FERNGASNETZENTGELTE GEMÄSS ENTWURF DER FESTLEGUNG REGENT

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1 FERNGASNETZENTGELTE GEMÄSS ENTWURF DER FESTLEGUNG Ökonomische Einschätzungen im Auftrag von Fluxys TENP, GASCADE, GRTGaz Deutschland und Open Grid Europe Oktober 2018

2 Inhalt 1. Hintergrund und Ziel 3 2. Gemeinsame Briefmarke nach REGENT entspricht sehr weitreichender Entgeltvereinheitlichung 5 3. Netzentgelte müssen ökonomische Anreizwirkungen berücksichtigen 7 4. REGENT-Briefmarke erfasst Heterogenität der Versorgungsaufgaben nicht REGENT-Briefmarke verteuert grenzüberschreitenden Gastransport und birgt Mengenrisiko Kostenreflektierende Netzentgelte auch innerhalb gemeinsamen Briefmarkenmodells möglich Zusammenfassung 22 Dr. David Bothe david.bothe@frontier-economics.com Dr. Matthias Janssen matthias.janssen@frontier-economics.com frontier economics 2

3 1. Hintergrund und Ziel 3 2. Gemeinsame Briefmarke nach REGENT entspricht sehr weitreichender Entgeltvereinheitlichung 5 3. Netzentgelte müssen ökonomische Anreizwirkungen berücksichtigen 7 4. REGENT-Briefmarke erfasst Heterogenität der Versorgungsaufgaben nicht REGENT-Briefmarke verteuert grenzüberschreitenden Gastransport und birgt Mengenrisiko Kostenreflektierende Netzentgelte auch innerhalb gemeinsamen Briefmarkenmodells möglich Zusammenfassung 22 frontier economics 3

4 Ziel: Konstruktiver Beitrag in der Debatte zu FNB-Netzentgelten Kontext REGENT-Entwurf von Mai 2018 führt zu marktgebietsweit einheitlichem Briefmarkenentgelt Dies induziert die Befürchtung, dass grenzüberschreitende Gastransporte zukünftig nichtverursachungsgerecht verteuert werden und deren Buchungen zurückgehen könnten Auftrag von 4 FNB an Frontier Economics, die Auswirkungen ökonomisch zu analysieren Gutachtenauftrag Ökonomischen Beurteilung des REGENT-Festlegungsentwurfs Beschränkung der Analyse auf die gemeinsame, FNB-übergreifende Entgeltbildung Keine übergeordnete Analyse unter Berücksichtigung einer getrennten Entgeltbildung gem. NC TAR Art. 10 (2) Betrachtung möglicher Ergänzungen innerhalb der gemeinsamen Entgeltbildung Ziel Konstruktiver Beitrag in der Debatte zur REGENT-Festlegung im Rahmen der Einführung einer gemeinsamen Briefmarke frontier economics 4

6 Gemeinsame Briefmarke nach BNetzA-Entwurf zu REGENT Gemeinsame Briefmarke ohne weitere Entgeltdifferenzierung Ermittlung der Entgelte der FNB ab dem 1. Januar 2020 auf Basis der neuen Referenzpreismethode eines gemeinsamen Briefmarkenentgelts pro Marktgebiet Weitestgehender Verzicht auf eine Differenzierung der Entgelte in Abhängigkeit der hinter den jeweiligen Buchungen stehenden Versorgungsaufgaben: Z.B. keine Differenzierung zw. grenzüberschreitendem Transport & Regionalverteilung Einzige Ausnahme stellt die Anbindung von Gasspeichern dar Kein entfernungsabhängiger Ansatz Kein Abstellen auf die Referenzpreismethode der kapazitätsgewichteten Distanz, die der NC TAR als Vergleichsmethode vorsieht Wird als Referenzpreismethode nicht die Methode der kapazitätsgewichteten Distanz gewählt, sollte die vorgesehene Referenzpreismethode mit letzterer verglichen werden. (NC TAR Erwägungsgrund 3, Satz 5) Spezifischere Ausgestaltung im deutschen Kontext möglich BNetzA mit großem Ermessensspielraum bei der Wahl der Referenzpreismethode Theoretisch auch getrennte Anwendung einer Referenzpreismethode je FNB möglich (NC TAR in Artikel 10 Abs. 2) Erläuterungen und Begründungen zur Wahl des Modells der gemeinsamen Briefmarke in REGENT erfolgt ausschließlich ggü. kapazitätsgewichteten, distanzabhängigen Entgelten Fehlende Auseinandersetzung mit den Vor- und Nachteilen verschiedener Briefmarkenspezifizierungen mit unterschiedlichem Differenzierungsgrad frontier economics 6

8 Netzentgelte müssen ökonomische Anreizwirkungen berücksichtigen Netzentgeltsystem als Koordinierungsmechanismus Netzentgeltsystem zentraler Koordinationsmechanismus im vertikal entflochtenen Gasmarkt Vor der Gasmarktliberalisierung noch vertikal integrierte Akteure erhalten durch Entgelte entsprechende Netznutzungs- bzw. Netzinvestitionssignale Kompliziertes und intransparentes Entgeltsystem als mögliches Wettbewerbshindernis und potentielle Markteintrittsbarriere Einheitliche Briefmarke als vglw. einfach ausgestaltetes Entgeltsystem insofern wettbewerbsförderlich Einfachheit zwecks Wettbewerb/Liquidität Zielkonflikt NC TAR verlangt: Kostenreflektion zwecks effizienter Netznutzung/- investition Jeder Netznutzer berücksichtigt die mit seiner Kapazitätsbuchung tatsächlich verbundenen Kosten im Gassystem Einheitliche Briefmarke ohne Kostenreflektion verringert Anreize für gesamtkostenminimale(n) Netznutzung und -ausbau möglichst verursachungsgerechte Netzentgelte (z.b. Art. 7 S. 2 lit. 9b) Verhinderung von unzulässiger Quersubventionierung (Art. 7 S. 2 lit. c) Keine Verzerrung des grenzüberschreitenden Handels (Art. 7 S. 2 lit. e). frontier economics 8

9 BNetzA Vorschlag in REGENT abstrahiert (zu) stark von kostenreflektierenden Netzentgelten Einfachheit zwecks Wettbewerb/Liquidität Kostenreflektion zwecks effizienter Netznutzung/- investition BNetzA-Vorschlag entspricht weitgehendem Verzicht auf Annäherung an kostenreflektierende Netzentgelte, mit der Folge von möglichen Fehlanreizen für Netznutzer hinsichtlich netzdienlichem Verhalten und zudem potentiell negativen volkswirtschaftlichen Effekten, abhäng. vom frontier economics Ausmaß der Abweichung Preissensitivität der Netznutzer REGENT-Briefmarke erfasst Heterogenität der Versorgungsaufgaben nicht ausreichend Kapitel 4 REGENT-Briefmarke verteuert ggf. grenz-überschreitenden Gastransport und birgt Mengenrisiko Kapitel 5 Kostenreflektierende Netzentgelte auch innerhalb gemeinsamen Briefmarkenmodells möglich Kapitel 6 9

11 Deutsches Ferngasnetz mit heterogenen Aufgaben und komplexen Netzstrukturen Einmalige Struktur des Ferngasnetzes in Europa 15 FNB mit teilweise substantiell unterschiedlichen Versorgungsaufgaben Deutsche Situation historisch zu erklären: Stärkere vertikale Untergliederung in Ferngasstufe I und II sowie Regional- und Verteilnetze führte bei der Überführung in starres zweigeteiltes System von FNB und VNB zu Abgrenzungsproblemen und -unschärfen Hochkomplexes Ferngassystem mit (noch) 2 Marktgebieten (siehe z.b. REGENT in Rz 47) Einige FNB mit sehr großem Anteil an kleineren Ferngasleitungen zur regionalen Verteilung Strukturelle Unterschiede zwischen FNBs 0% 5 FNB mit ausschließlich größeren Pipelines für den Transport über weite Strecken (insb. für grenzüberschreitenden Gastransport durch Deutschland) frontier economics 11

12 Grenzüberschreitender Gastransport mit anderen Kostenstrukturen Unterschiede in den Versorgungsaufgaben der FNB resultieren in unterschiedlichen Kostenstrukturen Anteil Transite vs. Anteil kleinerer Leitungen FNB mit Schwerpunkt auf grenzüberschreitenden Gastransport verfügen über geringeren Anteil an Leitungen mit kleineren Leitungsdurchmessern Anteil kleinerer Leitungen vs. Ausspeiseentgelt Kostenbasiert festgelegte Netzentgelte von FNB mit höherem Anteil an Leitungen mit kleinem Leitungsdurchmesser sind tendenziell deutlich höher Entgelt-Vereinheitlichung gemäß REGENT reflektiert Heterogenität des Ferngastransports nicht! BNetzA verzichtet zudem auf Analyse von positiven gesamtwirtschaftlichen Effekten frontier economics Das gilt nicht nur für Referenzpreis sondern wegen engen Korridor durch Regeln zur Bepreisung von Unterbrechbarkeit auch für eingeschränkte Kapazitätsprodukte 12

14 Entgeltsystem soll grenzüberschreitenden Handel nicht verzerren Vorgabe des NC TAR zum grenzüberschreitenden Handel Keine Verzerrung des grenzüberschreitenden Handels (Art. 7 S. 2 lit. e) Endkunde soll kein erhebliches Mengenrisiko insbesondere in Verbindung mit dem Gastransport über ein Ein- und Ausspeisesystem hinweg tragen (Art. 7 S. 2 lit. d) REGENT-Entwurf adressiert diese Anforderungen an das Entgeltssystem ausschließlich im Vergleich zur kapazitätsgewichteten Distanz Keine Gegenüberstellung mit alternativen Briefmarkensystemen mit unterschiedlichem Differenzierungsgrad Große Bedeutung des grenzüberschreitenden Gastransports für Deutschland 2016 wurde 45 % der verfügbaren Gasmenge durch Deutschland durchgeleitet (Monitoringbericht 2017) Die unterschiedliche Transportaufgabe des grenzüberschreitenden Gastransports und die damit verbundene andere Kostenstruktur bei gleichzeitig großen Mengenanteilen sprechen für eine gesonderte Betrachtung der Transportaufgaben bei der Entgeltermittlung frontier economics 14

15 Netzentgelt-Vereinheitlichung führt zu nicht kostenreflektierender Verteuerung von grenzüberschreitendem Gastransport Vereinheitlichung impliziert höhere Entgelte für grenzüberschreitende Transporte Bisher sind die Entgelte von FNB mit einem hohen Anteil grenzüberschreitender Transporte niedriger als die der FNB mit hohem Anteil von Regionalverteilung Durch eine Briefmarke gemäß REGENT steigen die Entgelte für grenzüberschreitende Transporte, wodurch inländische Versorgungsaufgaben quersubventioniert werden Der Erhöhung der Entgelte für den grenzüberschreitenden Gastransport stehen dabei keine veränderten Kostenstrukturen der FNB gegenüber REGENT-Briefmarke verteuert Entgelte von FNB mit hohem Anteil grenzüberschreitender Transporte Nur bei FNB ohne große Transitanteile kommt es zu Entgeltabsenkungen Alle FNB mit hohen Transitanteilen von Entgeltsteigerungen betroffen frontier economics 15

16 Verteuerung von grenzüberschreitenden Transporten birgt Mengenrisiko und letztlich Preisrisiko für Endkunden in DE und europäischen Gasmarkt Buchungen stehen im internationalen Wettbewerb Potentiell hohe Preiselastizität der Nachfrage für grenzüberschreitenden Gastransport Steigende Preise können Ausweichreaktionen der Transportkunden hervorrufen, die zu sinkenden Buchungen führen, wie z.b.: Nutzung alternativer Transportrouten Ausweichen auf alternative Bezugsquellen inkl. LNG Rückgang von grenzüberschreitenden Arbitrage-Geschäften Nachfragerückgang in Zielregionen Folgen eines Buchungsrückgangs Erhöhung der Entgelte für deutsche Endkunden zur Kompensation der abgewanderten Erlöse Reduktion der Transportbuchungen für grenzüberschreitende Gastransporte um z.b. 20% bedeutet Rückgang der Erlöse von etwa 180 Mio. EUR, der durch Erhöhung der einheitlichen Briefmarke um ca. 10% kompensiert werden müsste Verringerte Liquidität des europäischen Gashandels Belastung ausländischer Endkunden durch nicht sachgerechte Verschiebung von Belastungen von deutschen Endkunden an Endkunden benachbarter Länder frontier economics 16

