Ergebnisse der. Finanziellen. Zusammenarbeit FÖRDERUNG DER ENTWICKLUNGSLÄNDER

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1 FÖRDERUNG DER ENTWICKLUNGSLÄNDER Ergebnisse der Finanziellen Zusammenarbeit Fünfter Auswertungsbericht über geförderte Vorhaben in Entwicklungsländern

2 Die KfW auf einen Blick D ie Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) wurde 1948 durch Gesetz als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Sitz in Frankfurt am Main gegründet. Entsprechend ihrem gesetzlichen Auftrag agiert sie als Förderbank für die eigene Volkswirtschaft und als Entwicklungsbank für die Entwicklungsländer. Am Grundkapital von einer Milliarde DEM sind der Bund mit 80 % und die Bundesländer mit 20 % beteiligt. Mit einer Bilanzsumme von 173 Mrd EUR* gehört sie zu den großen Banken in Deutschland. Förderung der deutschen Wirtschaft Investitionsfinanzierung Im Vordergrund steht die Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen, deren Investitionen im In- und Ausland von der KfW langfristig zu festen Konditionen finanziert werden. Ein besonderes Anliegen ist die Finanzierung von Innovationen und die Bereitstellung von Risikokapital für kleine und mittlere Unternehmen. Weitere Aufgaben sind die Förderung von kommunalen Infrastrukturmaßnahmen und von Investitionen zur Modernisierung von Wohnungen und zum Erwerb von Wohneigentum. Der Umweltschutz spielt in allen Programmen der KfW eine wesentliche Rolle. Die Investitionskredite stellen durch günstige Zinssätze und lange Laufzeiten eine sichere Kalkulationsgrundlage für die Investoren dar. Export- und Projektfinanzierung Zur Finanzierung von Investitionsgüterexporten deutscher Unternehmen vergibt die KfW langfristige Kredite in Euro und Fremdwährungen. Dazu gehört auch die Finanzierung von Flugzeug- und Schiffslieferungen. Die KfW bietet zudem Projektfinanzierungen für Großprojekte im In- und Ausland insbesondere in den Bereichen Energie, Telekommunikation sowie Verkehrsinfrastruktur und vergibt Kredite zur Rohstoffsicherung der deutschen Wirtschaft. Förderung der Entwicklungsländer In der Finanziellen Zusammenarbeit der Bundesrepublik Deutschland mit Entwicklungsländern finanziert die KfW im Auftrag der Bundesregierung Investitionen und damit verbundene Beratungsleistungen zum Ausbau der sozialen und wirtschaftlichen Infrastruktur und der gewerblichen Wirtschaft, für den Umwelt- und Ressourcenschutz und die Entwicklung von Finanzsystemen. Die KfW prüft die entwicklungspolitische Förderungswürdigkeit der Vorhaben, unterstützt die Partnerländer bei der Durchführung und führt eine abschließende Erfolgsbewertung durch. Beratung und andere Dienstleistungen Im Auftrag des Bundes hat die KfW die Durchführung des Altschuldenhilfegesetzes und andere Aufgaben, wie die Geschäftsbesorgung für den Erblastentilgungsfonds und den Ausgleichsfonds Währungsumstellung, übernommen. Die Bank unterstützt die Bundesregierung bei der Koordinierung und der Realisierung von Beratungsvorhaben in den Reformstaaten Mittel- und Osteuropas (MOE) und der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS). Die KfW unterstützt darüber hinaus auch den Aufbau von Förderbanken. Weiterhin unterstützt die Bank den Bund bei der Privatisierung von Anteilen an Bundesunternehmen wie der Deutschen Telekom AG. * Stand per

3 Verwendete Abkürzungen ZUR ERFOLGSBEURTEILUNG VON VORHABEN DER FINANZIELLEN ZUSAMMENARBEIT (FZ) AFD Agence Française de Développement BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung DAC Development Assistance Committee der OECD DED Deutscher Entwicklungsdienst DEG Deutsche Entwicklungsgesellschaft EZ Entwicklungszusammenarbeit FZ Finanzielle Zusammenarbeit GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau Die KfW unterzieht jedes Vorhaben der FZ einer abschließenden Erfolgskontrolle. Zeitpunkt: ca. drei bis fünf Jahre nach Inbetriebnahme bzw. Abschluß der Investitionsmaßnahme. Ein unabhängiges Wirtschaftsprüfungsunternehmen überprüft die KfW-Erfolgsbewertung. Nach dessen Einstufung sind 75 % der 237 untersuchten Vorhaben entwicklungspolitisch erfolgreich. Die wichtigsten Kriterien für die Bestimmung des entwicklungspolitischen Erfolges von Vorhaben der FZ sind (zur näheren Erläuterung siehe Anhang 2): Zielerreichung und die Entwicklung der sektoralen Rahmenbedingungen betriebswirtschaftliche Wirkungen gesamtwirtschaftliche Effekte sozioökonomische und soziokulturelle Folgen Umweltwirkungen Nachhaltigkeit. Basierend auf diesen Kriterien wird jedes Vorhaben zusammenfassend in eine von sechs Erfolgsstufen eingeordnet: entwicklungspolitisch erfolgreich: Stufen Stufe 1: sehr gute und gute entwicklungspolitische Wirksamkeit 2 Stufe 2: zufriedenstellende entwicklungspolitische Wirksamkeit 3 Stufe 3: insgesamt ausreichende entwicklungspolitische Wirksamkeit entwicklungspolitisch nicht erfolgreich: Stufen Stufe 4: insgesamt nicht mehr ausreichende entwicklungspolitische Wirksamkeit 5 Stufe 5: eindeutig unzureichende entwicklungspolitische Wirksamkeit 6 Stufe 6: das Vorhaben ist völlig gescheitert OECD Organisation for Economic Cooperation and Development OED Operations Evaluation Department (Evaluierungsreferat der Weltbank) PwC PwC Deutsche Revision Wirtschaftsprüfungsgesellschaft (Mitglied von PricewaterhouseCoopers International) TZ Technische Zusammenarbeit ENTSCHEIDEND IST DAS VOTUM UNABHÄNGIGER PRÜFER Im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) überwacht ein unabhängiges Wirtschaftsprüfungsunternehmen, die PwC Deutsche Revision Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, kontinuierlich die Arbeit der KfW in der FZ. Die Prüfer stufen abgeschlossene Vorhaben unabhängig von unserer Bewertung unter Berücksichtigung aller relevanten entwicklungspolitischen Aspekte in Erfolgskategorien ein. Die Einschätzung dieser Prüfer ist maßgeblich für die Erfolgseinstufungen in dem vorliegenden Bericht. Wie bereits bei den ersten vier Ergebnisberichten erbrachte der Vergleich der Bewertungen auch diesmal ein hohes Maß an Übereinstimmung.

