung neuer Kollegen im Sachgebiet und dann im Rahmen der beruflichen Fortbildung im eigenen Haus, ein Skript über die Einführung in die Verwendungsnachweisprüfung verfasste. Die Resonanz auf dieses Skript und entsprechende Nachfragen von Seminarteilnehmern haben mich nun veranlasst, die vorliegende Einführung in das (Bayer.) Zuwendungsrecht zu schreiben. Ich habe meine bisherigen Erfahrungen bei der Prüfung von Verwendungsnachweisen darin einfließen lassen. Eine der wichtigsten Erfahrungen, die ich als Prüferin gemacht habe, ist die, dass die beste Prüfung nichts einbringt, wenn bereits bei der Bewilligung der Zuwendung handwerkliche Fehler begangen worden sind. Es liegt in der Natur des Haushaltsrechtes, dass für den Zuwendungsempfänger nur die Regelungen bindend sind, die Sie mit der Bewilligung aufstellen. Was also hier nicht eindeutig festgelegt oder zum Bestandteil der Bewilligung gemacht wird, findet später, wenn es darum geht, vom Zuwendungsempfänger zweckentfremdete Steuergelder zurückzuholen, keine Anwendung. Deshalb habe ich mich bemüht, das Zuwendungsrecht unter diesem Aspekt im vorliegenden Skript zu beleuchten. Es entstand ebenso wie das erste Skript aus der Praxis für die Praxis. Lange wissenschaftliche Abhandlungen über verschiedene Theorienstreitigkeiten werden Sie darin deshalb nicht finden. Vielmehr war es mein Bemühen, diese in konkrete Handlungsvorschläge umzusetzen. Damit möchte ich auch jedem Neueinsteiger Mut machen, sich nicht von der scheinbaren Fülle der zu beachtenden Verwaltungsvorschriften, Finanzministeriumsschreiben, Urteilen, dem Haushaltsrecht oder den zum Teil umfangreichen Antragsunterlagen Bange machen zu lassen. Außerdem kann ich vielleicht sogar ein paar alten Hasen helfen, den ein oder anderen Themenbereich aufzufrischen. Überdies halte ich es in Zeiten leerer Staatskassen und immer noch zu hoher Steuerbelastung der Bürger für unabdingbar, staatliche Zuwendungen möglichst effizient einzusetzen. Dazu kann die Verwaltung entscheidend beitragen. Der sichere Umgang mit den Zuwendungsvorschriften, ein maßgeschneiderter Bewilligungsbescheid und die konsequente Überwachung der Mittelabrufe sind dafür allerdings unverzichtbare Voraussetzungen. WRA Tutzing, den 24.10.2003 Bettina Richter
2. Vorwort zur Überarbeitung im September 2005 Seit der letzten Überarbeitung konnte ich einige hilfreiche Hinweise, Praxistipps und Anregungen rund um das Zuwendungsrecht sammeln, die ich mit dieser Überarbeitung wieder an alle Interessenten weitergebe. Gleichzeitig sei allen denen, die sich bei mir gemeldet und mich mit zuwendungsrechtlichen Informationen versorgt haben, herzlich gedankt. Ganz besonders danken möchte ich in diesem Zusammenhang Herrn H. Starker vom Niedersächsischen Landesamt für zentrale soziale Aufgaben (NLZSA), Hildesheim, der mich unermüdlich mit Literatur und Rechtsprechung versorgt. Nach dem Skript Einführung in die Verwendungsnachweisprüfung hat nun auch das vorliegende Skript seine Kreise weit über Bayern hinaus gezogen und die positive Resonanz zeigt, das es sich vielerorts in der Praxis ebenfalls bewährt. Das freut mich natürlich sehr und spornt mich an, es fortzuführen. Es veranlasst mich allerdings auch an dieser Stelle noch einmal zu betonen, dass dieses Skript seinem Ansatz nach ein Einsteigerskript zu einem Seminarvortrag zum Bayer. Zuwendungsrecht bleibt. Es kann und soll deshalb nicht auf alle Praxisfragen eine Antwort geben, nicht jedes zuwendungsrechtliche Problem erschöpfend behandeln und nicht eins zu eins in jedem Bundesland angewendet werden, auch wenn viele Regelungen der LHO s identisch sind mit denen der BayHO. Es soll vielmehr zuwendungsrechtliche Grundkenntnisse vermitteln und zum weiterführenden Eigenstudium sowie zum wichtigen Austausch mit anderen Zuwendungssachbearbeitern und -prüfern anregen. WRA - Tutzing, den 19.09.2005 Bettina Richter
Inhalt 1 DIE EINFÜHRUNG...1-1 1.1 DAS INDIVIDUELLE NACHSCHLAGEWERK...1-1 1.2 DAS HANDWERKSZEUG...1-2 2 VON DER IDEE ZUR STAATLICHEN FÖRDERUNG...2-1 2.1 DER SUBVENTIONSBEGRIFF...2-2 2.2 DIE SUBVENTION ALS STEUERUNGSINSTRUMENT...2-5 2.3 DIE RECHTSGRUNDLAGEN...2-6 2.3.1 Die sog. gesetzlichen Leistungen...2-6 2.3.2 Die sog. freiwilligen Leistungen...2-7 2.4 DIE ALLGEMEINEN VERANTWORTLICHKEITEN BEI DER VERTEILUNG VON FREIWILLIGEN LEISTUNGEN...2-7 2.5 DIE SIEBEN SCHRITTE ZUR STAATLICHEN ZUWENDUNG...2-8 2.5.1 Die Feststellung eines Mangels...2-9 2.5.2 Kein individueller Anspruch auf staatliche Hilfe...2-9 2.5.3 Die zwangsläufige Umorientierung...2-9 2.5.4 Vom individuellen zum gesellschaftlichen Problem... 2-10 2.5.5 Der Handlungsanstoß... 2-10 2.5.6 Keine Lösung per Gesetz... 2-11 2.5.7 Die Veranschlagung... 2-11 2.6 DIE VOLLZUGSZUSTÄNDIGKEIT... 2-13 3 DIE THEORETISCHEN GRUNDLAGEN DES ZUWENDUNGSRECHTES...3-1 3.1 DIE DEFINITION DER ZUWENDUNG...3-1 3.1.1 Die Leistungsformen der Zuwendung...3-2 3.1.2 Die drei wesentlichen Merkmale einer Zuwendung...3-3 3.1.2.1 Die Ausgaben und die Verpflichtungsermächtigungen...3-3 3.1.2.2 Kein fiskalisches Handeln...3-4 3.1.2.3 Kein Weisungsverhältnis...3-4 3.1.3 Der Zuwendungsempfänger...3-5 3.2 DIE ZUWENDUNGSARTEN...3-7 3.2.1 Die Projektförderung...3-7 3.2.2 Die institutionelle Förderung...3-8 3.3 DAS PRINZIP DER WIRTSCHAFTLICHKEIT UND DER SPARSAMKEIT...3-8 3.4 DIE FINANZIERUNGSARTEN... 3-11 3.4.1 Die Anteilfinanzierung... 3-12 3.4.2 Die Festbetragsfinanzierung... 3-13
3.4.3 Die Fehlbedarfsfinanzierung... 3-14 3.5 DIE DECKUNGSMITTEL... 3-15 3.5.1 Alle mit dem Zweck der Zuwendung zusammenhängenden Einnahmen... 3-15 3.5.2 Der Eigenanteil und die eigenen Mittel... 3-16 3.5.3 Die Höhe der Deckungsmittel... 3-17 3.6 DIE ZUWENDUNGSFÄHIGEN AUSGABEN... 3-17 3.7 DIE SOLL- UND DIE IST-WERTE EINER ZUWENDUNG... 3-19 3.7.1 Der Finanzierungsplan... 3-20 3.7.2 Der Haushalts- und Wirtschaftsplan... 3-21 3.7.3 Der zahlenmäßige Nachweis... 3-21 3.7.4 Die Jahresrechnung... 3-21 3.8 DIE SOG. 20%-REGEL... 3-22 3.9 DER BEWILLIGUNGSZEITRAUM... 3-25 3.10 DER VORZEITIGE MAßNAHMEBEGINN... 3-26 3.11 DIE VERWENDUNGSFRIST... 3-29 3.12 DIE ZWECKBINDUNGSFRISTEN... 3-29 3.13 DIE BEDEUTUNG DER ALLGEMEINEN NEBENBESTIMMUNGEN... 3-30 4 DIE UMSETZUNG DER THEORIE IN DIE PRAXIS...4-1 4.1 DAS BEWILLIGUNGSVERFAHREN...4-1 4.1.1 Das Antragsverfahren...4-2 4.1.1.1 Der Antrag...4-2 4.1.1.2 Die Antragsprüfung...4-5 4.1.1.3 Die Einschaltung von Fachbehörden...4-7 4.1.1.4 Die Mittelanforderung und Mittelzuweisung...4-8 4.1.2 Die Antragsablehnung...4-9 4.1.3 Der Einplanungsvermerk...4-9 4.1.4 Die Zusicherung einer Zuwendung... 4-10 4.1.5 Die Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn... 4-11 4.1.6 Der Bewilligungsbescheid... 4-14 4.1.6.1 Der Adressat... 4-16 4.1.6.2 Der Betreff und die Anlagen... 4-16 4.1.6.3 Die Tenorierung... 4-16 4.1.6.3.1 Die Hauptregelungen... 4-16 4.1.6.3.2 Der Kosten- und Finanzierungsplan... 4-17 4.1.6.3.3 Die Nebenbestimmungen... 4-18 4.1.6.3.3.1 Die allgemeinen Nebenbestimmungen... 4-18 4.1.6.3.3.2 Die sonstigen Nebenbestimmungen... 4-19