17 1. Hintergrund und Ziel 3 2. Gemeinsame Briefmarke nach REGENT entspricht sehr weitreichender Entgeltvereinheitlichung 5 3. Netzentgelte müssen ökonomische Anreizwirkungen berücksichtigen 7 4. REGENT-Briefmarke erfasst Heterogenität der Versorgungsaufgaben nicht REGENT-Briefmarke verteuert grenzüberschreitenden Gastransport und birgt Mengenrisiko Kostenreflektierende Netzentgelte auch innerhalb gemeinsamen Briefmarkenmodells möglich Zusammenfassung 22 Einfachheit zwecks Wettbewerb/Liquidität Kostenreflektion zwecks effizienter Netznutzung/- investition Einfachheit zwecks Wettbewerb/Liquidität Kostenreflektion zwecks effizienter Netznutzung/- investition frontier economics 17

18 Alternative Ausgestaltung: Vier Netzpunkttyp-spezifische marktgebietsweit einheitliche Briefmarken REGENT Vier Netzpunkttyp-spezifische marktgebietsweit einheitliche Briefmarken MG 1 GÜP Gemeinsame Briefmarke in einem Marktgebiet je Netzpunkttyp MG 1 Produktion Letzverbrauch/IB Speicher Unterscheidung von mindestens vier Netzpunkttypen Einspeisepunkte Speicher (ggf. auch Entry/Exit diff.) Letztverbraucher / IB MG 2 GÜP MÜP Ausspeisepunkte MÜP / GÜP MG 2 MÜP Vier Briefmarken mit höherem Maß an verursachungsgerechter Kostentragung frontier economics DRAFT 18

19 Kernidee: Nutzung der Netzpunkttypen als Proxy für Versorgungsaufgabe Buchungen an GÜP- Ausspeisepunkten stellen grenzüberschreitende Gasflüsse dar MG 1 GÜP Buchungen an der vier verschiedenen Netzpunkttypen lassen Rückschlüsse auf die Natur der Flüsse und der Versorgungsaufgabe zu (Grundlage für effiziente Kostenschlüsselung) Produktion Speicher GÜP Letzverbrauch/IB MÜP Entry-Flüsse dienen sowohl für grenzüberschreitende Flüsse als auch nationale Versorgung Buchungen an Ausspeisepunkten zu Letztverbrauchern mit einheimischen Versorgungsaufgaben MG 2 MÜP frontier economics DRAFT 19

20 Berechnung: Vorgehen analog zu REGENT, nur mit zusätzlicher Aufteilung der prognostizierten Kapazitäten auf Netzpunkttypen FNB spezifisch Netzpunkttypspezifisch Aufsummierung der für das Kalenderjahr prognostizierten, durchschnittlich kontrahierten, unangepassten Kapazitäten (analog zu REGENT) für alle Netzpunkttypen und FNB separat Pro Netzpunkttyp und FNB: Anteil an prognostizierten Kapazitäten Aufteilung der Erlösobergrenze (EOG) des jeweiligen FNB anhand der Kapazitätsanteile auf jede der vier Netzpunkttypen Bildung der Summe der EOGs der einzelnen Netzpunkttypen über alle FNB des Marktgebietes und Division durch die nach gleichem Verfahren aufsummierten gewichteten Kapazitäten Beibehaltung der Briefmarken-Idee: Kein Wettbewerb zwischen Punkten um Buchungen durch marktgebietsweit einheitliche Entgelte pro Netzpunkttyp frontier economics DRAFT 20

21 Fazit zur Alternative mit vier Netzpunkttyp-spezifischen marktgebietsweit einheitlichen Briefmarken MG 1 MG 2 Einfachheit zwecks Wettbewerb/Liquidität Kostenreflektion zwecks effizienter Netznutzung/- investition Einfachheit zwecks Wettbewerb/Liquidität Kostenreflektion zwecks effizienter Netznutzung/- investition Sinnvolle Abwägung aus Einfachheit (zur Förderung von Wettbewerb und Liquidität) und kostenreflektierenden Signalen (für Anreize zur effizienten Netznutzung) Stärkere Nutzung von Effizienzvorteilen und höheres Maß an Verursachungsgerechtigkeit unter Beibehaltung der Kernvorteile der Briefmarke! frontier economics DRAFT 21

23 Zusammenfassung BNetzA schlägt weitreichende Vereinheitlichung vor NC TAR fordert EU-weite Entgeltharmonisierung anhand verschiedener Kriterien BNetzA spricht sich mit dem REGENT-Vorschlag für eine marktgebietsweite gemeinsame Briefmarke ohne weitere Entgeltdifferenzierung aus unter volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten stellt dies im deutschen Kontext vermutlich eine zu weitreichende Vereinheitlichung dar Daher Korrektur notwendig Fehlende Erfassung wichtiger ökonomischer Aspekte Anreize für einen möglichst liquiden Wettbewerb vs. Anreize für eine effiziente Netznutzung Signifikante (reale) Kostenunterschiede im System REGENT-Briefmarke berücksichtigt Heterogenität der Versorgungsaufgaben nicht REGENT-Entwurf belastet grenzüberschreitenden Gastransport aufgrund verzerrter Preissignale und führt damit zu Ineffizienzen zu Lasten aller Kunden Alternative Ausgestaltung der Briefmarke mit Vorteilen MG 1 MG 2 Kostenreflektierende Netzentgelte innerhalb marktgebietsweiter gemeinsamer Briefmarken möglich Notwendig ist zusätzliche Differenzierungen anhand unterschiedlicher Versorgungsaufgaben Netzpunkttyp-spezifisches Briefmarkenmodell als leicht zu implementierende Annäherung frontier economics 23

24 Fragen? Dr. David Bothe david.bothe@frontier-economics.com frontier economics 24

25 Frontier Economics Ltd ist Teil des Frontier Economics Netzwerks, welches aus zwei unabhängigen Firmen in Europa (Frontier Economics Ltd) und Australien (Frontier Economics Pty Ltd) besteht. Beide Firmen sind in unabhängigem Besitz und Management, und rechtliche Verpflichtungen einer Firma erlegen keine Verpflichtungen auf die andere Firma des Netzwerks. Alle im hier vorliegenden Dokument geäußerten Meinungen sind die Meinungen von Frontier Economics Ltd.

26 Anlage zur Präsentation vom : HINWEIS Das von Frontier Economics erstellte Gutachten zeigt drei mögliche Lösungsansätze auf, dabei wurde im Rahmen des Konsultationsprozesses der Bundesnetzagentur Alternative 1 (Abschnit 6.2) anhand der vorliegenden Folien vorgestellt und diskutiert.

27 FERNGASNETZENTGELTE GEMÄSS ENTWURF DER FESTLEGUNG Ökonomische Einschätzung im Auftrag von Fluxys TENP, GASCADE, GRTGaz Deutschland und Open Grid Europe November 2018

28 Dr. David Bothe Dr. Matthias Janssen Frontier Economics Ltd ist Teil des Frontier Economics Netzwerks, welches aus zwei unabhängigen Firmen in Europa (Frontier Economics Ltd) und Australien (Frontier Economics Pty Ltd) besteht. Beide Firmen sind in unabhängigem Besitz und Management, und rechtliche Verpflichtungen einer Firma erlegen keine Verpflichtungen auf die andere Firma des Netzwerks. Alle im hier vorliegenden Dokument geäußerten Meinungen sind die Meinungen von Frontier Economics Ltd. frontier economics

29 INHALT Abkürzungsverzeichnis V Zusammenfassung 1 1 Einleitung 3 2 BnetzA schlägt mit gemeinsamer Briefmarke nach REGENT weitreichende Entgeltvereinheitlichung vor REGENT-Entwurf bedeutet marktgebietsweite gemeinsame Briefmarke ohne weitere Entgeltdifferenzierung Anpassungen des BNetzA-Vorgehens möglich und notwendig 6 3 Netzentgelte müssen ökonomische Anreizwirkungen berücksichtigen Schaffung von Wettbewerbsvoraussetzungen rechtfertigt gewisse Vereinheitlichung von Netzentgelten Ziel effizienter Netznutzung durch differenzierte, kostenreflektierende Netzentgelte zu erreichen Rechtsrahmen verlangt möglichst verursachungsgerechte Netzentgelte BNetzA Vorschlag abstrahiert stark von kostenreflektierenden Netzentgelten 11 4 REGENT-Briefmarke berücksichtigt Heterogenität der Versorgungsaufgaben des Ferngastransports nicht Deutsches Ferngasnetz zeichnet sich durch heterogene Aufgaben und komplexe Netzstrukturen aus Insbesondere grenzüberschreitender Gastransport mit anderen Kostenstrukturen Fazit: Entgelt-Vereinheitlichung gemäß REGENT reflektiert Heterogenität des Ferngastransports nicht 16 5 REGENT-Briefmarke verteuert grenzüberschreitenden Gastransport und birgt Mengenrisiko auch für Endkunden in Deutschland Netzentgeltsystem soll grenzüberschreitenden Handel nicht verzerren und nicht zu Mengenrisiko für Endkunden führen Grenzüberschreitender Gastransport für Deutschland von hoher Bedeutung Netzentgelt-Vereinheitlichung führt zu nicht kostenreflektierender Verteuerung von grenzüberschreitendem Gastransport Buchungen des grenzüberschreitenden Gastransports stehen in besonderem internationalen Wettbewerb, weshalb dessen Verteuerung zu Rückgang führen kann Verlust von Buchungen des grenzüberschreitenden Gastransports hätte negative Auswirkungen auf Endkunden in Deutschland und den europäischen Gasmarkt 22 6 Kostenreflektierende Netzentgelte auch innerhalb eines gemeinsamen Briefmarkenmodells möglich Anforderungen an ein kostenreflektierendes System 23 frontier economics

30 6.2 Alternative 1: Netzpunkttyp-spezifische gemeinsame Briefmarke Alternative 2: Netzpunkttyp-spezifische gemeinsame Briefmarke mit Berücksichtigung der MAPs Alternative 3: Gesonderte Rabattierung von DZK-Produkten 28 frontier economics

31 ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS AMELIE bfzk BNetzA BZK DZK Frontier FNB FZK GasNEV GP GÜP LBGT MAP MÜP NCG Festlegungsentwurf im Verfahren zur Einführung eines wirksamen Ausgleichsmechanismus zwischen den Fernleitungsnetzbetreibern eines Marktgebietes Bedingt frei zuordenbare Kapazität Bundesnetzagentur Beschränkt zuordenbare Kapazität Dynamisch zuordenbare Kapazität Frontier Economics Fernleitungsnetzbetreiber Feste, frei zuordenbare Kapazität Gasnetzzugangsverordnung GASPOOL Balancing Services Grenzübergangspunkt Lubmin-Brandov Gastransport Marktgebiets-interner Austauschpunkt Marktgebiets-Übergangspunkt NetConnect Germany NC TAR Europäische Verordnung 2017/460 zur Festlegung eines Netzkodex über harmonisierte Fernleitungsentgeltstrukturen NEL NGT OGT OPAL Nordeuropäische Erdgasleitung NEL Gastransport OPAL Gastransport Ostsee-Pipeline-Anbindungsleitung REGENT Festlegungsentwurf zur regelmäßigen Entscheidung zur Referenzpreismethodik ufzk VHP VNB Unterbrechbare, frei zuordenbare Kapazität Virtueller Handelspunkt Verteilnetzbetreiber frontier economics V