4 Organisationsübersicht (Stand Oktober 1999) (Die FZ-relevanten Bereiche sind mit ihren Abteilungen aufgeführt.) VORSTAND Dr. Peter Klaus Rudolf Klein Detlef Leinberger Ingrid Matthäus-Maier Hans W. Reich (Sprecher) Kreditsekretariat KS Förderung der deutschen und europäischen Wirtschaft, Geschäftspolitik, Volkswirtschaft, Organisation Vorstandssekretariat VS Unternehmenspolitik, Unternehmenskommunikation Revision Auslandssekretariat AS Förderung der Entwicklungsländer, Geschäftspolitik, Volkswirtschaft, Organisation Geschäftspolitik, AS a Grundsatzfragen und zentrale Dienste des Länderbereichs, Zusammenarbeit mit der Bundesregierung im Bereich der Förderung der EL, Abwicklungsaufgaben aus der Finanzierung der Außenwirtschaftsbeziehungen der früheren DDR Sektorale und AS b übersektorale Grundsatzfragen, Förderkonzepte und Evaluierungsmethoden in der FZ, Volkswirtschaft Dr. Bornmann 2148 Dr. Bräunig 2445 Kroh 2370 Wenn 2141 Wollenzien 2818 Volkswirtschaftliche Koordination EU-Beauftragter EU Länderbereich I Europa, Süd- und Zentralasien, Ostasien und Pazifik L I Albanien, L I a Armenien, Aserbaidschan, Bosnien- Herzegowina, Bulgarien, Georgien, Mazedonien, Moldawien, Portugal, Rumänien, Sonderprogramme MOE- und NUS- Staaten, Türkei Afghanistan, L I b Bangladesch, Indien, Iran, Kasachstan, Kirgistan, Malediven, Nepal, Pakistan, Sri Lanka, Tajikistan, Turkmenistan, Usbekistan Indonesien, L I c Kambodscha, Korea, Laos (Rep.), Malaysia, Mongolei, Myanmar, Papua- Neuguinea, Philippinen, Taiwan, Thailand, Tonga, Vietnam, VR China, West-Samoa Müller-Kästner 2313 Brüssel/Belgien: v. Lindeiner Frank 2400 Dr. Neuhoff 2378 Ohls 2229 Dr. Müssig 2150 Kreditbereich I Investitionsfinanzierung K I Finanzdisposition und Mittelbeschaffung FM Länderbereich II L II Afrika südlich der Sahara, Nordafrika und Nahost, Amerika Äquatorial-Guinea, L II a Angola, Benin, BOAD, Botsuana, Burundi, DR Kongo, Gabun, Ghana, Kamerun, Komoren, Lesotho, Madagaskar, Malawi, Mauritius, Mosambik, Namibia, Nigeria, Ruanda, SADC, São Tomé und Principe, Sambia, Simbabwe, Südafrika, Swasiland, Tansania, TAZARA, Togo, VR Kongo, ZAR Äthiopien, Burkina LIIb Faso, Côte d Ivoire, Eritrea, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Kap Verde, Kenia, Liberia, Mali, Mauretanien, Niger, OMVS, Senegal, Seschellen, Sierra Leone, Tschad, Uganda Ägypten, Algerien, L II c Dschibuti, Israel, Jemen, Jordanien, Libanon, Marokko, Palästina, Somalia, Sudan, Syrien, Tunesien Argentinien, BCIE, L II d Bolivien, Brasilien, CAF, Caribbean Devel. Bank, Chile, Costa Rica, Dominikanische Republik, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Haiti, Honduras, Jamaika, Kolumbien, Kuba, Nicaragua, Paraguay, Peru, Uruguay, Venezuela Oerter 2135 Lewark 2296 Dr. Polte 2421 Lange 2423 Dr. Dittmar 2362 Dr. Callies 2530 Dr. Zenk 2578 Kreditbereich II K II Export- und Projektfinanzierung Rohstoffe, Industrie und Umwelttechnik, Energie, Telekommunikation, Bauwirtschaft, Medizintechnik Rechnungswesen/ Controlling RW Technik T Heims 2637 Vogt 2263 N. N. Kreditbereich III Export- und Projektfinanzierung Verkehrssektor K III Informationssystem/ Datenverarbeitung ID Recht, Sicherheiten Kredit- und Refi-Abwicklung RS Recht, Sicherheiten RS a Kredit- und Refinanzierungsabwicklung RS b Rechtsabteilung Berlin* RS c Murach 3299 Dr. Schreiber 2110 Saß 2420 Dr. Groß 2398 Roßmeißl 2342 Klimpe 5102 Kreditbereich IV* K IV Infrastruktur, Wohnungsbau Auftragsgeschäfte des Bundes Personal und Allgemeine Verwaltung PA Genter 5146 Seibert 3151 Sammel-Fernsprechnummer: (069) Die bei den Namen angegebenen Hausanschlüsse können durch Vorsetzen von 7431 direkt angewählt werden. Telefax: (069) * Niederlassung Berlin (030) Förderung der Entwicklungsländer: Büro Berlin Postfach Berlin Leiter: Thomas A. Schmidt Büro: Taubenstraße 10 Telefon: (030) Fax: (030)

5 INHALT Geleitwort 2 Vorwort ZUSAMMENFASSUNG 4 CHARAKTERISTIKEN DER AUSGEWERTETEN VORHABEN 7 ERGEBNISSE DER FINANZIELLEN ZUSAMMENARBEIT 14 Das Gesamtergebnis im Überblick 14 Erfolgsbeurteilung im längerfristigen Vergleich 20 Vergleich mit anderen Institutionen ERFOLG UND MISSERFOLG AUS DER SICHT UNSERER PARTNER 24 SCHLUSSFOLGERUNGEN UND PERSPEKTIVEN 27 PROJEKTBEISPIELE Ägypten Düngemittelfabrik Abu Qir II 30 Burkina Faso Straße Ouagadougou-Kaya 33 1 Indien Entwicklungsbank Housing Development Finance Corporation (HDFC) I Indonesien Wasserversorgung Padang 39 Kolumbien Erosionsschutzprogramm Rio Checua 42 Mauretanien Kleinstaudämme im Tagant I-III 45 Mosambik Überholung Dampfkraftwerk Maputo 48 Philippinen Rehabilitierung der Kraftwerksblöcke Sucat II-IV 51 Portugal Bewässerungsprojekt Cova da Beira 54 ANHANG Alle Vorhaben im Überblick 58 Kriterien der Erfolgsbeurteilung in der FZ 67 GRAFIKEN Grafik 1: Schlußprüfungen 1996/97 nach Vorhabentyp 7 Grafik 2: Sektorale Verteilung der Vorhaben 9 Grafik 3: Regionale Verteilung der Vorhaben 10 TABELLEN Tabelle 1: Entwicklungspolitisches Gesamtergebnis 14 Tabelle 2: Anteile erfolgreicher Vorhaben nach Förderbereichen 17 Tabelle 3: Anteile erfolgreicher Vorhaben nach Regionen 19 Tabelle 4: Vergleich der Erfolgsquoten der bisherigen FZ-Ergebnisberichte 21 TEXTBOXEN FZ/TZ-Kooperation: Komparative Vorteile von FZ und TZ ergänzen sich sinnvoll 11 HWWA: Qualitätssicherung der KfW ist umfassend und methodisch anspruchsvoll 16 Risikoanalyse und Beeinflußbarkeit bei FZ-Projekten 22 Interviews von Begünstigten der FZ-Vorhaben in Mauretanien und Indien 26