4.1.6.3.4 Die Kostenentscheidung... 4-21 4.1.6.4 Die Begründung... 4-21 4.1.6.5 Die Ausfertigung und die Zustellung... 4-22 4.1.7 Die zusammenfassende Übersicht... 4-24 4.1.8 Der Zuwendungsvertrag... 4-25 4.2 DIE MITTELAUSZAHLUNG UND DIE ÜBERWACHUNG... 4-27 4.2.1 Der Mittelabruf nach Bedarf... 4-27 4.2.2 Die Bedarfsermittlung... 4-27 4.2.3 Der Mittelabruf nach Baufortschritt (ANBest-K)... 4-29 4.2.4 Die Mittelanforderung... 4-30 4.2.5 Die Prüfung des Mittelabrufes... 4-31 4.2.6 Die Auszahlung der Zuwendung... 4-33 4.2.7 Die Überwachung der Mittelverwendung... 4-33 4.3 DER VERWENDUNGSNACHWEIS... 4-34 4.3.1 Die Überwachung des Vorlagetermins... 4-34 4.3.2 Der Vorlagetermin... 4-35 4.3.3 Die Verwendungsnachweisprüfung im Überblick... 4-37 5 DIE BESONDERHEITEN BEI DER FÖRDERUNG MIT EU-MITTELN...5-1 5.1 DER VORZEITIGE VORHABENSBEGINN...5-1 5.2 DER ZUWENDUNGSBESCHEID...5-1 5.3 DIE MITTELABRUFPRÜFUNG...5-3 5.4 DIE VERWENDUNGSNACHWEISPRÜFUNG...5-3 5.5 DIE FINANZIERUNGSART...5-3 5.6 DIE AUFBEWAHRUNGSFRISTEN...5-3 5.7 DIE AUFGABENTRENNUNG...5-4 5.8 DIE CHECKLISTEN...5-4 5.9 DIE STICHPROBENAUSWAHL...5-4 5.10 DIE DOKUMENTATION...5-4 6 DAS STICHWORTVERZEICHNIS...6-1 7 DAS ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS...7-2
1 Die Einführung 1.1 Das individuelle Nachschlagewerk Das Feld, auf dem der Freistaat Bayern mittels Zuwendungen unterstützend und gestaltend tätig wird, ist weit. Dementsprechend gibt es wohl Hunderte von Richtlinien, die die unterschiedlichen Ziele, Voraussetzungen und Rahmenbedingungen von möglichen Zuwendungen bestimmen. Es wäre unmöglich, vorliegend auf jede einzelne einzugehen. Hier liegt es an Ihnen, sich zum Spezialisten für Ihr jeweiliges Aufgabengebiet zu entwickeln. Es gibt aber verfassungs- und landesrechtliche Vorschriften, haushaltsrechtliche Grundregeln und Vollzugshinweise, die auf alle diese Spezialregelungen gleichermaßen Anwendung finden. Sie sollen im vorliegenden Skript vorgestellt werden. Dabei möchte ich Ihnen zunächst im Rahmen dieser Einführung Ihr notwendiges Handwerkszeug auflisten. Den rechtlichen Weg, den eine Zuwendung nehmen muss, damit aus einer Idee eine konkrete Förderung werden kann, beschreibt das Kapitel 2 Von der Idee zur Förderung. In Kapitel 3 werden die theoretischen Grundlagen des Zuwendungsrechtes erklärt, die Ihr Rüstzeug bei Ihrer täglichen Arbeit bilden. In Kapitel 4 erläutere ich dann die Umsetzung der Theorie in die Praxis. Dabei folge ich dem chronologischen Ablauf eines Bewilligungsverfahrens (vgl. Nr. 4.1), stelle die Bearbeitung von Mittelabrufen einschließlich der Überwachung der Mittelverwendung dar (vgl. Nr. 4.2) und leite schließlich über zur Verwendungsnachweisprüfung (vgl. Nr. 4.3), die ich allerdings detailliert in dem gesonderten Skript Einführung in die Verwendungsnachweisprüfung abgehandelt habe. Am Rand des Skriptes habe ich für Sie Platz gelassen, damit Sie es durch eigene Notizen ergänzen und so an Ihre Spezialgebiete anpassen können. Machen Sie davon bitte Gebrauch und entwickeln Sie auf der allgemeinen Basis ein individuelles Nachschlagewerk für Ihren Zuständigkeitsbereich! Kapitel 5 fasst für Sie die Besonderheiten bei Förderungen mit EU-Mitteln zusammen. Den Abschluss dieses Skriptes bildet das alphabetische Stichwortverzeichnis in Kapitel 6, um Ihnen die Stichpunktsuche zu erleichtern. Kapitel 1-1
1.2 Das Handwerkszeug Basis all Ihrer Arbeit ist natürlich die Bayerische Haushaltsordnung (BayHO). Hier sind besonders die Art. 23 und 44 BayHO samt ihren Verwaltungsvorschriften (VV BayHO, VVK Anlage 3 zu Art. 44 BayHO) wichtig. Darüber hinaus sollten Ihnen aber auch die Art. 6, 7, 16 und 17 BayHO geläufig sein. Ich arbeite mit der Vorschriftensammlung Haushaltsrecht des Freistaates Bayern mit Verwaltungsvorschriften - des Bayer. Staatsministeriums der Finanzen, die Ihnen sicher auch zur Verfügung steht bzw. gestellt werden kann. Dann benötigen Sie je nach Zuwendungsart bzw. Zuwendungsempfänger die Anlagen 1, 2 oder 3a zu Art. 44 BayHO, nämlich die ANBest-I, die ANBest-P oder die ANBest-K in der jeweils gültigen Fassung (!). Darüber hinaus sollten natürlich die einschlägige Zuwendungsrichtlinie sowie eventuell dazu gehörige sonstige Vorschriften (z.b. Anlage 4 und 4b zu Art. 44 BayHO BayZBau, NBest-Bau, Vergaberichtlinien u.a.) zu Ihrem Handwerkszeug gehören. Schließlich müssen Sie noch das Bayer. Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG) samt einem Kommentar parat haben. Hier sind für Sie vor allem die Art. 35, 36, 37, 38, 40, 41, 43, 48, 49, 49 a und 54 BayVwVfG von Interesse. Das Handwerkszeug Rechtsgrundlagen: Art. 23 und 44 BayHO Art. 6, 7, 16 und 17 BayHO VV BayHO VVK Anlage 3 zu Art. 44 BayHO ANBest - P, - K, - I Zuwendungsrichtlinien Sonstige VV ( BayZBau, NBest - Bau, VOB, VOL etc. ) Art. 35, 36, 37, 38, 41, 43, 48, 49, 49 a und 54 BayVwVfG RA Bettina Richter, Regierung von Oberbayern, SG - Wirtschaftsförderung 20 7 Bitte legen Sie sich auch das Bayer. Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz (VwZVG) und das Kostengesetz (KG) samt Kostenverzeichnis (KVz) zurecht. Auch im Zuwendungsrecht entstehen gelegentlich Auslagen bzw. werden Gebühren fällig. Zusätzlich habe ich mir über das Behördennetz die ZUWEND.HLP - Datei herunter geladen, auf die Sie über die Intranet-Seite des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen direkten Zugriff haben. Die Datei wurde von Herrn Markus Lehner, OAR beim Bayer. Obersten Rechnungshof, dienstliche E-Mail-Adresse: Markus.Lehner@orh.bayern.de, erstellt. Sie ist zwar keine Veröffentlichung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen, basiert aber im Wesentlichen auf den vom Ministerium freundlicherweise überlassenen Originaldateien der Broschüre "Zuwendungsrecht des Freistaates Bayern - Zusammenstellung aktueller Vorschriften". Kapitel 1-2