32 ZUSAMMENFASSUNG Die Bundesnetzagentur ( BNetzA ) hat am 16. Mai 2018 den Festlegungsentwurf zur regelmäßigen Entscheidung zur Referenzpreismethodik () veröffentlicht. Die Festlegung dient der nationalen Umsetzung der europäischen Verordnung 2017/460 zur Festlegung eines Netzkodex über harmonisierte Fernleitungsentgeltstrukturen ( NC TAR ) und beinhaltet insbesondere den Übergang zu einheitlichen Kapazitätsentgelten für alle Ferngasnetzbetreiber (FNB) innerhalb eines Marktgebietes (gemeinsame Briefmarke). In REGENT nutzt die BNetzA ihren Anpassungsspielraum aus und weicht mit dem Briefmarkenmodell von der im NC TAR vorgesehenen Vergleichsvariante eines entfernungsabhängigen Ansatzes ab. Mit dem Entwurf einer marktgebietsweiten gemeinsamen Briefmarke ohne weitere Entgeltdifferenzierung zielt die BNetzA jedoch auf eine äußerst weitreichende Vereinheitlichung von Netzentgelten, die im deutschen Kontext unter volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten zu weitreichend und damit weder angemessen noch sinnvoll ist. Unter ökonomischen Gesichtspunkten gilt es durch ein Netzentgeltregime die Balance zu schaffen zwischen Anreizen für einen möglichst liquiden Wettbewerb und Anreizen für eine effiziente Netznutzung. Gerade letztere Funktion, die Nachbildung eines wettbewerblichen Preismechanismus der Netznutzung, erfordert jedoch möglichst kostenreflektierende Netzentgelte, um Fehlanreize zu vermeiden und somit eine insgesamt effiziente Gasversorgung aller Kunden sicherzustellen. Daher zieht sich durch den gesamten Rechtsrahmen (u.a. EG- Verordnung 715/2009; NC TAR; Gasnetzzugangsverordnung) die Betonung des Ziels, möglichst verursachungsgerechte Netzentgelte zu erheben. Dieser Zielsetzung läuft der REGENT-Entwurf durch eine höchstmögliche Vereinheitlichung der Netzentgelte erkennbar entgegen. Insbesondere berücksichtigt die REGENT-Briefmarke die Heterogenität der Versorgungsaufgaben des Ferngastransports in Deutschland nicht, in dem mindestens zwei Kernaufgaben parallel geleistet werden: 1. Gastransporte für die flächige Versorgung von Verbrauchern im Inland; sowie 2. grenzüberschreitende Gastransporte durch Deutschland bzw. ein Marktgebiet hindurch. Beide Aufgaben stellen sehr unterschiedliche Anforderungen an die Netzstruktur und sind daher entsprechend mit deutlich unterschiedlichen Kostenstrukturen verbunden. Empirische Analysen zeigen, dass der grenzüberschreitende Gastransport in der Regel deutlich geringere Kosten im Netz verursacht als die flächige Versorgung von Endkunden im Inland. Gerade im Hinblick auf grenzüberschreitende Gastransporten reflektiert die REGENT-Briefmarke die tatsächliche Kostensituation im Netz nicht. Im Gegenteil: Die REGENT-Briefmarke verteuert grenzüberschreitenden Gastransport und birgt damit ein Mengenrisiko auch für Endkunden. Gerade für Deutschland hat die Durchleitung von Gas mit einem Anteil von 45% an der verfügbaren Gasmenge eine besondere Bedeutung. Gerade diese Durchleitungsmengen, die in einem besonderen internationalen Wettbewerb stehen, werden durch die REGENT-Briefmarke besonders verteuert, sodass die frontier economics 1

33 Gefahr eines signifikanten Rückgangs dieser Buchungen besteht. Ein Verlust von Buchungen für grenzüberschreitende Gasflüsse müsste dann letztlich von deutschen Gaskunden durch Entgelterhöhungen aufgefangen werden; zudem ist mit negativen Liquiditätseffekten zu rechnen. Im Ergebnis führt der REGENT- Entwurf daher gerade im Hinblick auf grenzüberschreitenden Gastransport zu verzerrten Preissignalen und damit Ineffizienzen zu Lasten aller Kunden. Dabei sind kostenreflektierende Netzentgelte auch innerhalb eines marktgebietsweiten gemeinsamen Briefmarkenmodells möglich, indem zusätzliche Differenzierungen zwischen Versorgungsaufgaben, die sich durch signifikante Kostenunterschiede im System auszeichnen, vorgenommen werden. Hierzu stellen wir drei Modelle vor, die entweder den Netzpunkttyp oder das gebuchte Kapazitätsprodukt als Proxy nutzen, um die jeweilige Transportaufgabe zu differenzieren und eine stärker verursachungsgerechte Kostenzuordung zu erreichen: Beim Netzpunkttyp-spezifischen Briefmarkenmodell würde zunächst analog zum Vorgehen gemäß REGENT ebenfalls eine einheitliche Entgeltbildung über alle FNB in einem Marktgebiet angewendet. Allerdings mit dem Unterschied, dass die Entgelte für unterschiedliche Netzpunkttypen differenziert würden, z.b. für Einspeisepunkte, Ein- und Ausspeisung von Speichern, Ausspeisepunkte zu Letztverbrauchern und Ausspeisepunkte an Marktgebietsübergangspunkten (MÜP) bzw. Grenzübergangspunkten (GÜP). Ein solches Modell verspricht eine sinnvolle Abwägung aus kostenreflektierenden Entgelten und Einfachheit zu sein: Während durch die Netzentgelt-Differenzierung die unterschiedlichen Kosten der hinter den jeweiligen Buchungen stehenden Transporte widergespiegelt werden, bleiben durch die transparente Differenzierung nach Netznutzungstyp ein Großteil der Vereinfachungsvorteile des Briefmarkenmodells bewahrt. Das vorangehend skizzierte Modell ließe sich zudem zu einer Variante Netzpunkttyp-spezifische gemeinsame Briefmarke mit Berücksichtigung der MAPs erweitern, in der eine weitere Kostenabgrenzung durch die Bepreisung von marktgebietsinternen Austauschpunkten (MAP) erfolgt. Die verursachungsgerechte Kostenzuordnung könnte in einem solchen Modell weiter verbessert werden, indem auch Flüsse zu benachbarten FNB im selben Marktgebiet bei der Entgeltzuordnung berücksichtigt. Eine vereinfachte Möglichkeit zur Reflektion der geringeren Kosten von grenzüberschreitenden Gastransporten durch Deutschland (oder ein Marktgebiet) und zur Vermeidung von deren Abwanderung durch eine nicht kostenreflektierende Entgelterhöhung könnte in einer gesonderten Rabattierung von DZK-Produkten, über welche ein Großteil des grenzüberschreitenden Gastransport bereits heute gebucht wird, bestehen. Hierzu wären jedoch die engen Rabatt-Bandbreiten, die sich zur Zeit aus BEATE für die Bepreisung von dynamisch zuordenbarer Kapazität (DZK) ergeben, auszuweiten. frontier economics 2

34 1 EINLEITUNG Kontext und Aufgabenstellung Die Bundesnetzagentur ( BNetzA ) hat am 16. Mai 2018 den Festlegungsentwurf zur regelmäßigen Entscheidung zur Referenzpreismethodik () veröffentlicht. Die Festlegung dient der nationalen Umsetzung der europäischen Verordnung 2017/460 zur Festlegung eines Netzkodex über harmonisierte Fernleitungsentgeltstrukturen ( NC TAR ) und beinhaltet insbesondere den Übergang zu einheitlichen Kapazitätsentgelten für alle Ferngasnetzbetreiber (FNB) innerhalb eines Marktgebietes (gemeinsame Briefmarke). Durch die in REGENT vorgesehene Ausgestaltung ändern sich die Anreize für die Netznutzer deutlich. Es besteht die Sorge, dass eine derartig weitgehende Vereinfachung zu Ineffizienzen und letztlich Mehrkosten im deutschen Gassystem führen könnte. Dabei stehen insbesondere die Auswirkungen auf grenzüberschreitende Gastransporte im Fokus. Die Fernleitungsnetzbetreiber (FNB) Fluxys TENP GmbH, GASCADE Gastransport GmbH, GRTGaz Deutschland GmbH und Open Grid Europe GmbH haben Frontier Economics Ltd. ( Frontier ) daher mit einer ökonomischen Beurteilung des Festlegungsentwurfs beauftragt. Die dem vorliegenden Gutachten zugrundeliegende Analyse ist allein auf die gemeinsame, FNB-übergreifende Entgeltbildung beschränkt und beschäftigt sich nur mit möglichen Ergänzungen innerhalb der gemeinsamen Entgeltbildung. Eine übergeordnete Analyse unter Berücksichtigung einer getrennten Entgeltbildung gem. NC TAR Art. 10 (2) ist nicht Gegenstand des vorliegenden Gutachtens. Im Folgenden fassen wir unsere Einschätzungen zusammen. Struktur des Gutachtens Wir gehen wie folgt vor: Abschnitt 2: BNetzA schlägt weitreichende Entgeltvereinheitlichung vor Wir beschreiben die von der BNetzA vorgeschlagene Referenzpreisemethode einer gemeinsamen Briefmarke ohne weitere Differenzierung der Entgelte. Abschnitt 3: Netzentgelte müssen ökonomische Anreizwirkungen berücksichtigen Wir legen dar, dass bei der Entscheidung über den Vereinheitlichungsgrad von Netzentgelten, deren ökonomische Anreizwirkungen für Netznutzer berücksichtigt werden müssen. Andernfalls besteht die erhöhte Gefahr von unerwünschten Fehlanreizen und letztlich ineffizienten Netznutzungen und ggf. Netzinvestitionen. Abschnitt 4: Große Heterogenität der Fernleitungsdienstleistungen spricht gegen weitreichende Vereinheitlichung Wir verdeutlichen, dass verschiedene Fernleitungsdienstleistungen, wie z.b. grenzüberschreitende Transporte im Vergleich zu einer regionalen Verteilung, sich stark unterscheiden und entsprechend sehr unterschiedliche Kostenstrukturen aufweisen. In der Folge bewirkt eine weitreichende frontier economics 3

35 Netzentgeltvereinheitlichung, wie in REGENT vorgesehen, eine Abkehr von der eigentlich durch den NC TAR und die Gasnetzentgeltverordnung ( GasNEV ) angestrebten kostenreflektierenden Netzentgeltbildung. Abschnitt 5: Entgeltvereinheitlichung verteuert grenzüberschreitende Gastransporte durch ein Marktgebiet und birgt Risiko für Rückgang dieser Gastransporte und letztlich Zusatzkosten auch für Endkunden in Deutschland Wir illustrieren, dass grenzüberschreitende Gasflüsse in besonderem Maße negativ von der Netzentgeltvereinheitlichung betroffen sind, da diese im bisherigen Netzentgeltsystem in Einklang mit den geringeren Kosten des grenzüberschreitenden Gastransports im Vergleich zu aufwendigerer Regionalverteilung häufig geringere Netzentgelte zu tragen hatten. Sollte es durch die Netzentgeltvereinheitlichung zu einem Wegfall von Erlösen aus dem grenzüberschreitenden Gastransport kommen, welcher heute etwa 45% der Gasflüsse in Deutschland ausmacht, besteht die Gefahr, dass im Ergebnis alle deutschen Netznutzer (und somit letztendlich Gasverbraucher) schlechter gestellt werden. Abschnitt 6: Kostenreflektierende Netzentgelte auch innerhalb eines gemeinsamen Briefmarkenmodells möglich Wir erläutern, dass innerhalb eines Modells mit gemeinsamer marktgebietsweiter Briefmarke, verschiedene Varianten denkbar sind, welche zu einer stärker kostenreflektierenden und effizienteren Bepreisung führen: Eine marktgebietsweite nach Netzpunkttyp differenzierte Briefmarke oder eine marktgebietsweite Briefmarke mit gesonderten Rabatten von für grenzüberschreitende Gastransporte häufig verwendeten dynamisch zuordenbaren Kapazitätsprodukten (DZK-Produkte). frontier economics 4