6 GELEITWORT E ntwicklungspolitik kann nur dann erfolgreich sein, wenn sie gründlich geplant, kompetent und effizient durchgeführt und kritisch überprüft und ausgewertet wird. Nur so kann man bzw. frau aus Fehlern und auch aus Erfolgen für die künftige Arbeit lernen. Unsere Bundesregierung mißt deshalb der Erfolgskontrolle der Entwicklungszusammenarbeit besondere Bedeutung zu. Eine kürzlich vollendete Studie des HWWA über das System der Erfolgskontrolle hat der KfW eine methodisch anspruchsvolle Qualitätssicherung und eine hohe Kontrolldichte bescheinigt, die selbst die der Weltbank übertrifft 1. Der jetzt vorliegende fünfte Auswertungsbericht ist ein Beweis dafür. Er bietet den Leserinnen und Lesern eine ganze Bandbreite von Erfahrungen aus über 200 abschließend geprüften Vorhaben. Er zeigt, daß Projekte der Entwicklungszusammenarbeit überwiegend erfolgreich sind. Selbst bei den nicht als erfolgreich eingestuften Vorhaben konnte rd. die Hälfte noch nennenswerte positive Wirkungen aufweisen; eindeutige Fehlschläge, die sich niemals ganz vermeiden lassen, bleiben in der FZ die Ausnahme. Der Bericht zeigt erneut, daß nicht ausschließlich die Qualität der Planung und Durchführung der Vorhaben ihren Erfolg oder Mißerfolg bestimmen. Auch die politischen Rahmenbedingungen und deren realistische Einschätzung sind für den Erfolg entscheidend. Ich danke der KfW für ihre engagierten und kompetenten Leistungen im Rahmen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit, die in dieser gelungenen Präsentation vorliegen. Heidemarie Wieczorek-Zeul 1 Bormann et. al.: Analyse und Bewertung der Erfolgskontrolle in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit; Institut für Wirtschaftsforschung, Hamburg, Mai

7 VORWORT M it dem fünften Bericht über die Ergebnisse der FZ legen wir inzwischen seit nunmehr einem Jahrzehnt Rechenschaft ab über die Wirkungen und die Erfolgseinstufung von Vorhaben, die von der KfW im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) gefördert wurden. Bei der vorliegenden Auswertung gingen wie bei den früheren Berichten alle abschließend geprüften Vorhaben, für die im Zeitraum 1996/97 eine Erfolgskontrolle durchgeführt wurde, in die Ergebnisstatistik ein. Danach waren 75 % der Vorhaben entwicklungspolitisch erfolgreich. Die Erfolgsquote der bisherigen Ergebnisberichte liegt mit durchschnittlich 73 % in einer vergleichbaren Größenordnung. Dies ist eine ermutigende Rückmeldung für unser Bestreben, den Einsatz knapper Haushaltsmittel in der Entwicklungszusammenarbeit zu optimieren. Die KfW hat weder Anlaß noch Interesse, die Erfolgsbilanz schön zu färben : Ca. 30 % aller Evaluierungen werden ohnehin durch externe Gutachter erstellt. Die Erfolgseinstufungen werden in einem intensiven und teils kontroversen Diskussionsprozeß mit der sektorpolitischen und methodischen Grundsatzabteilung der KfW festgelegt. Die so vorgenommenen Erfolgseinstufungen werden nochmals von der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft PwC Deutsche Revision einzeln überprüft; bei Abweichungen ist deren Einstufungsvotum für die Auswertung im Rahmen des vorliegenden Berichts maßgeblich. Dadurch bemüht sich die KfW, dem Verfahren einer unabhängigen externen Evaluierung möglichst nahezukommen. Die politischen, gesamtwirtschaftlichen und sektoralen Rahmenbedingungen sind nach allen bisherigen Erfahrungen Voraussetzung für eine Verbesserung der Lebensverhältnisse der Bevölkerung in den Entwicklungsländern. Die KfW ist weiterhin bestrebt, im Rahmen ihrer Förderung einen Beitrag zur Veränderung entwicklungshemmender Rahmenbedingungen in Entwicklungsländern zu leisten. Für die KfW bleibt es eine stete Herausforderung, die Wirksamkeit des Mitteleinsatzes in der FZ weiter zu steigern und hierfür, nicht zuletzt angesichts rückläufiger Haushaltsmittel, eine noch stärkere sektorale Schwerpunktsetzung anzustreben. Rudolf Klein 3

8 1 ZUSAMMENFASSUNG Drei Viertel der untersuchten Vorhaben sind entwicklungspolitisch erfolgreich D er vorliegende fünfte Ergebnisbericht basiert auf der Auswertung aller 237 Vorhaben der Finanziellen Zusammenarbeit, die während der Jahre 1996 und 1997 abschließend auf ihre entwicklungspolitische Wirksamkeit geprüft wurden, mit einem Fördervolumen von rd. 7,4 Mrd DEM. Im Ergebnis erwiesen sich 75 % der Vorhaben aus entwicklungspolitischer Sicht als erfolgreich. Die Erfolgsquote, bezogen auf das eingesetzte Fördervolumen, liegt mit 72 % nur geringfügig niedriger. Die Abwägung von Erfolgs- und Mißerfolgsfaktoren führt nicht in allen Fällen zu einem eindeutigen Ergebnis: So kann die Nachhaltigkeit der insgesamt als erfolgreich bewerteten Vorhaben noch mit Risiken behaftet sein. Andererseits stellen die als nicht erfolgreich eingestuften Vorhaben (25 %) keineswegs nur Fehlschläge dar: Sie weisen zwar erhebliche Schwächen in Einzelbereichen auf, die finanzierten Anlagen sind aber vielfach intakt und werden auch genutzt. In diesen Grenzfällen ist eine Erfolgseinschätzung, die auch auf der Analyse der Nachhaltigkeits- Thailand Dorfentwicklung durch Einfachwohnungsbau 4

9 risiken und damit auf unsicheren Entwicklungen in der Zukunft basiert, naturgemäß schwierig. Lediglich 26 Vorhaben (11 %) haben eindeutig unzureichende Wirkungen (Erfolgsstufe 5) oder sind völlig gescheitert (Erfolgsstufe 6). Vorhaben in den Förderbereichen Telekommunikation, Gesundheitswesen und im verarbeitenden Gewerbe waren überdurchschnittlich erfolgreich; ungünstiger fiel dagegen die Bilanz bei Energie-, Umwelt- und Ressourcenschutzvorhaben aus. Die Auswertung nach Regionen ergab die höchsten Erfolgsquoten für Vorhaben in Asien und Europa. Allerdings haben sich die Auswirkungen der Asienkrise in dieser Auswertung noch nicht niedergeschlagen. Hier können sich in einzelnen Sektoren durch Nachfragerückgänge Einbußen bei der Zielerreichung und Wirtschaftlichkeit ergeben dies war zum Zeitpunkt der Erfolgskontrolle jedoch noch nicht absehbar. Erfreulich ist der Anstieg der Erfolgsquote für Subsahara-Afrika von 65 % auf 75 %; Vorhaben in Afrika erreichen damit den Gesamtdurchschnitt. Im Vergleich zu den Resultaten der früheren Ergebnisberichte ergibt sich bezogen auf den FZ-Mitteleinsatz eine fast identische, bezogen auf die Anzahl der Projekte eine etwas höhere Erfolgsquote als im langjährigen Durchschnitt (73 %). Weitere wichtige Ergebnisse lassen sich wie folgt zusammenfassen: Die eingesetzten FZ-Mittel finanzierten nur ein Drittel der Investitionskosten. Dies ist ein Beleg für die erheblichen Eigenanstrengungen der Partnerländer. Die FZ-Mittel kamen wiederum zu einem erheblichen Teil deutschen Unternehmen zugute. Diese erwiesen sich in den überwiegend internationalen Ausschreibungen als wettbewerbsfähig. FZ/TZ-Kooperationsprojekte stellen einen wesentlichen Teil der bewährten Arbeitsteilung zwischen GTZ und KfW dar. Die Qualitätssicherung der KfW ist umfassend und methodisch anspruchsvoll". Dieses Zeugnis erteilte das HWWA-Institut für Wirtschaftsforschung in einer 1998 veröffentlichten, umfassenden Untersuchung zur Erfolgskontrolle und Qualitätssicherung deutscher EZ-Organisationen. Gemessen an international anerkannten Evaluierungsstandards, aber auch bezogen auf die Ergebnisse hält die KfW auch einem internationalen Vergleich mit wichtigen EZ-Institutionen stand. Einer mehrfach geäußerten Anregung der Leser des letzten Auswertungsberichts folgend haben wir den Versuch unternommen, den Erfolg der Projekte auch aus Sicht unserer Partner darzustellen. Partner sind Projektträger und die Zielgruppen (Begünstigte oder Die vorliegende Auswertung bestätigt im wesentlichen die Schlußfolgerungen früherer Berichte: 1 Die wie bisher häufig konstatierten wirtschaftlichen Schwächen der Projektträger (geringe Ertragskraft, unzureichende Eigenkapitalbasis, angespannte Liquiditätslage durch hohe Außenstände) haben weniger mit Know-how-Defiziten, sondern vielfach mit negativen Einflüssen politischer Interessengruppen zu tun (z. B. in der Tarifgestaltung); Regierungen geben durch ihre Interventionen den Projektträgern nicht die richtigen Anreize, die finanzierten Anlagen effizient zu betreiben. 2 Vor diesem Hintergrund gewinnen die verstärkte Einbindung des Privatsektors und eine marktorientierte Wirtschaftspolitik mit klarer Rahmensetzung und -kontrolle seitens des Staates an Bedeutung. Hierbei kann die FZ eine wichtige Katalysatorrolle spielen. 3 Die seit langem betonte hohe Bedeutung von guter Regierungsführung" für den Projekterfolg wird auch durch die überdurchschnittlichen Erfolgsquoten einiger afrikanischer Reformländer belegt. Gute Regierungsführung schafft nicht nur das nötige Vertrauen auf die Entfaltung der vorhandenen Entwicklungspotentiale, sondern 5