Hier finden Sie nach Stichworten sortiert alle wesentlichen Vollzugshinweise des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen, zu Einzelfragen des Zuwendungsrechts. Außerdem wurde das Skript von Herrn Franz Trosthammer, Ministerialrat im Bayerischen Obersten Rechnungshof, Zuwendungen des Staates an Dritte in die Datei eingearbeitet. Ich kann Ihnen die Arbeit mit dieser Datei also nur wärmstens empfehlen. Ansonsten bleibt Ihnen nichts anderes übrig als für Ihr Aufgabengebiet alle Bekanntmachungen, Dienstanweisungen oder Vollzugshinweise in einem entsprechenden Ordner zu sammeln. Zur Klärung von speziellen Einzelfragen gilt gleiches auch für den Kommentar Zuwendungsrecht Zuwendungspraxis zu den zuwendungsbezogenen haushaltsrechtlichen Vorschriften des Bundes und der Länder von Herrn Erwin Krämer, Regierungsdirektor a.d. im Bundesrechnungshof und Herrn Jürgen Schmidt, Ministerialrat beim Niedersächsischen Landesrechnungshof, R. v. Decker s Verlag Heidelberg. Dort finden Sie beispielsweise in Band IV, Abschnitt K dieses Werkes eine Sammlung der Entscheidungen der Rechnungshöfe aus den Jahresberichten, die alphabetisch geordnet Fundstellen zu zuwendungsrechtlichen Grundsatzthemen auflistet. Unter www.rechnungshof.de wiederum können Sie sich dann zumeist ab dem Jahr 1998 die dazu gehörige Passage des jeweiligen Rechnungshofberichtes heraussuchen und zur eigenen Entscheidungsfindung heranziehen (Achtung: Bitte die Unterschiede zwischen den jeweiligen LandesVV berücksichtigen!). Das Handwerkszeug FMS, Kommentare, Skripten: ZUWEND.hlp Datei von Herrn Lehner, ORH Kommentar Zuwendungsrecht Zuwendungspraxis von Erwin Krämer u.a. Riske-Leitfaden Band 10 der BWV-Schriften Reihe Prüfung der Vergabe und Bewirtschaftung von Zuwendungen Berichte der Landesrechnungshöfe Rechtsprechung HaZarD - Verzinsungsprogramm RA Bettina Richter, Regierung von Oberbayern, SG 20 - Wirtschaftsförderung 8 Darüber hinaus habe ich den - allerdings leider nur für den Dienstgebrauch von Mitgliedern der Staatsverwaltung erhältlichen - Riske-Leitfaden von Herrn Bernhard Riske, Landesrechnungshof Braunschweig, griffbereit neben mir liegen (Datei ist erhältlich unter bernhard.riske@lrh.niedersachsen.de). Dieser Leitfaden bietet eine sehr umfangreiche Materialsammlung mit weit mehr als 1000 Zitaten aus und Verweisen auf Erlassen, Urteilen, Publikationen, Studien etc. zum Zuwendungsrecht, die unter Mithilfe der Leser stetig fortgeschrieben wird. Kapitel 1-3
Zu guter Letzt möchte ich Ihnen noch ganz allgemein die Lektüre des Bandes 10 der Schriftenreihe des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV) Prüfung der Vergabe und Bewirtschaftung von Zuwendungen Typische Mängel und Fehler im Zuwendungsbereich ans Herz legen, nach dem Motto Gefahr erkannt, Gefahr gebannt!! (Achtung: Bitte die kleinen, feinen Unterschiede zwischen den BundesVV zu 23, 44 BHO und den bayer. VV zu Art. 23, 44 BayHO berücksichtigen!). Es ist im Buchhandel unter ISBN 3-17-018568-3 erhältlich. Behörden können sich aber über www.bundesrechnungshof.de auch direkt an den Bundesrechnungshof wenden. Neben den vorgestellten Schriften sollten Sie - wie in jedem anderen Rechtsgebiete auch noch regelmäßig die aktuelle Rechtsprechung verfolgen und dazu entsprechende Fachzeitschriften wie NJW, JuS, NVwZ, GewArch, BayVBl. u.a. oder die uns zugängliche die Juris-Datenbank auch mal selbst durchforsten. Im Vorgriff auf das Skript Einführung in die Verwendungsnachweisprüfung möchte ich Sie noch kurz auf das Verzinsungsprogramm des Gebietsrechenzentrum Hagen, HaZarD, hinweisen. Es wurde 1995 gemeinsam mit dem Dezernat 35 der Bezirksregierung Detmold erstellt und stetig weiterentwickelt. Das Programm kann zurzeit noch kostenlos (auch von bayerischen) Landesbehörden in Hagen bestellt werden (nähere Informationen und Bestellformulare unter www.ggrz-hagen.nrw.de) und eignet sich für alle denkbaren Verzinsungsfälle von Landes-, Bundes- und/oder EU-Mittel. Es scheitert also nicht an komplexen Kofinanzierungen und selbst Fehlbedarfsverzinsungen lassen sich damit berechnen. Einzig die Eingabe der Einzelbuchungen ist noch etwas mühsam, zumindest wenn umfangreiche Buchungsvorgänge mit vielen Datensätzen verzinst werden müssen. Aber an der nächsten Programmversion wird ja bereits in Hagen gearbeitet. Kapitel 1-4
2 Von der Idee zur staatlichen Förderung Subventionen Wenn man sich beruflich mit dem Zuwendungsrecht beschäftigt, dann kommt man nicht umhin, 02.10.2003 RA Bettina Richter, Regierung von Oberbayern, SG 20 - Wirtschaftsförderung 9 Wenn man sich beruflich mit dem Zuwendungsrecht beschäftigt, kommt man eigentlich nicht umhin, sich auch etwas mit den subventionspolitischen Hintergründen zu befassen. Man arbeitet nämlich nicht in einem starren, von Routine geprägten Aufgabengebiet, sondern in einem sehr sensiblen, zum Teil auch öffentlichkeitswirksamen Bereich, der sich stets neu an den aktuellen gesellschaftlichen Notwendigkeiten und den entsprechenden politischen Zielvorgaben ausrichtet. Man trifft dabei eine Fülle von Entscheidungen, deren Gegenwert sich direkt an der Höhe der bewilligten Fördergelder beziffern lässt. Dabei sollte man sich natürlich über alle Belange, die das eigene Fördergebiet betreffen könnten, auf dem Laufenden halten. Außerdem lässt sich meiner Ansicht nach ein Amt nur dann nach bestem Gewissen verwalten (vgl. Art. 64 Abs. 1 Satz 2 BayBG) und die volle persönliche Verantwortung dafür übernehmen (Art. 65 Abs. 1 BayBG), wenn man seine Entscheidungen von einer soliden Wissensbasis aus trifft. Dazu gehören aber neben dem jeweiligen Fachwissen auch die Kenntnisse der staatsrechtlichen Hintergründe. Darüber hinaus geht es zumindest mir immer so, dass ich mich - kaum habe ich im geselligen Kreis erklärt, welcher Art meine berufliche Tätigkeit ist eins ums andere Mal in einer Grundsatzdiskussion zum Thema Subvention wieder finde. Kapitel 2-1