36 2 BNETZA SCHLÄGT MIT GEMEINSAMER BRIEFMARKE NACH REGENT WEITREICHENDE ENTGELTVEREINHEITLICHUNG VOR Als Grundlage zur in den Folgeabschnitten vorgenommenen Analyse beschreiben wir in diesem Abschnitt, dass der Festlegungsentwurf REGENT zur Einführung einer marktgebietsweit einheitlichen Netzentgelt-Briefmarke ab dem 1. Januar 2020 führt (Abschnitt 2.1); und eine weitergehende Entgelt-Differenzierung möglich wäre (Abschnitt 2.2). 2.1 REGENT-Entwurf bedeutet marktgebietsweite gemeinsame Briefmarke ohne weitere Entgeltdifferenzierung Der Festlegungsentwurf REGENT schreibt als Referenzpreismethode für die Bildung von Referenzpreisen für Ein- und Ausspeisepunkte der FNB ab dem 1. Januar 2020 sogenannte Briefmarkenentgelte vor (siehe REGENT Nummer 1; Hervorhebungen durch Frontier): Als Referenzpreismethode für die Bildung von Referenzpreisen durch die im Ein- und Ausspeisesystem NetConnect Germany / GASPOOL tätigen Fernleitungsnetzbetreiber wird die Berechnung distanzunabhängiger Ein- und Ausspeiseentgelte (sogenannte Briefmarkenentgelte) festgelegt. Dabei sind die Erlöse aus Fernleitungsdienstleistungen durch die für das Kalenderjahr prognostizierten, durchschnittlich kontrahierten, unangepassten Kapazitäten der Ein- und Ausspeisepunkte zu dividieren. Für die Einspeisung von Biogas sind keine Kapazitäten anzusetzen und keine Einspeiseentgelte zu berechnen. Auch wenn die BNetzA dies in REGENT nicht explizit festlegt, bedeutet dies faktisch eine von allen FNB eines Marktgebiets gemeinsam anzuwendende Briefmarke. Das ergibt sich bereits daraus, dass die BNetzA keine explizite Entscheidung zu der Ausnahme von einer gemeinsamen Anwendung der Referenzpreismethode nach Art. 10 Abs. 2 NC TAR trifft. Diese Einschätzung wird durch den Festlegungsentwurf AMELIE der BNetzA bestätigt (siehe AMELIE Nummer 1; Hervorhebungen durch Frontier): Um dieselbe Referenzpreismethode gemeinsam ordnungsgemäß anwenden zu können, werden die erzielten Erlöse auf Fernleitungsdienstleistungen innerhalb eines Marktgebiets ab dem nach Maßgabe der folgenden Regelungen ausgeglichen. Die BNetzA schlägt also als Referenzpreismethode zur Ermittlung der Entgelte der FNB ab dem 1. Januar 2020 ein gemeinsames Briefmarkenentgelt pro Marktgebiet frontier economics 5

37 in Deutschland vor. Eine Differenzierung der Entgelte in Abhängigkeit der hinter den jeweiligen Buchungen stehenden Versorgungsaufgaben (wie z.b. dem grenzüberschreitenden Transport durch ein Marktgebiet vs. Regionalverteilung) erfolgt mit Ausnahme der Anbindung von Speichern nicht. 2.2 Anpassungen des BNetzA-Vorgehens möglich und notwendig Mit der Entscheidung für eine gemeinsame Briefmarke für alle FNB eines Marktgebietes nutzt die BNetzA an den folgenden zwei Stellen den durch den NC TAR vorgesehenen Spielraum: Gemeinsame Briefmarke statt entfernungsabhängiger Ansatz Die BNetzA weicht mit dem Briefmarkenmodell von der Referenzpreismethode der kapazitätsgewichteten Distanz ab, welche der NC TAR als Vergleichsmethode vorsieht. 1 Die Behörde begründet die Wahl des Briefmarkenansatzes im Festlegungsentwurf REGENT ausführlich, unter anderem mit dessen größerer Transparenz und besseren Nachvollziehbarkeit für die Netznutzer (REGENT, Rz 80) sowie mit einer höheren Kostenverursachungsgerechtigkeit in einem komplexen Gassystem wie den beiden deutschen Marktgebieten (REGENT, Rz 50). Die Wahl der BNetzA für ein gemeinsames Briefmarkenmodell wird in diesem Kurzgutachten nicht grundsätzlich hinterfragt. Stattdessen beschäftigen wir uns ausschließlich mit dessen konkreter Ausgestaltung. Im deutschen Kontext scheint eine spezifischere Ausgestaltung der gemeinsamen Briefmarke notwendig Die BNetzA sieht von der Möglichkeit einer getrennten Anwendung einer Referenzpreismethode je FNB ab. Diese Möglichkeit ist im NC TAR in Artikel 10 Abs. 2 explizit als Option vorgesehen: Abweichend [ ] kann die nationale Regulierungsbehörde [ ] entscheiden, a) dass dieselbe Referenzpreismethode von jedem Fernleitungsnetzbetreiber innerhalb eines Ein- und Ausspeisesystems getrennt angewandt wird Im konkreten Fall wäre demnach auch eine entsprechende Ausgestaltung der Briefmarke als getrennte Briefmarken möglich. Dies würde in einem individuellen Ein- und Ausspeiseentgelt je FNB resultieren unter Nutzung des vergleichsweisen großen Ermessensspielraums der BNetzA bei der Entgeltmethodenfestlegung. Diese Möglichkeit wird in dem vorliegenden Gutachten jedoch nicht weiter untersucht. 1 Vgl. NC TAR Erwägungsgrund 3, Satz 5: Wird als Referenzpreismethode nicht die Methode der kapazitätsgewichteten Distanz gewählt, sollte die vorgesehene Referenzpreismethode mit letzterer verglichen werden. frontier economics 6

38 Im Festlegungsentwurf REGENT erläutert die BNetzA ausführlich die Wahl eines Briefmarkenmodells bezüglich der in Art. 7 NC TAR genannten Kriterien: (a) Transparenz/Nachvollziehbarkeit, (b) Kostengerechtigkeit, (c) Diskriminierungsfreiheit, (d) Vermeidung von Mengenrisiken durch Wegfall grenzüberschreitender Gastransporte und (e) unverzerrtem grenzüberschreitenden Handel. Allerdings beziehen sich die Ausführungen ausschließlich auf einen Vergleich von kapazitätsgewichteten, distanzabhängigen Entgelten und Briemarkenentgelten. Eine Auseinandersetzung mit den Vor- und Nachteilen verschiedener Briefmarkenspezifizierungen mit unterschiedlichem Differenzierungsgrad nimmt die BNetzA nicht vor. In diesem Kurzgutachten erläutern wir, dass eine vollständige Vereinheitlichung der Netzentgelte im Rahmen einer gemeinsamen Briefmarke für alle FNB und alle Typen von Netzpunkten, wie von der BNetzA vorgeschlagen, im deutschen Kontext unter volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten zu weitreichend und damit nicht angemessen und sinnvoll ist. Stattdessen wäre eine differenziertere Ausgestaltung der Briefmarke geboten, um die spezifischen Versorgungsaufgaben sachgerecht abbilden zu können. Ziel sollte es sein, im Rahmen einer Briefmarke eine größere verursachungsgerechte Differenzierung gemäß den tatsächlichen Kostenstrukturen vorzunehmen. frontier economics 7

39 3 NETZENTGELTE MÜSSEN ÖKONOMISCHE ANREIZWIRKUNGEN BERÜCKSICHTIGEN Das Netzentgeltsystem stellt in einem vertikal entflochtenen Gasmarkt wie dem deutschen und europäischen Gasmarkt einen wesentlichen Koordinationsmechanismus dar. Hierdurch erhalten die in der Zeit vor der Gasmarktliberalisierung noch vertikal integrierten Akteure, nämlich Netznutzer und Netzbetreiber, entsprechende Netznutzungs- bzw. Netzinvestitionssignale. Bei der regulatorischen Gestaltung des Netzentgeltsystems und insbesondere der Frage, wie stark differenziert; bzw. vereinheitlicht die Netzentgelte sein sollten, bedarf es einer Abwägungsentscheidung hinsichtlich verschiedener Zielsetzungen. Dies gilt insbesondere für die Schaffung idealer Voraussetzungen für Wettbewerb, die tendenziell für gewisse Vereinfachungen wie z.b. Vereinheitlichung von Entgelten spricht (Abschnitt 3.1); und für die effiziente Nutzung von Netzen, welche für kostenreflektierende Entgelte spricht (Abschnitt 3.2). Diese Zielsetzungen stehen naturgemäß teilweise im Widerspruch zueinander. Der europäische und nationale Rechtsrahmen, z.b. in Form der EG-Verordnung 715/2009, dem NC TAR oder der Gasnetzentgeltverordnung (GasNEV), betonen allerdings bereits die Wichtigkeit von verursachungsgerechten, kostenreflektierenden Tarifen (Abschnitt 3.3). Als erstes Fazit kann festgehalten werden, dass der Vorschlag einer marktgebietsweiten, einheitlichen Briefmarke ohne weitergehende Differenzierungen die Zielsetzung der Schaffung von Wettbewerb priorisiert und dabei die Frage der effizienten Netznutzung durch kostenreflektierende Entgelte nur wenig Beachtung findet (Abschnitt 3.4). 3.1 Schaffung von Wettbewerbsvoraussetzungen rechtfertigt gewisse Vereinheitlichung von Netzentgelten Die Liberalisierung des Gasmarktes basiert auf der Idee, verschiedensten Marktakteuren transparenten und diskriminierungsfreien Zugang zum Gasnetz zu verschaffen, um trotz natürlicher Monopole auf der Fernleitungs- und Verteilnetzebene einen Gas-zu-Gas-Wettbewerb zwischen verschiedenen Produzenten, Importeuren, Händlern und Vertriebsunternehmen zu ermöglichen. Zur Förderung dieses Wettbewerbs und der Liquidität des Handels der Marktakteure untereinander wurde auch das Entry-Exit-System eingeführt, bei dem bewusst von konkreten Transportpfaden unabhängige Fernleitungsnetzentgelte erhoben werden. Dies ermöglicht es Marktakteuren, Einund Ausspeisepunkte getrennt voneinander zu kontrahieren und Gas zwischen frontier economics 8

40 (annähernd) beliebigen Ein- und Ausspeisepunkten transportieren zu lassen und somit mit anderen Marktakteuren handeln zu können. Insofern bedarf es zur Wettbewerbs- und Liquiditätsförderung einer gewissen Abstraktion der Netzentgelte einzelner Buchungen von der Netzphysik und damit auch den exakten Kosten, welche diese Buchungen jeweils im Gasnetz verursachen. Daher kann es durchaus Gründe geben, die dafürsprechen, das Briefmarkenmodell als geeignete Referenzpreismethode anzusehen. Ein kompliziertes und intransparentes Entgeltsystem würde hingegen die Gefahr bergen, als Markteintrittsbarriere für neue Marktteilnehmer zu wirken und ggf. kleinere Marktteilnehmer zu benachteiligen, welche nicht über die Ressourcen verfügen, die Kosten von Kapazitätsbuchungen in einem komplizierten Entgeltsystem laufend zu minimieren. 3.2 Ziel effizienter Netznutzung durch differenzierte, kostenreflektierende Netzentgelte zu erreichen Auf der anderen Seite ist das Netzentgeltsystem einer der zentralen Treiber für die Netznutzung: Netznutzer, wie z.b. Gasproduzenten, Importeure, Händler oder Vertriebsunternehmen entscheiden darüber, wann, wo und in welchem Ausmaß sie das Gasnetz nutzen, auf Basis der von ihnen zu entrichtenden Netzentgelte. Netzentgelte stellen also den Preismechanismus der Netznutzung dar. In Wettbewerbsmärkten wird der Preis durch das Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage bestimmt. Unter funktionierendem Wettbewerb würden Netzentgelte jeweils die tatsächlich mit einer Netznutzung verbundenen (langfristigen) Grenzkosten reflektieren, d.h. jeder Netznutzer hätte die Kosten zu tragen, die mit der Nutzung kausal zusammenhängen. Im Ergebnis führt eine solche kostenreflektierende Bepreisung zu einer effizienten Netznutzung und effizienten Investitionsentscheidungen: Bei kostenreflektierenden Netzentgelten berücksichtigt jeder Netznutzer die mit seiner Kapazitätsbuchung tatsächlich verbundenen Kosten im Gassystem. Er wird das Gasnetz also nur dann nutzen, wenn der ihm dadurch entstehende Nutzen die dadurch verursachten Kosten übersteigt. Zudem wird ein Netznutzer, z.b. ein Industrieunternehmen bei der Ansiedlungsentscheidung neben vielen anderen Standortfaktoren auch die Höhe der Gasnetzentgelte berücksichtigen. Nur wenn diese die tatsächlichen Kosten der Netznutzung (bzw. des Netzanschlusses) reflektieren, wird diese Entscheidung gesamtkostenminimal ausfallen. Diesem wettbewerblichen Ideal eines kostenreflektierenden Netzentgelts gilt es durch eine entsprechende regulatorische Als-ob-Wettbewerbs -Gestaltung möglichst nahe zu kommen (unter Berücksichtigung der Auswirkungen von Netzentgelten auf den Gas-zu-Gas-Wettbewerb und die Handelsliquidität, siehe Abschnitt 3.1), um Fehlanreize zu vermeiden und somit eine insgesamt effiziente Gasversorgung aller Kunden sicher zu stellen. frontier economics 9