10 verbessert auch direkt die sektoralen Rahmenbedingungen und setzt dem Privatsektor vernünftige Anreize. Die FZ unterstützte diese Bemühungen durch erfolgreiche, strukturell wirksame Vorhaben. 4 Angesichts der nach wie vor unzureichenden politischen und sektoralen Rahmenbedingungen in einzelnen Entwicklungsländern sowie der Kürzung der Haushaltsmittel besteht eine der wesentlichen Herausforderungen für die FZ in einer konsequenten sektoralen Schwerpunktbildung. Hierbei ist die Konzentration der deutschen FZ auf Bereiche wünschenswert, in denen sie eine anerkannte Problemlösungskapazität besitzt, z. B. bei der Einführung moderner Umwelttechnologien, aber auch bei der Verbesserung der sozialen und wirtschaftlichen Infrastruktur. Schwerpunktbildung und Konzentration auf eigene Stärken sind entscheidende Faktoren für eine auf die Veränderung von Strukturen zielende FZ, um weiterhin erfolgreich zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der Partnerländer beitragen zu können. im Falle negativer Projektwirkungen über die Analyse von Nachfrage und Betroffene) mit jeweils unterschiedlichen Erwartungen und Interessen. Eine erstellten Kapazitäten (z. B. Verbrauch Nutzung der im Rahmen des Vorhabens einheitliche Sichtweise des Partners an Trinkwasser), in geeigneten Fällen kann es somit nicht geben. aber auch durch Befragungen. Die für zwei Programme durchgeführten Mit den Projektträgern stehen wir in Interviews mit Zielgruppenmitgliedern engem Kontakt über die gesamte Projektlaufzeit, so daß wir ein genaues Bild luierung zwar nicht ersetzen, wohl aber zeigen, daß sie eine umfassende Eva- über deren Einschätzung des Projekts sinnvoll ergänzen, indem sie den Einblick in die sozialen Wirkungen der Vor- erhalten. Die Akzeptanz des Vorhabens durch die Zielgruppe messen wir haben vertiefen. Türkei Beitrag zum Umweltschutz durch Rauchgasentschwefelung 6

11 CHARAKTERISTIKEN DER AUSGEWERTETEN VORHABEN 2 I n den vorliegenden Ergebnisbericht sind die Erfahrungen aller 237 in den Jahren 1996/97 abschließend geprüften Vorhaben mit einem FZ-Mitteleinsatz von Mio DEM eingeflossen. Die Vorhaben verteilen sich auf 58 Länder. Grafik 1 zeigt die Verteilung nach Vorhabentyp; eine Auflistung aller Vorhaben enthält Anhang 1. Projekte bildeten wie in den vergangenen Jahren den Schwerpunkt der Auswertung. Im wesentlichen handelt es sich um Neubau-, Ausbau- und Erweiterungsinvestitionen sowie Rehabilitierungsvorhaben, die oft in eine gezielte Sektorpolitik eingegliedert sind. Den zweitgrößten Anteil stellen die Struktur- und Sektoranpassungsprogramme (SAP) zur Verbesserung der gesamtwirtschaftlichen und sektoralen Rahmenbedingungen. Diese Programme werden häufig zusammen mit multilateralen Institutionen, allen voran der Weltbank, finanziert (Kofinanzierung). Das Grundprinzip lautet: Die Regierung verpflichtet sich zur Umsetzung vorher vereinbarter gesamtwirtschaftlicher und/oder sektoraler Reformen und erhält im Gegenzug Mittel zur Finanzierung von notwendigen Importen. Maßnahmen im Rahmen der Strukturanpassung können soziale Härten infolge von Entlassungen oder Preissteigerungen etc. zur Folge haben, schaffen jedoch häufig erst den nötigen Spielraum für eine effektive Umverteilung von Ressourcen auf die sozialen Sektoren als Teil einer wirksamen Armutsbekämpfung. Im Rahmen der SAP wird versucht, soziale Härten durch entsprechende Maßnahmen abzufedern, etwa über Beschäftigungsprogramme oder Sozialfonds. Hierzu ein Beispiel: Durch das mit der Weltbank kofinanzierte Strukturanpassungsprogramm konnte El Salvador u. a. erfolgreich die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Sektors steigern, die Mobilisierung privater Ersparnisse stärken und die Investitionsquote erhöhen. Integraler Bestandteil der Maßnahmen Grafik 1: Schlußprüfungen 1996/97 nach Vorhabentyp Anzahl der Vorhaben 14 % % 5% 14 % 10 % % 14 % 20 % Projekte Struktur-/Sektoranpassungsprogramme Finanzsektorvorhaben FZ-Mitteleinsatz (Mio DEM) % 7% 636 5% 12 % 8% 7% Projekte Anpassungsprogramme Finanzsektorvorhaben % 31% 7