Die Staatsverschuldung 26./27.05.2005 DER SPIEGEL RA Bettina Richter, Regierung von Oberbayern, SG 20 - Wirtschaftsförderung 14 Dabei steigt die Intensität der Diskussion genau proportional zur Höhe der Staatsverschuldung bzw. der Steuerlast. Wenn man dann nur Allgemeinplätze von sich geben und den Sinn der eigenen Tätigkeit nicht definieren kann, hinterlässt das nicht nur beim Gegenüber einen unangenehmen Nachgeschmack. Deshalb möchte ich dieses Skript mit ein paar grundsätzlichen Ausführungen zum Thema Subventionen und der Darstellung des Weges beginnen, der von einer Idee bis zur tatsächlichen Förderung des Staates zurückgelegt wird. 2.1 Der Subventionsbegriff Der Begriff der Subvention ist eigentlich nirgends eindeutig definiert und variiert demzufolge von Betrachter zu Betrachter, Kommentar zu Kommentar und Abhandlung zu Abhandlung. Einig sind sich aber alle bei der Feststellung, dass eine Subvention eine zweckgebundene Leistung ist, die dem Empfänger direkt oder indirekt zugute kommt. Aufgrund dieser sehr weit gefassten Definition ist der Begriff der Subvention stets als der Oberbegriff aller entsprechenden staatlichen Leistungen zu sehen. Diese selbst können in unterschiedlichster Form erbracht werden, so beispielsweise als Kapitel 2-2
o sog. Leistungssubventionen Das sind direkte Zahlungen, wie die in diesem Skript behandelten Zuwendungen, also Zuschüsse, Zuweisungen oder Darlehen, aber auch Erstattungen, fällige Bürgschaften sowie fällige Garantien u.a. o sog. Verschonungssubventionen Diese werden dann gewährt, wenn der Staat auf die Erhebung ihm grundsätzlich zustehender Einnahmen verzichtet. Das ist z.b. der Fall bei bestimmten Steuervergünstigungen, Gebühren- und Beitragsermäßigungen, Abgabenbefreiungen u.a. o sog. versteckte Subventionen wie z.b. die Beschaffungssubventionen Hier werden bspw. zur Markterhaltung vom Staat Güter zu Preisen oberhalb des Marktpreises angekauft. oder die Abgabesubventionen. Darunter versteht man die verbilligte Abgabe staatlicher Waren, von Dienstleistung oder Vermögensgegenständen. Subventionen Leistungssubventionen = direkte Zahlungen Zuschüsse, Zuweisungen, Erstattungen, Darlehen, ggf. auch Bürgschaften, Garantien u.ä. Transfer- oder Übertragungsleistungen Freiwillige Leistungen Gesetzliche Leistungen RA Bettina Richter, Regierung von Oberbayern, SG 20 - Wirtschaftsförderung 17 Kapitel 2-3
Leistungssubventionen sind auch die sog. Transferleistungen oder Übertragungsleistungen, denen der Bay. Oberste Rechnungshof im Jahresbericht 1998 ein ganzes Kapitel (TNr. 13; interessant zu lesen!!) gewidmet hat. Hier ein Auszug aus der Einleitung: Aus dem Staatshaushalt wurden 1997 an öffentliche oder private Dritte nahezu 26 Mrd. DM ohne unmittelbare Gegenleistung (Transfer- oder Übertragungsleistungen) gezahlt... Erfasst sind dabei sowohl Zuweisungen an die Länder (insbesondere Länderfinanzausgleich) und die Kommunen (wie z.b. allgemeine Finanzzuweisungen, Zuweisungen zum Bau von Schulen und Kindergärten, zum Bau von Strassen, Wasserversorgung- und Abwasseranlagen, zum Öffentlichen Personennahverkehr und zur Städtebauförderung) als auch Leistungen in den privaten Bereich wie Wohngeld, Wohnungsbauförderung, Landeserziehungsgeld, Förderung der Berufsbildung, der Landwirtschaft und der Forschung sowie die allgemeine Wirtschaftsförderung.... Von den 26 Mrd. DM Transferleistungen (1997) sind Ausgaben in einer Größenordnung von 18 Mrd. DM dem Grunde und der Höhe nach durch Bundesoder Landesgesetz festgelegt (gesetzliche Leistungen); auf sie besteht ein unmittelbarer gesetzlicher Anspruch. Die übrigen Transferleistungen sind entweder durch Veranschlagung im Haushalt ggf. in Verbindung mit Richtlinien bestimmt oder beruhen zwar auf Gesetz, hängen aber in der Höhe ebenfalls von der jeweiligen Ermächtigung im Haushaltsplan ab (sog. freiwillige Leistungen). Sie sehen, es gibt zahllose Subventionsmöglichkeiten. Lassen Sie sich aber von der Vielzahl der Unterscheidungen und Begriffsbestimmungen nicht verwirren. Sie müssen sich auf ihre Zuwendungen konzentrieren und liegen deshalb immer richtig, wenn Sie sich einfach Folgendes merken: Zuwendungen (Unterbegriff) sind Subventionen (Oberbegriff), die der Staat als direkte Zahlungen (sog. Leistungssubventionen) gewährt. Kapitel 2-4
2.2 Die Subvention als Steuerungsinstrument Die Staatsverschuldung Sozialstaat auf Pump DER SPIEGEL 26./27.07.2005 Quelle: BFM RA Bettina Richter, Regierung von Oberbayern, SG 20 - Wirtschaftsförderung 13 Angesichts der aktuellen Haushaltslage von Bund und Ländern wird nicht nur auf politischer Ebene heftig über Höhe und Umfang staatlicher Subventionen gestritten. Auch in der Öffentlichkeit wird eine leidenschaftliche Diskussion über deren grundlegenden Sinn und Zweck geführt. Nicht selten hört man da die Meinung: Streicht doch die Subventionen. Lasst das Geld stattdessen in den Taschen der Bürger. Dann braucht es gar keine Subventionen!. Wäre unser Staat rein kapitalistisch orientiert und jeder nur sich selbst verantwortlich, so träfe diese Ansicht auch völlig zu. Aber unser Staatswesen definiert sich als Sozialstaat (vgl. Art. 20 GG, Art. 3 BV) und unsere Gemeinschaft hat sich über den reinen Schutz der Grundrechte hinaus, noch eine Vielzahl anderer Staatsaufgaben gesetzt (so z.b. den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen oder der kulturellen Überlieferung, Art. 20 a GG, Art. 3 BV), die es zu erfüllen gilt. Mit Blick auf Art. 2 Abs. 1 GG (Allgemeine Handlungsfreiheit) ist das aber allein durch Gebots- bzw. Verbotsvorschriften nicht zu erreichen. Der Staat muss zusätzlich gezielte Handlungsanreize für das Individuum setzen, um es zu bewegen, zur Erfüllung der angestrebten Gemeinschaftsaufgaben beizutragen. Was wäre dazu wohl geeigneter als entsprechende Subventionen? Subventionen sind ein wichtiges Instrumentarium des Staates, um gesellschaftliche Entwicklungen im Interesse aller gezielt zu steuern, also quasi das Zuckerbrot neben der Peitsche. Subventionen sind aber nicht nur ein wichtiges Lenkungsinstrument, sondern auch ein mächtiges Steuerungsinstrument. Geld regiert die Welt hat einmal ein kluger Kapitel 2-5