41 3.3 Rechtsrahmen verlangt möglichst verursachungsgerechte Netzentgelte Die zuvor genannten Ziele stehen naturgemäß teilweise im Widerspruch zueinander. Dieser Abwägungsbedarf findet sich auch im europäischen und nationalen Rechtsrahmen wieder. Dabei wird jeweils der Bedarf grundsätzlich kostenreflektierender Netzentgelte mit dem Ziel von Anreizen für eine effiziente Leistungserbringung hervorgehoben: Die EG-Verordnung 715/2009 zum Zugang von Erdgasfernleitungsnetzen 2 hebt die Bedeutung von kostenreflektierenden Entgelten und einem unverzerrten grenzüberschreitenden Handel hervor (Hervorhebungen durch Frontier): Die [ ] Tarife oder Methoden zu ihrer Berechnung, die die Fernleitungsnetzbetreiber anwenden [ ] müssen transparent sein, der Notwendigkeit der Netzintegrität und deren Verbesserung Rechnung tragen, die Ist-Kosten widerspiegeln, soweit diese Kosten denen eines effizienten und strukturell vergleichbaren Netzbetreibers entsprechen, transparent sind und gleichzeitig eine angemessene Kapitalrendite umfassen (Art. 13 Abs. 1). Durch die Tarife für den Netzzugang darf weder die Marktliquidität eingeschränkt noch der Handel über die Grenzen verschiedener Fernleitungsnetze hinweg verzerrt werden (Art. 13 Abs. 2). Der NC TAR verlangt u.a., dass die Referenzpreismethode darauf abzielen soll (Hervorhebungen durch Frontier), den bei der Erbringung der Fernleitungsdienstleistungen tatsächlich entstandenen Kosten [ ] Rechnung zu tragen, allerdings unter Berücksichtigung der Komplexität des Fernleitungsnetzes (Art. 7 S. 2 lit. b); Diskriminierungsfreiheit zu gewährleisten und eine unzulässige Quersubventionierung zu verhindern (Art. 7 S. 2 lit. c); und zu gewährleisten, dass die resultierenden Referenzpreise den grenzüberschreitenden Handel nicht verzerren (Art. 7 S. 2 lit. e). Die Gasnetzzugangsverordnung (GasNZV) 3 fordert in diesem Zusammenhang, dass die Bildung der Einspeiseentgelte [ ] durch den Netzbetreiber möglichst verursachungsgerecht nach anerkannten betriebswirtschaftlichen Verfahren ( 15 Abs. 2 Satz 1) erfolgt. Dabei wird explizit erwähnt, dass Anreize[n] für eine effiziente Nutzung der 2 Verordnung (EG) Nr. 715/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über die Bedingungen für den Zugang zu den Erdgasfernleitungsnetzen und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1775/ Vgl. Verordnung über die Entgelte für den Zugang zu Gasversorgungsnetzen (Gasnetzentgeltverordnung - GasNEV) vom 25. Juli 2005 (BGBl. I S. 2197), zuletzt geändert durch Artikel 118 des Gesetzes vom 29. März 2017 (BGBl. I S. 626). frontier economics 10

42 vorhandenen Kapazitäten im Leitungsnetz zu setzen sind ( 15 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3). 3.4 BNetzA Vorschlag abstrahiert stark von kostenreflektierenden Netzentgelten Wie erläutert, bedarf die Bestimmung eines Netzentgeltsystems einer Abwägung verschiedener Zielsetzungen, insbesondere der Schaffung guter Wettbewerbsvoraussetzungen (was für eine Entgeltharmonisierung spricht) und der Generierung von Signalen für eine effiziente Netznutzung (was für eine Entgeltdifferenzierung zwecks kostenreflektierender Entgelte spricht). Die BNetzA wählt mit ihrem Vorschlag einer marktgebietsweit einheitlichen Netzentgelt-Briefmarke für Ein- bzw. Ausspeisepunkte eine sehr weitreichende Entgeltvereinheitlichung ohne Differenzierungsmöglichkeiten. Aus wettbewerblicher Perspektive kann dies zwar ggf. positive Impulse setzen, da potentiell Markteintrittsbarrieren entgegengewirkt und die Transparenz und Nachvollziehbarkeit des Entgeltsystems erhöht wird. Allerdings verzichtet die Behörde damit weitgehend auf eine Annäherung an kostenreflektierende Netzentgelte, wodurch sich im Ergebnis für die Netznutzer Fehlanreize für ein netzdienliches Verhalten ergeben können und es somit potenziell zu ineffizienter Netznutzung und letztlich zu negativen volkswirtschaftlichen Effekten kommen kann. Wie groß die negativen volkswirtschaftlichen Effekte von nicht kostenreflektierenden Entgelten ausfallen, hängt dabei v.a. von zwei Faktoren ab: Dem Ausmaß der Abweichung der resultierenden Netzentgelte von kostenreflektierenden Netzentgelten: Wir zeigen in Abschnitt 4, dass die große Heterogenität der Kosten in Abhängigkeit von der Transportaufgabe der FNB in Deutschland dazu führt, dass eine marktgebietsweit einheitliche Briefmarke gemäß REGENT für viele Gastransporte zu erheblichen Abweichungen des Entgelts von den hinter den Buchungen stehenden tatsächlichen Kosten im Gasnetz führt. Dies gilt in besonderem Maße für den grenzüberschreitenden Gastransport. Der Preissensitivität der Netznutzer: Je stärker ein Netznutzer seine Netznutzung in Reaktion auf Veränderungen der Netzentgelte anpasst, desto größer ist die Verzerrung nicht kostenreflektierender Netzentgelte. In Abschnitt 5 führen wir aus, dass insbesondere im Fall des grenzüberschreitenden Gastransports mit preissensitiven Reaktionen der Netznutzer zu rechnen ist. Letztlich erscheint es aus ökonomischer Perspektive wünschenswert, bei der Ausgestaltung des Entgeltsystems den Fokus stärker darauf zu richten, die beiden ökonomischen Anreizwirkungen (Schaffung guter Wettbewerbsvoraussetzungen vs. Generierung adäquater Preissignale) in einem höheren Maße in Einklang zu bringen. Wie in Abschnitt 6 aufgezeigt wird, ist dies auch im Rahmen einer einheitlichen Briefmarke möglich, erfordert jedoch ein größeres Maß an Differenzierung in Bezug auf unterschiedliche Versorgungsaufgaben und die damit verbundenen Kostenstrukturen. frontier economics 11

43 4 REGENT-BRIEFMARKE BERÜCKSICHTIGT HETEROGENITÄT DER VERSORGUNGSAUFGABEN DES FERNGASTRANSPORTS NICHT Ferngasnetze zeichnen sich in der Regel durch unterschiedliche Transportaufgaben aus, die von den FNB zu erbringen sind. Zu unterscheiden gilt es hierbei insbesondere zwischen: Gastransporten für die flächige Versorgung von Verbrauchern im Inland; Gasfernleitungen für den grenzüberschreitenden Gastransport durch ein Land bzw. Marktgebiet hindurch. Selbstredend hat die Versorgungaufgabe Einfluss auf die Dimensionierung sowie die (saisonale) Auslastung des Netzes, was sich typischerweise in unterschiedlichen Kostenstrukturen von Gasfernleitungen niederschlägt. Entsprechend führt dies zu der Frage, inwiefern sich diese Unterschiede in den Kosten auch in den Netzentgelten widerspiegeln sollten. Dies wird nachfolgend diskutiert, wobei wir zunächst zeigen, dass das deutsche Ferngasnetz in besonderem Maße von einer heterogenen Struktur geprägt ist (Abschnitt 4.1); zeigen, dass der grenzüberschreitende Gastransport mit anderen Kostenstrukturen behaftet ist als der sonstige Gastransport (Abschnitt 4.2); schlussfolgern, dass die große Heterogenität der Kosten in Abhängigkeit von der Transportaufgabe der FNB in Deutschland gegen eine zu weitreichende Netzentgeltvereinheitlichung ohne jegliche Differenzierungsmöglichkeit gemäß der Wahrnehmung unterschiedlicher Versorgungsaufgaben spricht (Abschnitt 4.3). 4.1 Deutsches Ferngasnetz zeichnet sich durch heterogene Aufgaben und komplexe Netzstrukturen aus Die Struktur des Ferngasnetzes in Deutschland ist einmalig in Europa. Während in allen anderen EU-Mitgliedsstaaten nur ein bis maximal vier FNB das gesamte Fernleitungsnetz betreiben und damit in der Regel das ganze Spektrum der Versorgungsaufgaben eines FNB abdecken, existieren in Deutschland 15 FNB, die sich in den Versorgungsaufgaben teilweise substanziell voneinander frontier economics 12

44 unterscheiden. 4 So ist es auch zu erklären, dass sich die Netzstrukturen der verschiedenen FNB zum Teil deutlich voneinander unterscheiden. 5 Die deutsche Situation liegt u.a. auch darin begründet, dass die historisch stärkere vertikale Untergliederung in Ferngasstufe I und II sowie Regional- und Verteilnetze entsprechend der regulatorischen Vorgaben in ein starres zweigeteiltes System von FNB und VNB überführt wurde, mit entsprechenden Abgrenzungsproblemen und -unschärfen. Das Ausmaß der Heterogenität der Versorgungsaufgaben der FNB zeigt sich anhand verschiedener Merkmale. Abbildung 1 zeigt exemplarisch den Anteil der Leitungen mit einem Durchmesser kleiner 700 mm an den gesamten Leitungskilometern aller FNB in Deutschland. Während einige FNB fast ausschließlich über derartige kleinere Ferngasleitungen zur regionalen Verteilung verfügen, betreiben fünf FNB ausschließlich Pipelines mit größeren Leitungsdurchmessern. Diese dienen im Wesentlichen zum Transport großer Mengen Gas über weite Strecken, v.a. zum grenzüberschreitenden Gastransport durch Deutschland hindurch. Abbildung 1 Anteil der Leitungen < 700 mm Durchmesser an Gesamtleitungskilometern je FNB 0% Quelle: Frontier Economics Hinweis: Die Anteile sind auf Basis der von den einzelnen FNB auf ihren Homepages veröffentlichten Angaben zu Strukturdaten gemäß 27 Abs. 2 GasNEV für das Kalenderjahr 2017 ermittelt. 4 Im Monitoringbericht 2017 von BNetzA und BKartA werden noch 16 FNB genannt. Allerdings vermarktet die jordgastransport GmbH (jordgas) ab dem 1. Januar 2018 keine eigenen Transportkapazitäten mehr direkt. Stattdessen erfolgt die Vermarktung vom 1. Januar 2018 bis zum 31. Dezember 2019 über die OGE und für den Zeitraum hinaus ist die Vermarktung über OGE und Gasunie geplant. Somit reduziert sich die Anzahl der FNB auf Die nachfolgenden Analysen beziehen sich auf 14 FNB. Die Lubmin-Brandov Gastransport GmbH (LBGT), die einen 20%igen Miteigentumsanteil an der Ostseepipeline-Anbindungsleitung ( OPAL ) betreibt, wurde in den Analysen nicht berücksichtigt, da die technische Betriebsführung der OPAL durch die OPAL Gastransport GmbH (OGT) erfolgt, welche wir in den Analysen bereits berücksichtigen. Ferner verfügt LBGT nicht über regulierte Exit-Transportkapazitäten. frontier economics 13