12 Zugang zu Investitionskrediten. Die Unterstützung von Kleinstkreditsystemen ermöglichte armen Menschen Zugang zu Kredit, aber auch zu Sparmöglichkeiten. Dabei geht es für unsere Verhältnisse um minimale Beträge: Die thailändische Bank for Agriculture and Agricultural Cooperatives (BAAC) vergibt z. B. Kredite von durchschnittlich nur ca DEM an kleinbäuerliche Familien, überwiegend für die Anschaffung von Nutzvieh. Kambodscha Förderung von Kleinunternehmen durch Kreditlinien waren sozialpolitische Reformen, wie z. B. deutlich steigende Anteile des Gesundheits- und Bildungssektors am Gesamthaushalt. Das Anpassungsprogramm trug dazu bei, daß die Zunahme des realen Pro-Kopf-Einkommens die Erwartungen übertraf und gleichzeitig die Versorgung auch der ärmeren Bevölkerungsgruppen mit sozialer Infrastruktur (Gesundheitsstationen, Schulgebäude, soziale Dienste) verbessert wurde. Mit den Finanzsektorvorhaben wurde die Leistungsfähigkeit lokaler Finanzinstitutionen (z. B. Geschäftsbanken, Apex-Institute und Mikrofinanzinstitutionen) erhöht. Die Bereitstellung von langfristigen Refinanzierungsmöglichkeiten in Verbindung mit einer Beratung der Banken verschaffte kleinen und mittleren Unternehmen mit geringen Sicherheiten einen dauerhaften Insgesamt wurden mit den FZ-Finanzsektorvorhaben (überwiegend Kreditlinien), teilweise ergänzt durch Mittel der beteiligten Banken, mehr als Kredite mit einem Durchschnittsvolumen von ca DEM ermöglicht, hauptsächlich zugunsten der hochgradig arbeitsintensiven Klein- oder Kleinstbetriebe. Insgesamt 43 der untersuchten Vorhaben wurden durch Maßnahmen zur personellen Unterstützung flankiert. Dabei handelt es sich um Aus- und Fortbildungsaktivitäten sowie Fachkräfteeinsätze zur punktuellen Unterstützung des Projektträgers, aber auch zur Sensibilisierung der Zielgruppen (z. B. Hygienekampagnen), um den ordnungsgemäßen Betrieb der finanzierten Investitionen sicherzustellen. Die Anzahl der in die Untersuchung einbezogenen Vorhaben (237) ist gegenüber früheren Auswertungsberichten deutlich angestiegen. Der durchschnittliche FZ-Betrag pro Vorhaben 8

13 Charakteristiken der ausgewerteten Vorhaben beläuft sich auf 31 Mio DEM, wobei sich hinter diesem Mittelwert eine sehr breite Größenskala verbirgt: Das Spektrum reicht von 0,9 Mio DEM für eine Ergänzungsmaßnahme zum Vorhaben Ländliche Zufahrtsstraßen (Sambia) bis 665 Mio DEM für das Projekt Braunkohletagebau und Kraftwerk Elbistan (Türkei). Die Projektprüfungen der untersuchten Vorhaben fanden überwiegend im Zeitraum von 1977 bis 1994 statt. Nach Sektoren dominieren wie in den vorangegangenen Berichten Vorhaben der wirtschaftlichen Infrastruktur (Energiewirtschaft, Transport und Telekommunikation), auf die allein 37 % der Vorhaben und knapp 53 % der bereitgestellten Mittel entfallen. Vorhaben der sozialen Infrastruktur (Bildungswesen, Gesundheitsversorgung, Wasserversorgung, Abfallentsorgung) stellen einen Anteil von 21 % (11 % der FZ- Mittel). Diese sektorale Verteilung weicht deutlich von der des aktuellen Portfolios ab. So wurden in den letzten Jahren angesichts eines erstarkenden und in diesem Bereich meist effizienteren Privatsektors kaum noch Vorhaben des verarbeitenden Gewerbes in Angriff genommen. Statt dessen konzentrierte sich die FZ mehr auf Vorhaben der sozialen Infrastruktur. Bei den eingesetzten Haushaltsmitteln handelte es sich zu 79 % (5 857 Mio DEM) um langfristige Darlehen zu Vorzugskonditionen und zu 21 % (1560 Mio DEM) um nicht rückzahlbare Zuschüsse, fast ausschließlich für Vorhaben in den ärmsten Entwicklungsländern. Bezogen auf die FZ-Zusagen der letzten 3 Jahre ist der Anteil der Darlehen mit rd. 50 % erheblich niedriger. Dies spiegelt sowohl die größere Zahl von Vorhaben des Umweltschutzes und der sozialen Infrastruktur, für die überwiegend Zuschüsse zugesagt werden, aber auch den Beitrag der FZ zur Begrenzung der Verschuldung der Entwicklungsländer wider: So erhält der überwiegende Teil der im Rahmen der HIPC-Initiative ( Highly Indebted Poor Countries ) erfaßten Partnerländer der FZ ausschließlich Zuschüsse. Grafik 2: Sektorale Verteilung der Vorhaben Anzahl der Vorhaben FZ-Mitteleinsatz 14 % 16 % 11 % 8% 11% 7% 10% 7% 9% 7% 5% 5% 8% 10% 26% 20 % 12 % 11% 1416% % 6% 15% 8% 9% 10 % 14 % 2% 7% 22% 31% 30% 19 % Die regionalen Schwergewichte sind Asien und Subsahara-Afrika, dicht gefolgt von Nordafrika, was im wesentlichen auch der Verteilung in unserem laufenden Projektportfolio entspricht (s. Grafik auf S. 10). Energie Transport, Telekommunikation Trinkwasser, Abwasser, Abfall Bildung, Gesundheit, sonstiges Landwirtschaft, Fischerei Verarbeitendes Gewerbe Struktur-/Sektoranpassungsprogramme Finanzsektor Energie Transport, Telekommunikation Trinkwasser, Abwasser, Abfall Bildung, Gesundheit, sonstige Landwirtschaft, Fischerei Verarbeitendes Gewerbe Anpassungsprogramme Finanzsektor 9

14 In 34 Vorhaben ergänzte die KfW im Rahmen der Mischfinanzierung die Haushaltsmittel durch Marktmittel in Höhe von Mio DEM. Durch den Einsatz der Marktmittel konnten die knappen Haushaltsmittel wirksam ergänzt und so das Volumen der deutschen Entwicklungshilfe deutlich erhöht werden. FZ-Mittel können und sollen ein finanzielles Eigenengagement der Partner nicht ersetzen. Ein angemessener Eigenbeitrag ist daher grundsätzliche Voraussetzung für die Zusammenarbeit. Die Tatsache, daß die gesamten Mittel im Durchschnitt der hier untersuchten Projekte nur 33 % der gesamten Investitionskosten (rd. 22,2 Mrd DEM) decken, belegt den Subsidiaritätscharakter der FZ. Für jede Mark aus deutscher Finanzierung haben unsere Partner im Durchschnitt knapp zwei Mark aus anderen Quellen meist aus Grafik 3: Regionale Verteilung der Vorhaben Anzahl der Vorhaben 9% 7% 5% 29% 14 % 14 % 8% 16 % 38% 16% 10 % 14 % Subsahara-Afrika Nordafrika Asien Lateinamerika/Karibik Europa/Naher Osten/Kaukasus 20 % ihren Ländern selbst mobilisiert. Dies stärkt erfahrungsgemäß die Ownership der Partnerländer für ihre Projekte. FZ-Mitteleinsatz 11 % 15% 7% 6% 5% 12 % 37% 8% 7% Subsahara-Afrika Nordafrika Asien Lateinamerika/Karibik Europa/Naher Osten/Kaukasus 22% 31% 20% 19 % Ein bemerkenswerter Effekt der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit ist, daß die FZ-Mittel wiederum in einem beträchtlichen Ausmaß deutschen Unternehmen zugute kamen: Rd. die Hälfte der Aufträge für Lieferungen und Leistungen in den Projekten ging an deutsche Unternehmen; nach dem Volumen der FZ-Mittel waren es 60 %. Damit trug die FZ zur Sicherung von Arbeitsplätzen auch hierzulande bei. Diese Effekte waren in erster Linie der 10