Mensch bemerkt, und deshalb ist es für einen Demokraten wichtig zu betrachten, wer dieses mächtige Instrument in einem Staat überhaupt einsetzen und unter welchen Bedingungen es angewendet werden darf. 2.3 Die Rechtsgrundlagen Leistungssubventionen Rechtsgrundlagen für Leistungssubventionen Freiwillige Leistungen Haushaltsgesetz und Haushaltsplan Gesetzliche Leistungen z.b. Steuergesetze, Sozialgesetzbuch, BAföG o.ä. RA Bettina Richter, Regierung von Oberbayern, SG 20 - Wirtschaftsförderung 19 In unserem Rechtstaat bedarf jedes staatliche Handeln einer rechtlichen Grundlage, also auch die Verteilung der Subventionen. Dabei müssen Subventionen grob in zwei Gruppen aufgeteilt werden, nämlich in Subventionen, auf die der Bürger aufgrund eines förmlichen Gesetzes sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach einen Anspruch hat (sog. gesetzliche Leistungen; VV Nr. 1.2.2 zu Art. 23 BayHO), und die sog. freiwilligen Leistungen des Staates, die allein auf einer Veranschlagung im Haushalt ggf. in Verbindung mit einer Richtlinie beruhen (vgl. a. o. ORH Bericht). 2.3.1 Die sog. gesetzlichen Leistungen Die sog. gesetzlichen Leistungen durchlaufen bei ihrer Entstehung das ganz normale Gesetzgebungsverfahren, denn sie sind Bestandteil verschiedener förmlicher Gesetze (z.b. Steuergesetze, Sozialgesetze, BAföG etc.). Die Initiative dazu kann von der Regierung (Kanzler oder Ministerpräsident sowie sein Kabinett) oder einzelnen Abgeordneten aus der Mitte des Parlamentes sowie Bundesrat bzw. dem Volk selbst ausgehen (vgl. Art. 76 Abs. 1 GG, Art. 71 Abs. 1 BV ). Die in Kommissionen und Ausschüssen ausgehandelten Zuständigkeiten und Bedingungen für die Gewährung der jeweiligen Subvention werden in Gesetzen und Verordnungen niedergeschrieben, von dem vom Volk gewählten Parlament beschlossen (Art. 77 Abs. 1 GG ggf. i.v.m Art. 77 Abs. 2a GG, Art. 72 BV) und treten mit der Veröffentlichung in Kraft. Diese Gesetze unterliegen dem Normenkontrollverfahren sowie später ihre Anwendung der Kontrolle der Gerichtsbarkeit. Kapitel 2-6
2.3.2 Die sog. freiwilligen Leistungen Daneben stehen die sog. freiwilligen Leistungen, zu denen auch die hier betrachteten Zuwendungen gehören. Auch sie haben eine rechtliche Grundlage, nämlich das Haushaltsgesetz und den Haushaltsplan (NVwZ-RR 7/2004, 465). Hier müssen sie im Rahmen des Gesamthaushaltes, allerdings in einem Zug neben unzähligen anderen Ausgabepositionen, veranschlagt werden (vgl. unten Nr. 2.5.7). Ihre Zahl ist so groß, dass es nur in aufwendigen Zählverfahren gelingt, ihr Ausgabevolumen zu schätzen. Näher bestimmt werden diese freiwilligen Leistungen lediglich durch die jeweilige Titelbeschreibung und eventuelle sonstige Programmerläuterungen. Den Erlass von Haushaltsgesetz und Haushaltsplan regeln Art. 110 GG bzw. Art. 70 Abs. 2, Art. 78 BV. Beim Haushaltsrecht handelt es sich lediglich um ein formelles Recht ohne Außenwirkung, das zunächst einmal auch nur innerhalb der Verwaltung Wirkung entfaltet. Über den Haushaltsplan wird die Regierung, also Kanzler und Minister bzw. Ministerpräsident und Minister, und die ihr unterstellte Ministerialverwaltung zur Gewährung der veranschlagten Subventionen ermächtigt (Haushaltsbefugnis, 3 BHO, Art. 3 Satz 1 BayHO). Sind das Haushaltsgesetz und der Haushaltsplan erlassen, so kontrolliert sich die Verwaltung bei der Umsetzung zunächst einmal selbst. Erst mit einiger zeitlicher Verzögerung überprüft sie der Oberste Rechnungshof. Eine gerichtliche Kontrolle wie bei den gesetzlichen Leistungen gibt es für die Regelungen zu den freiwilligen Leistungen nicht. Verwaltungsvorschriften und Vollzugshinweise, die die Kriterien der Subventionsgewährung detaillierter festlegen, wirken ebenfalls ausschließlich verwaltungsintern und unterliegen zum Teil sogar einem Veröffentlichungsverbot. Auch hier kontrolliert sich die Verwaltung in erster Linie selbst. Es zeichnet sich nach diesen Ausführungen hoffentlich schon ab, dass die rechtsstaatliche Verantwortung der Verwaltung auf dem Gebiet der sog. freiwilligen Leistungen besonders hoch ist. 2.4 Die allgemeinen Verantwortlichkeiten bei der Verteilung von freiwilligen Leistungen Dieses Skript befasst sich mit den Zuwendungen als Teil der sog. freiwilligen Leistungen des Freistaates Bayern. Deshalb sind vorliegend auch die allgemeinen Verantwortlichkeiten bei ihrer Verteilung von besonderem Interesse (zu den konkreten Vollzugszuständigkeiten siehe unten Nr. 2.6). Die Verwaltung ist in unserem Staatswesen sowohl der ausführende Arm der politischen Staatsführung als auch Garant der Rechtsstaatlichkeit für den Bürger (vgl. Art. 20, Art. 33 Abs. 3 GG, Art. 77 Abs. 2 BV, Art. 62 BayBG, 8 BAT). Kapitel 2-7
Es ist einleuchtend, dass das eigentlich nur dann funktionieren kann, wenn von allen Beteiligten beim subventionspolitischen Einsatz der sog. freiwilligen Leistungen, vorher eindeutig festgelegte Regeln strikt eingehalten werden. Das sind neben den allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen insbesondere die haushaltsrechtlichen Vorgaben der Bayer. Haushaltsordnung (BayHO). Anderenfalls würde nämlich Willkür und Gutdünken herrschen. Die menschliche Versuchung der Bevorzugung einzelner Personen oder Personengruppen aus eigennützigen Motiven wäre einfach groß, und das Gebot des Art. 3 GG schnell verletzt. Ein Blick in weniger rechtstaatlich strukturierte Länder belegt dies leider in drastischer Weise. Exkurs: In diesem Zusammenhang sei mir auch der Hinweis auf die bayer. Korruptionsrichtlinie zur Verhütung und Bekämpfung von Korruption in der öffentlichen Verwaltung (KorruR) vom 13.04.2004 erlaubt, die in der Nr. 1.2 Dienstposten, die mit der Erteilung von Bewilligungen verbunden sind, explizit als besonders korruptionsgefährdet einstuft!!! Deshalb werden Verstöße gegen das Haushaltsrecht bei schuldhaftem Handeln eines Beamten als Dienstvergehen nach Art. 84 BayBG bzw. bei einem Angestellten als Verletzung der arbeitsvertraglichen Pflichten nach 8 BAT geahndet. Die Folgen vorsätzlicher oder grob fahrlässiger Verstöße können unter Umständen auch Regressforderungen sein. Bitte beachten Sie das, wenn Sie freiwillige Leistungen in Form von Zuwendungen bewilligen!! Aus dem gleichen Grund muss der Bereich der freiwilligen Leistungen auch genau durch eine unabhängige Instanz, nämlich dem Bayer. Obersten Rechnungshof, gegen geprüft und das Ergebnis den gewählten Volksvertretern mitgeteilt werden. 2.5 Die sieben Schritte zur staatlichen Zuwendung Die Idee, dass in einem bestimmten Bereich der Einsatz einer sog. freiwilligen Leistung erforderlich sein könnte, entwickelt sich in der Regel aus der Erkenntnis eines gesellschaftspolitischen Problems. Bis es aber soweit ist, vollziehen sich üblicherweise folgende, hier vereinfacht dargestellte Schritte: Freiwillige Leistungen Sieben Schritte zur staatlichen Zuwendung Die Feststellung eines Mangels Kein individueller Anspruch auf staatliche Hilfe Die zwangsläufige Umorientierung Individuelle Ebene Vom individuellen zum gesellschaftlichen Problem Der Handlungsanstoß Keine Lösung per Gesetz Gesellschaftliche Ebene Die Veranschlagung der Haushaltsmittel Politische Ebene RA Bettina Richter, Regierung von Oberbayern, SG 20 -Wirtschaftsförderung 26 Kapitel 2-8