45 Dabei sind die Unterschiede zwischen den FNB in der Regel struktureller Natur. Dies bedeutet, dass im Zeitverlauf kein signifikanter Rückgang der Heterogenität zu beobachten ist; vielmehr sind die Unterschiede dauerhafter Natur. Komplexes Ferngassystem in Deutschland Die große Anzahl verschiedener, teils nur bedingt physisch miteinander verbundener Ferngasnetze mit jeweils unterschiedlichen Betreibern führt zu einem hohen Grad an Komplexität im deutschen Ferngassystem, worauf auch die BNetzA im Festlegungsentwurf REGENT mehrfach explizit verweist, z.b. in Rz 47: Das Marktgebiet NetConnect Germany / GASPOOL ist ein hochkomplexes System bestehend aus 6 [NCG] 10 [GASPOOL] in allen Belangen kooperierender Fernleitungsnetzbetreibern: Für NCG: Diese betreiben ein Leitungsnetz von mehr als km Länge mit 149 physischen und 77 buchbaren Einspeisepunkten sowie 2553 physischen und 873 buch bzw. bestellbaren Ausspeisepunkten. [ ] Die Komplexität drückt sich auch in der hohen Anzahl von Verzweigungen (6418) und Vermaschungen (1152) aus. Für GASPOOL: Diese betreiben ein Leitungsnetz von mehr als km Länge mit 121 physischen und 79 buchbaren Einspeisepunkten sowie 961 physischen und 360 buch- bzw. bestellbaren Ausspeisepunkten. [ ] Die Komplexität drückt sich auch in der hohen Anzahl von Verzweigungen (1197) und Vermaschungen (146) aus. Es ist ferner zu erwarten, dass sich die Komplexität des Systems bei der angedachten Zusammenführung der beiden Marktgebiete zumindest in der kurzen Frist noch weiter erhöhen wird. 4.2 Insbesondere grenzüberschreitender Gastransport mit anderen Kostenstrukturen Im Folgenden zeigen wir empirisch, dass sich die vorangehend benannten Unterschiede der Versorgungsaufgaben bei Netzbetreibern auch in unterschiedlichen Kostenstrukturen widerspiegeln, wobei insbesondere grenzüberschreitende Gastransporte systematisch geringere Netzkosten aufweisen. Entscheidend hierfür ist vor allem die Dimensionierung der Leitungen. Gasfernleitungen, die vornehmlich für den grenzüberschreitenden Gastransport genutzt werden, sind durchschnittlich deutlich größer dimensioniert als Gasfernleitungen für die flächige Versorgung von Endkonsumenten. Dies zeigt sich empirisch im Vergleich von FNBs mit unterschiedlichen Anteilen grenzüberschreitender Gastransporte: Abbildung 2 verdeutlicht, dass FNB mit einem Schwerpunkt auf grenzüberschreitenden Transporten tendenziell über weniger Leitungen mit geringem Leitungsdurchmesser verfügen. Umgekehrt nehmen beispielsweise die FNB mit einem über 80%-Anteil von Leitungen mit einem Leitungsdurchmesser kleiner 700mm nahezu gar keinen grenzüberschreitenden Transport vor. frontier economics 14

46 Abbildung 2 Zusammenhang von Anteil der Leitungen mit geringem Leitungsdurchmesser und Anteil der grenzüberschreitenden Transporte je FNB Quelle: Frontier Economics Hinweis: Der Anteil der Leitungen mit einem Leitungsdurchmesser ist auf Basis der von den einzelnen FNB auf ihren Homepages veröffentlichten Angaben zu Strukturdaten gemäß 27 Abs. 2 GasNEV für das Kalenderjahr 2017 entnommen. Der Kapazitätsanteil der grenzüberschreitenden Transporte je FNB ist auf Basis der Buchungen für den Zeitraum 1. März 2017 bis 28. Februar 2018 gemäß der EntsoG Transparency Platform abgeschätzt. Hierbei wird vereinfachend angenommen, dass jegliche grenzüberschreitende Exit-Buchung einen Transport durch Deutschland hindurch darstellt. Entsprechend werden die grenzüberschreitenden Transporte aus den mit Faktor 2 multiplizierten Exit-Buchungen ermittelt, und zur Abschätzung des Anteils ins Verhältnis der gesamten Kapazitätsbuchungen für Entry- und Exit gesetzt. Da in der Praxis für ein Teil der grenzüberschreitenden Exit-Buchungen faktisch als Entry-Buchung bei vorgelagerten FNB anfällt (und nicht wie hier vereinfachend angenommen bei den FNB, bei denen der Exit gebucht wird), stellt diese Methode nur eine Annäherung der tatsächlichen Anteile je FNB dar. Verschiedene Korrekturansätze (z.b. unter Verwendung von vertraulichen Informationen für die vier das Gutachten beauftragenden FNB) verändern die Kernaussage der Illustration jedoch nicht. Die gestrichelte rote Linie ist eine lineare Trendlinie auf Basis der Methode der kleinsten Quadrate. Aufgrund von Skalenerträgen spiegeln sich diese strukturellen Unterschiede in den Kostenstrukturen und damit Entgelthöhen wider: Abbildung 3 verdeutlicht dies beispielhaft für den Anteil der Leitungen mit einem Querschnitt < 700mm. So sind die kostenbasiert festgelegten Netzentgelte von Unternehmen, welche über einen größeren Anteil der spezifisch teureren Leitungen mit geringem Leitungsdurchmesser verfügen, in der Regel deutlich höher. frontier economics 15

47 Abbildung 3 Zusammenhang von Ausspeiseentgelt (für 2018) und Anteil Leitungen mit geringem Leitungsdurchmesser Quelle: Frontier Economics Hinweis: Die Ausspeiseentgelte sind der Veröffentlichungen zum Vereinfachten Entgeltmodell der FNB für 2018 gemäß Art. 30 NC TAR entnommen. Der Anteil der Leitungen < 700 mm Leitungsquerschnitt ist auf Basis der von den FNB auf ihren Homepages veröffentlichten Angaben zu Strukturdaten gemäß 27 Abs. 2 GasNEV für das Kalenderjahr 2017 ermittelt. Die gestrichelte rote Linie ist eine lineare Trendlinie auf Basis der Methode der kleinsten Quadrate. 4.3 Fazit: Entgelt-Vereinheitlichung gemäß REGENT reflektiert Heterogenität des Ferngastransports nicht Die vorangehenden Ausführungen zeigen, dass das deutsche Ferngasnetz sehr unterschiedliche Versorgungsaufgaben erfüllt (wie dies früher auch in der Differenzierung der verschiedenen Ferngasstufen deutlich wurde) und sich die Kostenstrukturen insbesondere für den grenzüberschreitenden Gastransport von der Inlandsversorgung unterscheiden u.a. getrieben durch strukturelle Unterschiede in der Netztopologie und -dimensionierung. Diese Unterschiede werden durch die Entgelt-Vereinheitlichung gemäß REGENT nicht berücksichtigt. In ihren Ausführungen zum Festlegungsentwurf REGENT verzichtet die BNetzA zudem auf den Versuch eines Nachweises, dass die sich ergebenden, veränderten Anreizwirkungen durch eine derartig weitgehende Vereinheitlichung tatsächlich zu gesamtwirtschaftlichen Verbesserungen führen. Ein solcher Nachweis erscheint dabei auch kaum möglich: Wie wir im folgenden Kapitel ausführen, droht insbesondere durch den Verlust von Buchungen grenzüberschreitender Gastransporte eine systematische Schlechterstellung aller Netznutzer. Zwar gilt die Referenzpreismethodik zunächst nur für Standardkapazitätsprodukte. Aufgrund der Vorgaben (vgl. REGENT, Rz. 97), dass das Entgelt für eingeschränkte Kapazitätsprodukte stets im Korridor zwischen dem Preis für das unterbrechbare Produkt und dem Preis für das Standardkapazitätsprodukt liegen muss, ergibt sich jedoch auch für eingeschränkte Produkte ein deutlich verringerter Preissetzungsspielraum (von i.d.r. etwa 10%, was dem Mindestrabatt für unterbrechbare Kapazitäten entspricht), wodurch eine adäquate Kostenreflexion der Entgelte dieser Produkte ebenfalls verhindert wird. frontier economics 16

48 5 REGENT-BRIEFMARKE VERTEUERT GRENZÜBERSCHREITENDEN GASTRANSPORT UND BIRGT MENGENRISIKO AUCH FÜR ENDKUNDEN IN DEUTSCHLAND Der grenzüberschreitende Gastransport durch Deutschland zur Versorgung von Kunden in benachbarten Staaten spielt im Zusammenhang mit der Netzentgeltbestimmung eine besondere Rolle. In diesem Abschnitt zeigen wir auf, dass bereits der NC TAR verlangt, dass die Referenzpreismethode nicht zu einem von Endkunden zu tragenden erheblichen Mengenrisiko durch einen verringerten grenzüberschreitenden Gastransport führen und den grenzüberschreitenden Handel nicht verzerren darf (Abschnitt 5.1); der grenzüberschreitende Gastransport im deutschen Gassystem eine große Bedeutung hat, weshalb es im Fall einer Verteuerung schnell zu einem erheblichen Mengenrisiko kommen kann (Abschnitt 5.2); die von der BNetzA vorgeschlagene Netzentgelt-Vereinheitlichung insbesondere den grenzüberschreitenden Gastransport verteuert, obwohl beim grenzüberschreitenden Gastransport im Regelfall deutlich niedrigere Kosten des Gastransports anfallen (Abschnitt 5.3); Buchungen von grenzüberschreitendem Gastransport in besonderem internationalen Wettbewerb stehen, weshalb eine einseitige Erhöhung der Netzentgelte für den grenzüberschreitenden Gastransport durch Deutschland direkte Reaktionen der Nutzer grenzüberschreitenden Gastransports zur Folge haben können (Abschnitt 5.4); und dass ein Rückgang von Buchungen grenzüberschreitenden Gastransports sich auf den gesamten deutschen Gasmarkt und letztlich auch auf Endkunden in Deutschland negativ auswirken kann (Abschnitt 5.5). 5.1 Netzentgeltsystem soll grenzüberschreitenden Handel nicht verzerren und nicht zu Mengenrisiko für Endkunden führen Wie bereits ausgeführt können nicht kostenreflektierende Netzentgelte zu unerwünschten Reaktionen der Netznutzer führen. Dies ist im besonderen Maße für die Netznutzung in Form von grenzüberschreitendem Gastransport relevant. Grund hierfür ist, dass Netznutzer des grenzüberschreitenden Gastransports, anders als z.b. Endkunden in Deutschland, überwiegend keine gefangenen Kunden der Ferngasleitungen in Deutschland sind, sondern die Nutzung des Netzes teilweise substituieren können, z.b. durch die Nutzung alternativer Transportrouten und/oder alternativer Gasquellen. frontier economics 17

49 Dieses Risiko erkennt auch der NC TAR. Entsprechend verlangt dieser, dass die Referenzpreismethode darauf abzielt, sicherzustellen, dass ein erhebliches Mengenrisiko, insbesondere in Verbindung mit dem Gastransport über ein Ein- und Ausspeisesystem hinweg, nicht von den Endkunden dieses Ein- und Ausspeisesystems zu tragen ist (Art. 7 S. 2 lit. d); und zu gewährleisten, dass die resultierenden Referenzpreise den grenzüberschreitenden Handel nicht verzerren (Art. 7 S. 2 lit. e). In der Begründung zu REGENT führt die BNetzA aus, dass die Referenzpreismethode der Briefmarke die Anforderungen des Art. 7 lit. d der Verordnung (EU) Nr. 2017/460 [d.h. die Vermeidung, dass Endkunden ein erhebliches Mengenrisiko aus Gastransiten zu tragen haben] zumindest besser erfüllt als die Referenzpreismethode der kapazitätsgewichteten Distanz nach Art. 8 der Verordnung (EU) Nr. 2017/460 (REGENT, Rz. 70); und keine Benachteiligung der systemübergreifenden Netznutzung verursache (REGENT, Rz. 77). Die BNetzA bezieht sich dabei jedoch jeweils wie in Kapitel 2.2 erläutert ausschließlich auf eine Gegenüberstellung eines gemeinsam von allen FNB eines Marktgebiets angewendeten Briefmarkenmodells mit einer gemeinsam von allen FNB eines Marktgebiets angewendeten Methode der kapazitätsgewichteten Distanz. Eine Gegenüberstellung von alternativen Briefmarkensystemen mit unterschiedlichem Differenzierungsgrad erfolgt nicht. Wie wir in den nachfolgenden Abschnitten erläutern, sind die Wirkungen einer gemeinsam angewendeten Briefmarke auf den grenzüberschreitenden Handel und Transport jedoch negativ zu bewerten. 5.2 Grenzüberschreitender Gastransport für Deutschland von hoher Bedeutung In ihrer Begründung zur Beurteilung des Kriteriums, inwieweit die Referenzpreismethode sicherstellen kann, dass die Endkunden eines Ein- und Ausspeisesystems kein erhebliches Mengenrisiko aus dem grenzüberschreitenden Gastransport zu tragen haben (vgl., Art. 7 S. 2 lit. d), verweist die BNetzA auf Erwägungsgrund Nr. 6 des NC TAR (siehe REGENT, Rz. 63). Darin heißt es, dass die FNB in manchen Ein- und Ausspeisesystemen erheblich mehr Gas in andere Systeme als zu Verbrauchszwecken in ihr eigenes Ein- und Ausspeisesystem transportieren. Mit Verweis darauf, dass in den Marktgebieten NetConnect Germany und GASPOOL nicht erheblich mehr, sondern im Gegenteil weniger Gas in andere Systeme als zu Verbrauchszwecken im eigenen Marktgebiet transportiert werde, stellt die BNetzA bereits die Relevanz des grenzüberschreitenden Gastransports- Kriteriums des NC TAR in Frage. Diese Argumentation ist aus ökonomischer Perspektive zu hinterfragen: frontier economics 18