15 Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft und nicht Schutzmaßnahmen wie etwa einer Lieferbindung zuzuschreiben. So erfolgte bei 63 % der Projekte die Auftragsvergabe nach internationaler Ausschreibung. Dieses Ergebnis deckt sich mit den eindeutig positiven Schlußfolgerungen eines Gutachtens des Ifo-Instituts für Wirtschaftsforschung zu den Auswirkungen der EZ auf den Wirtschaftsstandort Deutschland. Das Gutachten hebt insbesondere die indirekten Wirkungen der EZ für deutsche Exporte ( Goodwill, Katalysatorfunktion ) hervor und erwartet allein hieraus erhebliche positive Effekte für den deutschen Arbeitsmarkt. Für eine wirksame EZ ist eine effektive Geberkoordinierung unabdingbar. Diesem Anliegen haben wir durch eine verstärkte Zusammenarbeit mit anderen EZ-Institutionen Rechnung getragen: Bei rd. 40 % der Vorhaben das ist ein bemerkenswerter Anstieg um 15 Prozentpunkte gegenüber der letzten Auswertung waren weitere Förderinstitutionen beteiligt. So kooperierte die KfW mit der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) in 25 Vorhaben (s. Textbox). In 48 Fällen (Struktur- und Sektoranpassungsprogramme, Investitionsprojekte und Bevölkerungsprogramme) erfolgte eine Kofinanzierung mit der Weltbank. 21 weitere Vorhaben schließlich wurden gemeinsam mit anderen bilateralen und internationalen Organisationen (u. a. AFD, DED, DEG) gefördert. FZ/TZ-Kooperation: Komparative Vorteile von FZ und TZ ergänzen sich sinnvoll Während bei der FZ Sachinvestitionen zur Entwicklung des Produktionspotentials der Entwicklungsländer einschließlich ihrer wirtschaftlichen und sozialen Infrastruktur im Mittelpunkt stehen, stärkt die GTZ im Rahmen der Technischen Zusammenarbeit (TZ) vor allem die Leistungsfähigkeit von Menschen und Organisationen (Trägerförderung). Diese grundsätzliche Arbeitsteilung zwischen KfW und GTZ hat sich bewährt, zumal hinreichend Flexibilität gegeben ist, daß sowohl die TZ über kleinere investive Maßnahmen als auch die FZ über begrenzte Maßnahmen der personellen Unterstützung (z. B. Aus- und Fortbildung) eine effizientere Förderung aus einer Hand sicherstellen können. Dort wo der Einsatz eines Instruments (FZ oder TZ) allein nicht erfolgversprechend ist, erfolgt eine gemeinsame Förderung im Rahmen der sogenannten Kooperationsvorhaben. Kooperationsvorhaben finden sich hauptsächlich in Bereichen wie Waldwirtschaft, Ressourcenschutz und Gesundheitswesen. Dabei finanziert die FZ z. B. die Kosten von Aufforstungsprogrammen, die TZ übernimmt die Förderung der institutionellen Leistungsfähigkeit der Forstverwaltung. Oder die TZ sorgt für eine bessere Qualität der angebotenen Gesundheitsdienste, während die FZ den Bau oder die Sanierung von Krankenhäusern oder Gesundheitsstationen einschließlich deren medizintechnischer Ausrüstung finanziert. In der vorliegenden Auswertung waren 25 Kooperationsvorhaben mit einem FZ- Finanzierungsvolumen von rd. 403 Mio DEM enthalten (11 % aller Vorhaben, vorwiegend Bewässerungslandwirtschaft und Ressourcenschutz). Die Erfolgsquote von 80 % unterstreicht, daß bei solchen i. d. R. komplexeren Entwicklungsaufgaben die Kooperationsprojekte trotz des damit verbundenen höheren Steuerungsaufwands die institutionelle Arbeitsteilung von GTZ und KfW sinnvoll ergänzen. Über die Kooperation in einzelnen Vorhaben hinaus arbeiten GTZ und KfW auf der Grundlage der Länderkonzepte des BMZ projektübergreifend, d. h., bezogen auf gemeinsame Förderstrategien in einem Partnerland, zusammen. Die Konzentration auf gemeinsame Förderschwerpunkte und aufeinander abgestimmte Förderstrategien ermöglichen eine EZ aus einem Guß. Die Zusammenarbeit von KfW und GTZ wird durch die gemeinsame Präsenz in derzeit 9 Ländern erleichtert. 11

16 Charakteristiken der ausgewerteten Vorhaben Partnerländer der Finanziellen Zusammenarbeit Cayman Islands Guatemala El Salvador *Costa Rica Jamaika Honduras Haiti Nicaragua Kolumbien Ecuador Dominikan. Rep.* Dominica St. Lucia Grenada Guayana Peru Brasilien Bolivien Paraguay Chile* Uruguay Argentinien* 12

17 Island* Kap Verde Mauretanien Mali Niger Tschad Burkina Faso Benin Côte d IvoireTogo Nigeria Liberia Ghana Kamerun SãoTomé & Príncipe Kongo Gabun* Senegal Gambia Guinea- Bissau Guinea Sierra Leone Zentralafr. Republik Sudan Uganda Ruanda Kenia Demokrat. Republik Kongo Angola Sambia Eritrea Jemen R. Dschibuti Äthiopien Somalia Burundi Tansania Malawi Seschellen Komoren Mauritius Bangladesch Indien Malediven Myanmar Laos Thailand Sri Lanka Kambodscha Vietnam Malaysia* Korea* Indonesien Philippinen Slowenien Kroatien Kasachstan Bosnien- Mongolei Herzegowina BR Jugoslawien Georgien Mazedonien Spanien* Portugal* Albanien Armenien Aserbaidschan Griechen- Usbekistan Kirgistan land* Türkei Turkmenistan Malta* Zypern* Syrien Tunesien Libanon Marokko Israel Jordanien Iran Afghanistan VR China Palästinensische Nepal Algerien Gebiete Ägypten Pakistan Papua- Neuguinea Westsamoa Namibia Simbabwe Madagaskar Botsuana Mosambik Tonga Südafrika Swasiland Lesotho Partnerländer der deutschen Finanziellen Zusammenarbeit * Finanzielle Zusammenarbeit ausgelaufen oder weitgehend beendet Projektländer Schlußprüfungen 1996/97 13

18 3 ERGEBNISSE DER FINANZIELLEN ZUSAMMENARBEIT Das Gesamtergebnis im Überblick D Tabelle 1: Entwicklungspolitisches Gesamtergebnis ie KfW mißt den Erfolg eines Projektes anhand der Kriterien Effektivität (Zielerreichung), Signifikanz (Bedeutung der Zielerreichung für die Lösung des jeweiligen entwicklungspolitischen Problems) sowie einzel- und gesamtwirtschaftliche Effizienz (Wirtschaftlichkeit) unter Berücksichtigung der Nachhaltigkeit entsprechender Wirkungen. Hierbei werden u.a. der Einfluß auf die sektoralen Rahmenbedingungen sowie die sozio-ökonomischen, sozio-kulturellen und ökologischen Wirkungen des Vorhabens evaluiert. In Bewertung Erfolgs- Anzahl FZ-Volumen stufe der Vorhaben in Mio DEM absolut % absolut % sehr gut und gut % % Zufriedenstellend % % Ausreichend % % nicht mehr ausreichend % % Unzureichend % % völlig gescheitert % % Gesamtsumme % % Davon Erfolgreich % % nicht erfolgreich % % einer Gesamtbewertung wird jedes Vorhaben in eine von sechs Erfolgsstufen eingeordnet, wobei die Stufen 1 3 für erfolgreiche, die Stufen 4 6 für nicht erfolgreiche Vorhaben vergeben werden (eine ausführliche Darstellung hierzu s. in Anhang 2). Insgesamt waren 75 % aller Vorhaben, für die 72 % der FZ-Mittel eingesetzt wurden, aus entwicklungspolitischer Sicht erfolgreich. 44 % der Vorhaben wiesen eine sehr gute bis zufriedenstellende entwicklungspolitische Wirksamkeit auf; 31 % wurden als ausreichend (Stufe 3) eingestuft. Hier konnten Mängel in einzelnen Bereichen oder fortbestehende Unsicherheiten hinsichtlich der Nachhaltigkeit durch überdurchschnittlich positive Effekte bei zentralen Aspekten mehr als ausgeglichen werden. 33 Vorhaben (14 %) wurden wegen gravierender Schwächen in Teilbereichen (z. B. ungenügende Kostendeckung, betriebs- oder volkswirtschaftliche Rentabilität) als insgesamt nicht mehr ausreichend eingestuft, obwohl sie durchaus spür- und meßbare positive entwicklungspolitische Wirkungen entfaltet haben: Die mit FZ-Mitteln finanzierten Projektanlagen sind in Betrieb; die erstellten Kapazitäten werden auch genutzt. Die Ergebnisse führten hier 14