2.5.1 Die Feststellung eines Mangels Ganz am Anfang steht stets die Feststellung eines individuellen Mangels. Naturgemäß werden sich die Betroffenen dann um Abhilfe bemühen. Ist dies durch Selbsthilfe, Nachbarschaftshilfe oder Ähnliches erreichbar, so endet die Geschichte bereits an dieser Stelle zumindest bis zum nächsten Mangel. Nehmen wir zur Verdeutlichung aus der aktuellen Diskussion um Ganztagsschulen, Hortplätze u.a. das fiktive Beispiel eines berufstätigen Elternpaares. Es benötigt während seiner Arbeitszeiten für die Kinder eine qualifizierte Betreuungsmöglichkeit (individueller Mangel). In unserem Beispiel könnte es Abhilfe suchen, indem das berufstätige Elternpaar entweder ein Kindermädchen einstellt, sich mit anderen berufstätigen Eltern bei der Betreuung der Kinder abwechselt, Plätze in privaten Ganztagsbetreuungseinrichtungen sucht oder eine Elterninitiative startet und selbst eine Krabbelgruppe, Kinderhaus, Hort o.a. gründet. Das setzt allerdings voraus, dass das Elternpaar entweder über die dazu notwendigen finanziellen Mittel verfügt, andere Eltern findet, die nicht nur das gleiche Problem und kompatible Kinder, sondern auch anders gelagerte Arbeitszeiten haben oder aber neben Familie und Beruf auch noch die Zeit zur Krabbelgruppen-Vereinsarbeit finden. Seien wir ehrlich, die Mehrzahl der Eltern könnte diese Voraussetzungen nicht erfüllen, und so auch mein Beispielspaar. 2.5.2 Kein individueller Anspruch auf staatliche Hilfe Sollte sich ein Betroffener also nicht selbst helfen können, so könnte auch eine Verpflichtung des Staates zur Abhilfe gegeben sein. Das ist aufgrund des Bekenntnisses zu den Menschenrechten in Art. 1 GG verkürzt ausgedrückt immer dann der Fall, wenn es um die zu einem würdigen Leben notwendige Grundsicherung des Einzelnen geht. Für das berufstätige Elternpaar in meinem Beispiel ist das Fehlen von finanzierbaren Ganztagsbetreuungsplätzen sicher subjektiv schwerwiegend, aber objektiv gesehen nicht existenziell. Deshalb haben sie grundsätzlich auch keinen gesetzlichen Anspruch auf staatliche Abhilfe (Das wäre nur dann wieder der Fall, wenn ihr Familieneinkommen mit nur einem Verdiener unter das staatlich abgesicherte Existenzminimum fallen würde => gesetzliche Leistungen!!). 2.5.3 Die zwangsläufige Umorientierung Was bleibt einem oder mehreren Betroffenen nun? Da sie ihren Mangel nicht selbst beheben können und auf staatliche Abhilfe keinen Anspruch haben, müssen sie sich notgedrungen umorientieren und ihre Lebensumstände den Gegebenheiten anpassen. Für das besagte Elternpaar hieße dies, dass z.b. einer von beiden seine Berufstätigkeit aufgibt oder beide auf Teilzeitarbeit umstellen. Sie könnten auch die Großeltern um Hilfe bitten, in eine Region mit niedrigeren Lebenshaltungskosten oder einem ausreichenden Angebot an Betreuungsplätzen umziehen u.v.m. Kapitel 2-9
Bis zu diesem Punkt würde aus der Feststellung eines individuellen Mangels keine Förderidee entstehen. Dazu muss der Mangel die Ebene des individuellen Einzelproblems verlassen. 2.5.4 Vom individuellen zum gesellschaftlichen Problem Wenn von einem Mangel nicht nur einzelne, sondern ganze Gruppen von Bürgern oder gar Gesellschaftsschichten betroffen sind, so kann ein zunächst individuelles Problem zu einem gesellschaftlichen Problem werden. Das ist in der Regel dann der Fall, wenn die als Antwort auf einen Mangel vollzogene Umorientierung Einzelner in der Masse negative Auswirkungen auf die gesamte Gesellschaft haben bzw. haben könnten. Auf den Fall meines berufstätigen Elternpaares übertragen, bedeutete dies, dass es mit seinem Betreuungsproblem nicht alleine da steht, sondern es mit vielen tausend anderen Eltern teilt. Als Antwort auf den Mangel an Betreuungsplätzen orientieren sie sich alle entsprechend um. In der Folge gehen der Wirtschaft qualifizierte Arbeitskräfte verloren, strukturschwache Gebiete bluten noch mehr aus, mit dem reduzierten Familieneinkommen sinkt auch die Kaufkraft und in der Folge der Umsatz des Handels, u.s.w. Das Verhalten der Betroffenen hat langfristig gesehen vielleicht sogar demotivierende Signalwirkungen auf das Verhalten bisher nicht betroffener Paare. Zum Beispiel sinkt die Geburtenrate, mit allen negativen Folgen für die sozialen Sicherungssysteme. Spätestens in dieser Situation entsteht die Notwendigkeit, sich im Interesse des Allgemeinwohles um eine Lösung des Grundproblems zu bemühen oder aber Anreize zu schaffen, die der negativen Umorientierung entgegenwirken. 2.5.5 Der Handlungsanstoß Dazu müssen natürlich die Entscheidungsträger, also Regierung und Parlament, auf das Problem aufmerksam werden. In einer Demokratie geschieht das durch das Volk über seine gewählten Vertreter. Ihre Unzufriedenheit mit dem individuell festgestellten Mangel äußern Betroffene nun nicht mehr nur im privaten Kreis, sondern auch öffentlich in Betrieben, auf Versammlungen, gegenüber politisch Verantwortlichen, den Vertretern von Interessensverbänden oder Behörden, in den Medien etc. Auf diese Weise erreicht die Feststellung eines Mangels früher oder später die politisch Handelnden unseres Gemeinwesens. Sind die negativen Auswirkungen des Mangels für das Allgemeinwohl gravierend, die Gruppe der Betroffenen groß und/oder schlägt die Bereitschaft des Einzelnen zur stillschweigenden Umorientierung in eine zunehmend veränderungsfordernde Unzufriedenheit der Bürger um, so ist dies in der Regel der Anstoß für die politische Suche nach Lösungsmöglichkeiten. Kapitel 2-10