50 Laut Aussage der Bundesnetzagentur (sowie des Bundeskartellamts) im Monitoringbericht 2017 wurden 2016 rund 45% der verfügbaren Gasmenge durch Deutschland durchgeleitet und an die europäischen Nachbarländer übergeben (770,4 TWh). Im Vergleich dazu wurden 55% der verfügbaren Gasmenge durch Letztverbraucher im Inland verbraucht (941,3 TWh). Abbildung 4 zeigt die entsprechende Übersicht von Gasaufkommen und Verwendung in Deutschland in Abbildung 4 Gasaufkommen und Verwendung in Deutschland 2016 Quelle: BNetzA und BKart Monitoringbericht 2017, S. 289 Es zeigt sich somit sehr deutlich, dass der grenzüberschreitende Gastransport durch Deutschland hindurch keinesfalls eine vernachlässigbare Größe im Vergleich zur inländischen Versorgung darstellt. Da die Transportaufgabe des grenzüberschreitenden Gastransports wie in Abschnitt 4.2 erläutert eine deutlich andere Kostenstruktur aufweist als die Transportaufgabe der Belieferung einheimischer Konsumenten, ist dies zumindest ein deutliches Indiz dafür, beide Transportaufgaben bei der Entgeltermittlung gesondert zu betrachten. 5.3 Netzentgelt-Vereinheitlichung führt zu nicht kostenreflektierender Verteuerung von grenzüberschreitendem Gastransport Wie in Kapitel 4.2 aufgezeigt, unterscheidet sich im Rahmen des heutigen Netzentgeltsystems die Kostenstruktur des Ferngastransports je nach Versorgungsaufgabe stark. So sind typischerweise Gasfernleitungen, die für grenzüberschreitenden Gastransport genutzt werden, größer dimensioniert, woraus eine andere Kostenstruktur resultiert. frontier economics 19

51 Aus der Einführung einer gemeinsamen Briefmarke gemäß REGENT folgt unmittelbar, dass Entgelte für grenzüberschreitende Gasflüsse teurer würden als bisher. Konkret würden auf grenzüberschreitenden Gastransport fokussierte Netzbetreiber und deren Kunden, die bis dato ihrer Kostenstruktur angemessene, vergleichsweise niedrigere Entgelte festgelegt hatten, die anderen Netzbetreiber mit einem höheren Anteil inländischer Versorgungsaufgaben, vormals höheren Entgelten, zukünftig quersubventionieren. Abbildung 5 illustriert dies exemplarisch anhand einer Gegenüberstellung des Anteils am grenzüberschreitenden Transport aller FNB und der Veränderung der Ausspeiseentgelte aller FNB durch die Einführung einer Briefmarke gemäß REGENT (auf Basis von Daten für 2018). Es wird deutlich, dass es durch die gemeinsame, marktgebietsweite Briefmarke tendenziell bei solchen FNB zu verringerten Entgelten kommt, die nur in geringem Maße grenzüberschreitende Transporte durch Deutschland vornehmen. Im Gegenzug kommt es in der Tendenz bei denjenigen FNB mit hohem Anteil grenzüberschreitender Transporte zu Entgelterhöhungen. Abbildung 5 Zusammenhang von Anteil grenzüberschreitender Transporte und der Veränderung der Ausspeisenetzentgelte durch REGENT (für 2018) je FNB Quelle: Frontier Economics Hinweis: Der Kapazitätsanteil der grenzüberschreitenden Transporte je FNB entspricht dem in Abbildung 2. Die Veränderung der Ausspeiseentgelte ergibt sich als Delta aus folgenden zwei Werten: i) einem einheitlichen Briefmarkenentgelt pro Marktgebiet, welches aus der Summe der prognostizierten Erlöse aus Ausspeisekapazität-Buchungen aller FNB im Marktgebiet, dividiert durch die Summe der prognostizierten Ausspeisekapazitäts-Buchungen ermittelt ist (jeweils für 2018), und ii) dem derzeitigen Ausspeiseentgelt gemäß der Veröffentlichungen zum Vereinfachten Entgeltmodell der FNB für 2018 gemäß Art. 30 NC TAR. Die gestrichelte rote Linie ist eine lineare Trendlinie auf Basis der Methode der kleinsten Quadrate. Dieser Erhöhung der Entgelte für den grenzüberschreitenden Gastransport von Erdgaslieferungen stehen dabei keine veränderten Kostenstrukturen der Netzbetreiber gegenüber. Ökonomisch ergibt sich somit nun die Situation, dass sich die Anreize für die Netznutzer zur Netznutzung aufgrund der geänderten Preise verändern, die zugrundeliegende Netz- und Kostenstruktur jedoch nicht. Derartige Fehlanreize führen jedoch zu Ineffizienzen. frontier economics 20

52 5.4 Buchungen des grenzüberschreitenden Gastransports stehen in besonderem internationalen Wettbewerb, weshalb dessen Verteuerung zu Rückgang führen kann Die zu erwartende deutliche Erhöhung der Netzentgelte für grenzüberschreitenden Gastransport durch Deutschland kann erhebliche Auswirkungen haben, da grenzüberschreitende Gasflüsse durch Deutschland in einem besonderen internationalen Wettbewerb stehen, der eine potenziell hohe Preiselastizität der Nachfrage für derartige Buchungen impliziert. Daher ist davon auszugehen, dass eine Entgelterhöhung für grenzüberschreitende Gastransporte durch Deutschland aufgrund verschiedener möglicher Ausweichreaktionen der Transportkunden zu einem signifikanten Rückgang von deren Buchungen führt: Nutzung alternativer Transportrouten Teilweise existieren alternative Routen für internationale Gasflüsse, sodass in dem Maße, wie grenzüberschreitende Gastransporte durch Deutschland gegenüber alternativen Routen an Wettbewerbsfähigkeit verlieren, mit entsprechenden Ausweichreaktionen zu rechnen ist. Hiermit sind Transportkunden gemeint, die bei gleicher Bezugsquelle und gleichem Lieferort die Transportrouten durch Deutschland teilweise durch alternative Transportrouten außerhalb Deutschlands substituieren (ggf. auch erst verzögert aufgrund bestehender längerfristiger Vertragsbeziehungen). Ausweichen auf alternative Bezugsquellen, inkl. LNG Längerfristig ist zudem damit zu rechnen, dass bisherige Kunden des grenzüberschreitenden Gastransports zukünftig zur Versorgung ihrer Kunden am Zielort teilweise auf alternative Beschaffungsquellen zurückgreifen werden, die keinen grenzüberschreitenden Gastransport durch Deutschland erfordern. Gerade der zunehmende Ausbau des LNG Imports in Europa stellt für Pipeline gebundene Gastransporte eine wachsende Konkurrenz dar, und in solch einer Situation würden Entgelterhöhungen grenzüberschreitende Gastransporte durch Deutschland potenziell weiter schwächen. Rückgang von grenzüberschreitenden Arbitrage-Geschäften Eine Quelle für grenzüberschreitende Gastransporte sind kurzfristig agierende Händler, die Preisspreads zwischen benachbarten Gasmärkten nutzen. Derartige Handelsgeschäfte und damit auch die hiermit verbundenen grenzüberschreitenden Gastransporte werden jedoch bei höheren Transaktionskosten (in Form höherer Netzentgelte für grenzüberschreitenden Gastransport) zukünftig weniger profitabel sein, wodurch ein entsprechender Mengenrückgang zu erwarten ist. Nachfragerückgang in Zielregionen Nicht zuletzt ist davon auszugehen, dass in dem Maße, in dem steigende Kosten für den grenzüberschreitenden Gastransport durch Deutschland zu Preissteigerungen in den Zielregionen führen, mit einem entsprechenden Nachfragerückgang in den Zielregionen zu rechnen ist, was wiederum negative Auswirkungen auf die grenzüberschreitenden Gastransporte durch Deutschland haben könnte. frontier economics 21

53 5.5 Verlust von Buchungen des grenzüberschreitenden Gastransports hätte negative Auswirkungen auf Endkunden in Deutschland und den europäischen Gasmarkt Im Ergebnis ist mit einer Reihe negativer Auswirkungen der nicht kostenreflektierenden Erhöhungen von Netzentgelten aus grenzüberschreitendem Gastransport auf den Gasmarkt zu rechnen: Erhöhung der Entgelte für deutsche Endkunden zur Kompensation der abgewanderten Erlöse Eine Verringerung der Gastransporte durch Deutschland würde zu einem Verlust von Deckungsbeiträgen der FNB in Deutschland führen. Wenn die Transportbuchungen für grenzüberschreitende Gastransporte beispielsweise um 20% zurückgingen, bedürfte es einer Erhöhung der einheitlichen Briefmarke um etwa 10%, um trotz der verlorenen Erlöse aus dem grenzüberschreitenden Gastransport (von ca. 180 Mio. EUR pro Jahr) noch Kostendeckung zu gewährleisten. Entsprechend bekämen auch alle anderen Netznutzer und letztlich auch Endkunden in Deutschland die Auswirkungen zu spüren. Verringerte Liquidität des europäischen Gashandels Ein Rückgang von internationalem Handel zur Ausnutzung von Preisspreads hätte zudem eine Verringerung der Liquidität des europäischen Gashandels zur Folge, was dem Ziel der Stärkung des gemeinsamen Binnenmarktes entgegenläuft. Hiervon wäre dann auch die Liquidität an den deutschen Handelspunkten betroffen, wodurch sich Ineffizienzen im deutschen Gashandel ergäben, von denen wiederum alle Nutzer betroffen wären. Belastung ausländischer Endkunden Sollten sich die erhöhten Entgelte aus dem grenzüberschreitenden Gastransport in den Großhandelspreisen benachbarter Ländern niederschlagen, käme es zudem zu einer nicht sachgerechten Verschiebung von Belastungen von deutschen Endkunden zu Endkunden im benachbarten Ausland. In diesem Fall würden Gasverbraucher in benachbarten Ländern durch die Entgeltsystemumstellung in Deutschland benachteiligt, ohne, dass dem eine entsprechende Kostenveränderung gegenüberstünde. Dies würde eine nicht sachgerechte Verschiebung von Belastungen von deutschen Endkunden an Endkunden benachbarter Länder bedeuten, was dem Grundgedanken des Europäischen Binnenmarktes widerspräche. frontier economics 22

54 6 KOSTENREFLEKTIERENDE NETZENTGELTE AUCH INNERHALB EINES GEMEINSAMEN BRIEFMARKENMODELLS MÖGLICH In den vorangehenden Abschnitten haben wir aufgezeigt, dass die von der BNetzA vorgeschlagene gemeinsame (d.h. marktgebietsweit und für alle Netzpunkttypen einheitliche) Briefmarke einschlägige Vorgaben des NC TAR und der GasNEV zur Bildung kostenreflektierender Tarife ignoriert; der großen Heterogenität des Ferngastransports in Deutschland und dessen Kostenstrukturen entsprechend nicht gerecht wird; und im Ergebnis, gerade im Hinblick auf die Mengen grenzüberschreitenden Gastransports, zu verzerrten Preissignalen und letztlich Mehrkosten im europäischen Binnenmarkt und ggf. auch in Deutschland führt. Entsprechend stellen wir nachfolgend drei alternative Ansätze vor, die im Grundsatz auf der von der BNetzA vorgeschlagenen Referenzpreismethode der marktgebietsweiten gemeinsamen Briefmarke basieren, jedoch deutlich stärker kostenreflektierende und somit effizientere Netzentgelte erwarten lassen. Hierzu formulieren wir zunächst auf Basis der vorangehenden Analysen, welche Anforderungen an differenzierte Briefmarkenentgelte zu stellen sind, um ein kostenreflektierendes System zu schaffen (Abschnitt 6.1); skizzieren wir die Idee einer gemeinsam von allen FNB eines Marktgebiets angewendeten, jedoch nach Netzpunkttyp differenzierten Briefmarke (Abschnitt 6.2; sowie Abschnitt 6.3 in einer Variante mit Bepreisung der Marktgebiets-internen Austauschpunkte); und beschreiben wir die Möglichkeit einer gesonderten Rabattierung von DZK- Produkten, welche ebenso vermeiden könnte, dass der grenzüberschreitende Gastransport nicht kostenreflektierend verteuert wird (Abschnitt 6.4). 6.1 Anforderungen an ein kostenreflektierendes System Die Bundesnetzagentur führt in ihren Festlegungen zahlreiche Gründe für ein Briefmarkensystem auf, u.a. die hohe Transparenz und Einfachheit sowie die besondere Komplexität des deutschen Gasnetzes, die gegen eine Implementierung alternativer Referenzpreise wie der im NC TAR standardgemäß vorgesehenen Referenzpreismethode der kapazitätsgewichteten Distanz sprächen. Allerdings haben die vorangehenden Analysen gezeigt, dass ein marktgebietsweites einheitliches Briefmarkensystem eine zu weitgehende frontier economics 23