19 jedoch nicht zu einer befriedigenden Erreichung der Projektziele bzw. waren mit unerwünschten Nebenwirkungen verbunden oder mit zu hohen Nachhaltigkeitsrisiken behaftet. Der Mißerfolg gründet sich hier trotz der positiven Wirkungen z. B. auf eine zu niedrige Nachfrage, eine unzureichende Deckung der laufenden Kosten oder eine zu geringe Rentabilität. Die Abwägung der Erfolgs- und Mißerfolgsfaktoren führt aber nicht in allen Fällen zu einem eindeutigen Ergebnis. So wurden z. B. bei einem Bewässerungsvorhaben in Tunesien die einzelwirtschaftlichen Wirkungen als befriedigend beurteilt, während die volkswirtschaftliche Verzinsung eindeutig negativ war, hauptsächlich bedingt durch die ungünstige Entwicklung des Weltmarktpreises für Zucker. Daher haben wir das Vorhaben trotz der positiven sozioökonomischen Wirkungen in Stufe 4 eingeordnet. Bei einem Wasserversorgungsprojekt in Indonesien (s. Projektbeispiel auf Seite 39ff.) wiederum überwogen die positiven Wirkungen, so daß es trotz verbleibender Nachhaltigkeitsrisiken insgesamt über dem Strich eingestuft wurde. Bei 20 Vorhaben ist die Wirksamkeit deutlich unzureichend; 6 Vorhaben müssen als völlig gescheitert angesehen werden. Am Fehlschlag dieser Vorhaben (10,9 % aller Vorhaben) gibt es nichts zu deuteln. Bei der vorangegangenen Auswertung hatte die Fehlschlagsquote in einer ähnlichen Größenordnung gelegen. Aufgeschlüsselt nach Sektoren waren Vorhaben in den Bereichen Telekommunikation, Gesundheitswesen und im verarbeitenden Gewerbe überdurchschnittlich erfolgreich; die schlechtesten Zensuren erhielten hingegen Energie-, Umwelt- und Ressourcenschutzvorhaben. Die Erfolgsquoten in den einzelnen Sektoren schwanken vielfach im Vergleich zu früheren Berichten eindeutige, allgemeingültige Trendaussagen über die Erfolgsaussichten einzelner Sektoren sind somit nicht möglich. Wie schon im 4. Auswertungsbericht erreichten Vorhaben in den Sektoren Gesundheit und Bildung eine besonders hohe Erfolgsquote; ihr Anteil an der Gesamtzahl (3 %) ist indes zu niedrig, um hieraus generell (positive) Rückschlüsse ziehen zu können. Dies gilt mit umgekehrten Vorzeichen auch für den Umwelt- und Ressourcenschutz. Das gute Abschneiden des Verarbeitenden Gewerbes entsteht durch Sondereinflüsse, wie z. B. bei dem als sehr gut eingestuften Vorhaben Düngemittel- 15

20 Ergebnisse der finanziellen Zusammenarbeit HWWA: Qualitätssicherung der KfW ist umfassend und methodisch anspruchsvoll Nicht zuletzt angesichts knapper öffentlicher Mittel steht gerade die Entwicklungshilfe im kritischen Blickpunkt der Öffentlichkeit. Der Nachweis des wirksamen und Die Erfolgskontrolle sollte unparteiisch und unabhängig von der Politikformulierung und der Durchführung der Zusammenarbeit sein. effizienten Einsatzes der Haushaltsmittel ist Die Erfolgskontrolle sollte so offen wie für die deutsche EZ daher besonders wichtig. Vor diesem Hintergrund hat das BMZ möglich sein, und ihre Ergebnisse sollten möglichst breit zugänglich gemacht werden. im letzten Jahr eine Untersuchung über die Wirksamkeit von Erfolgskontrolle und Qualitätssicherung von 14 deutschen EZ- Institutionen einschließlich des BMZ selbst in Auftrag gegeben. Die Untersuchung Eine Rückkoppelung der Evaluierungsergebnisse ( lessons learnt ) muß gewährleistet sein. wurde vom HWWA Institut für Wirtschaftsforschung Hamburg auf der Basis Auch bei der Erfolgskontrolle sollte eine weitgehende Zusammenarbeit mit den einschlägiger Unterlagen, Interviews in den Partnern und anderen Gebern angestrebt Institutionen sowie von Gesprächen mit werden. dem Bundesrechnungshof, Wirtschaftsprüfern wie PwC Deutsche Revision und nicht zuletzt mit Vertretern aus Politik, Wirtschaft und entwicklungspolitischer Praxis durchgeführt. Gegenstand der Untersuchung Bereits in der Projektplanung müssen die Erfordernisse der Erfolgskontrolle insbesondere über klare und meßbare Projektziele berücksichtigt werden. waren alle Aktivitäten der Institutio- nen zur kontinuierlichen Beobachtung und Steuerung laufender Vorhaben (Monitoring) sowie zur periodischen Bewertung des Projekterfolgs (Evaluierung). Das Ergebnis der Untersuchung kann sich für die KfW sehen lassen. Zitat: Die KfW verfügt über ein umfassendes projektbegleitendes Qualitätssicherungssystem. Es erfaßt den gesamten Projektzyklus von der Die Qualität der Erfolgskontrollsysteme Vorbereitung bis zur Erfolgskontrolle wurde vom HWWA insbesondere danach bewertet, inwiefern die Institutionen die international anerkannten Grundsätze des geraume Zeit nach Abschluß eines Vorhabens....Nochmals hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang, daß die KfW als einzige Development Assistance Committee (DAC) Durchführungsorganisation alle für die Evaluierung in der Entwicklungszusammenarbeit einhalten 1. Diese Grundsätze lauten zusammengefaßt: Vorhaben ex-post einer umfassenden Wirkungskontrolle unterzieht.... Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß die KfW ein anerkennenswertes Qualitätssicherungssystem Entwicklungsinstitutionen sollten klar aufgebaut hat. definierte Richtlinien und Methoden, ein klares Rollenverständnis und eindeutig festgelegte Verantwortlichkeiten für die Erfolgskontrolle aufweisen. 1 DAC-Principles for Evaluation of Development Assistance ; OECD/DAC fabrik Abu Qir II (Ägypten; s. hierzu unsere ausführliche Beschreibung als Projektbeispiel auf Seite 30ff.). Trotz dieser Positivbeispiele bestätigt die Auswertung die bereits früher gemachte Erkenntnis, daß Industrievorhaben wenig erfolgversprechend sind, wenn sie von staatlichen oder staatlich kontrollierten Trägern betrieben werden. Dies mündet zumeist in hohe Abhängigkeit von öffentlichen Subventionen und mangelnde Wettbewerbsfähigkeit. Angesichts seiner besseren Leistungsfähigkeit kann und soll der Privatsektor produktive Vorhaben betreiben. Daher steht bei der Industrieförderung durch die FZ die Refinanzierung und institutionelle Stärkung lokaler Finanzinstitutionen zur Verbesserung der Kreditversorgung kleiner und mittlerer Privatunternehmen im Vordergrund. So wird ein für den Privatsektor förderliches, d. h. markt- und wettbewerbsorientiertes Umfeld mit adäquaten Finanzierungsmöglichkeiten geschaffen. Die Gründe für das schlechte Abschneiden des Energiesektors liegen in dem negativ eingestuften Großvorhaben Braunkohlekraftwerk Elbistan" (Türkei), auf das allein 40 % (665 Mio DEM) der FZ-Mittel für den Energiesektor in dieser Auswertung entfielen. Dieses Vorhaben scheiterte vor allem aufgrund hoher Gestehungskosten, u. a. bedingt durch eine Verdoppelung der Investitionskosten und eine um 4 Jahre verzögerte Inbetriebnahme, aber auch an einer weit hinter den Erwartungen zurückbleibenden Stromnachfrage. Außerdem führten unzureichende 16