Mein berufstätiges Elternpaar könnte sich in dieser Situation beispielsweise zusammen mit anderen z.b. an den Landtagsabgeordneten ihres Stimmkreises wenden und ihm die unbefriedigende Lage schildern. Es könnte selbstverständlich aber auch ein anderer Interessensvertreter, eine Behörde, ein Gremium, eine Lobbyvertretung oder eine sonstige Institution sein, der oder die die Informationen weiter gibt. Wichtig ist nur, dass sie letztlich bei denjenigen landet, die ein entsprechendes Initiativrecht besitzen. 2.5.6 Keine Lösung per Gesetz Der Landtagsabgeordnete beginnt über gesellschaftspolitische Lösungen nachzudenken. Dabei stellt er fest, dass das erkannte Problem nicht per Gesetz zu lösen ist. Beispielsweise kann weder die Berufstätigkeit eines Elternteiles (Art. 2 Abs. 1, Art. 12 GG) noch der Umzug vom Land in die Stadt (Art. 11 Abs. 1 GG) verboten werden. Genauso wenig können hier zu Lande Paare per Gesetz zum Kinderkriegen verpflichtet werden (Art. 1 und wieder Art. 2 GG). Mit Ge- oder Verboten gegenüber den Bürgern bekommt man das Problem folglich nicht in den Griff. In Zeiten, in denen Deregulierung, Privatisierung, Rückzug auf Kernaufgaben oder schlanker Staat mit Blick auf leere Kassen die politischen Leitmotive sind, kommt für unseren Musterabgeordneten auch eine Erweiterung des staatlichen Leistungskatalogs z.b. in den Schul- oder Kindergartengesetzen nicht mehr in Frage. Damit bieten sich an diesem Punkt der Überlegungen zwei Lösungsansätze. Zum einen könnte die gesellschaftliche Entwicklung akzeptiert und über Förderanreize eine privatwirtschaftliche oder kommunale Anpassung, z.b. der infrastrukturellen Rahmenbedingungen für berufstätige Eltern, initiiert werden. Es könnte aber auch durch die Schaffung von gegensteuernden Anreizen eine freiwillige Verhaltensänderung der Elternpaare bewirkt werden (vgl. a. oben 2.2), die die gesellschaftliche Entwicklung bremst bzw. sogar umlenkt. Unser fiktiver Abgeordneter entscheidet sich für die erste Variante und möchte nun Ganztagsbetreuungen mit staatlichen Mitteln so unterstützen, dass bestehende Einrichtungen gesichert, Neuerrichtungen ermöglicht und die Betreuungsplätze für eine Vielzahl von Eltern finanzierbar werden. Er strebt also eine sog. Leistungssubvention in Form einer Zuwendung an. 2.5.7 Die Veranschlagung Der letzte Schritt auf dem Weg zur Förderung besteht in der konkreten Veranschlagung der Zuwendungsmittel im Staatshaushalt. Besteht bereits ein sog. Fördertopf, der thematisch der angestrebten Förderung nahe steht, so kann das durch eine Anpassung der Titelbindung oder aber eine Aufstockung des Ausgabenvolumens bei der nächsten Haushaltsaufstellung bzw. im Nachtragshaushalt erfolgen. Ist für das Themengebiet bisher kein Titel vorhanden, so wäre dies im Rahmen der nächsten Haushaltsaufstellung nachzuholen. Unser Landtagsabgeordneter wird sich also mit einer entsprechenden Anfrage an das zuständige Ressortministerium wenden. Im Beispiel wäre das vermutlich das Kultusministerium, eventuell aber auch das Sozial- und Familienministerium. Dort erfolgt dann die vorher genannte Prüfung. Kapitel 2-11
Für die Gedankenführung dieses Skriptes sind die politischen und verfassungsrechtlichen Abstimmungs- und Verfahrensmechanismen im Landtag, in seinen Ausschüssen und der zuarbeitenden Ministerialbürokratie bis zur Gesetzesvorlage im Detail nicht von Bedeutung. Deshalb erspare ich Ihnen diese Darstellung. Allerdings denke ich, dass Sie sich dennoch die nachfolgende Grafik zur Aufstellung eines bayerischen Staatshaushaltes ansehen sollten. Das Verfahren der Haushaltsaufstellung Zusammenstellung der Voranschläge durch das für den jew. Einzelplan zuständige Staatsministerium (Stelle) nach Aufstellung des Haushaltsplan -entwurfs Aufstellung/ Fortschreibung der Finanzplanung Durch das StMF Art. 27 BayHO zu Voranschlägen und die Einbeziehung des Obersten Rechnungshofes Beachte dazu: Art. 16, 17 Abs. 2 BayHO zu Verpflichtungsermächtigungen und Ausgaben Beachte dazu: Art. 28 BayHO Beschluss über den Entwurf von Haushaltsgesetz und -plan durch die Staatsregierung Beachte dazu: Art. 29 BayHO Vorberatungen im Haushaltsausschuss, vgl. 21 Abs. 1 Nr. 1 i.v,.m. 22 GeschO Landtag Beschluss des Landtags über Haushaltsgesetz und -plan Beachte dazu: Art. 78 Abs. 3 i.v.m. Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 1 BayHO Veröffentlichung von Haushaltsgesetz und - plan im Gesetz- u. Verordnungsblatt Beachte dazu: Art. 76 Abs. 1 BV Kapitel 2-12
2.6 Die Vollzugszuständigkeit Die politische Entscheidung, eine Förderung ins Leben zu rufen, ist gefallen, weil das Interesse des Staates an der Erfüllung eines damit beabsichtigten Zweckes durch das zuständige Parlament bejaht wurde (vgl. Art. 23 BayHO) und dieses das Haushaltsgesetz und den Haushaltsplan mit der veranschlagten Förderung verabschiedet hat. So geht es nun um den haushaltsrechtlichen Vollzug des politischen Auftrages in der Verwaltung. Art. 3 BayHO legt fest, dass der Haushaltsplan die Verwaltung ermächtigt, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen (vgl. ferner zur Bewirtschaftungsbefugnis VV Nr. 2.1 zu Art. 34 BayHO). In der Praxis bedeutet das, dass durch den Haushaltsplan zunächst die jeweiligen Ministerien (Ressortprinzip, Art. 51 Abs. 1 BV) des Freistaates Bayern ermächtigt werden - nach den Grundsätzen des Art. 23 BayHO Zuwendungen zu bewilligen und darüber hinaus verpflichtet sind die Verwendung der Mittel anschließend auch zu kontrollieren. In Ausnahmefällen (vgl. die Anlage zu Art. 23 BayHO Fördergrundsätze Nr. 2.1) können über die Regelungen der BayHO hinaus auch noch differenziertere Rahmenbedingungen einer Zuwendung in sog. Zuwendungs- oder Fördergrundsätzen festgelegt werden. Auch dies fällt in die Zuständigkeit des jeweiligen Ressortministeriums, bedarf aber nach Art. 40 Abs. 1 BayHO vorher der Einwilligung des Finanzministerium. Die Ministerien können ihrerseits den haushaltsrechtlichen Vollzug einer Förderung ganz oder teilweise an nachgeordnete Behörden wie z.b. die Regierung von Oberbayern delegieren (vgl. dazu VV Nr. 5.3.1 zu Art. 23 BayHO). Dies geschieht durch ein entsprechendes Delegationsschreiben oder wird in den jeweiligen Zuwendungsrichtlinien verankert. Eine solche Aufgabendelegation kann die Zuständigkeit für das gesamte Förderverfahren oder auch nur Teilbereiche desselben (z.b. Überwachung der Mittelauszahlung, Verwendungsnachweisprüfung) umfassen. Innerhalb der beauftragten Behörde regelt dann der Geschäftsverteilungsplan die Zuständigkeiten der einzelnen Stellen bzw. Sachbearbeiter. Bevor Sie mit Ihrer Arbeit beginnen, prüfen Sie, ob eine entsprechende Aufgabendelegation vorliegt und welchen Umfang diese Delegation aufweist. Es gibt Förderverfahren, bei denen Zuwendungen von mehreren Zuwendungsgebern gewährt werden. Die Bewilligung solcher Fälle soll möglichst nur durch eine Behörde erfolgen (vgl. VV Nr. 1.4 zu Art. 44 BayHO). Sind Sie die Bewilligungsstelle, dann benötigen Sie von jedem einzelnen Zuwendungsgeber eine eigene Aufgabendelegation. Mit der Aufgabendelegation wird nicht nur die Zuständigkeit, sondern auch die Verantwortung für das Fördergebiet übertragen. Erinnern Sie sich in diesem Zusammenhang bitte noch einmal an die Ausführungen oben bei Nr. 2.4. Beachten Sie auch, dass Sie solange zuständig und verantwortlich bleiben, bis die Aufgabendelegation widerrufen wird. Die Verteilung der Zuständigkeiten habe ich Ihnen in der nachfolgenden Übersicht noch einmal zusammengefasst: Kapitel 2-13