55 Pauschalisierung darstellt, die dazu führt, dass Entgelte für Gasflüsse (insbesondere für grenzüberschreitende Gastransporte) teilweise massiv von den damit verbundenen Systemkosten abweichen. Derartige Preis-Kosten-Scheren führen potenziell zu ineffizienten Netznutzungssignalen, da Transportkunden bei ihren Netznutzungsentscheidungen nicht länger die Implikationen ihrer Netznutzung berücksichtigen (können). Diese Herausforderung stellt sich in besonderem Maße im deutschen Ferngasnetz, in dem Gasflüsse mit sehr unterschiedlichen Versorgungsaufgaben zusammenkommen, insbesondere Mengen aus grenzüberschreitendem Gastransport sowie Mengen zur Versorgung nachgelagerter Verbraucher; und in dem bei einem Wegfall preissensibler Buchungen aus grenzüberschreitendem Gastransport Kostenumverteilungen zu Lasten einheimischer Letztverbraucher drohen (vgl. Abschnitt 5). Wenn von der Annahme ausgegangen wird, dass das grundsätzliche Modell möglichst weitreichender Briefmarken erhalten werden soll, sind jedoch zusätzliche Differenzierungen vorzusehen zwischen Versorgungsaufgaben, die sich durch signifikante Kostenunterschiede im System auszeichnen. Da die genaue Intention der Buchung einzelner Kapazitäten (und die damit systemweit verbundenen Kosten) offensichtlich direkt nicht zu erheben ist, gilt es daher, entsprechende Proxy -Merkmale zu identifizieren, anhand derer eine hinreichend sachgerechte Zuschlüsselung von Kosten und damit Differenzierung der Entgelte möglich ist. Hierzu stellen wir nachfolgend Modelle vor, die zum einen den Netzpunkttyp; sowie das gebuchte Produkt (insbes. DZK) als Proxy nutzen. 6.2 Alternative 1: Netzpunkttyp-spezifische gemeinsame Briefmarke Eine Möglichkeit zur Gewährleistung kostenreflektierender und somit effizienterer Netzentgelte bestünde darin, eine zusätzliche Differenzierung entlang der unterschiedlichen Funktionen von Netzpunkten vorzunehmen. Festlegung von einheitlichen Briefmarken je Netzpunkttyp Beim Netzpunkttyp-spezifischen Briefmarkenmodell würde zunächst analog zum Vorgehen gemäß REGENT ebenfalls eine einheitliche Entgeltbildung über alle FNB in einem Marktgebiet angewendet; allerdings mit dem Unterschied, dass die Tarife für unterschiedliche Netzpunkttypen differenziert wären. Hintergrund dieses Vorschlages ist die plausible Annahme, dass die Buchungen an einzelnen Netzpunkten in vielen Fällen Rückschlüsse auf die Natur der Flüsse und der Versorgungsaufgabe zulassen und damit Grundlage für eine effiziente Kostenschlüsselung darstellen. Beispielsweise ist davon auszugehen, dass frontier economics 24

56 Buchungen an GÜP-Ausspeisepunkten grenzüberschreitende Gasflüsse darstellen, während Buchungen an Ausspeisepunkten zu Letztverbrauchern sicher einheimische Versorgungsaufgaben übernehmen. Für eine derartige Differenzierung wären z.b. mindestens vier Netzpunkttypen zu unterscheiden: Einspeisepunkte (sowohl MÜP, GÜP als auch einheimische); Ein- und Ausspeisung von Speichern (ggf. auch als zwei Typen differenziert zu behandeln); Ausspeisepunkte zu Letztverbrauchern (bzw. nachgelagerten Netzbetreibern); und Ausspeisepunkte MÜP / GÜP. Für jede Gruppe dieser Punkte wären dann jeweils im gesamten Marktgebiet einheitliche Tarife festzulegen. Kostenschlüsselung auf Basis prognostizierter Kapazität Voraussetzung für kostenreflektierende einheitliche Tarife ist zunächst eine entsprechend sachgerechte Schlüsselung von Kosten zu Punktypen. Ein mögliches Vorgehen wäre, die Kosten vorher anhand des Kostenschlüssels prognostizierte Kapazität auf die vier verschiedenen Netzpunktkategorien aufzuschlüsseln. In diesem Fall würde das einheitliche Entgelt je Netzpunktyp z.b. wie folgt gebildet: In einem ersten Schritt würden die Laufzeit und anteilswertgewichtete Kapazität entsprechend der vier Netzpunktkategorien je Kategorie für jeden FNB aufsummiert. Dabei ist die Wahl des Kostenschlüssels prognostizierte Kapazität geeignet für eine verursachungsgerechte Schlüsselung, da es sich hierbei um den später belasteten Kostenträger handelt und damit die reale erwartete Netzsituation entsprechend abgebildet wird. Entsprechend der daraus ermittelten Quoten würde die Erlösobergrenze (EOG) des jeweiligen FNB auf die vier Netzpunkttypen verteilt. Dieser Schritt würde für alle FNB in einem Marktgebiet separat durchgeführt. Anschließend würden die EOGs der einzelnen Netzpunkttypen je Netzpunkttyp über alle FNB des Marktgebietes aufsummiert und durch die nach gleichem Verfahren aufsummierten gewichteten Kapazitäten dividiert. So entstünden vier unterschiedliche Briefmarken für das Marktgebiet, die eine verursachungsgerechtere Kostenallokation auf die einzelnen Netzpunkte darstellen. Abbildung 6 bietet einen schematischen Überblick dieses Modells. frontier economics 25

57 Abbildung 6 Vier Netzpunkttyp-spezifische marktgebietsweit einheitliche Briefmarken schematische Darstellung Fazit: Vielversprechendes kostenreflektierendes Modell Ein solches Modell verspricht, eine sinnvolle Abwägung aus Einfachheit (zur Förderung von Wettbewerb und Liquidität) und kostenreflektierenden Signalen (für Anreize zur effizienten Netznutzung) zu sein. Auch wenn auf dieser Basis keine Differenzierung von Entry-Flüssen mit dahinterliegenden unterschiedlichen Kostenstrukturen erfolgt und insofern auch bei diesem Ansatz Effizienzvorteile ungenutzt bleiben, ist doch von einer deutlich stärkeren Kostenreflexion (und damit Effizienz der Anreize) der Entgelte für die Netznutzer zu rechnen. Dort, wo dies objektiv möglich ist, werden die Kosten verursachungsgerecht den Entgelten zugeordnet. Dabei kann jedoch durch die simple und transparente Differenzierung nach Netznutzungstyp ein Großteil der Vereinfachungsvorteile des Briefmarkenmodells bewahrt werden. 6.3 Alternative 2: Netzpunkttyp-spezifische gemeinsame Briefmarke mit Berücksichtigung der MAPs Das vorangehend skizzierte Modell einer Netzpunkttyp-spezifischen gemeinsamen Briefmarke ließe sich um eine Variante erweitern, in der auch Kapazitätsbereitstellungen zu strömungsmechanisch nachgelagerten FNB im selben Marktgebiet, also Kapazitätsbereitstellungen an marktgebietsinternen Austauschpunkten (MAP), explizit bei der Zuordnung der Kosten berücksichtigt frontier economics 26

58 würden. Dies könnte die Verursachungsgerechtigkeit und somit Effizienz der Netzentgelte weiter verbessern, da MAP-Kapazitäten oft der Versorgung von Letztverbrauchern dienen und somit sachlich vergleichbar zu internen Bestellungen zu behandeln wären. Ansonsten wäre das Vorgehen grundsätzlich identisch mit dem im vorigen Abschnitt beschriebenen Vorgehen: FNB, welche MAP-Ausspeisekapazitäten bereitstellen, würden den kapazitätsgewichteten Teil ihrer EOG einer zusätzlichen fünften Kategorie ( MAP-Exit ) zuordnen. Bei der kapazitätsgewichteten Verteilung der EOG auf die Netzpunktypen würden die MAP-Ausspeisekapazitäten daher vollumfänglich berücksichtigt. Diese EOG-Anteile würden dann jeweils verursachungsgerecht den strömungsmechanisch nachgelagerten FNB zugeschlüsselt und dort entsprechend des in Kapitel 6.2 skizzierten Vorgehens auf die vier zu bepreisenden Netzpunkttypen (Einspeisepunkte, Ein- und Ausspeisepunkte zu Gasspeichern, Ausspeisepunkte zu Letztverbrauchern bzw. nachgelagerte Netzbetreiber sowie GÜP- und MÜP-Ausspeisepunkte) aufgeteilt. Entsprechend würden die für Kapazitätsbereitstellung an MAPs entfallenden EOG-Anteile in die marktgebietseinheitlichen Briefmarkenentgelte der letztlichen Verwendung des Gases eingerollt werden, also vor allem in die Briefmarke für Letztverbraucher und interne Bestellleistung sowie zu kleinerem Teil in die Briefmarke für GÜP- und MÜP-Ausspeisepunkte (in dem Fall, dass MAP-Kapazitäten für den grenzüberschreitenden Transport genutzt werden). Abbildung 7 illustriert diese Variante. frontier economics 27

59 Abbildung 7 Vier Netzpunkttyp-spezifische marktgebietsweit einheitliche Briefmarken mit MAP-Berücksichtigung schematische Darstellung Im Vergleich zu der zuvor beschriebenen Bildung von netzpunktspezifischen Briefmarken ohne Berücksichtigung von MAPs könnte die Variante mit Berücksichtigung der MAPs somit auch den Beitrag strömungsmechanisch vorgelagerter FNB bei der Bereitstellung von (vor allem) Letztverbraucherkapazität und interner Bestellleistung in angemessener und differenzierter Weise berücksichtigen. Die Einheitlichkeit der Briefmarkenentgelte über alle FNB eines Marktgebiets wäre hiervon unberührt (und z.b. ein im gesamten Marktgenbiet einheitliches Entgelt für die Buchung von Ausspeisekapazität zu Letztverbrauchern und nachgelagerten Netzbetreibern sichergestellt). 6.4 Alternative 3: Gesonderte Rabattierung von DZK- Produkten Eine vereinfachte Möglichkeit zur Vermeidung der Abwanderung von grenzüberschreitenden Gasflüssen auf Basis einer nicht kostenreflektierenden Erhöhung der Entgelte aus dem grenzüberschreitenden Gastransport könnte darin bestehen, dynamische zuordenbare Kapazitäten (DZK), über die bereits heute ein Großteil des grenzüberschreitenden Gastransports gebucht wird, verstärkt gesondert zu rabattieren. 6 6 Dabei wäre jedoch sicherzustellen, dass nicht durch zu hohe Spreads ineffiziente Anreize für die Abwanderung von VHP Mengen auf DZK gesetzt werden und hierdurch negative Liquiditätseffekte an den Handelspunkten ausgelöst werden. frontier economics 28

60 Eine besondere Berücksichtigung bedingter Kapazitätsprodukte bei der Entgeltbildung ist vom NC TAR (Art. 4 Abs. 2) explizit vorgesehen und wird auch in der Praxis umgesetzt. Allerdings ist die Rabattierung stark dadurch eingeschränkt, dass die Entgelte für bedingte Kapazitätsprodukte nicht geringer sein dürfen als die Entgelte für unterbrechbare Kapazitätsprodukte (vgl. REGENT, Rz. 97). Da der Rabatt für unterbrechbare Produkte auf Basis historischer Unterbrechungen, bzw. des Mindestrabatts (gemäß BEATE) in der Regel 10 oder 11% beträgt, können daher auch bedingte Kapazitätsprodukte nicht stärker rabattiert werden. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass dieses Rabattniveau die geringeren Kosten des grenzüberschreitenden Gastransports im Rahmen einer marktgebietsweiten Briefmarke angemessen reflektiert. Dies würde einer stärkeren Rabattierung bedürfen (siehe Abbildung 8). Abbildung 8 Gesonderte Rabattierung von DZK-Produkten innerhalb von REGENT schematische Darstellung frontier economics 29

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