21 Stromtarife zu Kostenunterdeckung. Das Projektziel des effizienten Betriebs der Anlage wurde angesichts einer Zeitverfügbarkeit der Anlagen von nur 53 % deutlich verfehlt. Die übrigen als nicht erfolgreich eingestuften Vorhaben waren in Subsahara- Afrika konzentriert. Abgesehen von bürgerkriegsbedingten Mißerfolgen (Sudan) lagen die Gründe in zu niedriger Nachfrage, zu geringen Tarifeinnahmen oder in wichtigen, nicht vorhersehbaren Veränderungen im Projektumfeld wie z. B. klimatische Trendänderungen mit zu geringen Regenfällen bei einem Wasserkraftwerk. Bei dem Sektorbezogenen Programm Stromversorgung Burkina Faso von einer verbesserten Wasserversorgung profitieren Frauen besonders Tabelle 2: Anteile erfolgreicher Vorhaben nach Förderbereichen Anzahl FZ-Volumen (in Mio DEM) FÖRDERBEREICH gesamt erfolgreich gesamt erfolgreich absolut in % Mio DEM Mio DEM in % Wirtschaftliche Infrastruktur % % Energiewirtschaft % % Transport, Telekommunikation % % Soziale Infrastruktur % % Trinkwasser, Abwasser, Abfallentsorgung % % Bildung, Gesundheit, sonstige % % Produzierender Bereich % % Landwirtschaft und Fischerei % % Verarbeitendes Gewerbe % % Umweltschutz % 19,3 17,7 92 % PROJEKTE GESAMT % % Struktur-/Sektoranpassungsprogramme % % Finanzsektor % % ALLE VORHABEN % % 17

22 Ergebnisse der finanziellen Zusammenarbeit Bissau (Guinea Bissau) führte eine mangels ausreichender Einnahmen unzureichende Dieselbeschaffung zu einer Einsatzbereitschaft der Maschinen von nur 43 % und zu Versorgungsengpässen mit der Folge, daß die Verbraucher wieder zur (kostenintensiven) Eigenversorgung übergingen. Aus diesen Negativerfahrungen sollte aber nicht gefolgert werden, daß Energieprojekte in Subsahara-Afrika nicht erfolgreich sein können: In unserem aktuellen Portfolio werden die sektoralen Rahmenbedingungen in Subsahara-Afrika überwiegend positiv beurteilt. Telekommunikationsvorhaben schnitten wiederum überdurchschnittlich gut ab. Dazu trug bei, daß die Vorhaben vorwiegend in fortgeschritteneren Entwicklungsländern mit relativ guten makroökonomischen Voraussetzungen (z. B. Ägypten, China) bzw. mit stärkerer Einbeziehung privater Betreiber von Telekommunikationsnetzen (z. B. Pakistan) umgesetzt wurden. Am Beispiel der Telekommunikationsvorhaben in Pakistan läßt sich auch zeigen, daß die FZ durch die Finanzierung nachhaltig rentabler Investitionen eine Katalysatorrolle für die Entfaltung privatwirtschaftlicher Aktivitäten spielen kann. So wurde der staatliche Träger in eine Aktiengesellschaft umgewandelt, die mittlerweile teilprivatisiert ist. Ferner wurde bei einem Teil der Telekommunikationsdienste (u. a. Karten- und Mobiltelefone) Wettbewerb zugelassen und der Auftrag für die Errichtung und den Betrieb von Anschlüssen an private Unternehmen vergeben. Sri Lanka Mahaweli-Rantembe Talsperrenprojekt 18

23 Die relativ große Diskrepanz der Erfolgsquoten nach Projektanzahl (74 %) und nach FZ-Mitteleinsatz (52 %) im Sektor Landwirtschaft/ Fischerei beruht im wesentlichen auf zwei nicht erfolgreichen großen Vorhaben in Portugal ( Bewässerung Cova da Beira, s. Projektbeispiel auf Seite 54ff.) und Tunesien ( Bewässerung Bou Heurtma ). Für Subsahara-Afrika hat sich die Erfolgsquote erfreulicherweise von 65 % im letzten Ergebnisbericht auf 75 % gesteigert. Dies ist auch ein Indiz für die positive Entwicklung in einigen afrikanischen Ländern, die sich marktwirtschaftlichen Reformprozessen unterzogen haben. So haben z. B. politisch und wirtschaftlich relativ erfolgreiche Länder wie Ghana, Mali oder Mosambik in dieser Auswertung Erfolgsquoten von Die Auswertung nach Regionen zeigt folgende Ergebnisse: Vorhaben in Asien weisen weiterhin tendenziell überdurchschnittliche Erfolgsquoten auf, desgleichen Vorhaben in Europa. Die potentiellen negativen Auswirkungen der Asienkrise sind bei den Ergebnissen der über 80 % erreicht. Dies relativiert die gängige durchweg pessimistische Wahrnehmung dieses Kontinents und zeigt, daß Entwicklungsanstrengungen auch in Afrika Früchte tragen, wenn die politische und gesamtwirtschaftliche Richtung stimmt. 1996/97 schlußgeprüften Vorhaben Die Ergebnisse für Europa und Nordafrika sind stark von Sonderfaktoren beeinflußt, wie z. B. dem großen Volumen des bereits erwähnten Kraftwerks Elbistan (Türkei). nicht berücksichtigt. Hier ist mit vorübergehenden Nachfragerückgängen und Ertragseinbußen zu rechnen. Wir gehen derzeit jedoch davon aus, daß die langfristige Auslastung und Wirtschaftlichkeit der Projekte dadurch nicht wesentlich beeinträchtigt wird. Tabelle 3: Anteile erfolgreicher Vorhaben nach Regionen Anzahl FZ-Volumen (in Mio DEM) Region gesamt erfolgreich gesamt erfolgreich absolut in % Mio DEM Mio DEM in % Subsahara Afrika % % Nordafrika % % Asien % % Lateinamerika/Karibik % % Europa % % 19