Zuständigkeiten bei der Verteilung von Zuwendungen Für die politische Entscheidung: Alle, die ein Initiativrecht im Parlament besitzen, also: Regierung, also der Kanzler bzw. der Ministerpräsident und seine Minister), Einzelne Abgeordnete und Bundesrat bzw. Volk (Art. 76 Abs. 1 GG, Art. 71 Abs. 1 BV) Für die Gesetzgebung: Das Parlament (Art. 77 Abs. 1 GG ggf. i.v.m. Art. 77 Abs. 2 a GG, Art. 72 BV) Bewirtschaftungsbefugnis Das für den jew. Einzelplan zuständige Ressortministerium (Art. 3 BayHO, Art. 44 i.v.m. Art. 23 BayHO) Konkrete Abwicklung nach Delegation Mittelbehörden, in geeigneten Bereichen auch die untere Verwaltungsebene (vgl. VV Nr. 5.3.1 zu Art. 23 BayHO) Initiative Umsetzung Haushaltsrechtlicher Vollzug Kapitel 2-14
3 Die theoretischen Grundlagen des Zuwendungsrechtes Nachdem die staatsrechtlichen Hintergründe und die Zuständigkeiten grundsätzlich geklärt sind, ist nun der Zeitpunkt gekommen, sich mit den wesentlichen Grundbegriffen des Zuwendungsrechtes vertraut zu machen. Sie sind in erster Linie niedergelegt in Art. 23 BayHO, den VV zu Art. 23 BayHO, Art. 44 BayHO und den VV zu Art. 44 BayHO bzw. den VVK. Weitere Ausgestaltung erfahren sie durch die Allgemeinen Nebenbestimmungen ANBest-P, ANBest-I und ANBest-K, so dass ich mich im Folgenden auf alle diese Regelungen beziehen werde. 3.1 Die Definition der Zuwendung Grundbegriffe des Zuwendungsrechts Art. 23 BayHO (1) Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen (2) für Leistungen (3) an Stellen außerhalb der Staatsverwaltung (4) zur Erfüllung bestimmter Zwecke (Zuwendungen) dürfen nur veranschlagt werden, wenn (5) der Staat an der Erfüllung durch solche Stellen (6) ein erhebliches Interesse hat, (7) das ohne die Zuwendung nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann. RA Bettina Richter, Regierung von Oberbayern, SG 20 - Wirtschaftsförderung 31 Art. 23 BayHO ist die zentrale Vorschrift, die Zuwendungen definiert und dadurch gegenüber anderen sog. freiwilligen Leistungen des Staates (vgl. oben Nr. 2.3.2) abgrenzt. Kapitel 3-1
3.1.1 Die Leistungsformen der Zuwendung Nach der Verwaltungsvorschrift Nr. 1.1 zu Art. 23 BayHO (VV Nr. 1.1 zu Art. 23 BayHO) sammeln sich unter dem Oberbegriff der Zuwendung folgende Leistungsformen: zweckgebundene Zuschüsse, Zuweisungen, Schuldendiensthilfen und andere nicht rückzahlbare Leistungen zweckgebundene Darlehen (rückzahlbar) und andere bedingt oder unbedingt zurückzahlbare (freiwillige) Leistungen (zu den Bedingungen s. u. Nr. 4.1.6.3.3). Es gibt übrigens keinen Gegensatz zwischen einer Zuwendung und einem Zuschuss bzw. einer Zuweisung. Vielmehr ist die Zuwendung Teil der sog. Leistungssubventionen und gleichzeitig Oberbegriff für eine ganze Reihe von sog. freiwilligen Leistungen in Form von tatsächlichen Zahlungen des Staates. Darunter befinden sich eben auch freiwillige Zuschüsse (=Zahlungen an Private) oder Zuweisungen (=Zahlungen an öffentlichrechtliche Haushaltsträger). Die Unterscheidung zwischen Zuschuss und Zuweisung spielt allerdings bei der Kostenentscheidung eine Rolle (vgl. unten Nr. 4.1.6.3.4). Aufgrund der bis hierher dargelegten Systematik sind deshalb vom Begriff der Zuwendung nach VV Nr. 1.2 zu Art. 23 BayHO ausgeschlossene Leistungsformen Sachleistungen (vgl. oben Nr. 2.1) Leistungen, auf die der Empfänger dem Grund und der Höhe nach einen Rechtsanspruch hat (vgl. oben Nr. 2.3.1) Ersatz von Aufwendungen, die Stellen außerhalb der Staatsverwaltung entstehen bei der Ausführung eines Teiles des Staatshaushaltsplanes (vgl. Art. 91 Abs. 1 Nr. 1 BayHO) Entgelte aufgrund von Verträgen, für die gleichwertige Gegenleistungen erbracht werden, wie z.b. Kaufverträge, Mietverträge u.a. Satzungsmäßige Mitgliedsbeiträge einschließlich Pflichtumlagen Kapitel 3-2
3.1.2 Die drei wesentlichen Merkmale einer Zuwendung Grundbegriffe des Zuwendungsrechts Drei wesentliche Merkmale einer Zuwendung nach Art. 23 BayHO bzw. VV zu Art. 23 BayHO Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen (Art. 23 BayHO) Festlegung der zulässigen Leistungsform Mehrjährige Förderungen möglich Kein fiskalisches Handeln (VV Nr. 1.2.4 zu Art. 23 BayHO) Keine privatrechtlichen Verträge (BGB) Öffentlichrechtliche Verträge möglich (vgl. VV Nr. 4.3 zu Art. 44 BayHO, Nr. 4.3 VVK) Kein Weisungsverhältnis Gemeinsames Interesse an der Zweckerfüllung RA Bettina Richter, Regierung von Oberbayern, SG 20 -Wirtschaftsförderung 34 Liest man die Definition des Art. 23 BayHO in Verbindung mit den dazugehörigen VV, so erklärt sich aus den nachfolgend geschilderten Merkmalen einer Zuwendung auch ganz nebenbei, warum Zuwendungen niemals sog. Verschonungssubventionen oder gar versteckte Subventionen (vgl. oben Nr. 2.1) sind: 3.1.2.1 Die Ausgaben und die Verpflichtungsermächtigungen Im Falle der Zuwendungen werden per Definition Leistungen erbracht, es wird aber nicht auf Leistungen verzichtet. Deshalb sind Zuwendungen keine Verschonungssubventionen. Wenn man eine Leistung erbringen möchte, so kann man das prinzipiell auf drei Arten tun, als Sachleistung, als Dienstleistung oder als Geldleistung. Zuwendungen bestehen immer aus konkreten Geldleistungen, nämlich Ausgaben und Verpflichtungs-ermächtigungen. Die Definition des Art. 23 BayHO schließt also nicht nur die in den VV Nr. 1.2.1 zu Art. 23 BayHO genannten Sachleistungen aus, sondern auch jede Form von staatlichen Dienstleistungen. Das ergibt sich aus der Reduzierung auf Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen. Der Begriff der Ausgabe ist so allgemein geläufig, dass sich dazu im Haushaltsrecht keine gesonderte Definition finden lässt. Ausgaben sind eben Geldzahlungen. Auch die in Art. 23 BayHO genannten Verpflichtungsermächtigungen beziehen sich auf Ausgaben bzw. Geldzahlungen. Allerdings müssen diese Ausgaben erst in künftigen Jahren geleistet werden (vgl. dazu Art. 16 BayHO und VV Nr. 1 zu Art. 16 Kapitel 3-3